CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 12 de septiembre de 2017 (1)
Asuntos acumulados C‑596/16 y C‑597/16
Enzo Di Puma
contra
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (C‑596/16)
y
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
contra
Antonio Zecca (C‑597/16)
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo, Italia)]
«Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Directiva 2003/6/CE — Conductas de transmisión de información privilegiada — Legislación nacional que prevé una sanción administrativa y una sanción penal por los mismos hechos — Sentencia penal exculpatoria, que constata la inexistencia de los hechos constitutivos de la infracción penal —Artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea —Violación del principio ne bis in idem»
1. En las conclusiones del asunto Menci, (2) que se leen simultáneamente con estas, analizo hasta qué punto se aplica el principio ne bis in idem cuando las legislaciones de algunos Estados miembros permiten acumular las sanciones administrativas y las penales para castigar los impagos del IVA. Sobre ese mismo problema versa este reenvío prejudicial, si bien las conductas castigadas por partida doble pertenecen en este caso al ámbito del «abuso de mercado» y, en concreto, al tráfico de información privilegiada.
2. La armonización de las sanciones administrativas en este campo fue llevada a cabo por la Directiva 2003/6/CE, (3) ulteriormente derogada por el Reglamento (UE) n.º 596/2014. (4) Este último armonizó por completo el régimen administrativo sancionador, a la vez que la Directiva 2014/57/UE (5) armonizaba también, pero solo de forma parcial, las sanciones penales aplicables por los Estados miembros a estas conductas. (6)
I. Marco jurídico
A. Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»)
3. El Protocolo n.º 7 anexo al CEDH, firmado en Estrasburgo el 22 de noviembre de 1984 (en lo sucesivo, «Protocolo n.º 7»), regula en su artículo 4 el «derecho a no ser juzgado o condenado dos veces», en estos términos:
«1. Nadie podrá ser perseguido o condenado penalmente por los tribunales del mismo Estado, por la infracción por la que ya hubiera sido absuelto o condenado en virtud de sentencia firme conforme a la ley y al procedimiento penal de ese Estado.
2. Lo dispuesto en el párrafo anterior no impedirá la reapertura del proceso, conforme a la ley y al procedimiento penal del Estado interesado, cuando hechos nuevos o ulteriormente conocidos o un vicio esencial en el procedimiento anterior pudieran afectar a la sentencia dictada.
3. No se autorizará derogación alguna del presente artículo en virtud del artículo 15 del Convenio.»
B. Derecho de la Unión
1. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
4. Según el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»):
«Nadie podrá ser juzgado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley.»
5. El artículo 52 determina el alcance y la interpretación de los derechos y principios reconocidos en la Carta:
«1. Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
[...]
3. En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el derecho de la Unión conceda una protección más extensa.
4. En la medida en que la presente Carta reconozca derechos fundamentales resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, dichos derechos se interpretarán en armonía con las citadas tradiciones.
[...]
6. Se tendrán plenamente en cuenta las legislaciones y prácticas nacionales según lo especificado en la presente Carta.»
2. Derecho derivado en materia de abuso de mercado
a) Directiva 2003/6
6. La Directiva 2003/6 armonizó las normas materiales reguladoras de las conductas de uso indebido de la información privilegiada y de manipulación del mercado, prescribiendo además la obligación de los Estados miembros de sancionar administrativamente este tipo de conductas ilícitas, con independencia de su persecución por vía penal mediante normas de derecho interno.
7. El considerando trigésimo octavo afirma:
«Para garantizar la suficiencia de un marco comunitario contra el abuso del mercado, cualquier infracción de las prohibiciones o de los requisitos fijados con arreglo a la presente Directiva deberá ser detectada y sancionada rápidamente. Para ello, las sanciones deben ser suficientemente disuasorias y guardar relación con la gravedad de la infracción y con los beneficios obtenidos, y ejecutarse en forma coherente».
8. Sobre las conductas de tráfico de información privilegiada, el artículo 2, apartado 1, se expresa así:
«Los Estados miembros prohibirán a cualquier persona de las citadas en el párrafo segundo que posea información privilegiada utilizar dicha información adquiriendo o cediendo o intentando adquirir o ceder, por cuenta propia o de terceros, directa o indirectamente, instrumentos financieros a que se refiera dicha información.
El primer párrafo se aplicará a cualquier persona que esté en posesión de esa información:
a) por su condición de miembro de los órganos de administración, gestión o control del emisor;
b) por su participación en el capital del emisor;
c) por tener acceso a dicha información debido al ejercicio de su trabajo, de su profesión o de sus funciones, o
d) debido a sus actividades delictivas.»
9. El artículo 2 es completado por el artículo 3, según el que:
«Los Estados miembros prohibirán a las personas sujetas a de las prohibiciones establecidas en el artículo 2:
a) revelar información privilegiada a cualquier persona, a menos que se haga en el ejercicio normal de su trabajo, profesión o funciones;
b) recomendar a otra persona que adquiera o ceda, o inducirle a ello, basándose en información privilegiada, instrumentos financieros a que se refiere dicha información.»
10. El artículo 14, apartado 1, es del siguiente tenor literal:
«Sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a imponer sanciones penales los Estados miembros garantizarán, de conformidad con su derecho nacional, que se tomen las medidas administrativas apropiadas, o que se impongan sanciones administrativas contra las personas responsables cuando no se hayan cumplido las disposiciones adoptadas con arreglo a la presente Directiva. Los Estados miembros se asegurarán de que estas medidas tienen un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio.»
b) Reglamento n.º 596/2014
11. Con arreglo a su considerando septuagésimo primero:
«[...] se debe establecer un conjunto de sanciones y otras medidas administrativas que garanticen un planteamiento común de los Estados miembros y refuercen sus efectos disuasorios. Las autoridades competentes deben tener la posibilidad de imponer la inhabilitación permanente para el ejercicio de funciones de gestión en empresas de servicios de inversión. Las sanciones impuestas en casos específicos deben determinarse teniendo en cuenta, cuando proceda, factores tales como la restitución de los beneficios adquiridos indebidamente, la gravedad y duración de la infracción, las circunstancias agravantes o atenuantes y la necesidad de producir efectos disuasorios, y han de prever, cuando proceda, una reducción cuando se coopere con la autoridad competente. En particular, el importe real de las multas administrativas que deben imponerse en un caso específico puede alcanzar el nivel máximo previsto en el presente Reglamento, o el nivel más elevado previsto en el derecho interno, para las infracciones muy graves, mientras que a las infracciones leves se les pueden imponer multas significativamente inferiores al nivel máximo, igual que en los casos de acuerdo. El presente Reglamento no limita la capacidad de los Estados miembros de prever niveles más elevados para las sanciones administrativas o las otras medidas administrativas.»
12. En el considerando septuagésimo segundo se lee:
«Aun cuando nada impide que los Estados miembros prevean legalmente sanciones administrativas y penales por las mismas infracciones, no se les puede exigir que establezcan sanciones administrativas en relación con las infracciones del presente Reglamento que ya estén sujetas al derecho penal interno a fecha de 3 de julio de 2016. De conformidad con el derecho interno, los Estados miembros no están obligados a imponer tanto sanciones administrativas como penales por el mismo delito, pero lo pueden hacer si se lo permite su derecho interno. No obstante, el mantenimiento de sanciones penales, en vez de sanciones administrativas, para las infracciones del presente Reglamento o de la Directiva 2014/57/UE no debe reducir ni afectar a la capacidad de las autoridades competentes de cooperar y acceder a información e intercambiarla en tiempo oportuno con las autoridades competentes de otros Estados miembros a los fines del presente Reglamento, incluso cuando las infracciones pertinentes se remitan a las autoridades judiciales competentes para su procesamiento penal».
13. Según el considerando septuagésimo séptimo:
«El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Carta). Por consiguiente, el presente Reglamento debe interpretarse y aplicarse de conformidad con dichos derechos y principios […]».
14. El artículo 14 versa sobre la prohibición de las operaciones con información privilegiada y la comunicación ilícita de información privilegiada, recogiendo que:
«Ninguna persona podrá:
a) realizar o intentar realizar operaciones con información privilegiada;
b) recomendar que otra persona realice operaciones con información privilegiada o inducirla a ello, o
c) comunicar ilícitamente información privilegiada.»
15. Respecto a la operaciones con información privilegiada y a las recomendaciones para que terceros realicen estas operaciones, el artículo 8 determina lo siguiente:
«1. A efectos del presente Reglamento, las operaciones con información privilegiada son las realizadas por una persona que dispone de información privilegiada y que la utiliza adquiriendo, transmitiendo o cediendo, por cuenta propia o de terceros, directa o indirectamente, los instrumentos financieros a los que se refiere esa información. [...]
2. A efectos del presente Reglamento, recomendar que una persona realice operaciones con información privilegiada o inducir a una persona a que realice operaciones con información privilegiada se produce cuando una persona que posee dicha información:
a) recomienda, sobre la base de dicha información, que otra persona adquiera, trasmita o ceda instrumentos financieros a los que se refiere la información, o induce a esa persona a realizar la adquisición, trasmisión o cesión, o
b) recomienda, sobre la base de dicha información, que otra persona cancele o modifique una orden relativa al instrumento financiero al que se refiere la información, o induce a dicha persona a realizar esa cancelación o modificación.
3. Seguir las recomendaciones o inducciones a que se refiere el apartado 2 se considerará como operación con información privilegiada en el sentido del presente artículo cuando la persona que siga la recomendación o inducción sepa o debiera saber que estas se basan en información privilegiada.
[...]»
16. En relación con la comunicación ilícita de información privilegiada, el artículo 10 establece:
«1. A efectos del presente Reglamento, existe comunicación ilícita de información privilegiada cuando una persona posee información privilegiada y la revela a cualquier otra persona, excepto cuando dicha revelación se produce en el normal ejercicio de su trabajo, profesión o funciones.
[...]»
17. El artículo 30 regula las sanciones y otras medidas administrativas en estos términos:
«1. Sin perjuicio de las sanciones penales ni de las facultades de supervisión de las autoridades competentes en virtud del artículo 23, los Estados miembros dispondrán, de conformidad con la normativa nacional, que las autoridades competentes tengan la facultad de imponer sanciones administrativas y adoptar otras medidas administrativas adecuadas en relación, al menos, con las siguientes infracciones:
a) la infracción de los artículos 14 y 15, el artículo 16, apartados 1 y 2, el artículo 17, apartados 1, 2, 4, 5 y 8, el artículo 18, apartados 1 a 6, el artículo 19, apartados 1, 2, 3, 5, 6, 7 y 11, y el artículo 20, apartado 1, y
b) la falta de cooperación o acatamiento de las investigaciones, inspecciones o requerimientos a que se refiere el artículo 23, apartado 2.
Los Estados miembros podrán decidir, a más tardar el 3 de julio de 2016, no adoptar normas relativas a las sanciones administrativas a que se refiere el párrafo primero, cuando las infracciones a que se refiere el párrafo primero, letras a) o b), ya sean objeto de sanciones penales en su normativa nacional. Cuando así lo decidan, los Estados miembros notificarán de forma detallada a la Comisión y a la AEVM las normas penales pertinentes.
A más tardar el 3 de julio de 2016, los Estados miembros notificarán de forma detallada a la Comisión y a la AEVM las normas a que se refieren los párrafos primero y segundo. Notificarán sin demora a la Comisión y a la AEVM cualquier modificación ulterior de las mismas.
2. Los Estados miembros, de conformidad con la normativa nacional, dispondrán que las autoridades competentes tengan la facultad de imponer al menos las siguientes sanciones administrativas y de adoptar al menos las siguientes medidas administrativas en relación con las infracciones a que se refiere el apartado 1, párrafo primero: [...]».
c) Directiva 2014/57
18. Con arreglo a los considerandos vigésimo segundo, vigésimo tercero y vigésimo séptimo:
«(22) Las obligaciones de prever sanciones para personas físicas y jurídicas que se derivan de la presente Directiva no eximen a los Estados miembros de la obligación de establecer en el derecho nacional sanciones administrativas y otras medidas en relación con las infracciones e incumplimientos contemplados en el Reglamento (UE) n.º 596/2014, a menos que los Estados miembros hayan decidido, de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 596/2014, establecer en su derecho nacional únicamente sanciones penales por dichas infracciones.
(23) El ámbito de aplicación de la presente Directiva se determina de forma que complemente y garantice la aplicación efectiva del Reglamento (UE) n.º 596/2014. Considerando que los delitos deben ser punibles en virtud de la presente Directiva cuando se cometan intencionalmente y al menos en los casos graves, las sanciones por incumplimiento del Reglamento (UE) n.º 596/2014 no exigen que se demuestre la intencionalidad o que se califiquen de graves. Al aplicar la normativa nacional que transponga la presente Directiva, los Estados miembros deben asegurarse de que la imposición de sanciones penales por infracciones de conformidad con la presente Directiva y de sanciones administrativas de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 596/2014 no dará lugar a la vulneración del principio non bis in idem.
[...]
(27) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (“Carta”) tal y como están reconocidos en el TUE. En concreto, debe aplicarse respetando debidamente el derecho […] a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la misma infracción (artículo 50).»
19. En relación con las operaciones de tráfico de información privilegiada y la recomendación o inducción a otra persona para llevar a cabo estas operaciones, el artículo 3 prevé:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurarse de que las operaciones con información privilegiada o la recomendación o inducción a otra persona a realizar operaciones con información privilegiada a que se refieren los apartados 2 a 8 constituyan infracciones penales, al menos en los casos graves y cuando se hayan cometido intencionalmente.
2. A efectos de la presente Directiva, las operaciones con información privilegiada son las realizadas por una persona que dispone de información privilegiada y que la utiliza adquiriendo, transmitiendo o cediendo, por cuenta propia o de terceros, directa o indirectamente, los instrumentos financieros a los que se refiere esa información.
3. El presente artículo se aplicará a cualquier persona que posea información privilegiada por encontrarse en alguno de los supuestos siguientes:
[...]
c) tener acceso a dicha información en el ejercicio de su trabajo, profesión o funciones, o
[...]
El presente artículo se aplicará también a toda persona que obtenga información privilegiada en circunstancias distintas de las mencionadas en el párrafo primero cuando dicha persona sepa que se trata de información privilegiada.»
20. El artículo 4, apartado 1, asevera:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que la comunicación ilícita de información privilegiada a que se refieren los apartados 2 a 5 constituya infracción penal, al menos en los casos graves y cuando se haya cometido intencionalmente.»
21. Para el artículo 7, relativo a las sanciones penales respecto a las personas físicas:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las infracciones mencionadas en los artículos 3 a 6 puedan castigarse con sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias.
2. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las infracciones mencionadas en los artículos 3 y 5 se castiguen con una sanción máxima de privación de libertad de al menos cuatro años.
3. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las infracciones mencionadas en el artículo 4 se castiguen con una sanción máxima de privación de libertad de al menos dos años.»
22. De conformidad con el artículo 13, apartado 1, los Estados miembros adoptarán y publicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva a más tardar el 3 de julio de 2016.
C. Derecho italiano
23. El Decreto Legislativo n. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (Texto único de disposiciones en materia de intermediación financiera; en lo sucesivo, «TUF») determinaba en la versión de su artículo 184 aplicable a los hechos lo siguiente:
«1. Será condenado a una pena de privación de libertad de uno a seis años y a multa de entre veinte mil y tres millones de euros quien, estando en posesión de información privilegiada por su condición de miembro de órganos de administración, dirección o control del emisor, por su participación en el capital del emisor o por el desempeño de una actividad laboral, de una profesión o función, incluso de carácter público, o de un cargo:
a) adquiera o venda instrumentos financieros o realice otras operaciones sobre estos, directa o indirectamente, por cuenta propia o de terceros, sirviéndose de dicha información;
b) comunique dicha información a otros, fuera del ámbito del ejercicio normal del trabajo, la profesión, la función o el cargo;
c) recomiende a otros que realicen alguna de las operaciones mencionadas en la letra a) o les induzca a hacerlo, basándose en tal información,
2. Se impondrá la pena establecida en el apartado 1 a quienes estando en posesión de información privilegiada con motivo de la preparación o ejecución de actividades delictivas lleven a cabo alguno de los actos mencionados en dicho apartado 1. [...]»
24. El TUF fue modificado por la legge 18 aprile 2005, n. 62, disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee, legge comunitaria 2004 (Ley n.º 62/2005, de 18 de abril, disposiciones destinadas a ejecutar las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a la Comunidad Europea, ley comunitaria de 2004), con objeto de reforzar las competencias de la Consob, atribuyéndole, entre otras, una facultad sancionadora autónoma de carácter administrativo contra las conductas de tráfico de información privilegiada. En concreto, esta Ley insertó en el TUF el artículo 187 bis, cuyo tenor literal es el siguiente:
«1. Sin perjuicio de las sanciones penales cuando el hecho constituya delito, será sancionado con multa administrativa de entre cien mil y quince millones de euros quien, estando en posesión de información privilegiada por su condición de miembro de órganos de administración, dirección o control del emisor, por su participación en el capital del emisor o por el desempeño de una actividad laboral, de una profesión o una función, incluso de carácter público, o de un cargo:
a) adquiera o venda instrumentos financieros o realice otras operaciones sobre estos, directa o indirectamente, por cuenta propia o de terceros, sirviéndose de dicha información;
b) comunique información a otros, fuera del ámbito del ejercicio normal del trabajo, la profesión, función o cargo;
c) recomiende a otros que realicen alguna de las operaciones mencionadas en la letra a) o les induzca a hacerlo, basándose en tal información.
2. Se impondrá la sanción prevista en el apartado 1 a quienes estando en posesión de información privilegiada con motivo de la preparación o ejecución de actividades delictivas lleven a cabo alguno de los actos mencionados en dicho apartado 1.
[...]
4. La sanción prevista en el apartado 1 se impondrá también a quienes, estando en posesión de información privilegiada y conociendo o pudiendo conocer, con una diligencia ordinaria, el carácter privilegiado de la información que poseen, lleven a cabo alguno de los hechos descritos en el citado apartado. [...]»
25. A tenor del artículo 187 duodecies, apartado 1, del TUF:
«El procedimiento administrativo de comprobación y el procedimiento de oposición previstos en el artículo 187 septies no podrán ser suspendidos por la pendencia del procedimiento penal que tenga por objeto los mismos hechos o hechos de cuya determinación dependa la resolución correspondiente.»
26. El artículo 187 terdecies, apartado 1, del TUF precisa:
«Cuando se haya aplicado por un mismo hecho al delincuente o a la persona jurídica una sanción administrativa pecuniaria en el sentido del artículo 187 septies [...] el cobro de la pena pecuniaria y de la sanción pecuniaria resultante del delito se limitará a la parte que sobrepase lo percibido por la autoridad administrativa».
27. Conforme al artículo 654 del codice di procedura penale (Código de enjuiciamiento penal), una sentencia penal irrevocable condenatoria o absolutoria tendrá efectos de cosa juzgada en el procedimiento civil o administrativo frente al imputado, la parte civil y el responsable civil que haya comparecido o intervenido en el proceso penal.
II. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
28. Según el relato de los hechos por los que la Consob les sancionó, (7) el Sr. Zecca y el Sr. Di Puma adquirieron determinadas acciones prevaliéndose de información privilegiada. En concreto, el Sr. Zecca, en su calidad de director de la sección «Transaction Services» de Deloitte Financial Advisory Services S.p.a., disponía de aquella información sobre un proyecto de oferta pública de adquisición de las acciones de Guala Closures S.p.a. Disponía, asimismo, de información reservada sobre un proyecto de toma de control de la Permasteelisa S.p.a.
29. El Sr. Zecca transmitió, en el año 2008, esa información al Sr. Di Puma, incitándole a comprar acciones de aquellas dos sociedades. Este último, en efecto, compró, el 30 de septiembre de 2008, 4 000 acciones de Guala Closures y, con el concurso del Sr. Zecca, 2 375 acciones de Permasteelisa, el 14 y el 17 de octubre de 2008.
30. La Consob, tras incoar un procedimiento administrativo el 17 de septiembre de 2009, por decisión de 7 de noviembre de 2012 sancionó al Sr. Zecca, como autor de una infracción tipificada en el artículo 187 bis, apartado 1, letras a) y c), del TUF, imponiéndole: i) una multa de 100 000 euros por haber incitado al Sr. Di Puma a la compra de acciones de Guala Closures; ii) otra multa de 100 000 euros por haber comunicado al Sr. Di Puma información privilegiada sobre el proyecto de toma de control de Permasteelisa; iii) una tercera multa de 100 000 euros por la adquisición de 2 375 acciones de Permaasteelisa; y iv) la inhabilitación temporal, durante seis meses, para el desempeño de ciertos cargos en sociedades cotizadas en bolsa. (8)
31. En la misma decisión, la Consob impuso al Sr. Di Puma, en aplicación del artículo 187 bis, apartado 4 y apartado 1, letra a), del TUF: i) una multa de 100 000 euros por la compra de las acciones de Guala Closures; ii) otra multa de 100 000 euros por la adquisición de las acciones de Permaasteelisa; y iii) la inhabilitación temporal durante tres meses para el desempeño de ciertos cargos en sociedades cotizadas en bolsa.
32. Los sancionados impugnaron, con suerte dispar, la decisión de la Consob ante la Corte di appello di Milano — Sezione civile (Tribunal de apelación de Milán, Sala de lo Civil). El recurso del Sr. Di Puma fue desestimado (sentencia de 4 de abril de 2013), mientras que el del Sr. Zecca fue acogido (sentencia de 23 de agosto de 2013), al detectar aquel tribunal un defecto de forma en la comunicación de las acusaciones, por lo que declaró extintas las sanciones que se le impusieron.
33. Ambas sentencias han sido recurridas en casación, la primera, por el Sr. Zecca y la segunda, por la Consob. La Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo, Italia), antes de fallar los respectivos recursos, eleva al Tribunal de Justicia sendas cuestiones prejudiciales.
34. La Consob, además, transmitió el 2 de diciembre de 2011 a la Fiscalía de Milán un informe con los resultados de sus investigaciones sobre las actuaciones de los Sres. Zecca y Di Puma. En el procedimiento penal iniciado a raíz de esta comunicación, el Tribunale di Milano — Sezione penale (Tribunal de Milán, Sala de lo Penal), los absolvió del delito tipificado en el artículo 184 del TUF, por inexistencia de los hechos imputados. La sentencia (n.º 6625 de 2014) no fue recurrida por la Fiscalía, por lo que devino firme. (9)
35. Los Sres. Zecca y Di Puma han aducido esta sentencia penal exculpatoria en los recursos de casación contra las sanciones de la Consob. Alegan, en particular, que el Tribunale di Milano — Sezione penale (Tribunal de Milán, Sala de lo Penal) los absolvió del delito tipificado en el artículo 184 del TUF, por inexistencia de los hechos imputados, y que dicha sentencia adquirió firmeza. Como la conducta tipificada en ese artículo es idéntica a la calificada de infracción administrativa por el artículo 187 bis del TUF, (10) utilizado por la Consob para sancionarlos, entienden que están expuestos a dos procedimientos por un mismo hecho, con la consiguiente violación del principio ne bis in idem enunciado en el artículo 4 del Protocolo n.º 7 y en el artículo 50 de la Carta.
36. La Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo), tras aceptar la invocación de la sentencia penal absolutoria para juzgar sobre su eventual efecto de cosa juzgada respecto de las sanciones impuestas por la Consob, recuerda que, en la sentencia de 4 de marzo de 2014, Grande Stevens y otros c. Italia, (11) el TEDH declaró que las disposiciones italianas que sancionan como infracción administrativa la manipulación del mercado son incompatibles con el derecho a no ser condenado dos veces por conductas idénticas desde el punto de vista material.
37. No obstante, el tribunal a quo alberga dudas sobre la extensión de esa jurisprudencia del TEDH al artículo 50 de la Carta, a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson. (12)
38. En esta tesitura, la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo, Italia) plantea al Tribunal de Justicia las dos cuestiones prejudiciales siguientes, idénticas para ambos procedimientos:
«1) Si el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea debe interpretarse en el sentido de que la declaración firme de la inexistencia de una conducta constitutiva de infracción penal conlleva, sin necesidad de apreciación posterior alguna por parte del juez nacional, un efecto preclusivo con respecto a la apertura o a la prosecución de un procedimiento posterior por los mismos hechos, dirigido a la imposición de sanciones que por su naturaleza y gravedad deben considerarse de carácter penal.
2) Si al valorar el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de las sanciones, a efectos de determinar si existe violación del principio non bis in idem establecido en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el juez nacional debe tener en cuenta los límites sancionatorios establecidos por la Directiva 2014/57/UE.»
39. Han depositado observaciones escritas el Sr. Zecca, el Sr. Di Puma, los Gobiernos de Italia, Alemania y Portugal, así como la Comisión. Los dos asuntos fueron acumulados y atribuidos a la Gran Sala del Tribunal de Justicia, celebrándose la vista el 30 de mayo de 2017, conjuntamente con la de los asuntos Menci (C‑524/15) y Garlsson Real State y otros (C‑537/16). En la vista presentaron observaciones orales en relación con estos asuntos acumulados los representantes del Sr. Zecca y del Sr. Di Puma, la Consob, los Gobiernos italiano y alemán, además de la Comisión.
III. Análisis de las cuestiones prejudiciales
40. Mediante su primera pregunta, el tribunal de reenvío quiere saber si, con arreglo al artículo 50 de la Carta, las sentencias penales firmes que declaran la inexistencia de una conducta constitutiva de delito de abuso de mercado excluyen, sin más, la apertura o la prosecución de cualquier otro procedimiento sancionador por los mismos hechos, cuando este procedimiento pueda abocar a sanciones cuya naturaleza y gravedad les atribuya carácter penal.
41. En la segunda pregunta, el mismo tribunal duda de si, para valorar el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de las sanciones, el juez nacional debe tener en cuenta los límites marcados por la Directiva 2014/57.
42. Antes de sugerir una respuesta a esas preguntas, creo oportuno formular tres precisiones. La primera es que no hay duda de que el artículo 50 de la Carta resulta aplicable a este asunto, ya que la normativa nacional sobre abuso de mercado, en cuya virtud se han impuesto las sanciones controvertidas, fue adoptada por el Estado italiano para incorporar a su derecho interno la Directiva 2003/6.
43. El ámbito de aplicación de la Carta, en lo que concierne a la acción de los Estados miembros, se define en su artículo 51, apartado 1, según el que las disposiciones de la Carta se dirigen a aquellos únicamente cuando apliquen el derecho de la Unión. Los derechos fundamentales garantizados por la Carta deben ser respetados al aplicar las normas internas que, a su vez, reflejan o traen causa de normas de la Unión. (13) Por el contrario, el Tribunal de Justicia no tiene competencia para resolver sobre una situación jurídica no comprendida en dicho ámbito, y las disposiciones de la Carta no pueden fundar por sí solas tal competencia. (14)
44. Una segunda precisión versa sobre la opción del legislador italiano al introducir, en el año 2005, un sistema con duplicidad de procedimientos y de sanciones (administrativas y penales) para reprimir las conductas de abuso de mercado, en aplicación de la Directiva 2003/6.
45. Este sistema de doble vía, administrativa y penal (doppio binario sanzionatorio), ostenta unas características que lo hacen difícilmente compatible con el ne bis in idem del artículo 50 de la Carta, como el tribunal de reenvío expone. Si tal sistema lo hubiese instaurado la Directiva 2003/6, habría que plantearse su posible nulidad, justamente por la eventual violación del artículo 50 de la Carta.
46. A mi juicio, sin embargo, la Directiva 2003/6 no fuerza a los Estados miembros a aplicar un sistema de doble vía, administrativa y penal, para reprimir este género de conductas ilícitas, de manera que no considero que esta Directiva sea incompatible con el artículo 50 de la Carta.
47. En mis conclusiones en el asunto Garlsson Real State y otros, (15) analizo la compatibilidad de la Directiva 2003/6 con el artículo 50 de la Carta. Me refiero también al nuevo régimen de sanciones aplicables a las conductas de abuso de mercado, introducido por el Reglamento n.º 596/2014 y por la Directiva 2014/57, que tampoco obligan a los Estados miembros a acoger la doble vía para reprimir los abusos de mercado y que no son incompatibles, por ello, con el derecho al ne bis in idem.
48. La tercera precisión atañe a la invocación de la Directiva 2014/57 y a la eventual inadmisibilidad de la segunda cuestión prejudicial. El Gobierno italiano aduce que esa Directiva no es aplicable ratione temporis al litigio, y así es, pues los hechos sancionados acaecieron en 2008 y el plazo de incorporación de la Directiva 2014/57 a los derechos internos finalizó el 3 de julio de 2016.
49. El tribunal de reenvío es, por supuesto, consciente de que la Directiva 2014/57 no se aplica a estos asuntos, por motivos temporales. De ahí que su (segunda) pregunta al Tribunal de Justicia no verse sobre la interpretación de esa Directiva, sino sobre la posibilidad de extraer del nuevo marco normativo (Directiva 2014/57 y Reglamento n.º 596/2014) datos útiles para examinar el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de las sanciones, al apreciar la violación del principio ne bis in idem. (16) Así explicada, opino que la segunda pregunta es admisible.
A. Primera cuestión prejudicial: aplicación del ne bis in idem del artículo 50 de la Carta a la repetición de procedimientos penales y administrativos por tráfico de información privilegiada
50. En las conclusiones Menci he desarrollado in extenso mis reflexiones sobre:
– la aplicación del artículo 50 de la Carta a la acumulación de sanciones fiscales y penales, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular, de la sentencia Åkerberg Fransson y de otras anteriores. (17)
– La jurisprudencia del TEDH sobre el ne bis in idem, tanto en lo que se refiere a la identidad de los hechos como a la repetición de los procedimientos sancionadores. (18)
– La incidencia de la sentencia del TEDH, de 15 de noviembre de 2016, A y B c. Noruega, (19) en el derecho de la Unión. (20)
– La posibilidad de explorar la vía del artículo 52, apartado 1, primera frase, de la Carta para limitar el derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la misma infracción. (21)
51. Creo que esas mismas reflexiones son extrapolables, mutatis mutandis, para interpretar el alcance de la protección que confiere el artículo 50 de la Carta frente a la duplicación de procesos y de sanciones, penales y administrativas, por un mismo hecho calificable de tráfico de información privilegiada. Me remito, pues, a ellas.
52. El tribunal de reenvío, en su primera pregunta prejudicial, quiere saber si el artículo 50 de la Carta autoriza que se tramite un procedimiento administrativo para sancionar a los autores de conductas ilícitas de tráfico de información privilegiada, cuando una sentencia penal firme ha declarado previamente la inexistencia de dichas conductas.
53. La aplicación del principio ne bis in idem, amparado por el artículo 50 de la Carta,exige la concurrencia de cuatro condiciones: 1) la identidad de la persona perseguida o sancionada; 2) la identidad de los hechos enjuiciados (idem); 3) la duplicidad de los procedimientos sancionadores (bis); y 4) el carácter definitivo de una de las dos decisiones.
54. En este litigio, la jurisdicción de reenvío parece no albergar dudas sobre la coincidencia (identidad) de las dos personas perseguidas o sancionadas por las conductas de tráfico de información privilegiada, es decir, los Sres. Zecca y Di Puma. Los procedimientos penales que culminaron en la sentencia absolutoria se dirigieron contra ellos, al igual que los procedimientos administrativos, al término de los que la Consob les impuso las sanciones de multa e inhabilitación antes reseñadas.
55. El carácter definitivo de alguna de las decisiones que ponen fin a uno de los procedimientos (en este caso, los penales) tampoco se discute. En el procedimiento penal iniciado por la Fiscalía contra los Sres. Zecca y Di Puma, el Tribunale di Milano — Sezione penale (Tribunal de Milán, Sala de lo Penal) les absolvió del delito tipificado en el artículo 184 del TUF, por inexistencia de los hechos imputados. La sentencia adquirió fuerza de cosa juzgada. (22)
56. La identidad material de los hechos enjuiciados (idem) tampoco parece ser objeto de debate ni plantea dificultades al tribunal a quo. Los hechos por los que los Sres. Zecca y Di Puma fueron perseguidos y exculpados penalmente son los mismos (conductas de utilización de información privilegiada) por los que la Consob les impuso las sanciones administrativas.
57. Las dudas del tribunal de reenvío se concentran, por consiguiente, en la duplicidad o repetición de los procedimientos sancionadores (bis). Se trata de saber si el artículo 50 de la Carta resulta vulnerado cuando, tras la absolución penal firme por inexistencia de la conducta punible, la persona exculpada puede aún ser sometida, por los mismos hechos, al procedimiento sancionador de la Consob (o a la continuación del ya incoado), que, eventualmente, culmine con unas sanciones formalmente de carácter administrativo que son, en realidad, verdaderas penas.
58. Según he indicado en las conclusiones Menci, (23) el Tribunal de Justicia ha utilizado en el marco del artículo 50 de la Carta los denominados criterios Engel, como parámetros para determinar cuándo un procedimiento o una sanción, en principio de carácter administrativo, tienen naturaleza penal. (24)
59. El primer criterio Engel (la calificación jurídica de la infracción en el derecho interno) es muy poco relevante en este caso, pues el derecho italiano califica los procedimientos y las sanciones de la Consob como administrativos. Esto no ha de impedir, sin embargo, su ulterior análisis a la luz de los otros dos criterios. (25)
60. El segundo criterio Engel atiende a la naturaleza jurídica de la infracción. Una infracción nominalmente administrativa tendrá, en realidad, carácter penal cuando reúna una serie de factores (entre otros, que su castigo obedezca a finalidades de represión y de prevención y no se limite a la reparación de daños patrimoniales, y salvaguarde bienes jurídicos cuya protección se garantiza normalmente mediante normas de derecho penal) a los que me referí en las conclusiones Menci. (26)
61. Para el tribunal de reenvío, teniendo en cuenta la naturaleza del ilícito, las infracciones administrativas castigadas por la Consob tienen materialmente carácter penal, con arreglo al segundo criterioEngel, en lo que coincido. Los bienes protegidos con ellas (artículo 187 bis del TUF) son idénticos a los que amparan los tipos delictivos homónimos (artículo 184 del TUF). Con unas y otros se intenta salvaguardar la integridad de los mercados financieros y la confianza del público en la seguridad de las transacciones. La atribución de capacidad sancionadora a la Consob para reprimir este tipo de infracciones tiene tanto finalidad preventiva (disuadir a futuros infractores de cometer conductas ilícitas de tráfico de información privilegiada), como represiva (sancionar a los que han cometido este tipo de hechos y evitar su reincidencia). (27)
62. El tercer criterio Engel concierne a la naturaleza y al grado de severidad de la sanción, valorable en función de los factores a los que también aludí en las conclusiones Menci. (28) Dada la variedad de las sanciones que la Consob puede imponer y, especialmente, el elevado importe de las multas que puede infligir, el tribunal de reenvío reconoce que se trata de sanciones con una clara coloración penal.
63. La gravedad de las sanciones debe ser apreciada en función de la que se pueda imponer a priori a la persona afectada, y no de la finalmente impuesta o ejecutada: una posible reducción posterior de la pena o su no cumplimiento a causa de un indulto serían irrelevantes. (29) De la misma manera, la aplicación del artículo 50 de la Carta no está supeditada a que en uno de los procedimientos se haya dictado una decisión firme que declare la responsabilidad del interesado por la infracción e imponga la sanción. Como razona en su auto el propio tribunal de reenvío, la eficacia de las normas sancionatorias debe valorarse siempre a la vista de la constatación de la infracción, de forma que, si se ha estimado que dicha infracción no existe, no debería plantearse la cuestión de la efectividad de las sanciones.
64. A mi juicio, la aplicación del derecho al ne bis in idem del artículo 50 de la Carta impide el inicio o la continuación de un procedimiento administrativo sancionador por los mismos hechos, después de que los infractores hayan sido exculpados mediante sentencia firme en un procedimiento penal. El contenido esencial del artículo 50 de la Carta se vería menoscabado si únicamente se tuvieran en cuenta las decisiones sancionatorias y no las exculpatorias, al juzgar sobre las violaciones del ne bis in idem.
65. De admitir la irrelevancia de las decisiones exculpatorias en lo que concierne al ne bis in idem, nadie gozaría de la seguridad jurídica que proporciona este derecho, que incluye la garantía de no ser perseguido o sancionado tras una sentencia penal firme absolutoria. El Estado no puede activar una segunda vez, por los mismos hechos, su poder represor contra un individuo definitivamente absuelto en la vía penal. Y esta prohibición rige tanto para un nuevo proceso penal, como para un procedimiento administrativo que aboque a sanciones materialmente penales.
66. En este sentido, el TEDH ha confirmado que la garantía inherente al ne bis in idem es aplicable no solo a los casos de doble condena, sino también a los de doble incriminación, es decir, a quienes han sido objeto de acusaciones concluidas sin condena. Ha aseverado, asimismo, que es indiferente que el procedimiento administrativo preceda o siga al procedimiento penal, que la primera sanción se compense con la aplicada en el segundo, o que la persona afectada haya sido exculpada al término del segundo o del primer procedimiento. (30)
67. Desde otra perspectiva, el derecho al ne bis in idem del artículo 50 de la Carta salvaguarda la seguridad jurídica de los individuos, de modo que las decisiones judiciales firmes que les beneficien no puedan ser contradichas por actuaciones ulteriores de la Administración, de contenido sancionador. El respeto de la cualidad de cosa juzgada propia de las sentencias penales (firmes) absolutorias quedaría desvirtuado si una autoridad administrativa, como la Consob, pudiera ignorarlas, teniendo como probados los mismos hechos cuya inexistencia había declarado el juez penal.
68. El propio tribunal de reenvío alude, en su auto, a esta interacción entre el ne bis in idem y el efecto de cosa juzgada. Subraya el riesgo de pronunciamientos contradictorios en relación con los actos de los Sres. Zecca y Di Puma, si la sentencia firme absolutoria del juez penal italiano no impidiera a la Consob adoptar contra ellos las sanciones administrativas, como respuesta a unos mismos hechos de tráfico de información privilegiada. (31)
69. En relación con este extremo, hay que recordar la bien asentada jurisprudencia del Tribunal de Justicia referente a la importancia que reviste, en el ordenamiento jurídico de la Unión y en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de cosa juzgada. Para garantizar tanto la estabilidad del derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de la justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos. (32)
70. El derecho de la Unión no obliga en todos los casos a un órgano jurisdiccional nacional a inaplicar las normas procesales nacionales que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución, aunque esto permitiera subsanar una vulneración del derecho de la Unión en la que hubiera incurrido la resolución en cuestión. (33) A falta de normas de la Unión en una determinada materia, la aplicación del principio de cosa juzgada se rige por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía procesal de estos. (34)
71. Esta jurisprudencia del Tribunal de Justicia corrobora la idea precedente, esto es, que el derecho al ne bis in idem del artículo 50 de la Carta potencia el respeto del principio de cosa juzgada de las sentencias penales nacionales, impidiendo la adopción de sanciones posteriores de contenido contrario por los mismos hechos. No puede entenderse, por tanto, que la necesidad de aplicar sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias, recogida en el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2003/6 o en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, signifique, para los jueces nacionales, la obligación de no respetar el efecto de cosa juzgada de una sentencia penal firme absolutoria.
72. He de referirme, por último, a la eventual incidencia que pudiera tener en este litigio el cambio jurisprudencial del TEDH en su sentencia A y B c. Noruega, (35) pronunciada después del planteamiento de la cuestión prejudicial. Según esa sentencia, la acumulación de un procedimiento administrativo sancionador y otro penal no infringe el artículo 4 del Protocolo n.º 7 cuando existe un vínculo material y temporal suficientemente estrecho entre ellos. Algunas de las partes, en sus observaciones escritas y orales, han propugnado extrapolar esta jurisprudencia a la aplicación del artículo 50 de la Carta, para justificar el modelo italiano de doble vía en la represión de conductas de abuso de mercado.
73. No suscribo ese argumento, por las razones que he explicado con más detalle en las conclusiones Menci. (36) Reitero que el Tribunal de Justicia no debería acoger la interpretación restrictiva del derecho al ne bis in idem del artículo 50 de la Carta, declinando seguir la estela del cambio jurisprudencial del TEDH en cuanto al artículo 4 del Protocolo n.º 7. Le corresponde, por el contrario, mantener un nivel de protección más elevado de aquel derecho, en la línea de las sentencias hasta ahora pronunciadas sobre el artículo 50 de la Carta.
74. En este asunto, el tribunal remitente, que se encuentra en mejor posición para apreciar si las sanciones administrativas sujetas a su enjuiciamiento tienen, verdaderamente, carácter penal, sostiene que las aplicadas por la Consob a los Sres. Zecca y Di Puma revisten ese carácter, y que las infracciones que castigan obedecen al mismo propósito que los delitos de abuso de mercado. De ser así, la aplicación de los criterios Engels al litigio principal abocaría a constatar la infracción del artículo 50 de la Carta.
75. Con arreglo a esta premisa, la deducción más coherente es que una norma interna como la norma italiana sobre abuso de mercado permite la doble represión, administrativa (pero materialmente penal) y penal, de la misma conducta ilícita, sin articular un mecanismo procesal claro para evitar la doble incriminación y la doble sanción a los autores de los hechos. En esta medida, vulnera el derecho al ne bis in idem protegido por el artículo 50 de la Carta, ya que autoriza que se tramite un procedimiento administrativo para sancionar a los autores de conductas ilícitas de tráfico de información privilegiada, cuando una sentencia penal firme ha declarado previamente la inexistencia de dichas conductas.
B. Segunda cuestión prejudicial: exigencia de efectividad de las sanciones como posible limitación del derecho al ne bis in idem del artículo 50 de la Carta
76. Mediante su segunda pregunta, la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo) quiere saber si un juez nacional debe tener en cuenta los límites sancionatorios establecidos por la Directiva 2014/57 para valorar el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de las sanciones y determinar, con arreglo a ellos, si se da una violación del artículo 50 de la Carta.
77. El tribunal de reenvío interpreta la sentencia Åkerberg Fransson en el sentido de que el juez nacional, confrontado con el artículo 50 de la Carta, estaría obligado a sopesar el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de las sanciones «restantes» tras la aplicación del ne bis in idem. Para esta ponderación, precisa conocer si puede tener como referencia los límites de penas marcados por la Directiva 2014/57. (37)
78. A partir de esta lectura de la sentencia Åkerberg Fransson, el tribunal remitente razona que, como una sentencia penal absolutoria (como la relativa a los Sres. Zecca y Di Puma) conlleva la no aplicación de sanciones en los procedimientos penales, el artículo 50 de la Carta podría no oponerse a la imposición ulterior de sanciones administrativas (de carácter penal), como las aplicadas por la Consob. (38)
79. No comparto esta interpretación de la sentencia Åkerberg Fransson. En mi opinión, de su apartado 36 (39) no se infiere que el ámbito de aplicación del derecho al ne bis in idem del artículo 50 de la Carta esté condicionado a que, en caso de sentencia penal absolutoria, puedan imponerse otras sanciones efectivas, proporcionadas y disuasivas, por idénticos hechos. Tampoco se colige este condicionamiento del artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2003/6 ni del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2014/57.
80. Al igual que la Comisión, opino que la exigencia de efectividad de las sanciones no constituye una limitación del derecho al ne bis in idem del artículo 50 de la Carta. La obligación de aplicar sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias pesa sobre los Estados de manera general y con independencia de que adopten un sistema de doble vía (penal y administrativa) o de vía única (penal) para sancionar los abusos de mercado. Sea cual sea el mecanismo elegido, el régimen sancionador ha de ser efectivo y, en cualquier caso, respetar el derecho al ne bis in idem amparado por el artículo 50 de la Carta.
81. Como he desarrollado en las conclusiones Menci (40) y Garlsson Real State y otros (41) solo la cláusula horizontal del artículo 52, apartado 1, de la Carta permitiría ponderar si la efectividad de las sanciones contra las conductas de tráfico de información privilegiada puede calificarse de «objetivo de interés general» susceptible de justificar excepciones al artículo 50 de la Carta. (42)
82. Según la cláusula horizontal del artículo 52, apartado 1, primera frase, de la Carta, la limitación del derecho al ne bis in idem deberá ser establecida por la ley y respetar su contenido esencial. Con arreglo a la segunda frase del mismo apartado, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones al ne bis in idem cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. (43)
83. De los cuatro requisitos indispensables para legitimar la limitación del derecho fundamental, el primero y el último no presentarían, en este caso, especiales dificultades. La ley nacional daría cobertura a la doble incriminación y esta respondería a un objetivo de interés general aceptado por el propio derecho de la Unión (esto es, la protección de la integridad de los mercados financieros).
84. Dudo, sin embargo, de que, en esta tesitura, se respetase el contenido esencial del derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la misma infracción. En todo caso, y este es el factor clave, la limitación ahora analizada me parece innecesaria, en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta.
85. Que la regulación de los Estados miembros contemple soluciones dispares sobre este extremo demuestra por sí misma, a mi modo de ver, lo innecesario de esta limitación. Si realmente fuera imprescindible, con arreglo al artículo 52, apartado 1, de la Carta, lo sería para todos y no solo para algunos de aquellos Estados miembros. Hay Estados miembros que han implantado sistemas de vía única para la represión de las conductas de abuso de mercado y otros que han mantenido la doble vía, pero instaurando mecanismos procesales (el «aiguillage» en Francia) que impiden la acumulación de sanciones. (44)
86. La capacidad disuasoria de una sanción depende de su gravedad: sin duda disuaden más las penas de prisión (es decir, las previstas para los delitos) que las pecuniarias (propias del régimen administrativo). Un sistema que combine, sin duplicarlas, estas últimas para los ilícitos menos graves y reserve aquellas para los más graves, respetará el propósito de prevenir la multiplicación de estos abusos.
87. En cuanto a la efectividad, no veo por qué, cuando se trate de sanciones materialmente penales, y por tanto sujetas a las garantías inherentes al derecho punitivo, la actuación de los órganos de la Administración tendría que ser, forzosamente, más expeditiva que la de los órganos judiciales. Corresponderá a los Estados miembros instaurar las medidas (legislativas, administrativas y de orden jurisdiccional) adecuadas para afrontar la lucha contra los abusos de mercado, compaginando su eficacia con el respeto a los derechos que la Carta salvaguarda.
88. Por consiguiente, el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio de las sanciones no constituye una limitación del ámbito de aplicación del derecho al ne bis in idem protegido por el artículo 50 de la Carta.
IV. Conclusión
89. A tenor de los razonamientos expuestos, propongo al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones prejudiciales suscitadas por la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo, Italia) en estos términos:
«El artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea:
1) Se opone a una normativa nacional que permite la tramitación de un procedimiento para imponer sanciones administrativas de carácter materialmente penal a los autores de conductas de abuso de mercado, cuando una previa sentencia penal, absolutoria y firme, ha declarado, respecto de los mismos hechos y de las mismas personas, la inexistencia de esas conductas.
2) No puede ser limitado, en circunstancias como las del litigio principal, por la exigencia de que las sanciones aplicables a las conductas de abuso de mercado tengan carácter efectivo, proporcionado y disuasorio.»