Spojené věci C‑622/16 P až C‑624/16 P
Scuola Elementare Maria Montessori Srl proti Evropské komisi,
Evropská komise proti Scuola Elementare Maria Montessori Srl
a
Evropská komise proti Pietrovi Ferraccimu
„Kasační opravný prostředek – Státní podpory – Rozhodnutí, kterým se prohlašuje nemožnost navrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem – Rozhodnutí konstatující neexistenci státní podpory – Žaloby na neplatnost podané konkurenty příjemců státních podpor – Přípustnost – Nařizovací akt, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření – Bezprostřední dotčení – Pojem ‚absolutní nemožnost‘ navrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem – Pojem ‚státní podpora‘ – Pojmy ‚podnik‘ a ‚hospodářská činnost‘ “
Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 6. listopadu 2018
1. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Pojem „právní akt s obecnou působností [nařizovací akt]“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFUE – Všechny akty s obecnou působností s výjimkou legislativních aktů
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
2. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Pojem „právní akt s obecnou působností [nařizovací akt]“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFUE – Všechny akty s obecnou působností s výjimkou legislativních aktů – Rozhodnutí Komise, kterým se prohlašuje režim podpor za slučitelný s vnitřním trhem – Zahrnutí
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
3. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Rozhodnutí v oblasti státních podpor – Konkurenční podnik podniku, jenž je příjemcem podpory – Právo na podání žaloby – Podmínky – Soudní přezkum – Rozsah
(Článek 108 odst. 2 o odst. 2 SFEU a čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
4. Kasační opravný prostředek – Důvody – Odůvodnění rozsudku vykazující porušení unijního práva – Výrok založený na jiných právních důvodech – Zamítnutí
(Článek 256 odst. 1 druhý pododstavec SFEU; statut Soudního dvora, čl. 58 první pododstavec)
5. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Nařizovací akty vyžadující přijetí prováděcích opatření – Pojem – Kritéria pro posouzení
(Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
6. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Nařizovací akty – Akty nevyžadující přijetí prováděcích opatření a týkající se žalobce přímo – Pojem „prováděcí opatření“ – Kritéria – Rozhodnutí Komise, kterým se prohlašuje režim podpor za neslučitelný s vnitřním trhem – Vyvolání účinků prostřednictvím aktů přijatých vnitrostátními orgány – Akty představující prováděcí opatření vůči příjemcům režimu, ale nikoli vůči konkurenčním podnikům
(Článek 107 odst. 1 SFEU a čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
7. Podpory poskytované státy – Navrácení protiprávní podpory – Absolutní nemožnost provedení – Možnost konstatovat tuto nemožnost ve fázi správního řízení, které předcházelo přijetí rozhodnutí – Povinnost Komise a členského státu spolupracovat za účelem nalezení řešení v souladu se Smlouvou
(Článek 4 odst. 3 SEU; čl. 107 odst. 1 SFEU a čl. 108 odst. 2 SFEU; nařízení Rady č. 659/1999, čl. 14 odst. 1)
8. Kasační opravný prostředek – Důvody – Nesprávné posouzení skutkového stavu – Nepřípustnost – Přezkum posouzení důkazů Soudním dvorem – Vyloučení s výjimkou případu zkreslení
[Článek 256 odst. 1 druhý pododstavec SFEU; statut Soudního dvora, čl. 58 první pododstavec; jednací řád Soudního dvora, čl. 168 odst. 1 písm. d)]
9. Podpory poskytované státy – Navrácení protiprávní podpory – Podpora poskytnutá ve formě osvobození od daně – Absolutní nemožnost provedení – Důvody – Nemožnost státu získat informace nezbytné k identifikaci příjemců podpory – Nepřípustnost
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
10. Hospodářská soutěž – Unijní pravidla – Podnik – Pojem – Výkon hospodářské činnosti – Pojem – Soukromé vzdělávací zařízení – Vzdělávací činnosti spadající do systému veřejného vzdělávání a financované z veřejných prostředků – Vyloučení – Vzdělávací činnosti organizované samotnou entitou, které stát nedotuje – Zahrnutí
(Článek 107 odst. 1 SFEU)
11. Kasační opravný prostředek – Důvody – Přezkum posouzení pravidel vnitrostátního práva, jichž se dovolává účastník řízení, Soudním dvorem – Vyloučení s výjimkou případu zkreslení
(Článek 256 odst. 1 druhý pododstavec SFEU; statut Soudního dvora, čl. 58 první pododstavec)
1. Pojem „právní akty s obecnou působností [nařizovací akty]“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části věty SFEU má omezenější dosah než dosah pojmu „akty“ použitého v první a druhé části věty uvedeného ustanovení a týká se aktů s obecnou působností, s výjimkou legislativních aktů. Nelze tedy tvrdit, že existují nelegislativní akty s obecnou působností, které nespadají pod pojem „právní akt s obecnou působností [nařizovací akt]“. Tento výklad totiž nenachází žádné opodstatnění ve znění, historii vzniku nebo v účelu tohoto ustanovení.
Je tedy třeba mít za to, že pojem „právní akt s obecnou působností [nařizovací akt]“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části věty SFEU se vztahuje na všechny nelegislativní akty s obecnou působností.
(viz body 23, 24 a 28)
2. V oblasti státních podpor jsou rozhodnutí Komise, jejichž cílem je povolit, nebo zakázat vnitrostátní režim, mají obecnou působnost ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části věty SFEU. Tato obecná působnost vyplývá ze skutečnosti, že taková rozhodnutí se uplatní na objektivně vymezené situace a mají právní účinky vůči určité kategorii osob vymezených obecně a abstraktně.
Otázka, zda má, či nemá určitý akt obecnou působnost, se v tomto ohledu týká jeho objektivních vlastností, které se nemohou měnit v závislosti na různých částech věty čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Výklad, podle něhož by akt mohl mít obecnou působnost v rámci čl. 263 čtvrtého pododstavce druhé části věty SFEU a zároveň tuto působnost postrádat v rámci čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části věty SFEU, by byl kromě toho v rozporu s cílem, který odůvodnil doplnění posledně uvedeného ustanovení, kterým je zmírnění podmínek přípustnosti žalob na neplatnost podaných fyzickými či právnickými osobami.
Okolnost, že se část rozhodnutí Komise osobně dotýká omezeného okruhu příjemců dotčeného režimu podpor, kromě toho nebrání tomu, aby se mělo za to, že uvedená část má obecnou působnost, pokud se uplatní na objektivně vymezené situace a má právní účinky vůči určitým kategoriím osob vymezených obecně a abstraktně. Je tomu tak v případě, kdy Komise měla v první části rozhodnutí za to, že není namístě nařizovat navrácení podpor poskytnutých na základě osvobození od daně, a to i přes jejich protiprávní povahu a neslučitelnost s vnitřním trhem, a kdy na základě tohoto rozhodnutí přetrvávají protisoutěžní účinky obecného a abstraktního opatření, které představuje toto osvobození od daně ve vztahu k neurčitému počtu konkurentů příjemců podpor přiznaných na základě tohoto opatření.
(viz body 31, 32, 36 a 38)
3. Ačkoli unijnímu soudu nepřísluší, aby se ve fázi přezkumu přípustnosti vyslovil s konečnou platností k existenci konkurenčních vztahů mezi žalobcem a beneficienty vnitrostátních opatření posuzovaných v rozhodnutí Komise v oblasti státních podpor, nelze bezprostřední dotčení takového žalobce vyvozovat pouze z potenciality konkurenčního vztahu. Vzhledem k tomu, že podmínka týkající se bezprostředního dotčení vyžaduje, aby zpochybněný akt vyvolával bezprostřední účinky na právní postavení žalobce, totiž unijní soud musí ověřit, zda žalobce patřičným způsobem uvedl důvody, pro něž rozhodnutí Komise může způsobit, že se bude nacházet v nevýhodném soutěžním postavení, a tudíž vyvolat účinky na jeho právní postavení.
V tomto ohledu je cílem pravidel týkajících se státních podpor ochrana hospodářské soutěže. Skutečnost, že rozhodnutí Komise zachovává v plném rozsahu účinky vnitrostátních opatření, v souvislosti s nimiž stěžovatel ve stížnosti adresované tomuto orgánu uvedl, že nejsou slučitelná s tímto cílem a způsobují, že je v nevýhodném soutěžním postavení, tak umožňuje dospět k závěru, že tímto rozhodnutím je bezprostředně dotčeno jeho právní postavení, zvláště jeho právo vyplývající z ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti státních podpor, aby v důsledku dotčených vnitrostátních opatření nebyla narušena hospodářská soutěž.
(viz body 43, 46 a 47)
4. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 48)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 58–61)
6. Ve vztahu k příjemcům režimu státních podpor vnitrostátní ustanovení zavádějící tento režim a akty provádějící tato ustanovení, jako je daňový výměr, představují prováděcí opatření, která vyžaduje rozhodnutí Komise prohlašující uvedený režim za neslučitelný s vnitřním trhem. To lze vysvětlit tím, že příjemce režimu podpor může v rozsahu, v němž splňuje podmínky stanovené ve vnitrostátním právu k tomu, aby se na něj tento režim vztahoval, požádat vnitrostátní orgány, aby mu poskytly takovou podporu, která by byla poskytnuta v případě existence bezpodmínečného rozhodnutí prohlašujícího, že uvedený režim je slučitelný s vnitřním trhem a zpochybnit akt odmítající vyhovět této žádosti před vnitrostátními soudy, když uplatní neplatnost rozhodnutí Komise, kterým se prohlašuje, že je dotčený režim neslučitelný s vnitřním trhem nebo je slučitelný s tímto trhem s výhradou dodržení závazků přijatých dotčeným členským státem, a dosáhnout toho, aby se tyto soudy obrátily na Soudní dvůr formou předběžných otázek ohledně platnosti tohoto rozhodnutí.
Je tomu však jinak, pokud jde o situaci konkurentů beneficientů vnitrostátního opatření, které bylo považováno za nepředstavující státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Situace takového konkurenta se totiž liší od situace příjemců podpor v rozsahu, v němž tento konkurent nesplňuje podmínky stanovené v dotčeném vnitrostátním opatření k tomu, aby se na něj toto opatření vztahovalo. Za těchto podmínek by bylo vykonstruované, že by tento konkurent musel u vnitrostátních orgánů požádat o poskytnutí podpory, zpochybnit akt odmítající vyhovět této žádosti u vnitrostátního soudu a dosáhnout toho, aby se tento soud obrátil na Soudní dvůr ohledně platnosti rozhodnutí Komise týkajícího se uvedeného opatření. V této situaci je tudíž třeba mít za to, že uvedené rozhodnutí nevyžaduje přijetí prováděcích opatření vůči takovému konkurentovi.
(viz body 63–67)
7. V souladu s čl. 14 odst. 1 druhou větou nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU], Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami unijního práva. V tomto ohledu zásada, podle níž „nikdo není povinen k nemožnému“, je součástí obecných zásad unijního práva. Komise tak nemůže přijmout příkaz k navrácení, jehož splnění je od jeho přijetí objektivně a absolutně nemožné, protože jinak by byl neplatný.
Kromě toho vzhledem k tomu, že podle čl. 4 odst. 3 SEU se zásada loajální spolupráce použije po celou dobu řízení týkajícího se přezkumu opatření na základě ustanovení unijního práva v oblasti státních podpor, v případě, kdy dotčený členský uvádí od fáze formálního vyšetřovacího řízení absolutní nemožnost vymoci navrácení, uvedená zásada tomuto členskému státu ukládá již od této fáze povinnost, aby Komisi předložil k posouzení důvody, na nichž stojí toto tvrzení, a Komisi, aby tyto důvody důkladně přezkoumala. Tato zásada tudíž neukládá Komisi, aby ke každému rozhodnutí, v němž je prohlášeno, že podpory jsou protiprávní a neslučitelné s vnitřním trhem, vydala příkaz k navrácení, ale ukládá Komisi povinnost, aby zohlednila argumenty, které jí předložil dotčený členský stát v souvislosti s existencí absolutní nemožnosti vymoci navrácení.
(viz body 78, 79, 82–84)
8. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 86)
9. Pokud jde o provádění rozhodnutí Komise nařizujícího navrácení protiprávních podpor, členský stát, který se ve fázi formálního vyšetřovacího řízení potýká s obtížemi v souvislosti se zajištěním navrácení dotčených podpor, musí sdělit tyto obtíže Komisi, aby je posoudila, a loajálně spolupracovat s tímto orgánem za účelem překonání těchto obtíží zejména tím, že jí navrhne alternativní opatření umožňující vymoci navrácení těchto podpor, byť jen částečné. Za všech okolností je Komise povinna důkladně přezkoumat uplatněné obtíže a navržená alternativní opatření k navrácení podpor. Pouze v případě, kdy Komise po provedení takového důkladného přezkumu konstatuje, že neexistují alternativní opatření umožňující navrácení dotčených protiprávních podpor, byť jen částečné, lze mít za to, že toto navrácení je objektivně a absolutně nemožné.
Komise se tedy nemůže spokojit s tím, že absolutní nemožnost vymoci navrácení dotčených protiprávních podpor vyvodí pouze ze skutečnosti, že je nemožné získat informace nezbytné pro navrácení těchto podpor prostřednictvím vnitrostátních katastrálních a daňových databází, přičemž nepřezkoumala případnou existenci alternativních opatření umožňujících navrácení těchto podpor, byť jen částečné. Je totiž třeba mít za to, že okolnost, že informace nezbytné pro navrácení dotčených protiprávních podpor nemohou být získány prostřednictvím vnitrostátních katastrálních a daňových databází, spadá mezi interní obtíže způsobené jednáním nebo opomenutím vnitrostátních orgánů. Takové obtíže vnitrostátní povahy nestačí k závěru ohledně absolutní nemožnosti navrácení.
(viz body 92, 93 a 95)
10. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 103–105)
11. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 107)