FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PEDRO CRUZ VILLALÓN
föredraget den 12 juni 2012 (1)
Mål C‑617/10
Åklagaren
mot
Hans Åkerberg Fransson
(begäran om förhandsavgörande från Haparanda tingsrätt (Sverige))
”Tillämpningsområdet för Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 51 i stadgan – Medlemsstaternas tillämpning av unionsrätten – Nationellt sanktionssystem som är tillämpligt på underlåtenhet att iaktta bestämmelserna i lagstiftningen avseende mervärdesskatt – Artikel 50 i stadgan – Ne bis in idem som allmän princip i unionsrätten – Påförande av både administrativ och straffrättslig sanktion – Definition av ’samma gärning’ – Tolkning av stadgan mot bakgrund av Europakonventionen om mänskliga rättigheter – Artikel 4 i protokoll nr 7 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna – Fastställelse av de grundläggande rättigheterna i unionen utifrån medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner”
Innehållsförteckning
I – Inledning
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
B – Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
C – Nationell rätt
4 §
”2 §
4 §
III – Bakgrund och förfarandet vid den nationella domstolen
IV – Förfarandet vid EU‑domstolen
V – Domstolens behörighet
A – Allmänt resonemang
1. En abstrakt situation: medlemsstaternas ”tillämpning” av unionsrätten
2. Ett förslag till tolkning: ett regel- och undantagsförhållande
3. En grund: Ett särskilt unionsintresse
4. Ett sätt att argumentera: Utrymmet för kategorisering och utrymmet för in casu-prövning
B – Svaret på behörighetsfrågan i förevarande fall
1. Den aktuella grundläggande rättigheten
2. Ett speciellt område för offentlig maktutövning: Rätten att påföra sanktioner
3. I vilken mån säkerställandet av ne bis in idem ska överflyttas från staterna till unionen
4. Slutsats: Ett fall som inte omfattas av situationen ”tillämpning av unionsrätten”
VI – Bedömning av tolkningsfrågorna
A – Tolkningsfrågorna 2–5
1. Omformulering och upptagande till sakprövning
2. Bedömning av frågorna 2–4
a) Artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen och Europadomstolens praxis avseende denna
i) Undertecknande och ratifikation av artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen
ii) Europadomstolens praxis avseende artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen
b) Principen ne bis in idem i unionsrätten: Artikel 50 i stadgan och tolkningen av denna, mot bakgrund av artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen
i) En delvis självständig tolkning av artikel 50 i stadgan: Gränser för en tolkning uteslutande mot bakgrund av Europakonventionen
ii) Artikel 50 i stadgan och de dubbla administrativa och straffrättsliga sanktionerna
c) Tillämpning av artikel 50 i stadgan på förevarande fall
B – Den första tolkningsfrågan
1. ”Klart stöd” som villkor för att den nationella domstolen ska tillämpa Europakonventionen
2. ”Klart stöd” som krav för att den nationella domstolen ska kunna tillämpa Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
VII – Förslag till avgörande
I – Inledning
1. Bakom tolkningsfrågorna i detta till synes enkla mål – en fiskare, som bedriver sin verksamhet i Bottniska viken har påförts sanktioner på grund av att han underlåtit att fullgöra sina skatterättsliga skyldigheter – döljer sig två synnerligen delikata problem samt en förhållandevis förvirrande situation.
2. Det första problemet är huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning. Det står klart att målet avser en intern situation. För att domstolen ska vara behörig att pröva en fråga om grundläggande rättigheter krävs därför att målet anses inbegripa en medlemsstats tillämpning av unionsrätten i den mening som i dag avses i artikel 51.1 i stadgan.
3. Det andra problemet, som avser saken i målet, rör tillämpligheten av principen ne bis in idem i fall då en stat har rätt att påföra både administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder för ett och samma handlande, vilket i dag oundvikligen leder oss till artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
4. Förvirringen uppstår, i detta mål, i samband med tingsrättens första tolkningsfråga, där problemet betraktat för sig framstår som enklare än de föregående. Frågan rör räckvidden av principen om unionsrättens företräde i förhållande till ett krav som uppställts av den svenska Högsta domstolen, nämligen att det ska finnas ”klart” stöd för att den nationella rätten ska kunna åsidosättas. Förvirringen föranleds av att det erforderliga ”klara stödet” numera förefaller vara befäst i senaste praxis från Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (nedan kallad Europadomstolen) samtidigt som denna utveckling inte förenklar, utan snarare komplicerar, svaret på frågan om räckvidden av ne bis in idem i unionsrätten.
5. När det gäller frågan huruvida målet kan tas upp till sakprövning kommer jag att föreslå att domstolen förklarar sig sakna behörighet att pröva målet, på grund av att medlemsstaten inte tillämpar unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. Som jag kommer att visa leder en noggrann undersökning av omständigheterna i målet till denna slutsats. Det är emellertid mycket möjligt att domstolen för att nå samma slutsats måste anamma några av de resonemang som jag kommer att presentera i samband med denna svåra fråga. Jag får tillstå att dessa resonemang inte har förekommit i hittillsvarande rättspraxis.
6. I andra hand, för det fall domstolen skulle anse sig vara behörig att pröva målet i sak, kommer jag att föreslå domstolen att principen ne bis in idem ges en självständig utformning i unionsrätten. Som jag ska visa leder bestämmelsen i artikel 52.3 i stadgan – att rättigheterna i stadgan ska ha ”samma” räckvidd och innebörd som i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (nedan kallad Europakonventionen) – i det här aktuella nationella målet till särskilda svårigheter.
7. Slutligen kommer jag, beträffande kravet på ”klart stöd” i Europakonventionen och i unionsrätten, att föreslå en tolkning av detta rekvisit som går att förena med principen om unionsrättens företräde.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
8. Principen ne bis in idem erkänns numera i artikel 50 i stadgan, som har följande lydelse:
”Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.”
9. I artikel 273 i direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt (2), föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får införa andra skyldigheter som de finner nödvändiga för en riktig uppbörd av mervärdesskatten och för förebyggande av bedrägeri med förbehåll för kravet på likabehandling av inhemska transaktioner och transaktioner som utförs mellan medlemsstater av beskattningsbara personer och på villkor att dessa skyldigheter inte i handeln mellan medlemsstaterna leder till formaliteter i samband med en gränspassage.
…”
B – Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
10. I artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen, under rubriken ”Rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger”, föreskrivs följande:
”1. Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.
2. Bestämmelserna i föregående punkt skall inte utgöra hinder för att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel begåtts i det tidigare rättegångsförfarandet, vilket kan ha påverkat utgången i målet.
3. Avvikelse får inte ske från denna artikel med stöd av artikel 15 i konventionen.”
C – Nationell rätt
11. I 5 kap. 1 och 4 §§ taxeringslagen (1990:324) anges de grundläggande bestämmelserna om skattetillägg i Sverige. Där föreskrivs följande:
”1 §
Om den skattskyldige på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för taxeringen, skall en särskild avgift (skattetillägg) tas ut. Detsamma gäller om den skattskyldige har lämnat en sådan uppgift i ett mål om taxering och uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.
En uppgift skall anses vara oriktig om det klart framgår att en uppgift som den skattskyldige har lämnat är felaktig eller att den skattskyldige har utelämnat en uppgift till ledning för taxeringen som han varit skyldig att lämna. En uppgift skall dock inte anses vara oriktig om uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut. En uppgift skall inte heller anses vara oriktig om uppgiften är så orimlig att den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.
4 §
Om en oriktig uppgift har lämnats är skattetillägget fyrtio procent av sådan skatt som avses i 1 kap. 1 § första stycket 1–5 och som, ifall den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha påförts den skattskyldige eller hans make. I fråga om mervärdesskatt är skattetillägget tjugo procent av den skatt som felaktigt skulle ha tillgodoräknats den skattskyldige.
Skattetillägget ska beräknas efter tio procent eller, i fråga om mervärdesskatt, fem procent när den oriktiga uppgiften har rättats eller hade kunnat rättas med ledning av kontrollmaterial som normalt är tillgängligt för Skatteverket och som har varit tillgängligt för verket före utgången av november taxeringsåret.
...”
12. I 2 och 4 §§ skattebrottslagen (1971:69) återfinns de straffrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på skattebrott. Där föreskrivs följande:
”2 §
Den som på annat sätt än muntligen uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till myndighet eller underlåter att till myndighet lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till honom själv eller annan döms för skattebrott till fängelse i högst två år.
4 §
Om brott som avses i 2 § är att anse som grovt, döms för grovt skattebrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.
Vid bedömande om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring eller om förfarandet ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller i annat fall varit av synnerligen farlig art.”
III – Bakgrund och förfarandet vid den nationella domstolen
13. Hans Åkerberg Fransson är egenföretagare och bedriver huvudsakligen verksamhet i form av fiske och försäljning av vitfisk (coregonus albula). Han bedriver fisket i Kalixälven medan fångsten säljs både i Sverige och i Finland.
14. Skatteverket anser att Hans Åkerberg Fransson har underlåtit att fullgöra sina deklarationsskyldigheter under inkomståren 2004 och 2005, vilket medfört ett bortfall av skatteintäkter avseende olika skatter och avgifter. Beträffande mervärdesskatt för dessa inkomstår har Skatteverket beräknat att Hans Åkerberg Franssons uppgifter lett till ett bortfall av skatteintäkter på totalt 60 000 SEK för inkomståret 2004 och 87 550 SEK för inkomståret 2005.
15. Den 24 maj 2007 beslutade Skatteverket med stöd av taxeringslagen att påföra Hans Åkerberg Fransson skattetillägg för oriktigt uppgiftslämnande avseende inkomstår 2004, av vilket 4 872 SEK avsåg mervärdesskatt. För inkomstår 2005 påförde Skatteverket honom skattetillägg av vilket 3 255 SEK avsåg mervärdesskatt. Besluten om påförande av skattetillägg för inkomståren 2004 och 2005 har inte överklagats. Besluten vann laga kraft vid årsskiftet 2010/2011 vad gäller inkomståret 2004 och vid årsskiftet 2011/2012 vad gäller inkomståret 2005.
16. Den 9 juni 2009 väckte åklagare åtal mot Hans Åkerberg Fransson vid Haparanda tingsrätt, som inledde ett straffrättsligt förfarande. Åtalet avser skattebrott som Hans Åkerberg Fransson begått under inkomståren 2004 och 2005. Enligt åklagaren har Hans Åkerberg Franssons oriktiga uppgiftslämnande, bland annat avseende mervärdesskatt, lett till ett betydande bortfall av skatteintäkter vilket motiverade ett väckande av åtal. Enligt 2 och 4 §§ skattebrottslagen kan det brott som Hans Åkerberg Fransson åtalats för medföra fängelse i högst sex år.
17. Enligt tingsrätten grundades Skatteverkets beslut av den 24 maj 2007 om påförande av skattetillägg på samma gärning som den som nu ligger till grund för åklagarens gärningspåstående.
18. Den 23 december 2010 beslutade Haparanda tingsrätt att vilandeförklara brottmålet mot Hans Åkerberg Fransson, eftersom den fann att målet har koppling till unionsrätten, närmare bestämt artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. I denna artikel föreskrivs den grundläggande rättigheten ne bis in idem.
IV – Förfarandet vid EU‑domstolen
19. Begäran om förhandsavgörande från Haparanda tingsrätt inkom till domstolen den 27 december 2010 och innehåller följande frågor:
”1. Enligt svensk rätt måste det finnas klart stöd i Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) eller i Europadomstolens praxis för att en nationell domstol ska kunna åsidosätta nationella bestämmelser som kan misstänkas strida mot förbudet mot dubbelbestraffning i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, och således även kan misstänkas strida mot artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna av den 7 december 2000 (EU-stadgan). Är ett sådant villkor i nationell rätt för åsidosättande av nationella bestämmelser förenligt med EU‑rätten och särskilt dess allmänna principer, bl.a. om EU‑rättens företräde och direkta effekt?
2. Omfattas ett upptagande till prövning av ett åtal om skattebrott av förbudet mot dubbelbestraffning i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen och artikel 50 i EU-stadgan, när den åtalade tidigare påförts en i ett administrativt förfarande bestämd ekonomisk påföljd (skattetillägg) i anledning av samma oriktiga uppgiftslämnande?
3. Påverkas svaret på fråga 2 av det förhållandet att det ska ske en samordning av dessa sanktioner så att det finns möjlighet för allmän domstol att sätta ned påföljden i brottmålet med beaktande av att den tilltalade, med anledning av samma oriktiga uppgiftslämnande, även påförts skattetillägg?
4. Det kan under vissa förhållanden vara tillåtet inom ramen för det i fråga 2 angivna förbudet mot dubbelbestraffning att besluta om ytterligare sanktioner i ett nytt förfarande för samma handlande som prövats och lett fram till ett beslut om sanktioner mot den enskilde. För det fall att fråga 2 besvaras jakande, är då villkoren enligt detta förbud mot dubbelbestraffning för påförande av flera sanktioner i skilda förfaranden uppfyllda, när det i det senare förfarandet sker en i förhållande till det tidigare förfarandet förnyad och självständig prövning av omständigheterna i målet?
5. Det svenska systemet med påförande av skattetillägg och prövning av ansvar för skattebrott i skilda förfaranden motiveras av en rad skäl av allmänt intresse, närmare beskrivna nedan. För det fall att fråga 2 besvaras jakande, är då ett system som det svenska förenligt med förbudet mot dubbelbestraffning, när det vore möjligt att inrätta ett system som inte skulle omfattas av förbudet mot dubbelbestraffning utan att det är nödvändigt att avstå från vare sig påförande av skattetillägg eller utdömande av ansvar för skattebrott, genom att i de fall ansvar för skattebrott är aktuellt överföra beslutsfattandet om påförande av skattetillägg från Skatteverket och, i förekommande fall, förvaltningsdomstol till att beslutas av allmän domstol i samband med prövningen av åtalet för skattebrott?”
20. Skriftliga yttranden har ingetts av Konungariket Sverige, Konungariket Nederländerna, Konungariket Danmark, Republiken Tjeckien, Republiken Österrike och Irland samt av kommissionen.
21. Vid domstolens förhandling, som hölls den 24 januari 2012, yttrade sig Hans Åkerberg Franssons ombud samt ombuden för Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna och kommissionen.
V – Domstolens behörighet
22. Såväl de stater som yttrat sig skriftligen (med undantag för Österrike) som de stater som endast yttrat sig muntligen (Tyskland och Frankrike), och även kommissionen, anser i likhet med åklagaren i det nationella målet att det problem som föranleds av säkerställandet av principen ne bis in idem inte ska lösas med hjälp av unionsrätten och att det inte heller kan begäras att EU‑domstolen ska tillhandahålla någon sådan lösning. Detta innebär mer konkret att artikel 50 i stadgan inte reglerar den nu omtvistade frågan. Häri ligger skälet till att diskussionen avseende sakfrågan, det vill säga frågan beträffande nämnda princips innehåll och räckvidd i unionsrätten, ofta har undvikits och därmed utarmats.
23. Den mest diskuterade frågan har utan tvekan varit huruvida EU‑domstolen är behörig på här angivna villkor. Domstolen har därmed återigen att ta ställning till en problematik där önskan om klara kriterier för bestämningen av den räckvidd som ska gälla för begreppet ”medlemsstaterna ska tillämpa unionsrätten” endast motsvaras av svårigheten att fullgöra denna uppgift.(3)
24. Jag kommer i det följande endast att presentera ytterligare några resonemang för domstolen vilka kan läggas till de talrika och skiftande resonemang som särskilt generaladvokaterna lagt fram på senare tid.(4) Enligt min mening ger förevarande mål en möjlighet att beakta argument som kan bidra till arbetet med att bilda en rättspraxis, ett arbete som inte låter sig göras över en natt.
A – Allmänt resonemang
1. En abstrakt situation: medlemsstaternas ”tillämpning” av unionsrätten
25. Som jag nämnt ovan delar samtliga deltagare i förfarandet den grundläggande uppfattningen att den omständighet, eller det rekvisit, som i dag anges exakt i artikel 51.1 i stadgan inte föreligger i förevarande mål. I bestämmelsen anges att medlemsstaterna ska iaktta stadgan ”endast när dessa tillämpar unionsrätten”. Kopplingen mellan detta stadgande och grunden för detsamma, vilken före stadgans tillkomst fanns enbart i rättspraxis, framgår av förklaringarna till stadgan (5). Dessa förklaringar, för vad de nu må vara värda, tyder snarare – enligt min mening helt korrekt, med någon nyansering – på en kontinuitet än på en konflikt mellan nämnda rättspraxis och dess kodifiering i stadgan.
26. Icke desto mindre har det efter den ursprungliga proklameringen av stadgan i Nice ofta hävdats att det föreligger en konflikt mellan å ena sidan EU‑domstolens praxis, i dess form såväl år 2000 som år 2007,(6) och å andra sidan nämnda stadgande. ”Tillämpning” (som kategori i stadgan) och ”tillämpningsområde” (som kategori i rättspraxis) har anförts som de begrepp som är sammanfattande för denna konflikt.(7)
27. I detta skede kan det vara intressant att betrakta de olika formuleringarna såsom uttryck vilka inte skiljer sig åt i kvalitativt hänseende. Visserligen förekommer det nyanser mellan dem, men konturerna är diffusa i båda fallen. De två formuleringarna tar såvitt jag förstår närmare bestämt sikte på en sådan situation där det – med hänsyn till att staterna alltid har en bedömningsmarginal som medför att unionen inte på någon grund kan tillvitas den eventuella kränkningen av en rättighet – finns ett så starkt inslag av unionsrätt i den aktuella situationen att det är motiverat att situationen prövas mot bakgrund av unionsrätten och, följaktligen, att domstolen gör denna prövning.
28. Detta innebär framför allt att prövningens legitimitet vid avsaknad av bedömningsmarginal (”Bosphorus”‑situation)(8) givetvis inte är föremål för diskussion. I dessa situationer är det snarare fråga om återgivning än om tillämpning.
29. Hur som helst utgör situationen med ”tillämpning” i sig en ram inom vilken fördelningen av ansvaret för att säkerställa de grundläggande rättigheterna är huvudsakligen flytande. När principen väl bekräftats, det vill säga den princip som innebär att mer eller mindre självständiga yttringar av medlemsstaternas offentliga maktutövning under vissa omständigheter ska prövas mot bakgrund av de grundläggande rättigheterna i unionen, och då av den högsta uttolkaren av desamma, nämligen domstolen, uppkommer omedelbart frågan hur långt principen sträcker sig.
30. Enligt min mening har denna fråga – närmare bestämt i vilka situationer det ska ske en ”centraliserad” prövning av medlemsstaternas agerande för att utröna huruvida de iakttar de grundläggande rättigheterna – ursprungligen besvarats av domstolen. Härigenom har det blivit möjligt att identifiera ett litet antal situationer, vilka är väl kända, har kommenterats vid upprepade tillfällen och har värderats på olika sätt.(9)
31. Hur som helst har det aldrig, eventuellt på grund av denna begränsade förekomst i rättspraxis, förekommit någon verkligt kraftfull argumentation, i den meningen att det aldrig har abstraherats i tillräcklig grad vid redogörelsen för densamma. Det kan finnas olika skäl till detta och det saknas anledning att gå in på dem här.
32. Det gavs inte några bättre förklaringar i domen i målet ERT, som utgör pivån mellan identifieringen av en mer eller mindre väldefinierad situation (begränsning av friheter) och steget till det allmänna fall som senare skulle komma att befästas: unionsrättens ”område”, ”tillämpningsområde”, ”tillämpning”.
33. Vid en abstrakt beskrivning av det här aktuella fenomenet skulle jag vilja påstå att ett gemensamt drag för de olika formuleringar som används är kravet på att det ska finnas ett inslag av unionsrätt i ursprunget till den offentliga maktutövningen. Det ska därvid tilläggas att detta inslag ska finnas där i egenskap av rätt, det vill säga med kapacitet att i större eller mindre omfattning avgöra eller påverka innehållet i nämnda yttringar av den offentliga maktutövningen i medlemsstaten. ”Inslag” kan emellertid aldrig vara detsamma som ”förutbestämning” eftersom sistnämnda situation inte torde föranleda några problem.(10)
34. Inte någon av angivna formuleringar (”område”, ”tillämpningsområde”, ”tillämpning”) kan således i sig begränsa räckvidden av principuttalandet. Eller, om man så vill, de har litet att göra med tanken om lex stricta, för det fall ett sådant rekvisit skulle vara tillämpligt med avseende på dem. Formuleringarna har tvärtom samtliga för- och nackdelar som följer med varje i väsentliga delar öppen formulering. Inte heller ordet ”endast” i artikel 51.1 leder särskilt långt. Kanske förebygger det i viss mån att uttrycket tolkas extensivt i framtiden, kanske ger det uttryck för en positiv övertygelse om möjligheterna till en semantisk tolkning av verbet ”tillämpar”.
2. Ett förslag till tolkning: ett regel- och undantagsförhållande
35. Enligt min mening innebär en korrekt tolkning av den grundläggande konstitutionella strukturen i den förening som unionen och staterna bildar, vilken har klassificerats som ett europeiskt ”Verfassungsverbund”,(11) att det i regel är medlemsstaterna själva som – inom ramen för sina egna författningar och internationella åtaganden – har att kontrollera de åtgärder som vidtas av deras maktutövande organ vilka besitter ett utrymme för skönsmässig bedömning.
36. Denna regel är dock förenad med ett undantag som fått en odiskutabel omfattning, nämligen den situation i vilken de nationella organen vid sin offentliga maktutövning tillämpar unionsrätten sådan den numera formuleras i stadgan. Uppfattningen om det dialektiska förhållandet mellan de två scenarierna som en regel och ett undantag är enligt min mening fortfarande befogad.
37. Följden blir att unionens övertagande av säkerställandet av de grundläggande rättigheterna när medlemsstaterna utövar sina maktbefogenheter, under dessa omständigheter, ska bedömas i termer av övergång, varmed avses en överflyttning av ansvaret för nämnda säkerställande – som ursprungligen åvilar medlemsstaterna – till unionen.
38. Unionsrätten är till sitt innehåll visserligen en realitet som varierar över tiden, och denna variation kommer obevekligt och helt legitimt att avgöra undantagets omfattning. Men så länge som begreppet ”Verfassungsverbund” kan användas för att beskriva unionen i konstitutionellt hänseende utgör principen som sådan i strukturellt hänseende ett undantag från en regel. Att tolka detta undantag så, att det även skulle kunna omvandlas till en regel, har enligt min mening inte stöd i den grundläggande tanke som jag nyss redovisat.
39. Jag finner därmed att den grundläggande men opreciserade tanken, att medlemsstaterna är skyldiga att iaktta stadgan ”när [de] tillämpar unionsrätten”, nu kräver ett kompletterande klargörande från unionsdomstolen. Önskan om ett sådant klargörande föreligger sedan länge, även om många förslag har framförts i vetenskaplig doktrin.(12)
3. En grund: Ett särskilt unionsintresse
40. Jag anser att unionens behörighet att överta säkerställandet av de grundläggande rättigheterna vid medlemsstaternas offentliga maktutövning när de tillämpar unionens rättsordning förklaras av unionens särskilda intresse av att denna maktutövning anpassas till unionens uppfattning om de grundläggande rättigheterna. Den omständigheten att maktutövningen ytterst har sin grund i unionsrätten är i sig inte tillräcklig för att det ska anses vara fråga om ”tillämpning”.
41. Till syvende och sist är det enligt min uppfattning berättigat, i fall som svårligen kan preciseras i förväg, att unionens intresse – av att sätta sin prägel eller låta sin uppfattning om den grundläggande rätten styra – ges företräde framför medlemsstaternas intressen, på sätt som jag angett. Detta unionens intresse baseras i huvudsak på inslaget av unionsrätt i nationell rätt, eller till och med dess företräde framför den sistnämnda, i varje enskild situation. Det rör sig ytterst om fall i vilka legitimiteten för den europeiska res publica kan stå på spel, vilket måste beaktas på lämpligt sätt.
4. Ett sätt att argumentera: Utrymmet för kategorisering och utrymmet för in casu-prövning
42. Domstolen har en huvudsaklig uppgift i att motivera sina avgöranden och i synnerhet att ge riktlinjer som bidrar till att legitimera domstolarnas verksamhet.
43. Jag anser med andra ord att kategorin ”tillämpning av unionsrätten”, såsom grund för en prövning av att de nationella myndigheterna i sin verksamhet respekterar de grundläggande rättigheterna, kräver en rättspraxis som kompletterar och definierar ett sådant föränderligt stadgande som det vi nu har att göra med.
44. Härmed avses närmare bestämt att om ett rent åberopande av eller påstående om att en viss rättslig situation omfattar en ”tillämpning av unionsrätten” inte framstår som tillfredsställande, beror detta enligt min mening på att det härvid saknas ett element eller en faktor som kvalificerar en sålunda identifierad situation. Det föregående övervägandet utgör alltså en uppmaning till uttrycklig motivering, åtminstone uttryckligare än vad som hittills varit fallet, avseende i vilka fall det ska ske en överflyttning från medlemsstaterna till unionen, av funktionen och ansvaret beträffande säkerställandet av de grundläggande rättigheterna.
45. Samtidigt tror jag, även om det kan förefalla paradoxalt, att det parallellt därmed bör ges större utrymme åt prövningen av omständigheterna i det enskilda fallet, alltså in casu-prövningen. Konkret innebär detta att frågan om huruvida ett visst fall ska uppfattas som en tillämpning av unionsrätten ofta bör avgöras genom en avvägning mellan en rad faktorer som kännetecknar det aktuella fallet. I detta avseende gäller att ju knapphändigare rättspraxis är beträffande de typer av fall där ansvaret flyttas över, desto större uppmärksamhet måste domstolarna tillmäta omständigheterna i målet.
46. Jag anser sammanfattningsvis att en sådan allmänt formulerad bestämmelse som den som i dag finns intagen i artikel 51.1 i stadgan kräver en grundläggande definition med avseende på dess innebörd. Detta bör i första hand ske genom en fastställelse av de olika situationer i vilka det kan vara principiellt motiverat att flytta över säkerställandet av de grundläggande rättigheterna från staterna till unionen. I andra hand anser jag att en bedömning av de konkreta omständigheterna i varje enskilt fall bör göra det möjligt att slutligt och definitivt avgöra huruvida det är unionen eller staterna som ska bära ansvaret för säkerställandet.
B – Svaret på behörighetsfrågan i förevarande fall
47. I ett försök att tillämpa de ovan redovisade resonemangen på det här aktuella fallet kan det vara lämpligt att först fokusera på vilken grundläggande rättighet i unionsrätten som är aktuell i förevarande mål och vilket agerande av staternas maktutövande organ som ska prövas mot bakgrund av nämnda rättighet innan det är dags att undersöka graden av koppling mellan dem.
1. Den aktuella grundläggande rättigheten
48. Härvid vill jag rikta uppmärksamheten mot ett övervägande som är av det systematiska slaget men som kan vara till ledning för resonemanget. Det måste beaktas att principen ne bis in idem numera skyddas främst genom stadgan, närmare bestämt genom artikel 50 i densamma. Även om kodifieringen av de grundläggande rättigheterna i unionen samexisterar med övriga delar av artikel 6 FEU, har den sina egna följdverkningar. Inte minst synliggör stadgan ”betydelsesamband” (Sinnzusammenhänge) vilka, i ett system där rättigheterna till övervägande del skyddas av domstolarna, är höljda i ett visst dunkel.
49. Stadgans systematik innebär mer konkret betydande komplikationer när det gäller att fastställa skillnader i behandling mellan den rättighet som återfinns i artikel 50 och de många övriga materiella och formella rättigheter som fastställs i artiklarna under avdelning VI i stadgan, det vill säga artiklarna 47–50, vilka anges under rubrikerna ”Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol” (artikel 47), ”Presumtion för oskuld och rätten till försvar” (artikel 48), och ”Principerna om laglighet och proportionalitet i fråga om brott och straff” (artikel 49).
2. Ett speciellt område för offentlig maktutövning: Rätten att påföra sanktioner
50. Som utgångspunkt gäller att det så ofta erkända området för medlemsstaternas utövande av den rätt att påföra sanktioner som grundar sig på unionsrätten omfattar befogenheter som inte kan ifrågasättas så lätt vad beträffar unionens intressen.
51. Den här aktuella kontexten avser en rätt för medlemsstaterna att påföra sanktioner som ytterst kan härledas ur unionsrätten. Rättspraxis innehåller redan flera riktlinjer på detta område, vilket klart framgick under förhandlingen. Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att medlemsstaterna ska utöva rätten att påföra sanktioner med iakttagande av de allmänna principerna i unionsrätten, vilkas räckvidd det naturligtvis ankommer på domstolen att tolka.(13) Och det är svårt att inte anse att dessa allmänna principer i dag inbegriper de grundläggande rättigheterna såsom de nu framgår av stadgan.
3. I vilken mån säkerställandet av ne bis in idem ska överflyttas från staterna till unionen
52. Frågan som i detta avseende infinner sig är följande: Ska kravet på iakttagande av de allmänna principerna vid utövandet av rätten att påföra sanktioner anses utgöra en förklaring om en generell överflyttning till unionsdomstolen av säkerställandet av samtliga de ovan nämnda rättigheter som tillsammans med ne bis in idem förekommer i avdelning VI i stadgan?
53. Att staterna vidtar sanktionsåtgärder med ursprung i unionsrätten ger enligt min mening upphov till en princip om legitimering av överflyttningen av ansvaret för säkerställandet av rättigheterna. Även om det ofta har varit medlemsstaterna som har påfört sanktioner för enskilda handlingar i strid med unionsrätten, innebär inte detta att unionen saknar allt intresse av att denna rätt utövas med iakttagande av de grundläggande principer som styr en sådan rättsgemenskap som unionen.
54. Med detta sagt måste nyssnämnda princip om legitimering oundvikligen kompletteras och integreras med en rad argument som hämtas från omständigheterna i målet. Jag anser med andra ord att bedömningen att en stats utövande av rätten att påföra sanktioner i ett visst fall ytterst kan härledas ur en unionsrättslig bestämmelse inte i sig är tillräcklig för att prövningen alltid ska flyttas från medlemsstaternas sfär till unionens oavsett vilken av de konstitutionella rättigheterna som är tillämplig vid utövandet av nämnda sanktionsrätt.
55. Ovan redovisade överväganden leder mig till slutsatsen att frågan huruvida EU‑domstolen är behörig att avgöra om ne bis in idem iakttas i tillräcklig mån i det aktuella fallet ska bedömas med utgångspunkt från det berörda ämnet, nämligen statens påförande av sanktioner på grundval av unionsrätten, vilket initialt och i princip antyder att frågan bör besvaras jakande. Det definitiva svaret bör dock baseras på en bedömning där såväl den åberopade grundläggande rättigheten som omständigheterna i målet beaktas.
4. Slutsats: Ett fall som inte omfattas av situationen ”tillämpning av unionsrätten”
56. För det första kan inte tingsrättens redogörelse och argumentation angående tolkningsfrågorna väcka annat än oro. Uppräkningen i begäran om förhandsavgörande av de relevanta unionsrättsliga bestämmelserna begränsas till artikel 6 FEU och artikel 50 i stadgan, och tingsrätten har inte gjort minsta försök att ange vilken unionsrätt som egentligen ”tillämpas” av medlemsstaten. Än mer bekymrande blir det när tingsrätten förklarar att svensk rätt inte har antagits för att införliva unionsrätten och att svaret hursomhelst kan vara användbart i andra fall och att det med avseende på dessa skulle vara mycket positivt att redan nu kunna påräkna ett svar från EU‑domstolen.(14)
57. Förutom tingsrättens egna frågeställningar är den grundläggande frågan i det aktuella målet huruvida det finns ett samband mellan unionsrätten, som i förevarande fall utan tvekan utgörs av mervärdesskattedirektivet, och den situation som uppkommit i medlemsstaten till följd av den där rådande uppfattningen om räckvidden av ne bis in idem. Man får nämligen inte glömma att det är graden av samband mellan den i princip ”tillämpade” unionsrätten och statens offentliga maktutövning som utgör förutsättningen för att unionen ska kunna konstateras ha ett intresse av att åta sig säkerställandet av den aktuella grundläggande rättigheten. Detta samband är enligt min mening ytterst svagt och i alla fall inte tillräckligt för att grunda ett klart identifierbart intresse hos unionen att åta sig säkerställandet av att denna konkreta grundläggande rättighet respekteras i förhållande till unionen.
58. I direktiv 2006/112 föreskrivs endast en befogenhet att säkerställa en effektiv uppbörd av mervärdesskatt.(15) I våra samhällen är det självklart så att sanktioner för underlåtenhet att fullgöra skattemässiga skyldigheter utgör ett absolut krav för att beskattningsmakten ska kunna utövas effektivt. Den logiska följden härav är att medlemsstaten bör ställa sitt allmänna skattesystem, inklusive sanktionssystemet, till förfogande vid uppbörden av mervärdesskatt, på samma sätt som den även bör ställa sin egen skatteförvaltning till förfogande för detta ändamål.
59. Såväl de lagbestämmelser som utgör grund för skattemyndigheternas rätt att påföra sanktioner som de som utgör grunden för statens bestraffningsrätt (ius puniendi) i dess egentliga mening ingår tydligt i denna logik: i förevarande fall beivras generellt att de skattskyldiga lämnar oriktiga uppgifter till Skatteverket, och beivrandet utgör en grundläggande förutsättning för nämnda sanktionssystem. Det är denna del av det svenska skattesystemet som står till förfogande för uppbörden av mervärdesskatten.
60. Frågan är alltså huruvida en situation i vilken lagstiftning har införts av en stat som en direkt följd av unionsrätten kan anses jämförbar med det nu aktuella fallet, i vilket den nationella rätten ställs till förfogande för att uppnå ändamålen med unionsrätten. Det vill säga huruvida dessa fall är likvärdiga med avseende på unionens kvalificerade intresse av ett direkt och centraliserat övertagande av säkerställandet av den aktuella rättigheten.
61. Vid en analys av detta delikata ämne bör enligt min mening skillnaden mellan det mer eller mindre näraliggande causa och det rena occasio framgå. Problemet avseende frågan hur räckvidden av principen ne bis in idem uppfattas i svensk rätt, i den mån något sådant problem existerar, utgör ett generellt problem för utformningen av rätten att påföra sanktioner i denna rättsordning, och det gör sig i så fall gällande utan några kopplingar till uppbörden av mervärdesskatt, där förevarande fall av sanktioner för oriktigt uppgiftslämnande framstår som ett rent occasio.
62. Om så är fallet blir frågan huruvida detta occasio ska leda till att unionsdomstolen definitivt ska vara den som, med oundvikligen generella konsekvenser, fastställer räckvidden av principen ne bis in idem i den svenska rättsordningen med företräde framför svensk grundlag och svenska internationella åtaganden.
63. Enligt min mening vore det oproportionerligt att från detta occasio dra slutsatsen att fördelningen av ansvaret för säkerställandet av de grundläggande rättigheterna mellan unionen och medlemsstaterna ska flyttas över, på samma sätt som jag skulle ha ansett det oproportionerligt om de frågor som ställts till domstolen i stället hade rört frågor om exempelvis ett adekvat försvar, tillräcklig bevisning eller annat innehåll i avdelning VI i stadgan. Kort sagt förefaller det riskabelt att hävda att avsikten med ett sådant stadgande som det i artikel 273 i direktiv 2006/112 var att överföra säkerställandet av samtliga konstitutionella rättigheter som styr utövandet av medlemsstaternas rätt att påföra sanktioner, i samband med uppbörden av mervärdesskatt, från medlemsstaterna till unionen.
64. Med detta vill jag säga att den fråga som tingsrätten har ställt till domstolen, med hänsyn till samtliga omständigheter i målet, inte ska uppfattas som ett fall av tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. Jag föreslår därför att domstolen fastställer att den saknar behörighet att besvara tolkningsfrågorna.
65. För det fall domstolen tvärtom skulle finna att den är behörig att pröva målet i sak, ska jag nu, i andra hand, besvara Haparanda tingsrätts frågor.
VI – Bedömning av tolkningsfrågorna
66. De fem tolkningsfrågor som tingsrätten har ställt kan reduceras till två. Som jag kommer att visa i det följande avser frågorna 2–5 tillämpningen av den i artikel 50 i stadgan erkända principen ne bis in idem på situationer i vilka medlemsstaterna påför dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner. Den första tolkningsfrågan, som jag ämnar besvara sist av alla, avser de villkor som svenska Högsta domstolen uppställer för att Europakonventionen och stadgan ska vara tillämpliga i svenska domstolar.
A – Tolkningsfrågorna 2–5
1. Omformulering och upptagande till sakprövning
67. Som just nämnts avser Haparanda tingsrätts tolkningsfrågor 2–5 tolkningen av artikel 50 i stadgan. Fråga 2 avser huruvida det är fråga om samma gärning enligt principen ne bis in idem, det vill säga om det kan konstateras att samma handlande är föremål för förnyad prövning. Den tredje och den fjärde frågan avser den processuella aspekten av principen ne bis in idem, bestående i ett förbud mot dubbla förfaranden. Den femte frågan är snarast hypotetisk, eftersom den utgår från en annan nationell lagstiftning än den som för närvarande gäller i Sverige.
68. Enligt min mening kan frågorna 2–4 besvaras gemensamt. De tre frågorna, vilka jag kommer att uppehålla mig vid i det följande, avser olika delar av en och samma grundläggande rättighet men de utgör alla en integrerad del av principen ne bis in idem. Tingsrätten önskar få klarhet i huruvida nämnda princip, såsom den anges i artikel 50 i stadgan, utgör hinder för att en stat, när den tillämpar unionsrätten, påför dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner för samma gärning.
69. Den femte frågan kan däremot inte tas upp till sakprövning. Tingsrätten har frågat om det svenska systemet är förenligt med artikel 50 i stadgan utifrån ett hypotetiskt alternativt system (som för närvarande inte existerar i Sverige) där beslut i frågan om skattetillägg inte fattas förrän i samband med handläggningen av ett eventuellt skattebrottsmål. Ett besvarande av denna fråga skulle innebära att domstolen indirekt tog ställning till en i det svenska rättssystemet icke existerande nationell lagstiftning. Frågans hypotetiska karaktär innebär att domstolen snarare skulle avge ett rådgivande yttrande än att besvara en tolkningsfråga, något som vid upprepade tillfällen har avfärdats i rättspraxis.(16) Jag förordar därför att domstolen slår fast att den femte frågan ska avvisas.
2. Bedömning av frågorna 2–4
70. Den fråga som Haparanda tingsrätt har ställt är förenad med en speciell komplexitet och är inte mindre delikat än den nyss behandlade frågan. Å ena sidan är dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner en mycket utbredd företeelse i medlemsstaterna, framför allt på områden som avser skatter, miljöpolitik och allmän ordning och säkerhet. Det sätt på vilket de dubbla sanktionerna påförs varierar dock enormt mellan olika lagstiftningar och uppvisar särdrag som är specifika och unika för varje medlemsstat. I de flesta fall är dessa särdrag ämnade att lindra verkningarna av den offentliga maktutövarens dubbla bestraffning. Å andra sidan har Europadomstolen, som vi i det följande kommer att se, nyligen prövat frågan och slagit fast att sådana förfaringssätt, i motsats till vad som initialt kunde tyckas vara fallet, kränker den grundläggande rättigheten ne bis in idem i artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen. Alla medlemsstater har dock inte ratificerat denna bestämmelse, och i andra fall har de gjort förbehåll med avseende på bestämmelsen eller avgett tolkningsförklaringar avseende densamma. Resultatet är att påbudet att tolka stadgan mot bakgrund av Europakonventionen och Europadomstolens praxis (artikel 52.3 i stadgan) blir så att säga asymmetriskt, vilket leder till betydande problem vid tillämpningen av detta påbud på förevarande fall.
a) Artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen och Europadomstolens praxis avseende denna
i) Undertecknande och ratifikation av artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen
71. Principen ne bis in idem ingick ursprungligen inte uttryckligen i Europakonventionen. Den införlivades som bekant med konventionen genom protokoll nr 7 till densamma, vilket öppnades för undertecknande den 22 november 1984 och trädde i kraft den 1 november 1988. I protokollet återfinns, i artikel 4, bland andra rättigheter, ne bis in idem, vars syfte enligt Europarådets förklaringar till protokollet är att ge uttryck för den princip som innebär att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd.
72. Till skillnad från övriga rättigheter som erkänns i Europakonventionen har den rättighet som föreskrivs i artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen inte enhälligt accepterats av de stater som undertecknat konventionen, däribland flera medlemsstater i unionen. När detta förslag till avgörande föredras har Tyskland, Belgien, Nederländerna och Förenade kungariket ännu inte ratificerat protokoll nr 7. Bland de stater som har ratificerat protokoll nr 7 har Frankrike gjort förbehåll med avseende på artikel 4 i protokollet, och begränsat dess tillämpningsområde till att endast avse överträdelser av straffrättslig natur.(17) Likaså har Tyskland, Österrike, Italien och Portugal med anledning av undertecknandet avgett olika förklaringar som tar sikte på samma omständighet: att artikel 4 i protokoll nr 7 ska ha en begränsad räckvidd och endast skydda mot dubbla ”straffrättsliga” sanktioner, i den mening som avses i den interna rättsordningen.(18)
73. Vad som nyss anförts visar klart och tydligt att medlemsstaterna i unionen inte har något enhetligt synsätt i fråga om de problem som uppkommer i samband med dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner. Att bilden är problematisk bekräftas vid en blick på förhandlingarna om unionens framtida anslutning till Europakonventionen, där staterna och unionen har beslutat att för tillfället inte ta med protokollen till Europakonventionen, däribland det nu aktuella.(19)
74. Denna bristande enighet beror på den betydelse som de administrativa sanktionsmedlen har i ett stort antal medlemsstater, samt på den unika betydelse som det straffrättsliga förfarandet och den straffrättsliga sanktionen samtidigt har i dessa medlemsstater. Å ena sidan vill medlemsstaterna inte avstå från den effektivitet som kännetecknar den administrativa sanktionsformen, i synnerhet i sektorer där den offentliga makten strävar efter att upprätthålla laglydigheten till punkt och pricka, exempelvis på skatterättens område eller rättsområdet för allmän ordning och säkerhet. Å andra sidan medför de straffrättsliga ingreppens exceptionella karaktär, och de skyddsregler som är tillämpliga på den tilltalade under förfarandet, att staterna tenderar att förbehålla sig ett utrymme för beslut om vilka handlanden som ska straffbeläggas. Detta dubbla intresse av att bibehålla en tvåfaldig rätt att påföra sanktioner, en administrativ och en straffrättslig sådan, förklarar varför ett stort antal medlemsstater för närvarande på ett eller annat sätt underlåter att följa Europadomstolens praxis, vilken jag nu ska undersöka och vilken har utvecklats dithän att den i princip inte längre tillåter dessa dubbla sanktioner.
ii) Europadomstolens praxis avseende artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen
75. Behandlingen av fall av dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner inom Europakonventionens system har utvecklats märkbart sedan protokoll nr 7 trädde i kraft, och utgörs av tre delar som jag nu ska undersöka: definitionen av ett straffrättsligt förfarande, identiteten mellan de objektiva rekvisiten samt dubbel lagföring.
76. För det första tolkade Europadomstolen tidigt begreppet ”straffrättsligt förfarande”, varvid den använde sig av de så kallade Engelkriterierna för att utvidga skyddet enligt artiklarna 6 och 7 i Europakonventionen till sanktioner påförda av det allmänna som formellt klassificeras som administrativa sanktioner.(20) Alltsedan domen i målet Engel tillämpar Europadomstolen som bekant tre kriterier för att bedöma huruvida en viss sanktion ska anses vara av straffrättslig karaktär vid tillämpningen av artiklarna 6 och 7 i Europakonventionen: hur överträdelsen kvalificeras i nationell rätt, överträdelsens natur och hur sträng sanktionen är för den som begått överträdelsen.(21) Dessa rekvisit har tillämpats på skattetillägg, inklusive det i svensk rätt föreskrivna skattetillägg som nu är i fråga,(22) och Europadomstolen har bekräftat att denna typ av åtgärder omfattas av sådana sanktioner som anses vara ”straffrättsliga” i den mening som avses i artiklarna 6 och 7 i Europakonventionen och, ytterst, i artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen.(23)
77. För det andra har Europadomstolens praxis med direkt avseende på principen ne bis in idem efter viss inledande tvekan bekräftat att förbudet mot dubbelbestraffning tar sikte på straff för samma gärning, och inte på ett handlande som kvalificeras på samma sätt i de bestämmelser där överträdelserna definieras. Medan sistnämnda synsätt, som är klart formalistiskt och som reducerar räckvidden av artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen, kan utläsas av olika domar som meddelats efter artikelns ikraftträdande,(24) bekräftade Europadomstolen i stor kammare år 2009 det förstnämnda synsättet i den dom som meddelades i målet Zolotukhin mot Ryssland.(25) I den domen slog Europadomstolen definitivt fast att artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen ska förstås så, att den utgör ett förbud mot lagföring för en andra överträdelse, när denna har sin grund i identiska fakta eller fakta som i allt väsentligt är desamma.(26) Europadomstolen har således anammat den uppfattning som EU‑domstolen har utvecklat med avseende på artikel 54 i Schengenavtalet.(27)
78. För det tredje har Europadomstolen i fråga om den processuella aspekten av ne bis in idem, eller vad som också brukar kvalificeras som förbudet mot dubbel lagföring, slagit fast att ett nytt förfarande är förbjudet när det väl har konstaterats att det påförts en sanktion för samma gärning, dock under förutsättning att det första avgörandet har vunnit laga kraft.(28) Denna slutsats är tillämplig på de fall där den första sanktionen är av administrativ karaktär och den andra sanktionen är straffrättslig,(29) men också i det omvända fallet.(30) Slutligen har Europadomstolen, efter det att förevarande mål anhängiggjordes vid EU‑domstolen, slagit fast att det saknar betydelse att den första sanktionen beaktats vid påförandet av den andra i syfte att mildra den dubbla verkan av dessa.(31)
79. Sammanfattningsvis visar utvecklingen av Europadomstolens praxis att artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen för närvarande utgör ett hinder för åtgärder i form av dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner för en och samma gärning. Det är således inte tillåtet att inleda ett andra förfarande, vare sig administrativt eller straffrättsligt, när beslutet att påföra den första sanktionen har vunnit laga kraft. Rättsläget enligt praxis är för närvarande, särskilt med hänsyn till Europadomstolens domar från och med domen i målet Zolotukhin mot Ryssland, att Europadomstolen numera intar ett fast förhållningssätt i frågan. Denna rättspraxis borde ge tingsrätten ett underlag som ur Europakonventionens perspektiv är mer än tillräckligt för att avgöra målet mellan Hans Åkerberg Fransson och svenska staten.
80. Problemen i det nu aktuella fallet upphör dock inte här. Man kan snarare säga att det är nu de börjar. Att tingsrätten tycks likställa artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen med stadgan leder nämligen, såsom jag redan antytt, till allvarliga problem.
b) Principen ne bis in idem i unionsrätten: Artikel 50 i stadgan och tolkningen av denna, mot bakgrund av artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen
i) En delvis självständig tolkning av artikel 50 i stadgan: Gränser för en tolkning uteslutande mot bakgrund av Europakonventionen
81. I artikel 52.3 i stadgan föreskrivs att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha ”samma innebörd och räckvidd som i konventionen”.
82. Såsom kommer att framgå nedan väcker förevarande mål en ny fråga som rör såväl omfattningen av påbudet enligt artikel 52.3 i stadgan som förklaringen att rättigheterna i Europakonventionen ska ingå i unionsrätten som allmänna principer. Trots att artikel 50 i stadgan innehåller en rättighet som motsvarar den i artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen,(32) är den aspekt av ne bis in idem som aktualiseras i förevarande mål långt ifrån tillämplig och befäst i de stater som undertecknat Europakonventionen. Som jag påpekat ovan i punkt 72 har ett betydande antal medlemsstater valt att inte ratificera protokoll nr 7 till Europakonventionen, eller gjort förbehåll eller avgett förklaringar som specifikt avser artikel 4 i protokollet, i syfte att undvika att den utvidgas till att omfatta administrativa sanktioner.
83. Som jag redan påpekat räknar medlemsstaterna i unionen undantagslöst, om än i olika grad, med en sanktionsmöjlighet för myndigheterna. I ett stort antal medlemsstater anses denna möjlighet vara förenlig med statens bestraffningsrätt och kan utmynna i dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner. Detta innebär dock på intet sätt att de medlemsstater som tillåter dubbla sanktioner gör detta helt godtyckligt. Tvärtom gäller i de flesta fall att de medlemsstater som har dubbla sanktioner också föreskriver medel för att undvika att sanktionerna leder till obilliga resultat.(33) I Frankrike har således Författningsdomstolen (Conseil constitutionnel) slagit fast att de två sanktionerna tillsammans inte får vara strängare än den strängaste av de sanktioner som föreskrivs för överträdelserna.(34) I tysk rättspraxis tillämpas ett proportionalitetsrekvisit i det konkreta fallet i syfte att undvika att sanktionernas sammanlagda verkan blir obillig.(35) I andra medlemsstater föreskrivs en regel som innebär en skyldighet för förvaltningsdomstolen att vilandeförklara förfarandet i avvaktan på ett lagakraftvunnet avgörande i det straffrättsliga förfarandet.(36) I unionsrätten föreskrivs också en lösning av detta slag, exempelvis i artikel 6 i budgetförordningen om skydd av unionens finansiella intressen.(37) I andra rättsordningar, såsom fallet synes vara med den svenska, kan den domstol som handlägger brottmålet beakta den tidigare administrativa sanktionen vid påförandet av den straffrättsliga påföljden.
84. Under dessa förhållanden anser jag att bestämmelsen i artikel 52.3 i stadgan måste ha sin egen innebörd i förhållande till principen ne bis in idem. Och, för att använda uttrycket i artikel 6.3 FEU, så ”garanterar” Europakonventionen inte principen ne bis in idem på samma sätt som den garanterar Europakonventionens kärninnehåll, som ska skyddas i samtliga stater anslutna till Europakonventionen. Jag anser att med Europakonventionen, till vilken det hänvisas i unionens primärrätt, avses konventionen sådan den är, det vill säga i dess kombination av tvingande innehåll och innehåll som i viss mån är godtyckligt. Vid tolkningen av hänvisningarna till Europakonventionen, i unionens primärrätt, är det inte möjligt att bortse från denna omständighet.
85. Med hänsyn till det ovan redovisade anser jag att påbudet att tolka stadgan mot bakgrund av Europakonventionen bör nyanseras när den ifrågavarande grundläggande rättigheten, eller en aspekt av denna (såsom i fråga om tillämpningen av artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen på dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner), inte har införlivats fullständigt av medlemsstaterna. Och även om rätten och Europadomstolens praxis avseende denna under sådana omständigheter utgör en inspirationskälla för unionsrätten, anser jag inte att skyldigheten att likställa skyddsnivån i stadgan med skyddsnivån i Europakonventionen har samma genomslagskraft.
86. Förevarande mål påvisar således den situation där bristande enighet beträffande en rättighet i konventionssystemet står i motsatsställning till den omfattande förekomsten av väl etablerade system med dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner i medlemsstaterna. En förekomst och etablering som i fallet med dubbla administrativa och straffrättsliga sanktioner till sin omfattning till och med skulle kunna kvalificeras som en gemensam konstitutionell tradition i medlemsstaterna.
87. Jag anser under dessa förhållanden att artikel 50 i stadgan kräver en delvis självständig tolkning.(38) Givetvis ska det nuvarande rättsläget i Europadomstolens praxis beaktas, men den skyddande tröskel som EU‑domstolen ska iaktta måste vara ett resultat av en oberoende tolkning som uteslutande grundas på lydelsen och räckvidden av nämnda artikel 50.
ii) Artikel 50 i stadgan och de dubbla administrativa och straffrättsliga sanktionerna
88. Principen ne bis in idem är väl etablerad i unionsrätten. Innan principen togs in i Schengenavtalet och i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder som en gräns för medlemsstaternas utövande av sin bestraffningsrätt, och till och med innan protokoll nr 7 till Europakonventionen trädde i kraft, tillämpade domstolen principen i mål angående konkurrensrätt och i personalmål.(39) I sitt förslag till avgörande i de förenade målen Gözutok och Brügge gav generaladvokaten Ruiz‑Jarabo Colomer en detaljerad historisk redogörelse för principen under unionsrättens utveckling,(40) såsom även generaladvokaten Kokott på senare tid gjort i sitt förslag till avgörande i målet Toshiba.(41) Jag kommer inte att uppehålla mig vid denna fråga utan nöjer mig med att hänvisa till dessa båda texter.
89. I dag behandlar domstolen principen ne bis in idem snarast enhetligt i sin praxis, bortsett från några undantag som jag kommer att redovisa nedan. (42)
90. Utgångspunkten är att begreppet sanktion har getts en vid betydelse i rättspraxis, i linje med det synsätt som Europadomstolen utvecklade i domen i det ovannämnda målet Engel, och detta i syfte att de sanktioner som kommissionen påför i konkurrensärenden ska omfattas av denna praxis.(43) Utifrån detta synsätt och i linje med Europadomstolens praxis ska ett skattetillägg som införts i syfte att säkerställa genomförandet av unionsrätten anses utgöra en sanktion som materiellt sett är att beteckna som en straffrättslig påföljd.
91. Vidare har EU‑domstolen i sin praxis, om än med något undantag, även gjort en mycket snäv tolkning när den definierat vad som krävs för att det ska anses föreligga dubbla sanktioner. Domstolen har vid tolkningen av artikel 54 i Schengenavtalet och av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder funnit att den identitet som krävs enligt principen ne bis in idem avser att det ska vara fråga om ”samma gärning” och inte samma rättsliga kvalificering eller samma skyddade rättsliga intresse.(44) Kontexten i förevarande mål avser nationellt genomförande av unionsrätten, just den dimension inom vilken den vidaste uppfattningen av ne bis in idem gör sig gällande. Enligt min mening bör därför även ett fall som det förevarande behandlas på detta sätt. Denna behandling är också den som Europadomstolen har valt efter domen i det ovannämnda målet Zolotukhin.
92. Den enda fråga som återstår att besvara är huruvida ett administrativt sanktionsförfarande som utmynnat i ett fällande lagakraftvunnet avgörande innebär ett förbud för medlemsstaterna att inleda ett straffrättsligt förfarande som eventuellt utmynnar i en fällande brottmålsdom.
93. När frågan reduceras på detta sätt och med den viktiga precisering som jag kommer att göra, anser jag att artikel 50 i stadgan i dagsläget inte innebär att ett lagakraftvunnet avgörande om att påföra en administrativ sanktion utgör ett definitivt hinder mot att inleda ett straffrättsligt förfarande som eventuellt leder till en fällande dom. Den precisering som jag kommer att göra är att principen om förbud mot godtycklighet, vilken utgör en oskiljaktig del av rättsstatsprincipen (artikel 2 FEU), kräver att det enligt den nationella lagstiftningen är möjligt att ge den domstol som handlägger brottmålet utrymme att på ett eller annat sätt beakta en tidigare påförd administrativ sanktion i syfte att lindra den straffrättsliga påföljden.
94. Å ena sidan finns det inget i stadgans artikel 50 i sig som antyder att avsikten med bestämmelsen skulle ha varit att förbjuda samtliga fall där myndigheternas befogenheter att påföra sanktioner sammanfaller med domstolarnas befogenhet att utdöma påföljd för samma handlande. Uppmärksammas bör härvid den enträgenhet varmed orden brott och straff används i artikel 50 i stadgan i förhållande till artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen. Denna skillnad finns såväl i rubriken[*] till respektive bestämmelse som när det hänvisas till lagakraftvunnen respektive slutlig dom, vilken betecknas just ”brottmålsdom” i den förra men inte i den senare av de nämnda bestämmelserna. Denna skillnad kan inte anses sakna relevans då den bestämmelse som avses, den i stadgan, avfattats flera år efter bestämmelsen i protokollet. [*Skillnaden i formuleringen av rubriken saknar motsvarighet i den svenska språkversionen. Övers. anm.]
95. Å andra sidan utgör proportionalitetsprincipen och, under alla förhållanden, principen om förbud mot godtycklighet, såsom den följer av innehållet i rättsstatsprincipen i enlighet med de gemensamma konstitutionella traditionerna,(45) ett hinder mot att den domstol som handlägger brottmålet helt bortser från att den gärning som är föremål för prövning redan har lett till en administrativ sanktion.
96. Jag anser därför att artikel 50 i stadgan ska tolkas så, att den inte hindrar medlemsstaterna från att tillåta straffrättsliga förfaranden vid domstol avseende samma gärning som redan lett till ett lagakraftvunnet avgörande avseende påförande av administrativa sanktioner, dock under förutsättning att den domstol som handlägger brottmålet har möjlighet att beakta den tidigare administrativa sanktionen i syfte att lindra påföljden i brottmålet.
c) Tillämpning av artikel 50 i stadgan på förevarande fall
97. Så långt, och i överensstämmelse med mitt hittillsvarande resonemang, anser jag att det enda som behöver prövas på unionsrättens nuvarande stadium är huruvida den nationella rätten medger att den domstol som handlägger brottmålet beaktar ett lagakraftvunnet avgörande om påförande av en administrativ sanktion för att slutresultatet inte ska bli oproportionerligt och att det under alla förhållanden inte får strida mot principen om det förbud mot godtycklighet som är grundläggande för varje rättsstat.
98. Det framgår av handlingarna i målet att Hans Åkerberg Fransson har betalat de skattetillägg som Skatteverket påfört honom och att besluten om skattetillägg har vunnit laga kraft.
99. Som ombudet för Hans Åkerberg Fransson anförde under förhandlingen är vidare hans klient för närvarande föremål för ett straffrättsligt förfarande där påföljden enligt 2 och 4 §§ skattebrottslagen kan bli upp till sex års fängelse.
100. Det framgår inte av handlingarna i målet huruvida den svenska lagstiftningen uttryckligen innehåller ett system för kompensering, men i beslutet om hänskjutande uppges att de svenska domstolarna ska ”beakta” tidigare påförda skattetillägg när ”påföljden för skattebrott bestäms”.
101. Det ankommer således på tingsrätten och inte på EU‑domstolen att avgöra vad som specifikt kännetecknar det system för kompensering som föreskrivs i svensk rätt, såväl på lagstiftningsnivå som i svenska domstolars praxis. Om kompenseringsmekanismen medger att den första sanktionen beaktas och leder till att den andra sanktionen lindras, strider ett andra förfarande enligt min mening inte mot artikel 50 i stadgan. Om däremot det krav som uppställs i svensk lagstiftning inte medger en kompensering på ovan angivna villkor, och det därför är möjligt att Hans Åkerberg Fransson påförs en andra sanktion, har nämnda artikel 50 i stadgan enligt min mening åsidosatts.
B – Den första tolkningsfrågan
102. Haparanda tingsrätt har ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida ett krav enligt svensk rätt, vilket konkret uppställts av Högsta domstolen i dess praxis, på att det måste finnas ”klart stöd” i stadgan, i Europakonventionen och i Europadomstolens praxis för att nationella bestämmelser som strider mot de rättigheter som föreskrivs i stadgan och Europakonventionen ska kunna åsidosättas, är förenligt med unionsrätten.
103. Såsom frågan har formulerats av tingsrätten avser den två olika aspekter: för det första huruvida det är förenligt med unionsrätten att uppställa ett villkor för tillämpning av Europakonventionen, i egenskap av internationell överenskommelse vars rättigheter ingår i unionens rättsordning (artikel 6.3 FEU). För det andra har tingsrätten frågat huruvida nämnda villkor är förenligt med unionsrätten, om det utsträcks till tillämpningen av stadgan och, således, till unionsrätten.
1. ”Klart stöd” som villkor för att den nationella domstolen ska tillämpa Europakonventionen
104. Haparanda tingsrätt har redogjort för Högsta domstolens praxis, enligt vilken det måste finnas ”klart stöd”, antingen i Europakonventionen eller i Europadomstolens praxis, för att en nationell bestämmelse som strider mot nämnda konvention ska kunna åsidosättas. Högsta domstolen har tillämpat detta villkor i olika mål rörande den problematik som nu är i fråga, och den har i samtliga dessa mål funnit att Europadomstolens praxis avseende artikel 4 i tilläggsprotokoll nr 7 till Europakonventionen inte tillhandahåller något ”klart stöd”. Nyare praxis från Europadomstolen bekräftar dock, som jag påpekat i punkterna 75–79 ovan, att Hans Åkerberg Fransson nu har ”klart stöd” för sin talan.
105. Den reform som infördes genom Lissabonfördraget förklarar varför denna fråga från Haparanda tingsrätt uppkommit. Som bekant sammanfaller inte ordalydelsen i artikel 6.3 FEU med ordalydelsen i den tidigare artikel 6.2 FEU. Före den 1 december 2009 föreskrevs i artikeln att unionen ”skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen”, medan det i nu gällande lydelse anges att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen, ”ska ingå i unionsrätten som allmänna principer”.(46) De grundläggande rättigheter som garanteras i Europakonventionen har alltså gått från att respekteras av unionen till att ingå i dess rättsordning. Denna ändring är inte irrelevant och tingsrätten tycks anse att Europakonventionen, oberoende av om unionen ansluter sig till densamma i framtiden, sedan år 2009 har fått en ny ställning i unionsrätten.
106. Mot bakgrund av det ovan redovisade, och om rättigheterna i Europakonventionen ingår i unionsrätten, har tingsrätten fog för sin fråga huruvida unionsrätten utgör hinder för ett sådant krav som det av Högsta domstolen uppställda, enligt vilket det måste finnas ”klart stöd” för att en nationell bestämmelse som strider mot Europakonventionen ska kunna åsidosättas.
107. Svaret på denna fråga framgår av den av domstolen nyligen meddelade domen i målet Kamberaj.(47) I det målet gällde frågan huruvida artikel 6.3 FEU innebär en skyldighet för den nationella domstolen att, i fall av konflikt mellan en bestämmelse i nationell rätt och Europakonventionen, direkt tillämpa bestämmelserna i Europakonventionen och åsidosätta en bestämmelse i nationell rätt som strider mot konventionen.
108. Domstolen betonade att artikel 6.3 FEU i dess lydelse enligt Lissabonfördraget bara återspeglar domstolens fasta praxis, och fann därefter att den nya lydelsen av bestämmelsen inte ändrar Europakonventionens ställning i unionsrätten och därmed inte heller i medlemsstaternas rättsordningar.(48) Domstolen konstaterade vidare att det i artikel 6.3 FEU inte heller anges vilka ”slutsatser en nationell domstol ska dra i ett fall där en nationell bestämmelse strider mot rättigheterna som garanteras i denna konvention”.(49)
109. Europakonventionen utgör kort sagt inte som sådan något rättsligt instrument som formellt införlivats med unionens rättsordning, trots att rättigheterna i nämnda konvention ingår i unionsrätten i form av allmänna principer. Situationen kommer att ändras när det i artikel 6.2 FEU föreskrivna påbudet att unionen ska ansluta sig till Europakonventionen blir verklighet. På integrationsprocessens nuvarande stadium kan emellertid kriterierna för tillämpning av unionsrätten, närmare bestämt principerna om direkt effekt och unionsrättens företräde, inte utsträckas till Europakonventionen när denna tillämpas av medlemsstaternas domstolar. I överensstämmelse med vad som nyligen fastställdes i domen i målet Kamberaj, kan sålunda det krav på ”klart stöd” som Högsta domstolen tillämpat i mål som uteslutande avsett tolkning och tillämpning av Europakonventionen inte bli föremål för EU‑domstolens prövning.
2. ”Klart stöd” som krav för att den nationella domstolen ska kunna tillämpa Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
110. Haparanda tingsrätt behandlar också frågan huruvida kravet på ”klart stöd” kan utsträckas till att även gälla de rättigheter som skyddas genom Europeiska unionens stadga om mänskliga rättigheter, i synnerhet artikel 50 i denna. I detta fall avser frågan inte längre förhållandena mellan Europakonventionen och unionsrätten, utan endast den sistnämnda.
111. Frågan blir därmed, såsom tingsrätten angett, huruvida ett sådant krav från Högsta domstolen som kravet på ”klart stöd” vid tillämpningen av unionsrätten villkorar de svenska underinstansernas domstolsfunktion, såsom för Haparanda tingsrätts del.
112. Enligt EU‑domstolens fasta praxis är en nationell domstol som inom ramen för sin behörighet ska tillämpa unionsrättens bestämmelser skyldig att säkerställa att dessa bestämmelser ges full verkan, genom att, med stöd av sin egen behörighet, vid behov underlåta att tillämpa varje motstridande bestämmelse i nationell lagstiftning, utan att domstolen behöver begära eller avvakta ett föregående upphävande av denna genom lagstiftning eller något annat konstitutionellt förfarande.(50) Samma synsätt gäller även när nationell rättspraxis hänförlig till en överinstans medför att det blir omöjligt eller svårare att ge de unionsrättsliga bestämmelserna full verkan, såsom i förevarande fall Högsta domstolens krav på ”klart stöd” för att en nationell bestämmelse som är oförenlig med stadgan ska kunna åsidosättas.
113. Enligt min uppfattning innebär kravet på ”klart stöd” i princip inte att det blir omöjligt eller orimligt svårt att åsidosätta en nationell bestämmelse som är oförenlig med stadgan. Såsom kravet formulerats i Högsta domstolens praxis kan det fastställas att en nationell bestämmelse är oförenlig med stadgan enbart under förutsättning att det finns en grundläggande rättighet som är tillräckligt fast för att en domstol ska kunna pröva frågan. Kravet på ”klart stöd” innebär således att det ska gå att uppfatta ett visst minimum av bestämmelsens innehåll, eftersom en domstol annars saknar tillräckligt underlag för att bedöma den ifrågasatta nationella bestämmelsen. Det är inget polemiskt påstående att Europadomstolens praxis före domen i målet Zolotukhin mot Ryssland led av en betydande brist på ”klarhet”, inte minst vid tillämpningen av denna praxis på en situation som den i det svenska målet, som dittills aldrig hade prövats av Europadomstolen och inte heller hade några likheter med andra mål som avgjorts av Europadomstolen.
114. Däremot får kravet på ”klart stöd” aldrig omvandlas till ett krav som påverkar graden den kontroll som de nationella domstolarna normalt utför vid tillämpningen av unionsrätten. Ett krav på att den bestämmelse som tjänar som måttstock vid bedömningen ska vara ”klar” får inte omvandlas till ett krav på att det ska vara ”uppenbart” att den nationella bestämmelsen är rättsstridig. Med andra ord, ett krav på att en unionsrättslig bestämmelse ska utformas klart får inte tjäna som ursäkt för att minska graden av den domstolskontroll som de nationella domstolarna utövar när de tillämpar nämnda lagstiftning. Det motsatta fallet skulle innebära en överdriven bevisbörda för dem som gör gällande att en nationell bestämmelse är oförenlig med en unionsbestämmelse, vilket skulle hindra direkt tillämpliga unionsbestämmelsers fulla verkan. Denna slutsats stärks ytterligare om kravet på ”klarhet” minskar graden av domstolskontroll enbart med avseende på unionsrätten, och inte i fråga om rent inhemska fall. Det skulle inte bara vara till nackdel för unionsrättens genomslagskraft utan även strida mot likhetsprincipen, sådan den har utvecklats i en omfattande praxis från domstolen.(51)
115. Jag anser således att unionsrätten ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en nationell domstol, innan den åsidosätter en nationell bestämmelse, bedömer huruvida en bestämmelse i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna är ”klar”, under förutsättning att detta krav inte försvårar utövandet av de befogenheter som de nationella domstolarna har enligt unionsrätten när det gäller tolkning och åsidosättande.
VII – Förslag till avgörande
116. Mot bakgrund av de argument som jag redovisat ovan i punkterna 48–64 föreslår jag att domstolen förklarar sig sakna behörighet att besvara de frågor som Haparanda tingsrätt ställt.
117. I andra hand, för det fall domstolen skulle finna att den är behörig att avgöra målet i sak, föreslår jag att den besvarar tolkningsfrågorna enligt följande:
1. På den europeiska integrationsprocessens nuvarande stadium ska artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de mänskliga rättigheterna tolkas så, att den inte hindrar medlemsstaterna från att tillåta straffrättsliga förfaranden vid domstol avseende samma gärning som redan lett till ett lagakraftvunnet avgörande avseende påförande av administrativa sanktioner, dock under förutsättning att den domstol som handlägger brottmålet har möjlighet att beakta den tidigare administrativa sanktionen i syfte att lindra påföljden i brottmålet.
Det ankommer på den nationella domstolen att i förevarande fall, mot bakgrund av de nationella bestämmelser som reglerar frågan, bedöma huruvida det är möjligt att beakta den tidigare påförda administrativa sanktionen på ett sätt som medför att påföljden i brottmålet lindras.
2. EU‑domstolen är inte behörig att pröva huruvida det krav på ”klart stöd” som i svensk rätt uppställs för att de nationella domstolarna ska kunna åsidosätta en nationell bestämmelse är förenligt med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Unionsrätten ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en nationell domstol, innan den åsidosätter en nationell bestämmelse, bedömer huruvida en bestämmelse i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna är ”klar”, under förutsättning att detta krav inte försvårar utövandet av de befogenheter som de nationella domstolarna har enligt unionsrätten när det gäller tolkning och åsidosättande.