JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
9 päivänä tammikuuta 2019 (1)
Asia C‑620/16
Euroopan komissio
vastaan
Saksan liittotasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – Neuvoston päätös 2014/699/EU – Vilpittömän yhteistyön periaate – SEU 4 artiklan 3 kohta – Tutkittavaksi ottaminen – Aiempi menettely – Saksan liittotasavallan kieltäytyminen äänestämästä OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa neuvoston päätöksen mukaisesti
I Johdanto
1. Sekä EU että 26 sen jäsenvaltioista ovat sopimuspuolina kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevassa, 9.5.1980 tehdyssä yleissopimuksessa, sellaisena kuin se on muutettuna 3.6.1999 tehdyllä Vilnan pöytäkirjalla (jäljempänä COTIF), jota hallinnoivan Valtioiden välisen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestön (jäljempänä OTIF) kotipaikka on Sveitsin Bern. OTIFin kokouksen valmistelua silmällä pitäen neuvosto antoi 24.6.2014 päätöksen 2014/699/EU,(2) jossa määritettiin Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välinen toimivaltajako äänioikeuksien käytölle mainitussa kokouksessa.
2. Tämän jälkeiset tapahtumat johtivat kahteen menettelyyn unionin tuomioistuimessa: ensinnäkin Saksan liittotasavallan neuvostoa vastaan nostamaan kumoamiskanteeseen, jossa se lähinnä väitti, ettei unionilla ollut toimivaltaa antaa päätöstä (unionin tuomioistuin hylkäsi tämän kanteen tuomiossaan Saksa v. neuvosto),(3) ja toiseksi komission Saksan liittotasavaltaa vastaan aloittamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, jota käsiteltävä asia koskee.
3. SEUT 258 artiklan mukaisessa kanteessaan komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta on rikkonut päätöksen 2014/699 ja SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, kun se ei äänestänyt kokouksessa kyseisen päätöksen mukaisesti ja kun se esitti julkisen vastalauseen päätöksessä vahvistettua kantaa vastaan.
4. Käsiteltävässä asiassa nousee esille perustavia kysymyksiä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tutkittavaksi ottamisesta, kun väitetty epäasianmukainen menettely on tapahtunut aiemmin ja sen oikeusvaikutukset ovat oletettavasti lakanneet. Tältä osin unionin tuomioistuimelle on tarjoutunut tilaisuus täsmentää oikeuskäytäntöään, joka koskee jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden tutkittavaksi ottamista.
5. Lisäksi, kun tarkastellaan asiakysymystä, käsiteltävässä asiassa tulee ilmi SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisen vilpittömän yhteistyön periaatteen tärkeys Euroopan unionin ulkosuhteiden yhteydessä ja etenkin tilanteissa, joissa tällä periaatteella on muihin unionin oikeuden sääntöihin perustuvista erillisiä oikeusvaikutuksia. Tässä suhteessa käsiteltävä asia havainnollistaa sitä, että – kuten oikeuskirjallisuudessa on huomautettu – käytännössä ei ole aina helppoa ”eristää” annetun toimivallan periaatetta(4) muista periaatteesta, kuten SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetusta vilpittömän yhteistyön periaatteesta.(5)
6. Asiaa arvioituani ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva komission kanne voidaan ottaa tutkittavaksi ja se on asiakysymyksen osalta perusteltu.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
1. COTIF
7. COTIF tuli voimaan 1.7.2006. COTIFin sopimuspuolina olevat 49 valtiota, joihin kuuluvat Kyproksen tasavaltaa ja Maltan tasavaltaa lukuun ottamatta kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot, muodostavat OTIFin. Euroopan unioni liittyi COTIFiin 1.7.2011 alkaen.
8. COTIFin 2 artiklan 1 §:n mukaan OTIFin tavoitteena on joka suhteessa edistää, parantaa ja helpottaa kansainvälistä rautatieliikennettä erityisesti laatimalla yhtenäiset oikeudelliset järjestelyt kansainvälistä rautatieliikennettä koskevan oikeuden eri aloille.
9. OTIFin uudelleentarkastelukomitea [COTIFin suomenkielisessä versiossa käytetty käsitettä tarkistuskomissio] koostuu lähtökohtaisesti kaikista COTIFin osapuolista. COTIFin 17 artiklan 1 §:n a ja b kappaleen mukaan OTIFin uudelleentarkastelukomitea päättää toimivaltansa mukaisesti COTIFin muutosehdotuksista ja lisäksi tutkii OTIFin yleiskokouksen päätettäväksi esitetyt ehdotukset. COTIFin 33 artiklassa määrätään näiden kahden OTIFin elimen COTIFin muuttamista koskevasta toimivallasta.
10. COTIFin VI osaan, jonka otsikko on ”[COTIFin] muuttaminen”, kuuluvassa 33 artiklassa, jonka otsikko on ”Toimivalta”, määrätään seuraavaa:
”– –
2 § Yleiskokous päättää [COTIFin] muutosehdotuksista, jollei 4–6 §:ssä toisin määrätä.
– –
4 § Jollei yleiskokous 3 §:n ensimmäisen virkkeen mukaisesti toisin päätä, tarkistuskomissio päättää seuraavia määräyksiä koskevista muutosehdotuksista:
a) 9 artikla sekä 27 artiklan 2–5 §;
– –
d) yhtenäiset säännökset CUV, paitsi 1, 4, 5 sekä 7–12 artikla;
– –”
11. COTIFin 35 artiklassa (”Komissioiden päätökset”) määrätään seuraavaa:
”1 § Pääsihteeri ilmoittaa komissioiden päättämistä [COTIFin] muutoksista jäsenvaltioille.
2 § Tarkistuskomission päättämät [COTIFin] muutokset tulevat voimaan kaikkien jäsenvaltioiden osalta kahdennentoista kuukauden ensimmäisenä päivänä siitä kuukaudesta lukien, jonka kuluessa pääsihteeri on ilmoittanut niistä jäsenvaltioille. Jäsenvaltiot voivat vastustaa muutoksia neljän kuukauden kuluessa ilmoituspäivästä laskettuna. Jos neljäsosa jäsenvaltioista vastustaa tarkistuskomission päätöstä, se ei tule voimaan. Jos jokin jäsenvaltio vastustaa tarkistuskomission päätöstä neljän kuukauden kuluessa sen tekemisestä ja irtisanoo sopimuksen, irtisanominen tulee voimaan samanaikaisesti kyseisen päätöksen kanssa.
3 § Tarkistuskomission päättämät [COTIFin] liitteiden muutokset tulevat voimaan kaikkien jäsenvaltioiden osalta kahdennentoista kuukauden ensimmäisenä päivänä siitä kuukaudesta lukien, jonka kuluessa pääsihteeri on ilmoittanut niistä jäsenvaltioille. RID-asiantuntijakomission tai teknisten kysymysten asiantuntijakomission päättämät muutokset tulevat voimaan kaikkien jäsenvaltioiden osalta kuudennen kuukauden ensimmäisenä päivänä siitä kuukaudesta lukien, jonka kuluessa pääsihteeri on ilmoittanut niistä jäsenvaltioille.
4 § Jäsenvaltiot voivat vastustaa muutosta neljän kuukauden kuluessa pääsihteerin 3 §:n mukaisesta ilmoituksesta. Jos neljäsosa jäsenvaltioista vastustaa muutosta, se ei tule voimaan. Jäsenvaltioissa, jotka ovat määräaikaan mennessä vastustaneet muutosta, kyseisen liitteen soveltaminen liikenteeseen keskeytyy kokonaisuudessaan heti päätösten tultua voimaan näiden jäsenvaltioiden kanssa ja välillä. Jos vastustus kuitenkin koskee jonkin teknisen standardin vahvistamista tai teknisen määräyksen hyväksymistä, keskeytyy ainoastaan näiden soveltaminen liikenteeseen jäsenvaltioiden kanssa ja välillä päätösten tullessa voimaan. Sama koskee osittaista vastustamista.
– –”
12. COTIFin 38 artiklan 2 §:stä ilmenee, että COTFiin liittyneenä alueellisena taloudellisen yhdentymisen järjestönä Euroopan unioni voi käyttää oikeuksia, jotka sen jäsenillä on COTIFin nojalla, mikäli ne koskevat kyseisen järjestön toimivaltaan kuuluvia asioita. Saman artiklan 3 §:ssä määrätään, että äänioikeuden sekä 35 artiklan 2 ja 4 §:ssä mainitun vastustusoikeuden osalta unionilla on käytettävissään yhtä monta ääntä kuin sillä on jäseniä, jotka ovat samalla OTIFin jäsenvaltioita. Viimeksi mainitut saavat käyttää oikeuksiaan, erityisesti äänioikeutta, vain 38 artiklan 2 §:n sallimassa laajuudessa.
2. Liittymissopimus
13. Euroopan unionin liittymisestä 9.5.1980 tehtyyn [COTIFiin], sellaisena kuin se on muutettuna 3.6.1999 tehdyllä Vilnan pöytäkirjalla, Bernissä 23.6.2011 allekirjoitettu Euroopan unionin ja [OTIFin] välinen sopimus (EUVL 2013, L 51, s. 8; jäljempänä liittymissopimus) tuli sen 9 artiklan mukaisesti voimaan 1.7.2011.
14. Liittymissopimuksen 6 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Kun päätetään asioista, joissa unionilla on yksinomainen toimivalta, unioni käyttää [COTIFin] mukaista jäsenvaltioidensa äänioikeutta.
2. Kun päätetään asioista, joissa unionilla on jäsenvaltioidensa kanssa jaettu toimivalta, joko unioni tai sen jäsenvaltiot äänestävät.
3. Jollei [COTIFin] 26 artiklan 7 §:stä muuta johdu, unionilla on äänimäärä, joka vastaa niiden unionin jäsenvaltioiden äänimäärää, jotka ovat myös [COTIFin] osapuolia. Kun unioni äänestää, sen jäsenvaltiot eivät äänestä.
4. Unioni ilmoittaa tapauskohtaisesti muille [COTIFin] osapuolille tapauksista, joissa se käyttää 1–3 kohdan mukaista äänioikeutta yleiskokouksen ja muiden käsittelyelinten esityslistojen eri asiakohtien suhteen. Tätä velvoitetta sovelletaan myös silloin, kun päätökset tehdään kirjeenvaihtona. Tämä tieto on annettava OTIFin pääsihteerille riittävän ajoissa, jotta tieto sekä kokousasiakirjat tai kirjeenvaihtona tehtävä päätös voidaan toimittaa kaikille sopimuspuolille.”
B Unionin oikeus
15. Liittymissopimus hyväksyttiin Euroopan unionin puolesta neuvoston päätöksellä 2013/103/EU.(6)
16. Päätöksen 2013/103 5 artiklassa säädetään, että ”OTIFin kokousten valmistelua, kokouspuheenvuoroja ja äänestystä koskevat sisäiset järjestelyt vahvistetaan tämän päätöksen liitteessä III”.
17. Liitteessä III, jonka otsikko on ”Neuvoston, jäsenvaltioiden ja komission sisäiset järjestelyt OTIFin menettelyissä”, säädetään seuraavaa:
”Ottaen huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen sekä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisen unionin ja sen jäsenvaltioiden kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden vaatimuksen myös kansainvälisten velvoitteiden täytäntöönpanovaiheessa, neuvosto, jäsenvaltiot ja komissio soveltavat seuraavia sisäisiä järjestelyjä:
1. Soveltamisala
Näitä sisäisiä järjestelyjä sovelletaan kaikissa OTIFin alaisuuteen perustettujen elinten kokouksissa. Näissä järjestelyissä esitettyjen viittausten ’kokoukseen’ katsotaan käsittävän soveltuvin osin myös viittauksen muihin menettelyihin, kuten kirjalliseen menettelyyn.
2. Koordinointimenettely
2.1 Kaikkiin OTIFin kokouksiin, muun muassa yleiskokouksiin sekä hallintokomitean ja muiden komiteoiden kokouksiin, valmistautumista varten pidetään koordinointikokouksia:
– Brysselissä neuvoston toimivaltaisessa työryhmässä (tavallisesti maaliikennetyöryhmässä) mahdollisimman pian ja niin usein kuin on tarpeen ennen OTIFin kokousta, ja lisäksi
– paikalla erityisesti OTIFin kokousten alussa ja tarvittaessa niiden aikana ja lopussa.
2.2 Koordinointikokouksissa sovitaan joko ainoastaan unionin puolesta tai tarvittaessa unionin ja sen jäsenvaltioiden puolesta esitettävistä kannoista. Jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan liittyviä kantoja voidaan koordinoida näissä kokouksissa, jos jäsenvaltiot niin päättävät.
2.3 Koordinointikokouksissa päätetään lausumia ja äänestyksiä koskevasta vastuunjaosta jokaisen sellaisen OTIFin kokouksen esityslistan kohdan osalta, jonka osalta saatetaan antaa lausuma tai on odotettavissa äänestys.
2.4 Edellä 2.1 kohdassa tarkoitettujen koordinointikokousten valmistelemiseksi, mukaan lukien ehdotukset lausumiksi ja kannanotoiksi, järjestetään tarvittaessa alustavia keskusteluja asiaa koskevalla unionin rautatielainsäädännöllä perustetussa asianomaisessa komiteassa seuraavasti:
– vaarallisten aineiden kuljetuksia käsittelevä komitea käsittelee yleissopimuksen RID-liitteen soveltamisalaan kuuluvia asiakohtia; jos asiakohdat vaikuttavat rautateiden yhteentoimivuuteen tai direktiivin 2004/49/EY mukaisesti kehitettyyn turvallisuutta koskevaan yhteiseen lähestymistapaan, myös rautateiden yhteentoimivuutta ja turvallisuutta käsittelevän komitean on osallistuttava käsittelyyn;
– unionin rautateiden kehittämistä käsittelevä komitea käsittelee yleissopimuksen A-, B-, D- ja E-liitteen soveltamisalaan kuuluvia asiakohtia sekä muita OTIFin laatimia yhtenäisiä oikeussäännöksiä;
– rautateiden yhteentoimivuutta ja turvallisuutta käsittelevä komitea käsittelee yleissopimuksen F- ja G-liitteen soveltamisalaan kuuluvia asiakohtia.
2.5 Komissio ilmoittaa ennen OTIFin kokouksia, mitkä esityslistan kohdat koordinoidaan unionin tasolla, ja valmistelee ehdotukset lausumiksi ja kannanotoiksi, joista keskustellaan koordinointikokouksissa.
2.6 Jos komissio ja jäsenvaltiot eivät pysty sopimaan koordinointikokouksessa yhteisestä kannasta muun muassa toimivaltajakoa koskevien erimielisyyksien vuoksi, asia annetaan pysyvien edustajien komitean ja/tai neuvoston ratkaistavaksi.
3. Lausumat ja äänestäminen OTIFin kokouksissa
3.1 Jos esityslistalla on asioita, jotka kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan, komissio käyttää puheenvuoroja ja äänestää unionin puolesta. Asianmukaisen yhteensovittamisen jälkeen myös jäsenvaltiot voivat käyttää puheenvuoroja tukeakseen ja/tai kehittääkseen unionin kantaa.
3.2 Jos esityslistalla on asioita, jotka kuuluvat kansalliseen yksinomaiseen toimivaltaan, jäsenvaltiot käyttävät puheenvuoroja ja äänestävät.
3.3 Jos esityslistalla on asioita, jotka sisältävät sekä kansalliseen että unionin toimivaltaan kuuluvia osia, puheenjohtajavaltio ja komissio ilmaisevat yhteisen kannan. Asianmukaisen koordinoinnin jälkeen jäsenvaltiot voivat käyttää puheenvuoroja tukeakseen ja/tai kehittääkseen yhteistä kantaa. Tapauksen mukaan jäsenvaltiot tai komissio äänestävät unionin ja sen jäsenvaltioiden puolesta yhteisen kannan mukaisesti. Päätös siitä, kuka äänestää, tehdään sen mukaan, kenellä on eniten toimivaltaa (eli kuuluvatko asiat enimmäkseen kansalliseen vai unionin toimivaltaan).
3.4 Jos esityslistalla on asioita, jotka sisältävät sekä kansalliseen että unionin toimivaltaan kuuluvia osia, eivätkä komissio ja jäsenvaltiot ole pystyneet sopimaan yhteisestä kannasta siten kuin 2.6 kohdassa tarkoitetaan, jäsenvaltiot ja komissio voivat käyttää puheenvuoroja ja äänestää selvästi niiden toimivaltaan kuuluvista asioista.
3.5 Jos komissio ja jäsenvaltiot eivät ole päässeet yksimielisyyteen toimivallan jaosta tai jos unionin kantaan tarvittavaa enemmistöä ei ole ollut mahdollista saavuttaa, tilanteen selvittämiseen tai unionin kannan muodostamiseen pyritään kaikin mahdollisin keinoin. Ennen tätä ja asianmukaisen koordinoinnin jälkeen jäsenvaltiot ja/tai komissio, siten kuin on aiheellista, voivat käyttää puheenvuoroja sillä edellytyksellä, että ilmaistu kanta ei rajoita tulevaa unionin kantaa, on johdonmukainen unionin politiikkojen ja unionin aiempien kannanottojen kanssa sekä on unionin lainsäädännön mukainen.
3.6 Jäsenvaltioiden ja komission edustajat voivat osallistua OTIFin teknisten komiteoiden, eli vaarallisten aineiden kuljetusten asiantuntijakomitean (RID) ja teknisen asiantuntijakomitean (TEC), työtä valmisteleviin OTIFin työryhmiin. Jäsenvaltioiden ja komission edustajat voivat esittää näissä työryhmissä teknisiä näkemyksiä ja osallistua teknisiin keskusteluihin kaikilta osin teknisen tietämyksensä perusteella. Nämä keskustelut eivät sido unionia.
Jäsenvaltioiden ja komission edustajien on vakavasti pyrittävä saavuttamaan yhteinen kanta ja puolustettava tätä kantaa OTIFin työryhmissä käytävissä keskusteluissa.
– –”
III Riita-asian tausta
A Riita-asian taustalla olevat tosiseikat
18. Neuvosto antoi 24.6.2014 päätöksen 2014/699.
19. Päätöksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan ”[COTIFin] puitteissa toimivan uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa unionin puolesta esitettävä kanta on tämän päätöksen liitteen mukainen”. Saman artiklan 2 kohdan mukaan ”unionin edustajat uudelleentarkastelukomiteassa voivat sopia tämän päätöksen liitteessä mainittuihin asiakirjoihin tehtävistä vähäisistä muutoksista ilman neuvoston uutta päätöstä”.
20. Kyseisen päätöksen liitteessä olevassa 3 kohdassa mainitaan OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan kunkin kohdan yhteydessä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välinen toimivaltajako, äänioikeudet ja suositeltu yhteensovitettu kanta.
21. Esityslistan 4 kohta osittain ja esityslistan 5, 7 ja 12 kohta koskevat kyseessä olevia muutoksia.
22. OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa komissio esitti Euroopan unionin kannan, sellaisena kuin se on vahvistettu päätöksen 2014/699 liitteessä, kun taas Saksan liittotasavalta piti kiinni omasta kannastaan, joka koskee COTIFin 12 artiklaan sekä lisäyksiin B (CIM), D (CUV) ja E (CUI) ehdotettuja muutoksia, ja vaati, että se käyttää itse äänioikeuttaan näiden seikkojen osalta. Saksan liittotasavalta äänesti Euroopan unionin COTIFin 12 artiklaan ja lisäykseen D (CUV) ehdotetuista muutoksista esittämää kantaa vastaan. Ehdotus sai taakseen vaadittavan enemmistön, joten OTIFin uudelleentarkastelukomitea hyväksyi kyseessä olevat muutokset.
B Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
23. Komissio kehotti 4.8.2014 päivätyssä kirjeessään Saksan liittotasavaltaa selittämään menettelyään OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa.
24. Saksan liittotasavalta katsoi 12.11.2014 päivätyssä vastauksessaan, että sen menettely oli täysin oikeutettu ja laillinen sillä perusteella, ettei yksikään kyseessä olleista muutoksista kuulunut Euroopan unionin toimivaltaan, koska viimeksi mainittu ei ollut käyttänyt sisäistä toimivaltaansa kyseessä olevilla aloilla.
25. Saksan liittotasavalta nosti 22.12.2014 unionin tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaati päätöksen 2014/699 osittaista kumoamista siltä osin kuin se koski riidanalaisia muutoksia. Sen kanneperusteet koskivat i) annetun toimivallan periaatteen (SEU 5 artiklan 2 kohta) väitettyä loukkaamista, koska Euroopan unionilla ei ole toimivaltaa, sekä ii) perusteluvelvollisuuden (SEUT 296 artikla) ja iii) vilpittömän yhteistyön periaatteen (SEU 4 artiklan 3 kohta), yhdessä tehokkaan oikeussuojan periaatteen kanssa, väitettyä loukkaamista.(7)
26. Komissio aloitti 29.5.2015 SEUT 258 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn osoittamalla Saksan liittotasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se väitti, että menettelyllään OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa kyseinen jäsenvaltio ei ollut noudattanut päätöksen 2014/699 ja SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Komissio totesi lisäksi, että siitä tosiseikasta, että Saksan liittotasavalta nimenomaisesti piti omien toteamustensa perusteella menettelyään oikeutettuna, voitiin päätellä, että kyseinen jäsenvaltio menettelisi todennäköisesti samoin vastaisuudessa samankaltaisessa tilanteessa.
27. Saksan liittotasavalta kiisti komission väitteet 7.7.2015 päivätyssä vastauksessaan.
28. Komissio osoitti Saksan liittotasavallalle 11.12.2015 perustellun lausunnon, jossa se toisti virallisessa huomautuksessa esittämänsä kannan. Komissio kehotti Saksan liittotasavaltaa toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet perustellun lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden kuluessa lausunnon vastaanottamisesta ja etenkin lopettamaan siinä kuvatut väitetysti jäsenyysvelvoitteiden vastaiset käytännöt.
29. Saksan liittotasavalta vastasi perusteltuun lausuntoon 1.2.2016 päivätyllä kirjeellään, jossa se toisti viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa esitetyn kannan.
C Menettely unionin tuomioistuimessa
30. Komissio katsoo, ettei Saksan liittotasavalta ole toteuttanut toimenpiteitä poistaakseen väitetyn jäsenyysvelvoitteiden vastaisen menettelyn seurauksia tai joka tapauksessa rajoittaakseen tällaisia seurauksia ja hälventääkseen tulevaan toimintaansa liittyviä epäilyjä. Komissio myös väittää, ettei Saksan liittotasavalta ole myöntänyt menetelleensä lainvastaisesti OTIFia tai komissiota kohtaan ja että se on päinvastoin väittänyt toimineensa laillisesti.
31. Komissio ei pitänyt Saksan liittotasavallan 1.2.2016 antamaa vastausta riittävänä, joten se päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.
32. Käsiteltävän asian kirjallisen menettelyn päätyttyä unionin tuomioistuin antoi 5.12.2017 asiassa Saksa v. neuvosto tuomionsa,(8) jossa se hylkäsi Saksan liittotasavallan nostaman kanteen hylkäämällä kaikki sen esittämät kolme kanneperustetta.
33. Saksan liittotasavalta esitti oikeudenkäyntiväitteen erillisellä asiakirjalla, joka saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 8.2.2017. Julkisasiamiestä kuultuun unionin tuomioistuin päätti 10.5.2017 antaa ratkaisun väitteestä antaessaan tuomion pääasiassa.
34. Euroopan unionin neuvosto toimitti 4.12.2017 unionin tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi hakemuksen 3.1.2018 tekemällään päätöksellä.
35. Sekä Saksan hallitus että komissio esittivät suulliset lausumansa 4.7.2018 pidetyssä istunnossa, kuten myös Euroopan unionin neuvosto.
IV Arviointi
A Kanteen tutkittavaksi ottaminen
1. Asianosaisten lausumat
a) Saksan liittotasavalta
36. Saksan liittotasavalta katsoo, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi. Se väittää, että tämän kanteen kohteena olevan menettelyn kaikki vaikutukset olivat lakanneet OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen päättymiseen mennessä, toisin sanoen ennen komission perustellussa lausunnossa määritetyn ajanjakson päättymistä. Vastaavasti Saksan liittotasavalta huomauttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komissio ei voi enää nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta unionin tuomioistuimessa, jos jäsenvaltio on lopettanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ennen sille perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä, ja lisäksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi, jos toimi, josta jäsenvaltiota moititaan, on lakannut tuottamasta oikeudellisia vaikutuksia ennen tämän määräajan päättymistä.(9)
37. Saksan liittotasavalta väittää lisäksi, ettei sen äänioikeuden käyttö vaikuttanut mitenkään OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa tehtyihin päätöksiin, kuten komissiokin myöntää, eikä tämä vahingoittanut Euroopan unionin mainetta, uskottavuutta tai yhtenäistä edustusta kansainvälisen yhteisön jäsenten keskuudessa. Saksan liittotasavalta joka tapauksessa väittää, että unioni järjesti päätöksen 2014/699 antamista koskevan menettelyn siten, että estetään Saksan liittotasavaltaa saamasta oikeussuojaa päätöstä 2014/699 vastaan, mikä osaltaan aiheutti erimielisyyttä kyseisessä kokouksessa.
38. Saksan liittotasavalta myös väittää, ettei Euroopan unionin maineelle väitetysti aiheutunutta vahinkoa voida enää korjata. Se kiistää komission väitteen, jonka mukaan se ei ole ryhtynyt toimiin korjatakseen tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena olevan menettelynsä seuraukset eikä hälventääkseen tulevaan toimintaansa kohdistuvia epäilyjä. Kun neuvoston päätös (EU) 2015/1734(10) annettiin, Saksan liittotasavalta nimittäin antoi neuvoston kokouksen pöytäkirjaan liitetyn lausuman (jäljempänä 17.9.2015 annettu lausuma), jossa se täsmensi, että se pitää kyseistä päätöstä laittomana mutta että unionin tuomioistuimen ratkaisua asiassa Saksa v. neuvosto (C‑600/14) odotettaessa se ei aio äänestää riidanalaisten seikkojen osalta neuvoston päätöksessä vahvistetun Euroopan unionin kannan vastaisesti. Kyseinen jäsenvaltio on siten lopettanut menettelyn, josta komissio sitä moittii perustellussa lausunnossaan, jo ennen kuin siinä asetettu määräaika on alkanut kulua.
39. Siltä osin kuin komissio odotti Saksan liittotasavallan pyytävän julkisesti anteeksi ja luopuvan oikeudellisesta arviostaan, Saksan liittotasavalta toteaa, ettei sille ole perustaa, ja pohtii, missä määrin tällaisella anteeksipyynnöllä voitaisiin todennäköisesti poistaa jälkikäteen Euroopan unionin maineelle ja uskottavuudelle väitetysti aiheutunut vahinko. Saksan liittotasavallan ei joka tapauksessa ole katsottu virallisessa huomautuksessa sen paremmin kuin perustellussa lausunnossakaan rikkoneen unionin oikeutta siksi, ettei se ole esittänyt tällaista anteeksipyyntöä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tutkittavaksi ottamiseen eivät riitä myöskään jäsenvaltion ja komission väliset oikeudelliset näkemyserot niin kauan kuin kyseinen jäsenvaltio toimii komission arvioinnin mukaisesti. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, kun kyseinen oikeudellinen kysymys on jo unionin tuomioistuimen menettelyn kohteena, kuten käsiteltävässä asiassa.
40. Minun on pakko palauttaa tässä yhteydessä mieleen kielikuva ”pociąg odjechał”(11) – joka tiivistää Saksan liittotasavallan väitteet yhteen lauseeseen.
b) Komissio
41. Vaikka komissio myöntääkin, että SEUT 258 artiklan nojalla sellaisesta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä nostettua kannetta, jonka kaikki vaikutukset ovat lakanneet ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä, ei voida ottaa tutkittavaksi, se korostaa, että tähän periaatteeseen on myös poikkeuksia.
42. Komission mukaan 31.3.1992 annetusta tuomiosta komissio v. Italia(12) voidaan johtaa, että vaikka jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen oli lakannut tuottamasta vaikutuksia perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, jos komissiolla – vaikka se olisi toiminut hyvissä ajoin – ei ollut riittävästi aikaa saattaa oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely päätökseen ennen velvoitteiden noudattamatta jättämisen päättymistä. Tällaisessa tilanteessa on komission mukaan yleisen edun mukaista, että unionin tuomioistuin selventää oikeudellista tilannetta, jotta vältetään kyseisen jäsenvaltion tai muiden jäsenvaltioiden epäilyt. Tällainen yleinen etu on sitäkin ilmeisempi, kun kyse on komission ja kyseisen jäsenvaltion välisestä jälkimmäisen menettelyn laillisuutta koskevasta riita-asiasta.
43. Komissio huomauttaa, että käsiteltävän asian olosuhteissa sen ei ollut mahdollista saattaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa oikeudenkäyntiä edeltävää menettelyä asianmukaisesti päätökseen riittävän ajoissa.
44. Komissio katsoo lisäksi, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan väitetyn menettelyn uusimisriskiä ei ole tarpeen osoittaa.
45. SEU 4 artiklan 3 kohtaan sisältyvän vilpittömän yhteistyön periaatteen väitetyn loukkaamisen osalta komissio myöntää, ettei aiheutunutta vahinkoa voida enää korjata kokonaisuudessaan, vaikka tätä vahinkoa voidaankin rajata myöhemmässä OTIFin kokouksessa tehtävillä selvennyksillä. Tämä kanneperuste olisi joka tapauksessa otettava tutkittavaksi, koska komission oli mahdotonta estää tällaisen korjaamattoman vahingon syntyminen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn keinoin.
46. Väitteestä, jonka mukaan Euroopan unionin menettely johti sen uskottavuudelle ja maineelle vahingolliseen tilanteeseen, komissio katsoo, että Saksan liittotasavallan menettelyn vaikutukset olivat kiistattomat, kun taas komission ja neuvoston menettelyä voidaan kritisoida enintään riidan asiakysymyksen yhteydessä. Tämä väite on komission mukaan joka tapauksessa perusteeton. Tämä päättely pätee sen mukaan myös siihen Saksan liittotasavallan väitteeseen, ettei sillä ollut minkäänlaista oikeussuojaa.
47. Komissio lisäksi kiistää Saksan liittotasavallan väitteen, jonka mukaan se on tehnyt kaiken mahdollisen hälventääkseen epäilyjä tulevasta menettelystään ja myös poistaakseen mahdollisuuksien mukaan velvollisuuksiensa noudattamatta jättämisen seuraukset, jotka ilmenevät Euroopan unionin imagon vahingoittumisena. Saksan liittotasavalta ei komission mukaan ole etenkään myöntänyt OTIFin uudelleentarkastelukomiteassa tehneensä virhettä.
2. Arviointi
48. Käsiteltävässä asiassa esille nousee kysymys siitä, onko komission kanne jätettävä tutkittamatta, koska väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen oikeusvaikutukset ovat oletettavasti lakanneet ennen komission perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä.
a) Perussopimuksen sanamuoto
49. Tarkastelun lähtökohtana on SEUT 258 artiklan sanamuoto.
50. Siinä määrätään, että jos komissio katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden (toisin sanoen unionin oikeudesta johtuvan velvollisuuden), komissio antaa asiasta lausunnon perusteluineen varattuaan ensin sille jäsenvaltiolle, jota asia koskee, tilaisuuden esittää huomautuksensa. Jos jäsenvaltio, jota asia koskee, ei noudata lausuntoa komission asettamassa määräajassa, komissio voi saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.
51. SEUT 258 artiklan sanamuodosta voi todellakin syntyä kiusaus päätellä, että loogisesti kyseinen määräys edellyttää, että kyse on edelleen jatkuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, jonka jäsenvaltio voi lopettaa menettelyn kuluessa. Voitaisiin väittää, että jotta jäsenvaltio voi noudattaa perusteltua lausuntoa, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen täytyy jatkua edelleen, koska muutoin jäsenvaltion on mahdotonta noudattaa perusteltua lausuntoa.
52. Kiusausta esittää tällainen kategorinen väite – olipa se miten houkutteleva tahansa – olisi kuitenkin vastustettava.
b) Asiaa koskeva oikeuskäytäntö
53. Alustavasti on todettava, ettei unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö tue tällaista väitettä.
54. Unionin tuomioistuin on todellakin johdonmukaisesti katsonut, ettei komissio voi nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta, jos kyseinen jäsenvaltio on alkanut noudattaa unionin oikeutta ennen komission tätä tarkoitusta varten perustellussa lausunnossa asettaman määräajan päättymistä.(13)
55. Tapaukset, joissa unionin tuomioistuin on tosiasiallisesti jättänyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tutkimatta, ovat kuitenkin melko harvinaisia.
56. Tuomiossa komissio v. Italia,(14) joka koski julkisia hankintoja, siten katsottiin, että kun hankintailmoituksen vaikutukset olivat lakanneet ennen perustellun lausunnon osoittamista, moitittu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen oli lakannut perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä ja ettei komission kannetta pitäisi näin ollen ottaa tutkittavaksi.(15)
57. Yhteisöjen tuomioistuin perusti päättelynsä kuitenkin siihen, että ”komissio ei ollut toiminut ajoissa välttääkseen käytettävissään olevien menettelyjen avulla sen, että väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen saa aikaan vaikutuksia, ja että tämä toimielin ei ollut edes vedonnut sellaisiin seikkoihin, jotka olisivat estäneet sitä saattamasta [SEUT 258] artiklassa määrätyn oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn päätökseen ennen kuin rikkomisen olemassaolo oli lakannut”.(16) Näin tehdessään yhteisöjen tuomioistuin ”noudatti pääasiallisesti”(17) julkisasiamies Lenzin ratkaisuehdotusta, jonka mukaan tästä periaatteesta(18) saattaa olla tarpeen poiketa silloin, kun kyse on ”’kausittaisesta’ rikkomisesta – –, kun noudattamatta jättämiseen – sen tarkoitus ja oikeudellinen luonne huomioon ottaen – voidaan syyllistyä vain tiettyinä ajanjaksoina (esim. tuonnin tai viennin kausittainen rajoittaminen paikallisten toimijoiden suojelemiseksi) ja kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta edeltävää menettelyä aloitettaessa joudutaan siten taistelemaan aikaa vastaan tai se on jopa mahdotonta”.(19)
58. Väitän, että tämä näkökohta oli keskeinen unionin tuomioistuimen päättelyssä: koska komissio ei toiminut silloin, kun se olisi voinut tehdä niin, eikä esittänyt asianmukaisia perusteluja tällaiselle toimimattomuudelle, sillä ei pitäisi olla mahdollisuutta aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä jäsenvaltiota vastaan myöhemmin, jos väitetty noudattamatta jättäminen oli jo lakannut.
59. Tässä oikeuskäytännössään unionin tuomioistuin soveltaa siten kaksiosaista (kumulatiivista) arviointia: ensinnäkin, jotta kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi, noudattamatta jättämisen on täytynyt lakata perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, ja toiseksi komissiolla on täytynyt olla mahdollisuus toimia sen estämiseksi, että väitetty noudattamatta jättäminen tuottaa vaikutuksia. Jos jompikumpi näistä edellytyksistä ei täyty, kannetta ei voida jättää tutkimatta.
60. Kun tätä arviointia sovelletaan käsiteltävään asiaan, tästä seuraa, että komission kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, sillä komission oli mahdotonta estää Saksaa syyllistymästä väitettyyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen.(20)
61. Lisäksi, kuten julkisasiamies Mengozzi asian selkeästi ilmaisee, vaikka komissiolla ei lähtökohtaisesti olekaan oikeutta ryhtyä toimenpiteisiin, kun kyse on lakanneista rikkomisista, ”tämän ei pidä tehdä mahdottomaksi kanteen nostamista lyhytkestoisista noudattamatta jättämisistä, joiden osalta komissiolla, vaikka se toimisi ajoissa, ei konkreettisesti ole aikaa saattaa oikeudenkäyntiä edeltävää menettelyä päätökseen ennen niiden lakkaamista”.(21) Myös julkisasiamies Geelhoed tuo nähdäkseni esille perustellun näkökohdan, kun hän varoittaa tulkitsemasta tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä kohtuuttoman joustamattomasti ja väittää, että tästä ”seuraisi viime kädessä, että lopullisiin ja peruuttamattomiin [unionin] oikeuden rikkomuksiin olisi mahdotonta vastedes puuttua [SEUT 258 artiklan] nojalla. Tämä saattaisi päästää valloilleen – – järjestelmälliset rikkomiset – –”.(22)
62. Ehdottamani lähestymistapa on täysin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä annetun unionin tuomioistuimen varhaisen oikeuskäytännön mukainen. Jo vuonna 1973 yhteisöjen tuomioistuin nimittäin pyrki torjumaan ennalta jäsenvaltioiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä esittämiä uhkarohkeita väitteitä, kun se totesi, että ”ei voida mitenkään hyväksyä sitä, että vastaaja oikeudenkäyntimenettelystä vapautuakseen vetoaa tapahtuneeseen tosiseikkaan, jonka se on itse aiheuttanut”.(23) Tämän toteamuksen merkityksellisyyttä käsiteltävän asian kannalta ei nähdäkseni ole tarpeen tarkastella.
c) Komission ei edellytetä näyttävän toteen ”erityisen oikeussuojan tarpeen” olemassaoloa
63. Lisäksi on todettava, ettei komission SEUT 258 artiklan yhteydessä edellytetä näyttävän toteen erityisen oikeussuojan tarpeen olemassaoloa.(24) Komission ei nimittäin SEUT 258 artiklaan perustuvaa toimivaltaansa käyttäessään tarvitse näyttää toteen erityisen oikeussuojan tarpeen olemassaoloa. Kun otetaan huomioon komission asema perussopimusten noudattamisen valvojana, se yksin on toimivaltainen päättämään, onko tarkoituksenmukaista aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista koskeva menettely ja minkä asianomaisen jäsenvaltion tekemisen tai laiminlyönnin perusteella menettely on aloitettava.(25)
d) SEUT 258 artiklaa ei pidä tulkita suppeasti
64. Kun tarkastellaan Saksan hallituksen esittämää yleisempää ja perustavampaa väitettä, jonka mukaan SEUT 258 artiklaa olisi menettelysääntönä sovellettava suppeasti mahdollisimman suuren oikeusvarmuuden takaamiseksi, riittää, kun todetaan, ettei tällaista periaatetta löydy lainkaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.(26)
65. Asia on juuri päinvastoin. Ennakkoratkaisupyyntöjen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskevan liberaalin oikeuskäytäntönsä(27) ohella unionin tuomioistuin ei perustellusti ole pidättynyt tulkitsemasta perussopimuksen menettelysääntöjä praeter legem (lievästi ilmaistuna) unionin oikeusjärjestyksen perustana olevan oikeusvaltioperiaatteen(28) tai toimielinten välisen tasapainon periaatteen vahvistamiseksi.(29) Kun tarkastellaan tuomiota Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, johon Saksan hallitus nimenomaisesti vetosi väitteensä tueksi, siinä yhteisöjen tuomioistuin todellakin päätti olla tulkitsematta SEUT 263 artiklan neljättä kohtaa liian laajasti. Toisin kuin käsiteltävä asia mainittu asia koski kuitenkin SEUT 263 artiklassa tarkoitetun erikseen koskemisen määritelmää ja siten unionin toimielinten toimien laillisuuden tutkimista. Jos yhteisöjen tuomioistuin olisi höllentänyt näitä arviointiperusteita ja muuttanut oikeuskäytäntöään, tämä olisi vaikuttanut koko oikeussuojakeinojen järjestelmään unionin oikeusjärjestyksessä sekä SEUT 263 artiklan mukaisten kumoamiskanteiden ja SEUT 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisumenettelyn väliseen suhteeseen ja vuorovaikutukseen, minkä vuoksi yhteisöjen tuomioistuin viittasi SEU 48 artiklan mukaiseen mahdollisuuteen muuttaa perussopimuksia.(30)
66. Käsiteltävä kanne voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi.
B Kanteen asiakysymys
1. Päätöksen 2014/699 rikkominen
a) Asianosaisten lausumat
1) Komissio
67. Komissio väittää, että Saksan liittotasavalta on rikkonut päätöstä 2014/699 äänestämällä OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa kyseisessä päätöksessä vahvistettua Euroopan unionin kantaa vastaan uudelleentarkastelukomitean kokouksen esityslistan 4 ja 7 kohdassa ja esittämällä julkisen vastalauseen Euroopan unionin äänioikeuksien käyttämistä vastaan.
68. Komissio toteaa, että päätös 2014/699 on SEUT 288 artiklan neljännen kohdan mukaisesti kaikilta osiltaan sitova sekä Euroopan unionin toimielimille että jäsenvaltioille. Komission mukaan se, että Saksan liittotasavalta äänesti mainittua päätöstä vastaan neuvostossa ja nosti siitä kumoamiskanteen unionin tuomioistuimessa, ei vaikuta päätöksen sitovaan luonteeseen eikä siitä jäsenvaltioille johtuviin velvoitteisiin.
69. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, etteivät jäsenvaltiot voi itse toteuttaa korjaavia tai suojaavia toimenpiteitä, joilla pyritään estämään se, että riidanalaisen toimen antanut toimielin jättää noudattamatta unionin oikeutta. Tästä seuraa komission mukaan, että niin kauan kuin unionin tuomioistuin ei ole kumonnut päätöstä 2014/699 tai keskeyttänyt sen täytäntöönpanoa, Saksan liittotasavallan on noudatettava päätöstä. Muutoin vaarantuisi unionin oikeuden johdonmukainen ja yhtenäinen soveltaminen, joka on unionin koko järjestelmän perusominaisuus.
70. Komissio lisäksi katsoo, ettei Saksan liittotasavallan ollut mahdotonta eikä hyödytöntä hakea välitoimia. Se korostaa, että perussopimuksella on luotu kattava oikeussuojakeinojen järjestelmä, joka mahdollistaa kiireellisten tilanteiden käsittelyn, kuten SEUT 278 ja SEUT 279 artiklasta ilmenee. Tähän mahdollisesti liittyvät vaikeudet, kuten ne, joihin Saksan liittotasavalta on vedonnut, eivät anna jäsenvaltioille oikeutta toimia yksipuolisesti unionin oikeuden vastaisesti.
71. Tässä yhteydessä komissio myös huomauttaa, että Saksan liittotasavallalle oli annettu ajoissa mahdollisuus hakea välitoimia. Komissio muistuttaa tältä osin, ettei OTIFin uudelleentarkastelukomitean päätöksillä itsessään luotu oikeutta, jota voidaan sovelletaan niiden hyväksymisajankohdasta alkaen, vaan ennen näiden muutosten voimaantuloa oli vielä toteutettava lisätoimia. OTIFin uudelleentarkastelukomitean kyseisten päätösten hyväksymisajankohdan ja muutosten voimaantuloajankohdan välillä Saksan liittotasavalta olisi voinut hakea välitoimia. Yhtäältä, kun tarkastellaan COTIFin 12 artiklan muuttamista, COTIFin 33 artiklan 2 §:stä ja 4 §:n a kappaleesta seuraa, että OTIFin yleiskokouksen oli vielä hyväksyttävä tämä muutos lopullisesti, mikä tapahtui vasta 30.9.2015. Toisaalta, kun tarkastellaan lisäyksen D (CUV) 2 ja 9 artiklan muuttamista, COTIFin 35 artiklan 3 ja 4 §:n mukaan tämä muutos ei olisi tullut voimaan välittömästi. Euroopan unionin olisi siten ollut mahdollista vastustaa muutoksia OTIFissa neljän kuukauden kuluessa kyseisen muutoksen hyväksymispäivästä, edellyttäen että unionin tuomioistuin oli määrännyt päätöksen 2014/699 täytäntöönpanon lykkäämisestä.
2) Saksan liittotasavalta
72. Saksan liittotasavalta väittää, ettei kannekirjelmä täytä riittävän selkeän sanamuodon edellytystä, koska komissio ei täsmentänyt siinä esittämissään vaatimuksissa pitävänsä kyseistä jäsenvaltiota vastuussa jäsenyysvelvoitteidensa noudattamatta jättämisestä ainoastaan OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 4 ja 7 kohdan osalta. Saksan liittotasavallan mukaan komissio teki tämän selvennyksen vasta vastauskirjelmässään.
73. Saksan liittotasavalta antaa lisäksi ymmärtää, että väitettyjen vakavien puutteidensa vuoksi kyseessä oleva päätös on mitätön toimi(31) – asia, jota unionin tuomioistuimen olisi tutkittava viran puolesta.
74. Saksan liittotasavalta myöntää, ettei se noudattanut päätöstä 2014/699 siltä osin kuin siinä säädettiin Euroopan unionin äänioikeuksien käyttämisestä OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 5, 7 ja 12 kohdan osalta. Se kuitenkin katsoo, ettei kyseisen päätöksen vastaaviin säännöksiin voida vedota sitä vastaan, sillä ne ovat lainvastaisia syistä, jotka on jo esitetty 5.12.2017 annetussa tuomiossa Saksa v. neuvosto (C‑600/14, EU:C:2017:935).(32)
75. Kyseinen jäsenvaltio täsmentää tässä yhteydessä, että sillä on oikeus esittää SEUT 277 artiklan mukaisesti kyseisestä päätöksestä lainvastaisuusväite tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Käsiteltävässä asiassa komissio ei väitä Saksan liittotasavallan rikkoneen jäsenvaltioille osoitettua direktiiviä tai päätöstä, jonka lainvastaisuuteen jäsenvaltiot eivät unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan voi vedota puolustuksena jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa, joka perustuu tällaisen toimen noudattamatta jättämiseen, vaan se väittää Saksan liittotasavallan rikkoneen yleisesti sovellettavaa päätöstä, jota ei ole annettu SEUT 297 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti tiedoksi niille, joille se on osoitettu. Saksan liittotasavalta toteaa lisäksi, että SEUT 277 artiklaan sisältyvä ilmaus ”riidassa, joka koskee – – soveltamisalaltaan yleistä säädöstä” käsittää tapauksen, jossa yleisesti sovellettavan toimen lainmukaisuus kyseenalaistetaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä.
76. Saksan liittotasavalta väittää, että se voi vedota liitännäisesti päätöksen 2014/699 lainvastaisuuteen tässä menettelyssä, jossa on kyse siitä, ettei Saksan liittotasavalta ole noudattanut kyseistä päätöstä, kun otetaan erityisesti huomioon, että sen oli tosiasiallisesti mahdotonta saada oikeussuojaa kyseistä päätöstä vastaan ennen OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen avaamista. Koska Euroopan unioni järjesti päätöksen 2014/699 antamiseen johtaneen menettelyn siten, ettei Saksan liittotasavallalla ollut oikeussuojaa päätöstä vastaan, olisi nemo turpitudinem suam allegans auditur ‑periaatteen vastaista sulkea pois mainitun jäsenvaltion mahdollisuus vedota lisäksi kyseisen päätöksen lainvastaisuuteen tässä menettelyssä. Lisäksi Saksan liittotasavallan mukaan OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen jälkeen unionin tuomioistuimelle tehtävää välitoimihakemusta, jota komissio on ehdottanut ja joka pakottaisi neuvoston vastustamaan COTIFin 35 artiklan mukaisesti kyseisessä kokouksessa tehtyjä päätöksiä, ei olisi voitu ottaa tutkittavaksi. Saksan liittotasavallan aikomuksena ei joka tapauksessa ollut estää riidanalaisten muutosten hyväksymistä vaan pikemminkin selventää toimivaltakysymystä.
77. Saksan liittotasavalta huomauttaa COTIFin 12 artiklaa koskevasta muutoksesta, jota OTIFin uudelleentarkastelukomitean kokouksen esityslistan 4 kohta käsittelee, ettei se ole rikkonut päätöstä 2014/699, koska kyseisen päätöksen mukaan jäsenvaltiot käyttävät äänioikeutta ja koska päätöksessä ainoastaan määritellään ”suositeltu yhteensovitettu kanta”. Saksan liittotasavalta muistuttaa, että SEUT 288 artiklan viidennen kohdan mukaan suositus ei ole sitova. Lisäyksen D (CUV) 2 ja 9 artiklaa koskevasta muutoksesta, jota OTIFin uudelleentarkastelukomitean kokouksen esityslistan 7 kohta käsittelee, kyseinen jäsenvaltio väittää, että vaikka päätöksessä 2014/699 oli mahdollistettu Euroopan unionin äänioikeuksien käyttö, Euroopan unioni tyytyi määrittelemään suositeltuja kantoja, joilla ei ole sitovaa vaikutusta.
78. Istunnossa Saksan liittotasavalta luopui virallisesti SEUT 277 artiklaan perustuvasta lainvastaisuusväitteestä.
b) Arviointi
79. Kun tarkastellaan Saksan liittotasavallan komission väitteiden täsmällisyyteen kohdistamaa arvostelua, komission väitteistä ilmenee nähdäkseni selvästi, että Saksan liittotasavalta on ilmaissut erilaisen kantansa ainoastaan OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 4 ja 7 kohdasta ja äänestänyt päätöksessä 2014/699 vahvistettua Euroopan unionin kantaa vastaan. Komissio lisäksi viittasi väitteissään ainoastaan päätöksen 2014/699 1 artiklaan ja liitteeseen siltä osin kuin kyseinen liite koskee COTIFiin tehtäviä muutoksia, joita OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen esityslistan 4 ja 7 kohta käsittelevät. Huolimatta komission kannekirjelmässään esittämien päätelmien yleisestä sanamuodosta, jossa viitataan päätökseen 2014/699 kokonaisuudessaan, vaikuttaa näin ollen siltä, ettei väitetyn rikkomisen laajuudesta voi olla epäselvyyttä.
80. Kyseessä ei myöskään ole mitätön toimi.(33)
81. Sen lisäksi, ettei päätökseen 2014/699 sisältyviä viittauksia ”suositeltuun yhteensovitettuun kantaan” voida mitenkään perustellusti tulkita siten, että ne antavat jäsenvaltiolle mahdollisuuden poiketa Euroopan unionin kannasta, jos unionin tuomioistuin olisi katsonut kyseisessä päätöksessä olevan olennaisia loogisia puutteita, joiden vuoksi kyseessä on mitätön toimi, se olisi oletettavasti todennut näin jo 5.12.2017 annetussa tuomiossa Saksa v. neuvosto (C‑600/14, EU:C:2017:935).
82. Kun tarkastellaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, tätä voidaan arvioida melko lyhyesti, koska Saksan liittotasavalta ei kiistä tosiseikkoja, sellaisina kuin komissio on ne esittänyt, ja koska se on lisäksi luopunut lainvastaisuusväitteestä.
83. OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksen pöytäkirja ei jätä sijaa epäilylle: Saksan liittotasavalta on ilmaissut kantansa OTIFin uudelleentarkastelukomitean kokouksen esityslistan 4 ja 7 kohdasta ja äänestänyt päätöksessä 2014/699 vahvistettua Euroopan unionin kantaa vastaan. Kyseisen esityslistan 7 kohdan osalta Saksan liittotasavalta on myös käyttänyt äänioikeutta mainitussa päätöksessä määriteltyjen äänioikeuden käyttöä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vastaisesti.
84. Unionin tuomioistuin on lisäksi selventänyt, että Euroopan unionilla oli toimivalta antaa kyseinen päätös. Siitä ei kuitenkaan ole nyt kyse. Päätöksen 2014/699 antamisen jälkeen Saksalla oli velvollisuus noudattaa sitä ja panna se täytäntöön. Oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvassa Euroopan unionissa toimielinten toimia koskee laillisuusolettama. Unionissa on käytössä menettelyjä, joissa tällaisten toimenpiteiden laillisuus voidaan tarkistaa. Tässä yhteydessä Saksa voi riitauttaa minkä tahansa toimen SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätyin edellytyksin, eikä sen tarvitse osoittaa oikeussuojan tarvetta. Tällaisessa tilanteessa jäsenvaltion voidaan olettaa purevan hammasta ja noudattavan päätöstä – riippumatta siitä, onko se jäsenvaltion mielestä miellyttävää vai ei. Jäsenvaltio ei voi ottaa oikeutta omiin käsiinsä. Yksipuolinen toimenpide ei tule kyseeseen. Tältä osin vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, ettei jäsenvaltio voi yksipuolisesti ryhtyä korjaaviin tai suojaaviin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on estää se, että jokin toimielin mahdollisesti (väitetysti) rikkoo unionin oikeuden sääntöjä.(34) Saksan liittotasavalta on siten toiminut päätöksen 2014/699 vastaisesti ja rikkonut sen säännöksiä.
2. SEU 4 artiklan 3 kohdan rikkominen
a) Asianosaisten lausumat
85. Komission mukaan se, että Saksan liittotasavalta äänesti Euroopan unionin kantaa vastaan OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa, irrottautui Euroopan unionin äänenannosta ja vaati käyttää äänioikeuttaan, kun äänioikeus oli annettu Euroopan unionille, aiheutti sekaannusta äänestystuloksesta sekä vahingoitti Euroopan unionin uskottavuutta ja mainetta, sen kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyttä ja yleisesti sen imagoa. Menettelemällä näin se on komission mukaan loukannut SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettua vilpittömän yhteistyön periaatetta.
86. Saksan liittotasavalta sitä vastoin katsoo, ettei komissio ole osoittanut Euroopan unionin uskottavuudelle ja maineelle tosiasiallisesti aiheutunutta vahinkoa tai sitä, että Saksan liittotasavallan menettely olisi aiheuttanut tällaisen vahingon. Se päinvastoin katsoo, että sekaannusta OTIFin äänestyksessä aiheutti Euroopan unionin liittyminen OTIFiin, mikä toi mukanaan uusia haasteita OTIFille, ja kiire, jolla unionin toimielimet valmistautuivat OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokoukseen.
b) Arviointi
87. SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätään, että vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään. Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten toimista johtuvien velvoitteiden täyttäminen. Jäsenvaltiot tukevat unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen.
88. Tämä määräys, joka on keskeinen unionin oikeusjärjestyksen kannalta, jolla pyritään varmistamaan Euroopan unionin toiminta,(35) jonka on kuvattu muodostavan ”koko Euroopan yhdentymishankkeen toiminnan perustan”(36) ja jossa korostetaan Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen yhteistyön vastavuoroisuutta, on yleinen normi, joka on saanut erityisen ilmentymän useissa muissa perussopimuksen määräyksissä.(37)
89. Koska mikä tahansa unionin oikeuden rikkominen, kuten päätöksen 2014/699 rikkominen, myös loukkaa unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen vilpittömän yhteistyön periaatetta,(38) SEU 4 artiklan 3 kohta on pääsääntöisesti vain taustalla tällaisen konkreettisen rikkomisen osalta, eikä sillä ole itsenäisiä oikeusvaikutuksia. Se on siten monissa tapauksissa luonteeltaan julistuksenomainen. Unionin tuomioistuin esimerkiksi pidättyy nimenomaisesti tutkimasta tätä periaatetta sellaisten jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien menettelyjen yhteydessä, jotka koskevat direktiivien täytäntöön panematta jättämistä, sen jälkeen, kun se on todennut tällaisen noudattamatta jättämisen, koska tämän tutkiminen on sen mukaan ”merkityksetöntä”.(39)
90. On kuitenkin tapauksia, joissa SEU 4 artiklan 3 kohta muodostaa itsenäisen perustan velvoitteille.(40)
91. Tällainen SEUT 4 artiklan 3 kohdan erillinen soveltaminen on mahdollista etenkin, koska tarkasteltava asia kuuluu unionin ulkosuhteiden alaan.
92. Erityisesti sekasopimusten alalla(41) unionin tuomioistuin on toistuvasti painottanut, että jos osoittautuu, että sopimuksen jokin ala kuuluu osittain unionin toimivaltaan ja osittain jäsenvaltioiden toimivaltaan, on tärkeää varmistaa tiivis yhteistyö jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten välillä sekä sopimusneuvottelujen ja sopimuksen tekemisen yhteydessä että sopimussitoumusten toimeenpanon yhteydessä. Tämä yhteistyövelvollisuus johtuu Euroopan unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyden vaatimuksesta.(42)
93. Väitän, että tämä toteamus(43) pätee yhtä lailla, jos syy ja seuraus käännetään päinvastaisiksi ja yhtenäisyyden edellytyksen katsotaan johtuvan yhteistyövelvollisuudesta.(44)
94. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että neuvoston ja komission välinen järjestely äänestämisestä kansainvälisessä järjestössä (Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO)) edustaa Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden yhteistyövelvoitteen täyttämistä kyseisessä kansainvälisessä järjestössä.(45)
95. Vaikka Euroopan unionin uskottavuus ja maine kansainvälisessä toimintaympäristössä ei yhdessäkään näistä tapauksissa ollut erityisesti vaarassa, tiedämme tämän oikeuskäytännön perusteella, että vilpittömän yhteistyön periaatteella on erityinen merkitys ulkosuhteiden alalla ja että sitä sovelletaan erityisesti äänioikeuksien käyttöön jaetun toimivallan piiriin kuuluvalla alalla.(46)
96. Väitän näin ollen, että unionin tuomioistuimen tarvitsee käsiteltävässä asiassa vain ottaa yksi askel eteenpäin. Sen olisi selvennettävä, että Euroopan unionin maine ja uskottavuus kansainvälisessä toimintaympäristössä muodostavat erillisen oikeudellisen intressin, jota suojataan SEU 4 artiklan 3 kohdalla ja joka käsiteltävässä asiassa ylittää päätöksen 2014/699 sanamuodon ja tarkoituksen.
97. Kyseisen päätöksen noudattamatta jättäminen ja sen sisällöstä poikkeavan näkemyksen selkeä esille tuominen vahingoittavat unionin mainetta kansainvälisellä tasolla. Siitä syntyy vaikutelma, ettei unioni toimi riittävän tehokkaasti yhtenä kokonaisuutena valmistautuessaan kansainvälisen järjestön kokoukseen.
98. Lisäksi, kuten komissio perustellusti väittää, tätä toteamusta ei muuta pelkästään se seikka, ettei Saksan liittotasavallan äänellä ollut vaikutusta kokouksen lopputulokseen.
V Ratkaisuehdotus
99. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– toteaa, että Saksan liittotasavalta on rikkonut OTIFin uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta tiettyihin kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevaan yleissopimukseen (COTIF) ja sen lisäyksiin tehtäviin muutoksiin 24.6.2014 annettua neuvoston päätöstä 2014/699/EU ja SEU 4 artiklan 3 kohtaa äänestämällä Valtioiden välisen kansainvälisten rautatiekuljetusten järjestön (OTIF) uudelleentarkastelukomitean 25. kokouksessa kyseisessä päätöksessä vahvistettua kantaa vastaan ja vastustamalla julkisesti tätä kantaa ja siinä säädettyä Euroopan unionin äänioikeuksien käyttöä
– velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.