Gevoegde zaken C‑354/20 PPU en C‑412/20 PPU
L
en
P
(verzoeken om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Rechtbank Amsterdam)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 17 december 2020
„Prejudiciële verwijzing – Prejudiciële spoedprocedure – Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken – Europees aanhoudingsbevel – Kaderbesluit 2002/584/JBZ – Artikel 1, lid 3 – Artikel 6, lid 1 – Overleveringsprocedures tussen lidstaten – Voorwaarden voor tenuitvoerlegging – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 47, tweede alinea – Recht van toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter – Structurele of fundamentele gebreken – Begrip ‚uitvaardigende rechterlijke autoriteit’– Inaanmerkingneming van ontwikkelingen van na de uitvaardiging van het betrokken Europees aanhoudingsbevel – Verplichting van de uitvoerende rechterlijke autoriteit om concreet en nauwkeurig na te gaan of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene bij overlevering een reëel gevaar zal lopen van schending van zijn recht op een eerlijk proces”
1. Justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten – Beginsel van wederzijdse erkenning – Draagwijdte
(Kaderbesluit 2002/584 van de Raad, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299, overweging 6 en art. 1, lid 2, art. 3, 4, 4bis en 5)
(zie punten 35‑37, 40)
2. Politiële samenwerking – Justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten – Begrip „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van het kaderbesluit – Rechterlijke instantie – Daaronder begrepen – Structurele of fundamentele gebreken met betrekking tot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat – Gebreken die bestonden bij de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel of die zich daarna hebben voorgedaan – Voorwaarden voor inaanmerkingneming
(Kaderbesluit 2002/584 van de Raad, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299, art. 6, lid 1)
(zie punten 38, 41‑45, 48‑50, 69 en dictum)
3. Justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten – Overlevering van veroordeelde of verdachte personen aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten – Verplichting om de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen te eerbiedigen – Recht op toegang tot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht – Structurele of fundamentele gebreken met betrekking tot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat – Gebreken die bestonden ten tijde van de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel of die zich daarna hebben voorgedaan – Vermoeden van schending van dat recht – Geen – Verificatie door de uitvoerende rechterlijke autoriteit – Omvang – Gevolgen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47, tweede alinea; kaderbesluit 2002/584 van de Raad, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299, art. 1, lid 3)
(zie punten 52, 53, 56‑61, 63, 64, 66‑69 en dictum)
Samenvatting
Het bestaan van gegevens waaruit blijkt dat er in Polen sprake is van structurele of fundamentele gebreken op het gebied van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht of van een verergering van deze gebreken, rechtvaardigt op zichzelf niet dat de rechterlijke autoriteiten van de andere lidstaten de tenuitvoerlegging weigeren van elk Europees aanhoudingbevel dat door een Poolse rechterlijke autoriteit is uitgevaardigd.
De tenuitvoerlegging van een door een Poolse rechterlijke autoriteit uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel moet echter worden geweigerd wanneer, gelet op de persoonlijke situatie van de betrokken persoon, de aard van het betrokken strafbaar feit en de feitelijke context waarin dit aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat deze persoon wegens die gebreken na zijn overlevering aan die autoriteiten een reëel gevaar zal lopen dat zijn recht op een eerlijk proces zal worden geschonden.
In augustus 2015 en februari 2019 werden door Poolse rechterlijke instanties tegen twee Poolse onderdanen Europese aanhoudingsbevelen (hierna: „EAB’s”) uitgevaardigd met het oog op respectievelijk strafvervolging en de uitvoering van een gevangenisstraf. Aangezien de betrokkenen zich in Nederland bevonden, heeft de officier van justitie overeenkomstig het Nederlandse recht de rechtbank Amsterdam (Nederland) verzocht om deze EAB’s ten uitvoer te leggen.
Deze rechterlijke instantie twijfelt echter of zij op deze verzoeken kan ingaan. Meer bepaald vraagt zij zich af wat de draagwijdte is van het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat)(1), dat werd uitgesproken in het kader van de hervormingen van het Poolse gerechtelijk systeem. In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat de tenuitvoerlegging van een EAB uitzonderlijk kan worden geweigerd wanneer vaststaat dat de betrokken persoon bij overlevering aan de lidstaat die het EAB heeft uitgevaardigd het gevaar loopt dat zijn recht op een onafhankelijke rechter, dat een essentieel onderdeel is van het recht op een eerlijk proces(2), zal worden geschonden. Een dergelijke weigering is evenwel alleen mogelijk na een onderzoek in twee fasen: eerst moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit in het algemeen nagaan of er objectieve gegevens zijn waaruit blijkt dat dit recht dreigt te worden geschonden omdat er in de lidstaat van uitvaardiging sprake is van structurele of fundamentele gebreken betreffende de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, en vervolgens moet zij nagaan in hoeverre die gebreken concrete gevolgen kunnen hebben voor de situatie van de betrokken persoon indien hij wordt overgeleverd aan de rechterlijke autoriteiten van die lidstaat.
Door recente ontwikkelingen(3), waarvan sommige zich hebben voorgedaan na de uitvaardiging van de betrokken EAB’s, zijn de gebreken in het Poolse gerechtelijk apparaat volgens de rechtbank Amsterdam van dien aard dat de onafhankelijkheid van alle Poolse rechterlijke instanties en dus het recht van alle Poolse justitiabelen op een onafhankelijke rechter niet meer zijn gewaarborgd. De rechtbank vraagt zich af of deze vaststelling op zichzelf volstaat om de tenuitvoerlegging van een door een Poolse rechterlijke autoriteit uitgevaardigd EAB te weigeren, zonder dat het nog nodig is om de gevolgen van deze gebreken in de omstandigheden van het concrete geval te onderzoeken.
In het kader van de prejudiciële spoedprocedure beantwoordt het Hof (Grote kamer) deze vraag ontkennend en bevestigt het zijn in het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) gevestigde rechtspraak.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats oordeelt het Hof dat een uitvoerende rechterlijke autoriteit louter op grond van structurele of fundamentele gebreken op het gebied van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat, hoe ernstig zij ook zijn, niet kan oordelen dat geen enkele rechterlijke instantie van die lidstaat onder het begrip „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” van een EAB(4) valt. Dit begrip impliceert in beginsel dat de betrokken autoriteit onafhankelijk handelt.
In dit verband merkt het Hof om te beginnen op dat dergelijke gebreken niet noodzakelijk van invloed zijn op elke beslissing die deze rechterlijke instanties kunnen nemen. Vervolgens wijst het erop dat in uitzonderlijke omstandigheden weliswaar beperkingen kunnen worden gesteld aan de beginselen van onderling vertrouwen en wederzijdse erkenning die aan de basis liggen van het mechanisme van het EAB, maar dat het ontzeggen van de hoedanigheid van „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” aan alle rechterlijke instanties van de lidstaat waar deze gebreken zich voordoen, zou leiden tot een algemene uitsluiting van de toepassing van deze beginselen in het kader van EAB’s die door die rechterlijke instanties zijn uitgevaardigd. Bovendien zou een dergelijke oplossing andere zeer belangrijke gevolgen hebben omdat zij met name met zich mee zou brengen dat de rechterlijke instanties van die lidstaat het Hof geen prejudiciële vragen meer kunnen stellen(5). Ten slotte bevestigt het Hof dat zijn recente rechtspraak dat openbare ministeries in bepaalde lidstaten, gelet op hun ondergeschiktheid aan de uitvoerende macht, onvoldoende waarborgen voor onafhankelijkheid bieden om te worden aangemerkt als „uitvaardigende rechterlijke autoriteiten”(6), niet kan worden toegepast op de rechterlijke instanties van de lidstaten. In een Unie van recht sluit het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties immers per definitie uit dat er sprake is van een dergelijke relatie tot de uitvoerende macht.
In de tweede plaats oordeelt het Hof dat het bestaan of de verergering van structurele of fundamentele gebreken op het gebied van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat waaruit blijkt dat het recht op een eerlijk proces dreigt te worden geschonden, het niet zonder mogelijk maakt aan te nemen(7) dat de persoon tegen wie een EAB is uitgevaardigd daadwerkelijk een dergelijk gevaar zal lopen indien hij wordt overgeleverd. Het Hof houdt dus vast aan het vereiste van een onderzoek in twee fasen uit het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) en wijst erop dat de vaststelling van die gebreken de uitvoerende rechterlijke autoriteit weliswaar moet aanzetten tot waakzaamheid, maar voor deze autoriteit geen aanleiding kan zijn om af te zien van een concrete en nauwkeurige beoordeling van het betrokken gevaar in een tweede fase van dit onderzoek. Bij die beoordeling moet zij rekening houden met de situatie van de gezochte persoon, de aard van het betrokken strafbaar feit en de feitelijke context van het EAB, zoals verklaringen van overheidsinstanties die de behandeling van het individuele geval kunnen beïnvloeden. Het Hof herinnert er in dit verband aan dat een algemene opschorting van het mechanisme van het EAB ten aanzien van een lidstaat, die het mogelijk zou maken af te zien van een dergelijke beoordeling en de tenuitvoerlegging van de door die lidstaat uitgevaardigde EAB’s automatisch te weigeren, slecht mogelijk is indien de Europese Raad formeel vaststelt dat deze lidstaat de beginselen waarop de Unie is gebaseerd niet eerbiedigt(8).
Voorts preciseert het Hof dat, wanneer het EAB wordt uitgevaardigd met het oog op strafvervolging, de uitvoerende rechterlijke autoriteit rekening moet houden met de structurele of fundamentele gebreken op het gebied van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat die na de uitvaardiging van het betrokken EAB zouden zijn ontstaan, en moet beoordelen in hoeverre die gebreken gevolgen kunnen hebben op het niveau van de rechterlijke instanties van die lidstaat die bevoegd zijn om kennis te nemen van de procedures waaraan de betrokken persoon zal worden onderworpen. Wanneer een EAB is uitgevaardigd om een gezochte persoon te doen uitleveren met het oog op de uitvoering van een gevangenisstraf of vergelijkbare maatregel, moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit nagaan in hoeverre de structurele of fundamentele gebreken die ten tijde van de uitvaardiging van het EAB bestonden in de uitvaardigende lidstaat, in het concrete geval afbreuk hebben gedaan aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke instantie van die lidstaat die de gevangenisstraf of vergelijkbare maatregel waarvan de uitvoering het voorwerp vormt van deze EAB heeft uitgesproken.