Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
przedstawiona w dniu 6 grudnia 2018 r.(1)
Sprawa C‑596/17
Japan Tobacco International SA,
Japan Tobacco International France SAS
przeciwko
Premier ministre,
Ministre de l’Action et des Comptes publics,
Ministre des Solidarités et de la Santé
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2011/64/UE – Podatek akcyzowy stosowany do wyrobów tytoniowych – Artykuł 15 ust. 1 – Swoboda ustalania maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej – Uregulowanie krajowe wymagające od producentów i importerów ustalenia jednolitej ceny sprzedaży za 1000 sztuk lub 1000 gramów każdego wyrobu tytoniowego bez możliwości kształtowania ceny w zależności od pojemności opakowań jednostkowych
I. Wstęp
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) dotyczy wykładni art. 15 w świetle art. 2–5 dyrektywy 2011/64/UE w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych(2).
2. Wniosek ten wpisuje się w ramy skargi o stwierdzenie nieważności niektórych postanowień dwóch pism skierowanych przez organy francuskie do koncesjonowanych producentów i dostawców wyrobów tytoniowych, dotyczących zatwierdzenia cen sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych we Francji metropolitalnej. Zgodnie z treścią tych pism, w których przytoczone zostały przepisy art. 572 code général des impôts (francuskiego kodeksu podatkowego, zwanego dalej „CGI”), jednolita cena detaliczna sprzedaży każdego wyrobu tytoniowego jest swobodnie ustalana przez te podmioty i musi być wyrażona w 1000 sztuk lub 1000 gramów. System ten powoduje, że cena jednostkowa wyrobu pozostaje taka sama, niezależnie od pojemności opakowania, w którym zostaje on dopuszczony do konsumpcji. Producenci i importerzy nie mogą zatem różnicować cen sprzedaży detalicznej poszczególnych produktów w zależności od opakowania jednostkowego, w którym produkty zostaną zaprezentowane.
3. Sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy uregulowanie krajowe, takie jak art. 572 CGI, w zakresie, w jakim wywołuje taki skutek, jest zgodne z art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64. Zgodnie z tym przepisem producenci lub importerzy mają swobodę w ustalaniu maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej każdego wyrobu, która stanowi podstawę wymiaru proporcjonalnego podatku akcyzowego stosowanego do wyrobów tytoniowych.
4. Po zakończeniu swojej analizy stwierdzę, że art. 15 ust. 1 tej dyrektywy nie stoi na przeszkodzie takiemu uregulowaniu krajowemu.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
5. Zgodnie z jej art. 1 dyrektywa 2011/64 „ustanawia zasady ogólne harmonizacji struktury i stawek podatku akcyzowego, który jest nakładany przez państwa członkowskie na wyroby tytoniowe”.
6. Artykuł 2 ust. 1 tej dyrektywy stanowi, że:
„Do celów niniejszej dyrektywy wyroby tytoniowe oznaczają:
a) papierosy;
b) cygara i cygaretki;
c) tytoń do palenia:
(i) tytoń drobno krojony do skręcania papierosów;
(ii) inny tytoń do palenia.
7. Artykuły 3, 4 i 5 wspomnianej dyrektywy definiują, odpowiednio, papierosy, cygara lub cygaretki i tytoń do palenia.
8. Artykuł 15 ust. 1 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Producenci lub, w stosownych przypadkach, ich przedstawiciele, lub uprawnieni pełnomocnicy w Unii oraz importerzy tytoniu z państw trzecich mają swobodę w ustalaniu maksymalnej detalicznej ceny sprzedaży dla każdego ze swoich wyrobów, dla każdego z państw członkowskich, w którym dane wyroby mają być dopuszczone do konsumpcji.
Przepisy akapitu pierwszego nie mogą jednakże utrudniać wprowadzania w życie krajowych regulacji prawnych odnoszących się do kontroli poziomu cen lub przestrzegania nałożonych cen, pod warunkiem że są one zgodne z ustawodawstwem unijnym”.
B. Prawo francuskie
9. Artykuł 572 CGI w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2016 r. o modernizacji systemu zdrowia stanowi:
„Detaliczna cena każdego wyrobu wyrażona w 1000 sztuk lub 1000 gramów jest jednakowa dla całego terytorium i jest swobodnie ustalana przez koncesjonowanych producentów i dostawców. Cena ta jest stosowana po jej zatwierdzeniu w drodze wspólnego rozporządzenia ministrów właściwych ds. zdrowia i budżetu na warunkach określonych przez rozporządzenie Conseil d’État [(rady stanu)]. Nie można jednak zatwierdzić tej ceny, jeżeli jest ona niższa od sumy kosztów wytworzenia i wszystkich podatków.
[…]”.
III. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
10. W dniach 30 września 2016 r. i20 stycznia 2017 r. spółki Japan Tobacco International SA i Japan Tobacco International France SAS (zwane dalej łącznie „spółkami Japan Tobacco”) wniosły do Conseil d’État (rady stanu) skargę o stwierdzenie nieważności z powodu nadużycia władzy niektórych postanowień dwóch pism z dni 6 kwietnia 2016 r. i 22 listopada 2016 r., które zostały wysłane przez organy francuskie do koncesjonowanych producentów i dostawców wyrobów tytoniowych. Pisma te przedstawiają zasady zatwierdzania detalicznych cen sprzedaży wyrobów tytoniowych we Francji metropolitalnej, przewidziane w art. 572 CGI.
11. Przepis ten nakłada na producentów i dostawców obowiązek ustalenia jednolitej ceny sprzedaży detalicznej każdego z ich wyrobów tytoniowych wyrażonej w 1000 sztuk lub 1000 gramów, niezależnie od pojemności opakowania. Zgodnie z pismem z dnia 22 listopada 2016 r. w tych okolicznościach każdy produkt jest definiowany w tym kontekście poprzez oznakowanie znakiem towarowym i nazwą handlową. Zasada ta, zwana dalej „zasadą wyrażania ceny za 1000” oznacza, że cena każdego wyrobu pozostaje taka sama niezależnie od opakowania jednostkowego (zwanego dalej „opakowaniem referencyjnym”), w którym zostanie on zaprezentowany. Zasada wyrażania ceny za 1000 ma na celu zapobieganie zwiększeniu konsumpcji tytoniu, które mogłoby być skutkiem obniżania cen niektórych produktów, pakowanych w większych ilościach.
12. W uzasadnieniu skarg spółki Japan Tobacco podnoszą między innymi, że art. 572 CGI, na którym opierają się zaskarżone pisma, narusza zasadę swobodnego ustalania maksymalnych cen sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych określoną w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 w zakresie, w jakim uniemożliwia on uwzględnienie w ramach ustalania tych cen ewentualnych różnic w kosztach pakowania związanych z ilością pakowanych sztuk.
13. W tym względzie sąd odsyłający ma wątpliwości, po pierwsze, co do zakresu stosowania tej dyrektywy. Zauważa on, że zgodnie z jej celem podatkowym wspomnianą dyrektywę można interpretować w ten sposób, że reguluje jedynie ceny wyrobów tytoniowych tylko w takim zakresie, w jakim podlegają one akcyzie, to znaczy ceny papierosów, cygar i cygaretek oraz tytoniu do palenia, tak jak zostały one zdefiniowane w art. 2–5 tej dyrektywy(3). Zasada ustanowiona w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 nie jest zatem stosowana do opakowania jednostkowego tych wyrobów. W związku z tym zasada wyrażania ceny za 1000 w zakresie, w jakim zakazuje różnicowania cen produktów w zależności od pojemności opakowań jednostkowych, nie może naruszać tej zasady.
14. Jednak Conseil d’État (rada stanu) przypomina, że w dwóch wyrokach stwierdzających uchybienie zobowiązaniom, wydanych w 2002 r.(4) i 2010 r.(5), Trybunał stwierdził niezgodność z tym przepisem dwóch wcześniejszych wersji art. 572 CGI, które ustanawiały, oprócz zasady wyrażania ceny za 1000, systemy obowiązkowych cen minimalnych sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych. Zdaniem Trybunału systemy te mogły utrudniać wolną konkurencję, uniemożliwiając niektórym producentom i importerom czerpanie korzyści z niższych kosztów produkcji w porównaniu z cenami ich konkurentów. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy owe wyroki odzwierciedlają wolę Trybunału przyznania pierwszeństwa zasadzie wolnej konkurencji nad celem podatkowym dyrektywy 2011/64. Sąd ten pyta także, czy ustalenie cen wyrobów tytoniowych w zależności od ich opakowania, niezależnie od definicji określonych w art. 2–5 tej dyrektywy, należy do zakresu stosowania swobody producentów i importerów gwarantowanej im w art. 15 ust. 1 wspomnianej dyrektywy.
15. Po drugie,na wypadek gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie, sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością art. 572 CGI w zakresie, w jakim zakazuje on podmiotom gospodarczym kształtowania cen w zależności od ilości produktu w opakowaniu, z art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64. W tej kwestii sąd odsyłający podkreśla, że zasada wyrażania ceny za 1000 zakazuje tym podmiotom nie ogólnego przenoszenia na ceny poddane zatwierdzeniu różnic w kosztach wytworzenia, niezależnie od pochodzenia tych kosztów, a jedynie różnicowania tych cen w zależności od wielkości opakowania.
16. W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy dyrektywę [2015/64] należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na definicje wyrobów tytoniowych, które ustanawia w art. 2, 3 i 4, reguluje ona także ceny wyrobów tytoniowych w opakowaniach?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie, czy art. 15 dyrektywy [2011/64], w zakresie w jakim ustanawia on zasadę swobodnego ustalania cen wyrobów tytoniowych, należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on regulacji dotyczącej określania cen tych wyrobów dla 1000 sztuk lub 1000 gramów, co skutkuje tym, że producentom wyrobów tytoniowych zakazane jest kształtowanie cen w zależności od ewentualnych różnic w koszcie opakowania tych wyrobów?”.
17. Spółki Japan Tobacco, rządy francuski, włoski i portugalski oraz Komisja Europejska złożyły do Trybunału uwagi na piśmie.
18. Spółki Japan Tobacco, rząd francuski oraz Komisja były reprezentowane na rozprawie w dniu 5 września 2018 r.
IV. Ocena
A. Uwagi wstępne
1. W przedmiocie zakresu pytań prejudycjalnych
19. Poprzez swoje dwa pytania, które rozpatrzę łącznie, Conseil d’État (rada stanu) zmierza zasadniczo do ustalenia, czy uregulowanie krajowe, takie jak art. 572 CGI, które nakłada na producentów i importerów obowiązek wyrażenia ceny sprzedaży detalicznej dla każdego wyrobu w 1000 sztuk lub 1000 gramów, nie pozwalając w ten sposób różnicować cen w zależności od pojemności różnych opakowań, w których produkty te są dopuszczone do konsumpcji, jest zgodne z art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64.
20. W treści pierwszego pytania sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy dyrektywa ta reguluje ustalanie cen wyrobów tytoniowych w opakowaniach. Jak wynika z postanowienia odsyłającego, pytanie to dotyczy dokładniej kwestii zakresu ustanowionej w art. 15 ust. 1 tej dyrektywy zasady swobody ustalania przez producentów i importerów maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej dla każdego ich wyrobu.
21. Z jednej strony, jak twierdzą wszystkie strony z wyjątkiem spółek Japan Tobacco, swoboda producentów i importerów, którą ustanawia ten przepis, może mieć za przedmiot ustalanie cen detalicznych „dla każdego [z ich] wyrobów” rozumianych jako odnoszące się do wszystkich wyrobów tytoniowych danej marki i danego typu odpowiadających jednej z definicji ustanowionych w art. 2–5 tej dyrektywy, niezależnie od pojemności opakowania (np. każdy papieros marki X, typu Y)(6).
22. Z drugiej strony, jak twierdzą spółki Japan Tobacco, pojęcie „każdego [z ich] wyrobów” można interpretować w ten sposób, że odnosi się do każdego opakowania jednostkowego takiego produktu (np. każdej paczki 20, 25 lub 30 papierosów marki X, typu Y). Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 zapewnia więc swobodę producentów i importerów w ustalaniu ceny detalicznej każdego sprzedawanego przez nich opakowania referencyjnego.
23. Pytanie drugie zostało zadane Trybunałowi na wypadek przyjęcia przez niego w odpowiedzi na pytanie pierwsze interpretacji art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 przedstawionej w poprzednim punkcie. Conseil d’État (rada stanu) zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy uregulowanie krajowe, takie jak rozpatrywana w postępowaniu głównym zasada wyrażania ceny za 1000, narusza zatem ten przepis w zakresie, w jakim uniemożliwia on producentom i importerom swobodne ustalanie różnicy w cenie pomiędzy jednostkami opakowań o różnej pojemności.
24. W przypadku natomiast, gdyby Trybunał uznał, że „wyroby” w rozumieniu art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 odnoszą się do wyrobów tytoniowych jako takich, niezależnie od pojemności ich opakowania, sąd odsyłający uważa, iż art. 572 CGI nie może naruszać tego przepisu. Byłoby tak dlatego, że z samego brzmienia art. 572 CGI wynika, iż określone w ten sposób ceny produktów są swobodnie ustalane.
25. Podzielając to ostatnie stanowisko, w łącznej analizie pytań prejudycjalnych przedstawię powody, dla których uregulowanie krajowe takie jak zasada wyrażania ceny za 1000 przewidziana w art. 572 CGI nie ogranicza, nawet pośrednio, swobody zagwarantowanej w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64. Szczególne znaczenie ma tutaj wyjaśnienie, czym różni się to uregulowanie od wcześniejszych wersji art. 572 CGI, którym Trybunał zarzucił, że ograniczają tę swobodę(7).
2. W przedmiocie skutków uregulowania krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym i będącego przedmiotem pytań prejudycjalnych
26. Wydaje mi się także, że warto podkreślić tytułem wstępu, iż o ile art. 572 CGI wywiera szereg skutków ograniczających politykę handlową producentów i importerów wyrobów tytoniowych, to jednak tylko jeden z nich stanowi przedmiot niniejszego odesłania prejudycjalnego. Conseil d’État (rada stanu) zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 sprzeciwia się temu przepisowi krajowemu jedynie w zakresie, w jakim zobowiązuje on podmioty gospodarcze do wyrażenia ceny sprzedaży detalicznej w 1000 sztuk lub 1000 gramów dla każdego z ich wyrobów, przy czym ceny te pozostają identyczne, niezależnie od opakowania jednostkowego, w którym dany towar jest prezentowany..
27. Pytania prejudycjalne nie dotyczą natomiast zgodności art. 572 CGI z zasadą swobodnego ustalania cen, ponieważ przepis ten skutkuje ponadto, po pierwsze, wymogiem, aby cena detaliczna produktu była jednolita na całym terytorium Francji metropolitalnej, po drugie, narzuceniem cen minimalnych(8) i po trzecie, uniemożliwieniem producentom i importerom podnoszenia lub obniżania ceny detalicznej zatwierdzonej przez organ administracyjny.
28. Jednakże w swoich uwagach spółki Japan Tobacco krytykują również ten przepis za taki potrójny skutek. W szczególności spółki te zarzucają niezgodność art. 572 CGI z zasadą swobodnego ustalania cen z uwagi na to, że cena detaliczna ustanowiona na mocy tego przepisu stanowiła po zatwierdzeniu nie tylko cenę maksymalną, ale również cenę minimalną, a zatem stałą cenę odsprzedaży.
29. W celu uniknięcia jakichkolwiek pomyłek w tej kwestii pragnę na wstępie wyjaśnić, że aspekt art. 572 CGI dotyczący polityki cenowej jest bez znaczenia w świetle art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64. Jak wynika z przytoczonego poniżej orzecznictwa(9), przepis ten oznacza jedynie, że maksymalna cena sprzedaży detalicznej każdego wyrobu producentów lub importerów w zakresie, w jakim stanowi podstawę podatku akcyzowego ad valorem, jest przez nich swobodnie ustalana. Orzecznictwo to nie sprzeciwia się przepisowi krajowemu nakazującego producentom i importerom przestrzeganie stałej ceny, którą oni sami swobodnie ustalili.
30. W tym względzie Trybunał stwierdził, że dyrektywa 2011/64 nie sprzeciwia się polityce cenowej, o ile nie jest ona sprzeczna z celami tej dyrektywy, a w szczególności z celem, jakim jest wyeliminowanie zakłócenia konkurencji pomiędzy poszczególnymi kategoriami wyrobów tytoniowych należących do tej samej grupy(10).
31. Z tego punktu widzenia w wyroku w sprawie Etablissements Fr. Colruyt(11) Trybunał orzekł, że art. 15 ust. 1 wspomnianej dyrektywy nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zakazuje sprzedawcom detalicznym sprzedaży wyrobów tytoniowych po cenie jednostkowej niższej niż cena wskazana przez producenta lub importera na znaku akcyzy umieszczonym na tych wyrobach, jeżeli cena ta została swobodnie określona przez tego producenta lub importera. Zdaniem Trybunału tego rodzaju przepis krajowy „nie wchodzi w zakres przedmiotowy sytuacji, której dotyczy art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64”(12).
32. Podobnie przepis ten nie zakazuje uregulowania krajowego, które przewiduje, że zatwierdzona cena sprzedaży detalicznej jest jedna – to znaczy jednocześnie ustalona jako maksymalna i minimalna – pod warunkiem że ta cena jest swobodnie ustalana przez producentów lub importerów.
B. W przedmiocie wykładni art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64
33. Jak wspomniałem powyżej, Conseil d’État (rada stanu) zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy pojęcie „każdego ze swoich wyrobów” w rozumieniu art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 odnosi się do każdego wyrobu tytoniowego danej marki i danego typu dopuszczonych do konsumpcji przez producentów i importerów, czy do każdego z opakowań jednostkowych tych wyrobów tytoniowych. Sąd odsyłający przedkłada to pytanie w celu wydania orzeczenia w przedmiocie zgodności z tym przepisem zasady wyrażania ceny za 1000, ponieważ uniemożliwia ona kształtowanie cen detalicznych każdego z wytwarzanych wyrobów tytoniowych w zależności od pojemności poszczególnych opakowań.
34. Brzmienie art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 nie precyzuje zakresu sformułowania będącego przedmiotem niniejszej sprawy, które wymaga wyjaśnienia w drodze interpretacji tego przepisu w świetle ogólnej systematyki tej dyrektywy oraz celu realizowanego przez wspomniany jej przepis, a także dyrektywa, której stanowi on część(13).
1. Wykładnia w świetle ogólnej systematyki
35. W celu harmonizacji struktury podatku akcyzowego dokonanej w dyrektywie 2011/64 maksymalna cena sprzedaży detalicznej każdego z wyrobów producentów i importerów, do której odsyła art. 15 ust. 1 tej dyrektywy, stanowi podstawę do obliczania proporcjonalnej części podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych(14).
36. W tym kontekście „wyroby” wymienione w tym przepisie, których maksymalna cena detaliczna musi być swobodnie ustalona przez te podmioty, oznaczają moim zdaniem wyroby tytoniowe w zakresie, w jakim wyroby tepodlegają podatkowi akcyzowemu.
37. W tym względzie art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/64 stanowi, że „wyroby tytoniowe” należące do zakresu stosowania ujednoliconego podatku akcyzowego obejmują, po pierwsze, papierosy, po drugie, cygara i cygaretki, a po trzecie, tytoń do palenia. Artykuły 3–5 tej dyrektywy definiują owe trzy kategorie wyrobów tytoniowych według ich cech charakterystycznych i celów, dla których są przeznaczone(15). Definicje te odnoszą się jedynie do opakowania „pierwotnego”, które pozwala na spożycie tytoniu(16), bez rozróżnienia wyrobów tytoniowych w zależności od ich opakowania „zbiorczego”(17).
38. Z kolei zbiorcze opakowanie wyrobów tytoniowych, jak zauważyły rząd francuski i Komisja, stanowi przedmiot ujednolicenia w ramach dyrektywy 2014/40. Artykuł 2 pkt 4 tej dyrektywy definiuje „wyroby tytoniowe”. Definicja „papierosa” i „cygara” została zawarta w pkt 10 i 11 tego artykułu poprzez odesłanie do definicji z art. 3 oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy 2011/64. Pojęcia te należy odróżnić od pojęcia „opakowania jednostkowego”, które art. 2 pkt 30 dyrektywy 2014/40 definiuje jako „najmniejsze wprowadzane do obrotu pojedyncze opakowanie wyrobu tytoniowego lub powiązanego wyrobu;”. Z kolei art. 14 ust. 1 tej dyrektywy reguluje minimalną pojemność opakowań jednostkowych niektórych wyrobów tytoniowych.
39. Poza art. 2–5 tej dyrektywy przepisy dyrektywy 2011/64 dotyczące obliczania ujednoliconego podatku akcyzowego nie zawierają innych odniesień do opakowań jednostkowych, w których sprzedawane są wyroby tytoniowe.
40. Jeżeli chodzi o papierosy, to zgodnie z art. 7 ust. 1 wspomnianej dyrektywy podlegają one podatkowi akcyzowemu ad valorem obliczonemu według maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej, obejmującej opłaty celne oraz specyficzny podatek akcyzowy obliczany dla sztuki wyrobu. Wbrew temu, co twierdzą spółki Japan Tobacco, pojęcie „maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej” w żaden sposób nie odsyła w tych okolicznościach do opakowań jednostkowych wyrobów w przeciwieństwie do pojęcia „sztuki wyrobu”. „Maksymalną cenę sprzedaży detalicznej” należy bowiem odróżnić od „sztuki wyrobu”, ponieważ pierwsze pojęcie stanowi podstawę wymiaru proporcjonalnego podatku akcyzowego, która wynika z zastosowania do tej ceny identycznej stawki dla wszystkich papierosów, a drugie służy jako podstawa obliczania specyficznego podatku akcyzowego, którego kwota jest taka sama dla wszystkich papierosów(18).
41. Jak zauważył rząd francuski, żaden przepis dyrektywy 2011/64 nie wprowadza opakowania papierosów jako jednostki miary w celu obliczenia jednego lub drugiego składnika podatku akcyzowego. Ponadto, z uwagi na to, że stawka podatku akcyzowego ad valorem oraz kwota specyficznego podatku akcyzowego muszą być takie same dla wszystkich papierosów, nie można jej różnicować w zależności od pojemności opakowań jednostkowych.
42. Moim zdaniem spółki Japan Tobacco również błędnie utrzymują, że znajdujące się w art. 8 ust. 2 i w art. 10 dyrektywy 2011/64 pojęcie „średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży” jest użyteczne pod warunkiem, że cena jednostkowa papierosa może różnić się w zależności od wielkości paczki. W istocie pojęcie to służy jako punkt odniesienia w celu określenia udziału specyficznego podatku akcyzowego w łącznym obciążeniu podatkowym i ogólnym minimalnym podatku akcyzowym na papierosy. W tym kontekście „średnią ważoną detaliczną cenę sprzedaży” oblicza się w odniesieniu do całkowitej wartości wszystkich papierosów (wszystkich marek) dopuszczonych do konsumpcji na podstawie ceny sprzedaży detalicznej obejmującej wszystkie podatki, podzielonej przez całkowitą liczbę papierosów dopuszczonych do konsumpcji w poprzednim roku kalendarzowym. Użyteczność wspomnianego pojęcia nie jest w żaden sposób uzależniona od istnienia różnic w cenie jednego papierosa w zależności od różnych opakowań jednostkowych, w których zostanie on zaprezentowany.
43. Wyroby tytonioweinne niż papierosy na podstawie art. 14 ust. 1 dyrektywy 2011/64 podlegają podatkowi akcyzowemu, który może być ad valorem (obliczony na podstawie swobodnie określonych maksymalnych cen sprzedaży detalicznej), specyficzny (wyrażony za kilogram lub liczbę sztuk cygar lub cygaretek) lub mieszany. Opakowanie jednostkowe nie stanowi również w tym kontekście referencji przy obliczaniu podatku akcyzowego.
44. Ponadto przepis ten stanowi, że państwa członkowskie mogą ustanowić minimalną kwotę podatku akcyzowego ad valorem lub mieszanego, podczas gdy ust. 2 tego artykułu określa niektóre minimalne stawki lub kwoty, które ogólny podatek akcyzowego musi osiągnąć. Zgodnie z ust. 3 wspomnianego artykułu owe stawki lub kwoty obowiązują dla wszystkich wyrobów należących do danej grupy wyrobów tytoniowych(19), bez rozróżnień w ramach każdej z takich grup, w szczególności ze względu na prezentację. Jak podniósł rząd francuski, przepis ten zakłada, że stawki i kwoty minimalne podatku akcyzowego nie mogą różnić się w zależności od opakowania, w którym prezentowane są wyroby należące do danej grupy.
45. Wszystkie te rozważania wskazują na to, że wyroby tytoniowe podlegające ujednoliconemu podatkowi akcyzowemu obejmują nie jednostkowe opakowania wyrobów tytoniowych, ale raczej papierosy, cygara, cygaretki i tytoń do palenia, zdefiniowane w art. 2–5 dyrektywy 2011/64, niezależnie od pojemności ich opakowania.
46. Moim zdaniem taka definicja przedmiotu zharmonizowanego podatku akcyzowego określa również ramy pojęcia „wyroby” w rozumieniu art. 15 ust. 1 tej dyrektywy. A zatem w zakresie, w jakim maksymalna cena detaliczna każdego wyrobu producentów i importerów, swobodnie przez nich ustalona, stanowi podstawę wymiaru podatku akcyzowego ad valorem, wyroby te oznaczają wyroby tytoniowe zgodnie z definicją zawartą w poprzednim punkcie.
47. Z proponowanej przeze mnie wykładni wynika, że przepis ten ustanawia jedynie przysługującą tym podmiotom swobodę w zakresie ustalenia ceny jednostkowej ich papierosów, cygar i cygaretek lub ceny za jednostkę masy na tytoń do palenia danej marki i danego typu, nie dając gwarancji, że podmioty te będą mogły kształtować ceny w zależności od pojemności opakowań, w jakich są one prezentowane.
48. Za taką wykładnią przemawiają w szczególności ogólny cel tej dyrektywy oraz jej art. 15 ust. 1.
2. Wykładnia celowościowa
49. Jak wynika z art. 1 dyrektywy 2011/64, akt ten ma na celu ustanowienie ogólnych zasad harmonizacji struktury i stawek podatku akcyzowego, który państwa członkowskie nakładają na wyroby tytoniowe. Jak wskazuje motyw 9 tej dyrektywy, owa harmonizacja musi w szczególności „zapobiegać zakłócaniu konkurencji różnych kategorii wyrobów tytoniowych należących do tej samej grupy przez skutki nałożenia podatku i w konsekwencji doprowadzić do otwarcia rynków krajowych państw członkowskich”. Zgodnie z motywem 10 wspomnianej dyrektywy „[b]ezwzględna konieczność konkurencji zakłada istnienie systemu swobodnie kształtujących się cen dla wszystkich grup wyrobów tytoniowych”.
50. W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem, art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64, po pierwsze, ma na celu zapewnienie, że ustalenie podstawy opodatkowania proporcjonalnym podatkiem akcyzowym wyrobów tytoniowych, czyli maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej tych wyrobów, podlegać będzie tym samym zasadom we wszystkich państwach członkowskich. Po drugie, przepis ten ma na celu zachowanie swobody tych podmiotów gospodarczych, aby mogły one skutecznie korzystać z przewagi konkurencyjnej wynikającej z ewentualnych niższych kosztów wytworzenia w celu zaproponowania bardziej atrakcyjnych cen sprzedaży detalicznej(20).
51. Ponadto Trybunał wyjaśnił, że art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 oznacza w ramach mechanizmu opodatkowania tytoniu, że cena ustalona przez producenta lub importera i zatwierdzona przez organ publiczny obowiązuje jako cena maksymalna i jako taka musi być przestrzegana na wszystkich szczeblach łańcucha dystrybucji, aż do sprzedaży konsumentowi. Zasada ta pozwala uniknąć tego, że poprzez przekroczenie tej ceny naruszona zostanie integralność przychodów podatkowych(21). Gwarantuje ona, że w momencie płacenia podatku producenci i importerzy nie będą przedstawiać niższej ceny sprzedaży w celu obniżenia ciężaru podatkowego, sprzedając jednocześnie towar po wyższej cenie(22).
52. Realizacja tych celów wymaga moim zdaniem jedynie, aby podmioty te miały swobodę w ustalaniu cen jednostkowych papierosów, cygar lub cygaretek lub ceny za jednostkę masy tytoniu do palenia danej marki i danego typu, dopuszczonych przez nich do konsumpcji. Nie oznacza ona, że cel art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 należy interpretować w taki sposób, aby wymagać ponadto, by wspomniane podmioty mogły różnicować ceny detaliczne każdego ze swoich towarów w zależności od opakowań jednostkowych, w których są one prezentowane.
53. Odnosząc się w szczególności do celu dotyczącego wolnej konkurencji, Trybunał zwrócił uwagę, że art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 stanowi, że producenci oraz importerzy mają swobodę w ustalaniu maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej dla każdego ze swoich wyrobów „w celu zapewnienia, żeby mogła między nimi istnieć faktyczna konkurencja” (wyróżnienie własne)(23). W ten sposób zasada swobodnego ustalania maksymalnych cen sprzedaży detalicznej zapewnia, że przewidziany w dyrektywie 2011/64 system opodatkowania nie powoduje skutku ubocznego w postaci zakłócenia konkurencji i utrudnienia swobodnego przepływu towarów(24).
54. W tym kontekście przewaga konkurencyjna, którą należy zachować, moim zdaniem odnosi się do wszelkiej przewagi w ramach kosztów wytworzenia, którą dany producent lub importer uzyskuje w porównaniu do innych producentów i importerów(25). Nie oznacza ona przewagi nad konkurencją odnoszącej się do opakowania jednostkowego wyrobów tytoniowych danych marki i typu w stosunku do innego opakowania jednostkowego tego samego wyrobu tytoniowego sprzedawanego przez ten sam podmiot.
55. Wykładni tej nie podważają wyroki, w których Trybunał stwierdził niezgodność z zasadą swobodnego ustalania cen systemów minimalnych cen sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych przewidzianych wcześniej w kilku państwach członkowskich, w tym we Francji(26).
56. W tym względzie w wyroku z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie Komisja/Francja(27) art. 572 CGI w wersji wcześniejszej niż rozpatrywana w postępowaniu głównym został uznany za sprzeczny z art. 9 ust. 1 dyrektywy 95/59/WE(28) (którego treść została przejęta przez art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64). Owa wcześniejsza wersja w stosunku do wersji art. 572 CGI mającej zastosowanie w niniejszej sprawie przewidywała dodatkowe ograniczenie polegające na tym, że cena za 1000 jednostek wyrobów kategorii papierosów sprzedawanych pod tą samą marką nie mogła być niższa, niezależnie od rodzaju i opakowania jednostkowego, od ceny zastosowanej do najlepiej sprzedającego się wyrobu tej marki. Trybunał uznał, że sporny przepis prawa krajowego narzucał w istocie minimalną cenę sprzedaży detalicznej papierosów, pomimo że owa cena minimalna została ustalona w sposób pośredni. Zdaniem Trybunału ustalenie minimalnej ceny sprzedaży detalicznej przez organy państwowe w nieunikniony sposób ogranicza bowiem swobodę ustalania maksymalnych cen sprzedaży detalicznej przez producentów i importerów każdego z ich wyrobów, gdyż ceny te nie mogą w żadnym przypadku być niższe od obowiązkowych cen minimalnych.
57. W wyroku z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie Komisja/Francja(29) art. 572 CGI w innym wcześniejszym brzmieniu, które narzucało producentom i importerom minimalną cenę detalicznej sprzedaży papierosów odpowiadającą pewnej, określonej w drodze dekretu procentowej części średniej ceny papierosów stosowanej na rynku został również uznany za sprzeczny z zasadą swobodnego ustalania cen. Ustanowiony w ten sposób system mógł usuwać różnice między cenami konkurencyjnych wyrobów i dostosowywać te ceny do ceny najdroższego towaru. Tym samym system ten ograniczał swobodę producentów i importerów w ustalaniu maksymalnych cen sprzedaży detalicznej ich wyrobów. W tym samym dniu Trybunał poddał krytyce podobne systemy ustanowione w Austrii i w Irlandii(30), a w tym samym roku system obowiązkowej ceny minimalnej przewidziany we Włoszech(31).
58. Trybunał wyjaśnił w tych czterech wyrokach wydanych w 2010 r., że zgodny z zasadą swobodnego ustalania cen byłby natomiast system, który zostałby skonstruowany w taki sposób, aby wykluczyć w każdym przypadku, że nie będzie on stanowił naruszenia przewagi konkurencyjnej, która dla niektórych producentów lub importerów takich wyrobów może wynikać z niższych kosztów wytworzenia, a co za tym idzie, że nie dojdzie do zakłócenia konkurencji(32).
59. W niniejszej sprawie spółki Japan Tobacco twierdzą, że zasada wyrażania ceny za 1000 wywołuje takie same skutki jak system cen minimalnych uznany za sprzeczny z prawem przez Trybunał w wyroku z dnia 27 lutego 2002 r., Komisja/Francja(33). Zdaniem tych spółek producent lub importer musiałby wybrać jako cenę referencyjną dla każdego wyrobu danej marki i danej nazwy handlowej cenę opakowania jednostkowego danego wyrobu i stosować ją w taki sam sposób do wszystkich opakowań jednostkowych wspomnianego wyrobu. Przewaga konkurencyjna, z której taki podmiot gospodarczy mógłby korzystać z uwagi na niższe koszty wytworzenia opakowań jednostkowych zawierających większe ilości wyrobów, zostałaby zneutralizowana. Taki podmiot nie mógłby bowiem ukierunkowywać konsumentów na wyroby, których cena jednostkowa byłaby niższa z powodu pakowania ich w większych ilościach.
60. Powyższa argumentacja mnie nie przekonuje.
61. Przypominam w tym względzie, że celu realizowanego przez art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 nie stanowi umożliwienie producentowi lub importerowi korzystania z niższych kosztów wytworzenia wynikających z pakowania jego wyrobów w większych ilościach w celu ukierunkowania popytu w stronę jak największych opakowań, w których sprzedawane są wyroby tytoniowe danej marki i danego typu. Decydujące jest to, aby dany podmiot mógł ewentualnie korzystać z przewagi konkurencyjnej w związku z niższymi kosztami wytworzenia jego wyrobów w porównaniu z wyrobami jego konkurentów(34).
62. Tymczasem wykładnia tego przepisu, która nie gwarantuje producentom i importerom swobody regulacji ceny każdego z ich wyrobów tytoniowych w zależności od pojemności opakowania i która w związku z tym dopuszcza uregulowanie krajowe, takie jak zasada wyrażania ceny za 1000 rozpatrywana w postępowaniu głównym, nie może w konsekwencji prowadzić do wyeliminowania takiej przewagi konkurencyjnej.
63. Jak podkreślił sąd odsyłający, jedyne ograniczenie tej zasady polega na niemożliwości zadeklarowania innej ceny sprzedaży detalicznej dla wyrobu tej samej marki i tej samej nazwy handlowej w zależności od opakowania jednostkowego, w którym zostanie on zaprezentowany. Dany producent lub importer ma ponadto swobodę w zakresie ustalania ceny za 1000 sztuk za 1000 gramów wyrobu i nie jest związany ceną najlepiej sprzedawanej paczki. Zasada wyrażania ceny za 1000 nie ogranicza możliwości ogólnego odzwierciedlenia przez producentów i importerów w cenach detalicznych ich wyrobów ewentualnie niższych kosztów wytworzenia niż koszty wytworzenia wyrobów ich konkurentów.
64. Swobodnie ustalona przez te podmioty cena papierosa, cygara lub cygaretki i jednostki masy tytoniu do palenia danej marki i danego typu powinna bowiem zmierzać do włączania pewnej części wszystkich kosztów wytworzenia związanych z wyrobami tej marki i tego typu. Koszty pakowania zostają ujęte jako części składowe kosztów produkcji, które stanowią jako takie element kosztów wytworzenia. Jak podkreśliła Komisja, swoboda producentów i importerów w ustalaniu ceny jednostkowej każdego z ich wyrobów tytoniowych wiąże się ze swobodą przenoszenia kosztów wynikających z różnych opakowań, w których wyroby te są sprzedawane, w zakresie i zgodnie z metodą przez nich wybraną.
65. Podmioty te mogą zdecydować się na przykład na ustalenie ceny za papieros danej marki i danego typu odzwierciedlającej średnią kosztów opakowania każdej paczki, w której sprzedawany jest ten papieros. W szczególności mogą one także ustalić cenę, która obejmuje koszty opakowania w odniesieniu do paczek, których koszty są wyższe lub niższe.
66. W konsekwencji zasada wyrażania ceny za 1000 nie uniemożliwia producentom i importerom uwzględniania w cenie każdego z ich wyrobów tytoniowych potencjalnej przewagi konkurencyjnej wynikającej z kosztów wytworzenia, w tym także kosztów pakowania, które są niższe od kosztów konkurentów. Ową przewagę konkurencyjną należy jednak rozdzielać na wszystkie opakowania jednostkowe wyrobów tej samej marki i tego samego typu.
67. Rozważania te ukazały, że uregulowania krajowego, takiego jak zasada wyrażania ceny za 1000, nie należy utożsamiać w odniesieniu do wywieranych przez nie skutków z systemem obowiązkowej ceny minimalnej. Tego rodzaju uregulowanie nie ogranicza swobody producentów i importerów w ustalaniu maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej ich wyrobów, a co za tym idzie – nie ogranicza skutecznej konkurencji pomiędzy tymi podmiotami.
3. Uwagi końcowe
68. Z uwagi na powyższe stwierdzam, że swoboda przewidziana w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 ma na celu ustalenie przez producentów i importerów maksymalnej ceny sprzedaży detalicznej każdego z ich produktów stanowiących wyroby tytoniowe, które objęte są podatkiem akcyzowym. Wyroby te obejmują papierosy, cygara, cygaretki i tytoń do palenia danej marki i danego typu, niezależnie od pojemności opakowania.
69. Z powyższego wynika, że przepis ten nie sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, takiemu jak art. 572 CGI, zgodnie z którym swobodnie ustalaną przez te podmioty cenę poszczególnych wyrobów danej marki i danego typu należy wyrazić za 1000 sztuk lub za 1000 gramów, a w konsekwencji nie można jej różnicować w zależności od pojemności opakowań jednostkowych, w których rzeczone wyroby dopuszczane są do konsumpcji.
70. Dla porządku pragnę wyjaśnić, że taki wniosek nie przesądza kwestii, czy, jak podnoszą rząd włoski i Komisja, art. 15 ust. 1 dyrektywy 2011/64 nie tylko nie sprzeciwia się, ale wręcz wymaga, aby maksymalna cena detaliczna każdego wyrobu stanowiąca podstawę wymiaru podatku akcyzowego ad valorem była identyczna dla jednostki (lub wagi) niezależnie od pojemności opakowania, w którym zostaje on zaprezentowany(35).
71. W celu udzielenia sądowi odsyłającemu odpowiedzi umożliwiającej mu rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym wystarczy wyjaśnić, że przepis ten nie gwarantuje producentom i importerom swobody kształtowania ceny ich wyrobów w zależności od ich ilości w opakowaniu, a zatem nie sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które stoi na przeszkodzie takiemu kształtowaniu. Nie ma potrzeby badania, czy w ramach harmonizacji struktur podatku akcyzowego przez dyrektywę 2011/64 państwa członkowskie zachowują możliwość zezwolenia tym podmiotom gospodarczym na zmianę maksymalnej ceny detalicznej każdego ich wyrobu stanowiącego podstawę wymiaru proporcjonalnego podatku akcyzowego w zależności od jednostkowego opakowania, w którym są one dopuszczone do konsumpcji.
V. Wnioski
72. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy Rady 2011/64/UE z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych nie sprzeciwia się przepisowi krajowemu, takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przewiduje, że producenci oraz importerzy swobodnie ustalają jednolitą cenę sprzedaży detalicznej każdego ze swoich wyrobów tytoniowych danej marki i danego typu wyrażonej za 1000 sztuk lub 1000 gramów, przy czym cena ta nie może być kształtowana w zależności od pojemności opakowań jednostkowych, w których każdy z tych wyrobów dopuszczany jest do konsumpcji.