MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 16. siječnja 2020.(1)
Predmet C‑15/19
A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA
protiv
Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Otpad – Direktiva 1999/31 – Odlagališta – Troškovi odlagališta otpada – Postojeća odlagališta – Vremenska primjena Direktive – Izmjena naknada za zbrinjavanje koje su prvotno bile predviđene ugovorom – Zabrana retroaktivnosti – Pravna sigurnost – Zaštita legitimnih očekivanja – Proporcionalnost”
I. Uvod
1. U zakonodavstvu o otpadu prvotni posjednici otpada trebaju u načelu snositi troškove gospodarenja otpadom. Međutim, proizlazi li iz toga da operater odlagališta otpada može od društva koje je u prošlosti isporučivalo otpad za zbrinjavanje naknadno potraživati dodatne naknade ako se troškovi rada odlagališta uvećaju zbog donošenja Direktive o odlagalištima(2)?
2. To se pitanje postavlja u ovom postupku jer se Direktivom o odlagalištima koja je donesena 1999. godine predviđa naknadno održavanje tijekom najmanje 30 godina nakon zatvaranja odlagališta, dok je u nacionalnom pravu prethodno u pogledu predmetnog odlagališta bilo utvrđeno samo naknadno održavanje tijekom 10 godina.
3. Kako bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je obrazložiti relevantne odredbe Direktive o odlagalištima s obzirom na zabranu retroaktivnosti te načelâ pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva o odlagalištima
4. Uvodnim izjavama 25. i 26. Direktive o odlagalištima pojašnjava se vremenska primjena Direktive o odlagalištima:
„(25) Budući da odlagališta koja su bila zatvorena prije datuma prenošenja ove direktive u nacionalno zakonodavstvo ne bi trebala podlijegati njenim odredbama koje se odnose na postupak zatvaranja.
(26) Budući da bi buduće uvjete rada postojećih odlagališta trebalo urediti radi poduzimanja potrebnih mjera u određenom vremenskom razdoblju s ciljem njihove prilagodbe ovoj direktivi na temelju plana za gospodarenje otpadom na lokaciji.”
5. Troškovi naknadnog održavanja navode se u uvodnoj izjavi 29. Direktive o odlagalištima:
„Budući da bi trebalo provesti mjere kako bi se osiguralo da cijena zaračunata za zbrinjavanje otpada na odlagalište pokriva sve troškove projektiranja i puštanja građevine za odlaganje otpada u rad, uključujući, koliko je to moguće, financijsko ili neko drugo ekvivalentno jamstvo koje operater odlagališta mora osigurati, kao i procijenjene troškove zatvaranja odlagališta, te potrebnog naknadnog održavanja.”
6. Dozvola za rad odlagališta uređena je člankom 8. točkom (a) Direktive o odlagalištima kojim se osigurava:
„da nadležno tijelo ne izda dozvolu za rad odlagališta ako nije zadovoljeno sljedeće:
[…]
iv. dovršenje ili osiguranje odgovarajućih priprema, putem financijskih ili jednakovrijednih jamstava, na temelju modaliteta o kojima odlučuju države članice, od strane podnositelja zahtjeva prije početka odlaganja otpada, radi osiguranja podmirenja obveza (uključujući provođenje naknadnog održavanja), koje proizlaze iz ishođene dozvole u skladu s odredbama ove Direktive, te provođenje postupaka zatvaranja odlagališta u skladu s člankom 13. Ova financijska ili jednakovrijedna jamstva moraju biti dostatna za sve obveze do radova koji spadaju u naknadno održavanje odlagališta prema članku 13. stavku (d). […]”
7. Članak 10. Direktive o odlagalištima odnosi se na troškove zbrinjavanja otpada:
„Države članice poduzimaju mjere u svrhu osiguranja pokrivanja svih troškova uključenih u otvaranje i rad određenog odlagališta, uključujući i koliko je to moguće financijska ili jednakovrijedna jamstva iz članka 8. točke (a) podtočke iv., kao i procijenjenih troškova povezanih sa zatvaranjem i naknadnim održavanjem odlagališta tijekom najmanje 30 godina, a koji su uključeni u cijenu koju naplaćuje operater za zbrinjavanje bilo koje vrste otpada na tom odlagalištu. […]”
8. Postupak zatvaranja i naknadnog održavanja predmet je članka 13. Direktive o odlagalištima:
„Države članice poduzimaju mjere kako bi u skladu s dozvolom, gdje je to primjenjivo:
(a) […]
(b) čitavo odlagalište ili samo njegov dio smije se smatrati konačno zatvorenim za daljnje odlaganje otpada nakon izvršenog konačnog pregleda odlagališta od strane nadležnog tijela, njegove procjene svih izvješća primljenih od operatera, te nakon obavješćivanja operatera o odluci o zatvaranju odlagališta. To ni u kom slučaju ne umanjuje odgovornost koju operater ima u odnosu na uvjete dozvole;
(c) nakon što se odlagalište konačno zatvori za daljnju upotrebu, operater snosi odgovornost za njegovo održavanje, nadzor i kontrolu u razdoblju naknadnog održavanja, tako dugo dok to traži nadležno tijelo, vodeći računa o roku u kojem odlagalište može predstavljati opasnost.
Operater obavješćuje nadležno tijelo o svim značajnijim štetnim utjecajima za okoliš koje otkriju kontrolni postupci i slijedi odluku nadležnog tijela u vezi s vrstom i rokovima sanacije;
(d) tako dugo dok nadležno tijelo smatra da postoji vjerojatnost da odlagalište predstavlja opasnost za okoliš, i ne dovodeći u pitanje bilo koje zakonodavstvo na državnoj ili razini Zajednice u pogledu odgovornosti posjednika otpada, operater odlagališta je odgovoran za praćenje stanja i provođenje analiza odlagališnog plina i procjednih voda, te sustava podzemnih voda u blizini odlagališta, a sve u skladu s Prilogom III.”
9. Primjena Direktive o odlagalištima na postojeća odlagališta predmet je članka 14. Direktive o odlagalištima:
„Države članice poduzimaju mjere kako bi se spriječilo da odlagališta kojima je izdana dozvola, ili koja već obavljaju djelatnost u vrijeme prijenosa ove Direktive u nacionalno zakonodavstvo, nastave s radom prije provođenja niže navedenih postupaka i to u najkraćem mogućem roku, a najkasnije osam godina od datuma utvrđenog člankom 18. stavkom 1.:
(a) u roku od godine dana od […] [16. srpnja 2001.] operater odlagališta priprema plan i predstavlja ga nadležnom tijelu, za dobivanje njegove suglasnosti za sanaciju odlagališta, uključujući pojedinosti navedene u članku 8. te o svim korektivnim mjerama koje operater smatra potrebnim u smislu udovoljavanja zahtjevima ove Direktive, izuzimajući zahtjev iz Priloga I. točke 1.;
(b) slijedom predstavljanja plana sanacije, nadležno tijelo donosi konačnu odluku o tome da li se na temelju predmetnog plana sanacije i ove Direktive odlaganje smije nastaviti. Države članice poduzimaju potrebne mjere radi hitnog konačnog zatvaranja, u skladu s člankom 7. točkom (g) i člankom 13., odlagališta koja u skladu s člankom 8. nisu imala odobrenje za nastavak rada;
(c) na temelju odobrenog plana sanacije, nadležno tijelo odobrava nužne radove i određuje prijelazni period za ispunjenje zahtjeva ove Direktive osim zahtjeva u Prilogu 1. točki 1., u roku od osam godina od […] [16. srpnja 2001.]”
2. Direktiva o otpadu
10. Kada je donesena sporna arbitražna odluka, temeljne odredbe zakonodavstva Unije o otpadu bile su utvrđene Direktivom o otpadu iz 2008. godine(3), iako su odgovarajuće odredbe postojale već i u starijim verzijama te direktive(4).
11. Članak 13. današnje Direktive o otpadu sadržava temeljnu obvezu zaštite gospodarenja otpadom koja je prethodno bila utvrđena člankom 4.:
„Države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da se gospodarenje otpadom provodi na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi, ne šteti okolišu […]”
12. Članak 14. stavak 1. Direktive o otpadu sadržava načelo „onečišćivač plaća” koje se prethodno predviđalo člankom 11., a potom člankom 15.:
„U skladu s načelom ‚onečišćivač plaća’, troškove gospodarenja otpadom snosi izvorni proizvođač otpada ili trenutni odnosno prethodni posjednici otpada.”
B. Talijanska zakonodavna uredba 36/2003
13. Člankom 15. stavkom 1. Decreta legislativa del 13 gennaio 2003, n. 36, Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti(5) (Zakonodavna uredba od 13. siječnja 2003., br. 36, Provedba Direktive 1999/31/EZ o odlagalištima otpada) uređuju se naknade u pogledu odlagališta:
„Cijena zbrinjavanja otpada mora pokriti troškove gradnje i rada postrojenja, troškove financijskog jamstva i procijenjenih troškova povezanih sa zatvaranjem te troškove povezanih s naknadnim održavanjem u razdoblju jednakome onome iz članka 10. stavka 1. točke (i)”.
14. Članak 17. stavak 3. Zakonodavne uredbe sadržava rok za prilagodbu postojećih odlagališta novim zahtjevima:
„U roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ove uredbe, nositelj odobrenja u smislu stavka 1. ili njegov opunomoćenik, operator odlagališta otpada, podnosi nadležnom tijelu plan za prilagodbu odlagališta s obzirom na odredbe ove uredbe, uključujući financijska jamstva u smislu članka 14.”
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku
15. Između Aziende Municipale Ambiente spa (u daljnjem tekstu: AMA), društva Grada Rima, i Consorzia Laziale Rifiuti (u daljnjem tekstu: Co.La.Ri.), operatera odlagališta otpada Malagrotta, postoji ugovor o „javnoj nabavi usluga” od 26. siječnja 1996. koji se odnosi na zbrinjavanje otpada. Taj je ugovor polazio od naknadnog održavanja tijekom 10 godina nakon zatvaranja odlagališta.
16. Nakon što je Direktivom o odlagalištima i Zakonodavnom uredbom 36/2003 produljeno razdoblje naknadnog održavanja odlagališta Malagrotta na najmanje 30 godina, naknade za otpad koje treba platiti prilagođene su duljem razdoblju naknadnog održavanja.
17. Osim toga se društvu AMA arbitražnom odlukom od 8. veljače 2012. naložilo da konzorciju Co.La.Ri. za razdoblje koje je prethodilo prilagodbi naknada zbog duljeg razdoblja naknadnog održavanja nadoknadi dodatne troškove u iznosu većem od 76 milijuna eura.
18. Corte d’Appello di Roma (Žalbeni sud u Rimu, Italija) potvrdio je arbitražnu odluku. Društvo AMA je protiv te presude podnijelo žalbu u kasacijskom postupku pred Corteom suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija).
19. AMA prigovara da je žalbeni sud propise kojima se prenosi Direktiva o odlagalištima tumačio na način da se produljenje roka naknadnog održavanja i povezanih troškova primjenjuje i na otpad koji je već zbrinut. Primjenom članaka 15. i 17. Zakonodavne uredbe 36/2003 i na postojeća odlagališta povređuju se načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti, zabrana retroaktivnosti i načelo razumnosti. AMA je tijekom godina konzorciju Co.La.Ri. već isplatio iznose koji znatno premašuju veće troškove koje on zahtijeva. Usto, potvrda naloga može dovesti do ugrožavanja njegove financijske stabilnosti.
20. Stoga Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) Sudu postavlja sljedeća pitanja:
„1. Je li sukladno člancima 10. i 14. Direktive o odlagalištima tumačenje žalbenog suda prema kojemu se članci 15. i 17. Zakonodavne uredbe 36/2003, kojima se navedene odredbe (prava Unije) prenose u nacionalno pravo, trebaju primijeniti retroaktivno, što dovodi do toga da se postojeća odlagališta koja već imaju odobrenje za obavljanje djelatnosti bezuvjetno podvrgavaju obvezama predviđenim tim odredbama, osobito produljenju razdoblja naknadnog održavanja s deset na trideset godina?
2. Je li konkretno — s obzirom na tekst članaka 10. i 14. Direktive o odlagalištima koji pozivaju države članice da poduzmu ‚mjere u svrhu osiguranja pokrivanja svih troškova uključenih u otvaranje i rad određenog odlagališta, uključujući i koliko je to moguće financijska ili jednakovrijedna jamstva iz članka 8. točke (a) podtočke iv., kao i procijenjenih troškova povezanih sa zatvaranjem i naknadnim održavanjem odlagališta tijekom najmanje 30 godina, a koji su uključeni u cijenu koju naplaćuje operater za zbrinjavanje bilo koje vrste otpada’ i ‚mjere kako bi se spriječil[o] da odlagališta kojima je izdana dozvola, ili koja već obavljaju djelatnost u vrijeme prijenosa ove Direktive u nacionalno zakonodavstvo, nastave s radom’ — u skladu s tim odredbama direktive tumačenje žalbenog suda prema kojem se članci 15. i 17. Zakonodavne uredbe 36/2003 primjenjuju na postojeća odlagališta koja već imaju odobrenje za obavljanje djelatnosti, iako u provedbi obveza koje su također nametnute postojećim odlagalištima, članak 17. samo predviđa prijelazno razdoblje a ne sadržava nijednu mjeru koja ograničava financijske utjecaje na ‚posjednika’ koji proizlaze iz produljenja?
3. Je li u skladu s člancima 10. i 14. Direktive o odlagalištima tumačenje žalbenog suda prema kojem se članci 15. i 17. Zakonodavne uredbe 36/2003 primjenjuju na postojeća odlagališta koja već imaju odobrenje za obavljanje djelatnosti, također u vezi s financijskim troškovima koji proizlaze iz tako nametnutih obveza a osobito iz produljenja razdoblja naknadnog održavanja s deset na trideset godina, time što potonje troškove stavljaju na teret ‚posjednika’ i na taj način u odnosu na njega legitimiziraju povećanje tarife sadržane u ugovorima koji uređuju djelatnost odlaganja otpada?
4. Naposljetku, je li u skladu s člancima 10. i 14. Direktive tumačenje žalbenog suda prema kojemu se članci 15. i 17. Zakonodavne uredbe 36/2003 primjenjuju na postojeća odlagališta koja već imaju odobrenje za obavljanje djelatnosti također u vezi s financijskim troškovima koji proizlaze iz tako nametnutih obveza a osobito iz produljenja razdoblja naknadnog održavanja s deset na trideset godina, a koje je tumačenje žalbeni sud usvojio kada je smatrao da ti troškovi trebaju biti određeni uzimajući u obzir ne samo otpad koji treba zbrinuti od stupanja na snagu mjera o prenošenju, nego i onaj koji je već zbrinut?
21. Azienda Municipale Ambiente, Consorzio Laziale Rifiuti i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Međutim, samo su društvo AMA i Komisija sudjelovali na raspravi od 27. studenoga 2019.
IV. Pravna ocjena
22. Prije nego što razložim pitanja Cortea suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud), kratko ću razmotriti njihovu dopuštenost.
A. Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
23. Co.La.Ri. smatra zahtjev za prethodnu odluku nedopuštenim jer pitanja nisu relevantna za odluku u glavnom postupku. Konkretno, ta pitanja nisu bila predmet žalbenog postupka te stoga ne mogu biti predmet postupka pred Corteom suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud).
24. Točno je da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten samo ako su pitanja koja su upućena Sudu relevantna za odluku u glavnom postupku.
25. Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, za pitanja koja se odnose na tumačenje prava Zajednice koja postavi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji određuje u vlastitoj odgovornosti i čiju točnost Sud ne provjerava, postoji pretpostavka relevantnosti. Sud može odbaciti zahtjev koji je postavio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Zajednice nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja(6).
26. Stoga nije zadaća Suda da ocijeni jesu li prethodna pitanja na temelju talijanskog postupovnog prava relevantna za odluku u glavnom postupku.
27. Suprotno tomu, njihova je relevantnost očita iz perspektive prava Unije: pravo koje je priznato konzorciju Co.La.Ri. temelji se na tome da je barem arbitražno vijeće pretpostavljalo da se u skladu s Direktivom o odlagalištima trajanje odgovornosti društva AMA za naknadno održavanje odlagališta Malagrotta produljilo s 10 na 30 godina.
28. Stoga je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
B. Pitanja Cortea suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud)
29. Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) želi saznati protivi li se člancima 10. i 14. Direktive o odlagalištima tumačenje odgovarajućih talijanskih odredbi za prenošenje u skladu s kojim operater odlagališta u pogledu produljenja razdoblja naknadnog održavanja odlagališta s 10 na 30 godina naknadno može potraživati dodatne naknade od posjednika otpada koji su u prošlosti isporučivali otpad.
30. Taj sud osobito ima dvojbe u pogledu toga je li primjena duljeg trajanja obveze naknadnog održavanja u skladu sa zabranom retroaktivnosti kao i načelima pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti te stoga Sudu upućuje četiri pitanja.
31. Prvim se pitanjem želi razjasniti podvrgavaju li se postojeća odlagališta koja već imaju odobrenje za obavljanje djelatnosti bezuvjetno obvezama predviđenima člancima 10. i 14. Direktive o odlagalištima, osobito produljenju razdoblja naknadnog održavanja s 10 na 30 godina. U tom se smislu postavlja i četvrto pitanje koje se odnosi na to treba li se produljeno razdoblje naknadnog održavanja primijeniti i na otpad koji je zbrinut prije stupanja na snagu mjera o prenošenju. Najprije ću razmotriti ta dva pitanja, u onoj mjeri u kojoj se odnose na operatera odlagališta.
32. Suprotno tomu, u dijelu u kojem se četvrto pitanje odnosi na posjednika otpada, razmotrit ću ga zajedno s drugim i trećim pitanjem u pogledu toga zahtijeva li se Direktivom o odlagalištima naknadna naplata dodatnih naknada za zbrinjavanje otpada. Naime, drugo se pitanje odnosi na to je li Italija bila obvezna predvidjeti odredbe o ograničenju naknadnih dodatnih potraživanja naknada od prijašnjih posjednika otpada. Predmet trećeg pitanja je učinak prenošenja članaka 10. i 14. Direktive o odlagalištima na postojeće ugovore između operatera odlagališta i prijašnjih posjednika otpada.
1. Primjena obveze naknadnog održavanja na postojeća odlagališta i otpad koji je već zbrinut
33. Prvo i četvrto pitanje odnose se na primjenu obveze naknadnog održavanja na odlagališta koja su se već upotrebljavala na početku primjene Direktive o odlagalištima.
a) Obveza naknadnog održavanja postojećih odlagališta
34. Primjena Direktive o odlagalištima na postojeća odlagališta predmet je članka 14. U skladu s tim člankom, države članice poduzimaju mjere kako bi se spriječilo da odlagališta kojima je izdana dozvola, ili koja već obavljaju djelatnost u vrijeme prijenosa te Direktive u nacionalno zakonodavstvo (16. srpnja 2001.), nastave s radom prije provođenja određenih postupaka i to u najkraćem mogućem roku, a najkasnije osam godina (do 16. srpnja 2009.).
35. U skladu s člankom 14. točkom (b) Direktive o odlagalištima države članice imaju na raspolaganju dvije mogućnosti za ispunjavanje svojih obveza u pogledu postojećih odlagališta. Mogu odobriti nastavak rada uz poštovanje Direktive o odlagalištima ili mogu poduzeti potrebne mjere za hitno zatvaranje odlagališta koja nisu imala odobrenje za nastavak rada u skladu s člankom 7. točkom (g) i člankom 13.(7).
36. Ako je, kao što je to očito slučaj u ovom predmetu(8), obavljanje djelatnosti odobreno nakon 16. srpnja 2009., tada postojeće odlagalište treba u skladu s člankom 14. točkom (c) Direktive o odlagalištima najkasnije po završetku prijelaznog perioda ispuniti zahtjeve Direktive osim zahtjeva u Prilogu I. točki 1. Potonji se zahtjevi odnose na lokaciju odlagališta te stoga nisu relevantni za predmetni slučaj.
37. Suprotno tomu, obveze naknadnog održavanja u skladu s člankom 13. točkom (c) Direktive o odlagalištima u potpunosti se primjenjuju najkasnije nakon završetka prijelaznog perioda. U skladu s tim člankom, operater naknadno održavanje mora obavljati tako dugo dok to traži nadležno tijelo, vodeći računa o roku u kojem odlagalište može predstavljati opasnost. U skladu s člankom 8. točkom (a) podtočkom iv. taj operater treba u pogledu troškova osigurati jamstvo do kraja razdoblja naknadnog održavanja.
38. Međutim, obveze operatera u pogledu naknadnog održavanja primjenjuju se i ako odlagalište više nije u funkciji, nego se zatvori prije završetka prijelaznog perioda. Naime, i u tom se slučaju člankom 14. točkom (b) Direktive o odlagalištima upućuje na članak 13.
39. Stoga već iz izričitog teksta Direktive o odlagalištima proizlazi da su operateri odlagališta koja su bila u funkciji u trenutku roka za prenošenje koji je istekao 16. srpnja 2001., obvezni provoditi naknadno održavanje sve dok odlagalište više ne predstavlja opasnost. To se ne odnosi samo na odlagališta koja su već u tom trenutku zatvorena, kao što se pojašnjava u uvodnoj izjavi 25.
b) Proširenje obveze održavanja na otpad iz prijašnjih razdoblja
40. U kontekstu obveze naknadnog održavanja ne razlikuje se izričito između otpada koji se isporučivao i odlagao prije ili nakon isteka roka za prenošenje. Stoga se, kao što se navodi u četvrtom pitanju, može postaviti pitanje obuhvaća li ta obveza s obzirom na zabranu retroaktivnosti i s obzirom na pravnu sigurnost isključivo otpad koji se kasnije isporučivao i odlagao.
41. Međutim, kao što to Co.La.Ri. jasno ističe na primjeru odlagališta Malagrotta, takvo se razlikovanje u praksi gotovo ne može provesti jer se stari i novi otpad na odlagalištu pomiješaju i zajedno predstavljaju rizike koji se trebaju ukloniti naknadnim održavanjem. Stoga se naknadno održavanje u pravilu treba proširiti na cijelo odlagalište.
42. Moglo bi se samo zamisliti da se jasno razgraničeni dijelovi odlagališta, koji u trenutku isteka roka za prenošenje više nisu u funkciji i koji ne mogu biti u međusobnom odnosu s drugim dijelovima koji su i dalje u funkciji, mogu izuzeti od obveze naknadnog održavanja koja se predviđa Direktivom o odlagalištima.
43. Međutim, za te bi dijelove u pravilu vrijedili barem zahtjevi različitih verzija Direktive o otpadu koje se primjenjuju od 1977. Stoga države članice trebaju osigurati da se ne ugrožava zdravlje ljudi i da nema štete za okoliš(9), a trebalo bi poštovati i načelo „onečišćivač plaća”(10). Međutim, države članice imaju široku marginu prosudbe u pogledu načina na koji uređuju nužno naknadno održavanje i raspodjelu troškova(11).
44. Zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nikakvu naznaku o tome da se u glavnom postupku to odnosi na takve dijelove odlagališta koji su bili u funkciji u prijašnjim razdobljima. Naprotiv, Co.La.Ri. navodi da između različitih dijelova odlagališta postoji uska uzajamna povezanost. Stoga Sud ne treba odlučiti pod kojim uvjetima određeni stariji dijelovi postojećeg odlagališta više ne podliježu Direktivi o odlagalištima te u daljnjoj raspravi može pretpostaviti da je riječ o naknadnom održavanju odlagališta koje je u trenutku isteka roka za prenošenje utvrđenog Direktivom o odlagalištima bilo u funkciji.
c) Zabrana retroaktivnosti i načela pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti
45. Međutim, društvo AMA i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) imaju dvojbe u pogledu toga je li primjena obveze naknadnog održavanja u skladu sa zabranom retroaktivnosti kao i načelima pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti.
46. Načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti čine dio pravnog sustava Unije. Stoga ih se moraju pridržavati institucije Unije, ali i države članice u izvršavanju ovlasti koje su im povjerene propisima Unije(12).
47. Kako bi se osigurala zaštita tih načela, materijalnopravne odredbe prava Unije treba tumačiti na način da se ne odnose na okolnosti nastale prije njihova stupanja na snagu (situations acquises) osim u mjeri u kojoj iz njihova teksta, svrhe ili strukture jasno proizlazi da im treba pripisati takav učinak(13). Naime, načelo pravne sigurnosti općenito se protivi tomu da se početak vremenskog važenja akta Zajednice određuje prije njegove objave. U iznimnim je situacijama to moguće samo ako to zahtijeva cilj koji treba postići i ako se propisno poštuju legitimna očekivanja zainteresiranih osoba(14).
48. Međutim, novo se pravilo primjenjuje odmah, bez odgode, na buduće učinke situacije nastale primjenom starog pravila(15). Načelo zaštite legitimnih očekivanja ne može se proširiti do te mjere da, općenito govoreći, sprečava primjenu novog pravila na buduće učinke situacija nastalih tijekom razdoblja primjene starog pravila(16).
49. Obveza naknadnog održavanja odlagališta, koja su još bila u funkciji u trenutku isteka roka za prenošenje utvrđenog Direktivom o odlagalištima, takav je slučaj primjene novog pravila na buduće učinke situacije nastale tijekom razdoblja primjene starog pravila.
50. Tom se obvezom ne povređuje ni načelo proporcionalnosti. Kontroliranje rizikâ zatvorenog odlagališta u skladu je s ciljem visoke razine zaštite koji je utvrđen člankom 3. stavkom 3. UEU‑a, člankom 37. Povelje i člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a. Obveza naknadnog održavanja prikladna je za postizanje tog cilja te se ne nazire blaže sredstvo.
51. Naposljetku je i prikladno naložiti tu obvezu operateru odlagališta. On radom odlagališta ostvaruje prihode i u pravilu najbolje poznaje odlagalište. Uostalom, obveza naknadnog održavanja nije iznenadno uvedena Direktivom o odlagalištima, nego je u konačnici proizlazila već iz različitih verzija Direktive o otpadu koje se primjenjuju od 1977.
d) Međuzaključak
52. Stoga na prvo i četvrto pitanje, u dijelu u kojem se odnosi na operatera odlagališta, valja odgovoriti da u skladu s člancima 10., 13. i 14. Direktive o odlagalištima operatera odlagališta otpada, koje je bilo u funkciji u trenutku isteka roka za prenošenje Direktive, treba obvezati na to da osigura naknadno održavanje tijekom najmanje 30 godina nakon zatvaranja odlagališta. U pravilu se pritom ne može razlikovati između otpada koji se odlagao nakon isteka roka za prenošenje Direktive i otpada koji se ranije odlagao.
2. Troškovi naknadnog održavanja
53. Od odgovornosti operatera odlagališta u pogledu naknadnog održavanja treba razlikovati odgovornost za troškove naknadnog održavanja koje Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) navodi u drugom i trećem pitanju te četvrtom pitanju u dijelu u kojem se odnosi na posjednike otpada. U skladu s načelom „onečišćivač plaća”, ti se troškovi u načelu trebaju prenijeti na posjednike otpada koji isporučuju otpad za zbrinjavanje na odlagalištu. Ta se raspodjela troškova temelji na članku 10. Direktive o odlagalištima (odjeljak (a)), iako je dvojbeno primjenjuje li se ta raspodjela i na otpad koji je isporučen prije isteka roka za prenošenje Direktive o odlagalištima (odjeljak (b)).
a) Sadržaj članka 10. Direktive o odlagalištima
54. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 29. Direktive o odlagalištima, države članice trebaju u skladu s člankom 10. provesti mjere kako bi se osiguralo da cijena zaračunata za zbrinjavanje otpada na odlagalište pokriva sve troškove projektiranja i puštanja građevine za odlaganje otpada u rad(17).
55. U tom se zahtjevu održava načelo „onečišćivač plaća”. To načelo znači da, kao što je Sud već odlučio u kontekstu različitih verzija Direktive o otpadu(18), troškove zbrinjavanja otpada trebaju snositi posjednici otpada(19). Primjena načela „onečišćivač plaća” u skladu je s ciljem Direktive o odlagalištima koja u skladu sa svojim člankom 1. stavkom 1. služi za ispunjavanje zahtjeva Direktive o otpadu, osobito njezina članka 4., kojim se, među ostalim, države članice obvezuje da provedu odgovarajuće mjere kako bi poticale izbjegavanje ili sprečavanje nastanka otpada(20).
56. Troškovi navedeni u članku 10. Direktive o odlagalištima izričito uključuju procijenjene troškove povezane sa zatvaranjem i naknadnim održavanjem tijekom najmanje 30 godina.
57. Ta se odredba u skladu s člankom 14. točkom (c) Direktive o odlagalištima trebala primjenjivati na postojeća odlagališta koja su i dalje bila u funkciji najkasnije po završetku prijelaznog perioda jer su se od tog trenutka u pogledu tih odlagališta primjenjivali zahtjevi Direktive. Od tog bi trenutka cijena za zbrinjavanje otpada na postojećim odlagalištima posljedično trebala uključivati naknadno održavanje.
b) Naknadno uvećanje naknada za zbrinjavanje
58. Međutim, utvrđenjima u pogledu obveze naknadnog održavanja i u pogledu iznosa naknada od trenutka primjene članka 10. Direktive o odlagalištima na postojeća odlagališta još nije odlučeno mogu li se naknade za prijašnja razdoblja naknadno uvećati za iznose duljeg trajanja naknadnog održavanja.
59. Članci 10. i 14. Direktive o odlagalištima ne sadržavaju nikakvu izričitu odredbu u tom pogledu. Naprotiv: člankom 14. točkom (c) zahtijeva se samo da odlagališta koja su i dalje u funkciji trebaju ispunjavati zahtjeve Direktive do završetka prijelaznog perioda.
60. Ako postojeće odlagalište više nije u funkciji, nego je zatvoreno, tada se člankom 14. točkom (b) odlagalište upućuje samo na članak 7. točku (g) i članak 13., ali ne i na članak 10. Međutim, ne može se pretpostaviti da naknadno održavanje u pogledu tih odlagališta koje je nužno u skladu s člankom 13. točkom (c) u načelu može završiti ranije nego u pogledu odlagališta koja su i dalje u funkciji. Čak je moguće da nadležna tijela zaključe da odlagalište predstavlja opasnost više od 30 godina tako da naknadno održavanje u skladu s člankom 13. točkom (c) traje dulje.
61. Stoga se odredbama Direktive o odlagalištu, suprotno Komisijinu mišljenju, ne predviđa izričito da posjednici otpada koji su u prošlosti isporučivali otpad nekom odlagalištu, ali su za to plaćali naknadu koja nije dostatna kako bi se pokrili procijenjeni troškovi naknadnog održavanja tijekom najmanje 30 godina, naknadno plate dodatnu naknadu kako bi se pokrio manjak.
62. Unatoč tome, načelo „onečišćivač plaća” govori u prilog tomu da se takvim posjednicima otpada trebaju nametnuti i ti dodatni troškovi. Točno je da se u Direktivi o odlagalištima to načelo ne navodi izričito u vezi s člankom 10., ali je ono u skladu s člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a temeljno načelo prava Unije o okolišu te ga stoga treba nužno uzeti u obzir kada se to pravo tumači.
63. Osim toga, već se prije donošenja Direktive o odlagalištima različitim verzijama Direktive o otpadu predviđalo da posjednici otpada, koji svoj otpad predaju društvu za zbrinjavanje otpada, u skladu s načelom „onečišćivač plaća” snose troškove za zbrinjavanje otpada(21).
64. Da je Italija pravilno prenijela te odredbe i da je istodobno poduzela potrebne mjere kako bi osigurala da se otpad zbrine, a da se pritom ne ugrožava zdravlje ljudi ili da nema štete za okoliš (članak 4. prethodno važeće verzije Direktive o otpadu), tada bi troškovi za zbrinjavanje otpada već i u prošlosti bili dostatni kako bi se pokrili troškovi naknadnog održavanja.
65. Suprotno tomu, načelo „onečišćivač plaća” bi se naknadno uvećanim naknadama ostvarilo tek u znatno manjoj mjeri. Točno je da bi te naknade bile u skladu s odgovornosti koju imaju posjednici otpada kao onečišćivači. Naposljetku, da nije bilo njihova postupanja, otpad ne bi niti nastao. Međutim, funkcija usmjeravanja koju ima načelo „onečišćivač plaća” ne bi se više mogla ostvariti jer posjednici otpada ne mogu naknadno prilagoditi svoje postupanje stvarnim troškovima zbrinjavanja otpada.
66. Odlučujuća su, međutim, temeljna načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti. Kao što je već navedeno, njima se zahtijeva da se materijalnopravne odredbe prava Unije tumače na način da se ne odnose na okolnosti nastale prije njihova stupanja na snagu (situations acquises) osim u mjeri u kojoj iz njihova teksta, svrhe ili strukture jasno proizlazi da im treba pripisati takav učinak(22).
67. Obveza posjednika otpada da naknadno plate dodatne troškove zbrinjavanja otpada ne bi bila u skladu s tim zahtjevima.
68. Naime, kao prvo, tekst, svrha i struktura Direktive o odlagalištima, osobito njezinih članaka 10. i 14. nisu dovoljno jasni kako bi sustav troškova imao retroaktivni učinak.
69. Istodobno je, kao drugo, u pogledu posjednika otpada koji isporučuje otpad na odlagalište i za to plaća zahtijevane naknade, slučaj riješen. Njegova situacija u odnosu na te naknade odgovara situaciji dužnika čiji je carinski dug nastao prije stupanja na snagu nove materijalnopravne odredbe(23) i situaciji korisnika potpore koji je primio potporu prije stupanja na snagu novih pravila potpore(24).
70. Naravno da se time ne isključuje činjenica da je ugovorom između konzorcija Co.La.Ri. i društva AMA drukčije uređena raspodjela troškova. Zamislivo je, primjerice, da se predviđaju naknadna prava operatera u slučaju dodatnih troškova. Također ne bi bilo iznenađujuće ni da Co.La.Ri. nastavi s radom odlagališta samo zbog društva AMA te stoga društvo AMA i dalje neizravno posjeduje otpad. Međutim, u tim slučajevima ne bi bila riječ o primjeni članka 10. Direktive o odlagalištima, nego samo o tumačenju ugovora sklopljenog između te dvije stranke koje nije u nadležnosti Suda. Uostalom, zahtjev za prethodnu odluka ne sadržava nikakve naznake da je riječ o takvoj situaciji.
71. Suprotno tomu, u pogledu činjenica koje valja pretpostaviti u ovom slučaju, treba priznati da je moguće da operater postojećeg odlagališta koje je i dalje u funkciji, u slučaju takvog tumačenja članaka 10. i 14. Direktive o odlagalištima naplaćenim naknadama za zbrinjavanje otpada ne može pokriti troškove naknadnog održavanja. Razlozi za zabrinutost u pogledu toga postoje osobito ako predmetna država članica nije na odgovarajući način provela Direktivu o otpadu, tako da se naknadno održavanje prilikom utvrđivanja troškova za zbrinjavanje otpada nije u dovoljnoj mjeri uzelo u obzir.
72. Točno je da AMA ističe da bi uvećanje naknada za buduće isporuke otpada koje je provedeno već nakon prenošenja Direktive o odlagalištima, bilo dostatno kako bi se financiralo dulje trajanje naknadnog održavanja. Međutim, čini se da barem nacionalni sudovi polaze od toga da ti dodatni prihodi nisu dostatni. Također se ne može isključiti ni činjenica da tržište odlagalištâ ili preostalo vrijeme rada odlagališta ne dopuštaju da se uvećanjem naknada ostvare dostatni prihodi.
73. Međutim, za takav bi manjak uz državu članicu bio suodgovoran barem operater odlagališta jer bi na temelju svojeg poznavanja odlagališta trebao najbolje moći procijeniti opseg nužnog naknadnog održavanja. Ako bi pravilno mogao pretpostaviti da je na temelju stanja odlagališta u načelu dostatno samo naknadno održavanje u trajanju od 10 godina, tada bi daljnje naknadno održavanje trebalo prouzročiti samo manje troškove. Suprotno tomu, ako stanje odlagališta nakon 10 godina još uvijek zahtijeva visoku razinu napora u pogledu naknadnog održavanja, u tom slučaju operater odlagališta prilikom utvrđenja trajanja naknadnog održavanja nije ispunio svoje obveze dužne pažnje.
c) Međuzaključak
74. Stoga na drugo i treće pitanje te na četvrto pitanje, u dijelu u kojem se odnose na posjednika otpada, treba odgovoriti da se člancima 10. i 14. Direktive o odlagalištima s obzirom na zabranu retroaktivnosti te načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja ne može opravdati to da se od prijašnjih posjednika otpada, koji su isporučivali otpad na odlagališta te koji su za to platili zahtijevane naknade, naplaćuju dodatne naknade ako se poslije produlji trajanje naknadnog održavanja odlagališta i taj se dodatni element troška još nije uzeo u obzir u prvotnom utvrđenju naknade.
V. Zaključak
75. Slijedom navedenog predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi:
(1) U skladu s člancima 10., 13. i 14. Direktive 1999/31 o odlagalištima otpada, operatera odlagališta otpada, koje je još bilo u funkciji u trenutku isteka roka za prenošenje Direktive, treba obvezati na to da osigura naknadno održavanje tijekom najmanje 30 godina nakon zatvaranja odlagališta. U pravilu se pritom ne može razlikovati između otpada koji se odlagao nakon isteka roka za prenošenje Direktive i otpada koji se ranije odlagao.
(2) Člancima 10. i 14. Direktive 1999/31ne opravdava se s obzirom na zabranu retroaktivnosti i na načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja da se od prijašnjih posjednika otpada koji su isporučivali otpad na odlagališta te koji su za to platili zahtijevane naknade naplaćuju dodatne naknade ako se poslije produlji trajanje naknadnog održavanja odlagališta i taj se dodatni element troška još nije uzeo u obzir u prvotnom utvrđenju naknade.