CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 29 juli 2019(1)
Zaak C‑360/18
Cargill Deutschland GmbH
tegen
Hauptzollamt Krefeld
[verzoek van het Finanzgericht Düsseldorf (belastingrechter in eerste aanleg Düsseldorf, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker – Productieheffingen – Terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen – Uitlegging van verordening (EU) nr. 1360/2013 – Nationale regels inzake verjaringstermijnen – Doeltreffendheidsbeginsel”
1. Met deze prejudiciële verwijzing wenst het Finanzgericht Düsseldorf (belastingrechter in eerste aanleg Düsseldorf, Duitsland) te vernemen of op grond van verordening (EU) nr. 1360/2013 van de Raad(2) terugbetaling van productieheffingen in de sector suiker dient plaats te vinden in overeenstemming met het nationale recht (met inachtneming van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid) en met name met inachtneming van de in dat recht vastgelegde verjaringstermijn. De vraag is gerezen in een geding tussen Cargill Deutschland GmbH (hierna: „Cargill Deutschland”), een producent van isoglucose, en de nationale bevoegde autoriteit. Cargill Deutschland vordert terugbetaling van suikerheffingen die zij heeft betaald op basis van achteraf door het Hof ongeldig verklaarde wetgeving. De bevoegde autoriteit stelt dat die vorderingen zijn verjaard als gevolg van nationale regels die voorzien in een verjaringstermijn voor het instellen van dergelijke vorderingen.
Unierecht
Gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker
2. In de betrokken periode(3) werd de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkten voornamelijk gekenmerkt door voorschriften met betrekking tot prijzen, productiequota en handel met derde landen. De regeling financierde zichzelf. Wat destijds gold als communautaire steun voor de sector, betrof een door suikerfabrikanten aan landbouwers van de Unie te betalen minimumprijs voor suikerbieten en een interventieprijs voor suiker waartegen de interventiebureaus alle suiker inkochten die producenten van de Unie hun aanboden. De productieheffingen werden aan suikerproducenten opgelegd om de kosten van de financiële steun voor de in verschillende categorieën ingedeelde suikerproductie te financieren.(4) Het doel van de productieheffingen was met name om de communautaire kosten van uitvoerrestituties te weerspiegelen – dat wil zeggen de kosten van de betalingen die in bepaalde situaties werden verricht om suikerproducenten te compenseren voor het feit dat de suikerprijzen op de wereldmarkt in het algemeen lager waren dan de ondersteunde communautaire prijs. Het geldende beginsel was dat de sector de verliezen ten gevolge van het wegwerken van de overproductie zelf diende te financieren.(5)
Rechtspraak
3. In de zaak Jülich I(6) heeft een aantal suikerproducenten de rechtmatigheid betwist van bepaalde aspecten van de berekeningsmethode voor suikerproductieheffingen. Zij hebben aangevoerd dat de berekeningsmethode van de Commissie ertoe leidde dat zij meer betaalden dan de kosten voor het wegwerken van de door de Gemeenschap geproduceerde overschotten. Het Hof werd gevraagd of de door de Commissie toegepaste berekeningsmethode geldig was. Het Hof heeft de suikerproducenten in het gelijk gesteld en verordening (EG) nr. 1762/2003(7) van de Commissie en verordening (EG) nr. 1775/2004 van de Commissie ongeldig verklaard.(8)
4. Het Gerecht heeft op 29 september 2011 uitspraak gedaan in de zaak Polen/Commissie(9), waarin het oordeelde dat er voor een gedifferentieerde coëfficiënt voor de aanvullende heffing in de sector suiker geen juiste rechtsgrondslag bestond, en artikel 2 van verordening (EG) nr. 1686/2005 nietig verklaarde.(10)
5. In het arrest Jülich II(11) werden het Hof andermaal vragen gesteld met betrekking tot de berekening van de suikerproductieheffingen. Nu betrof het belangrijkste probleem de onzekerheid over het betrokken „totale bedrag van de restituties”. Die onzekerheid vloeide voort uit het feit dat de uitvoerrestituties voor bepaalde hoeveelheden suiker in uitgevoerde, verwerkte producten niet waren aangevraagd, noch waren uitbetaald. In verordeningen tot vaststelling van de te innen productieheffingen voor de verkoopseizoenen van 2003 tot en met 2006 had de Commissie die hoeveelheden opgenomen in het „uit te uitvoeren overschot”, maar niet in de „na te komen uitvoerverbintenissen”. Op het verzoek een uitspraak te doen over de vraag of die berekening geldig was, oordeelde het Hof in de zaak Jülich I in 2008 dat in beide gevallen alle uitgevoerde hoeveelheden, ongeacht of restituties daadwerkelijk waren betaald, in aanmerking hadden moeten worden genomen en dat de betrokken verordeningen daarom ongeldig waren. Het Hof heeft evenwel geen uitspraak gedaan over de vraag of in het „totale bedrag van de restituties” ook alle beschikbare restituties, ongeacht of zij daadwerkelijk waren betaald, of uitsluitend de werkelijk betaalde restituties hadden moeten worden meegeteld.(12)
6. Teneinde aan de uitspraken van het Hof te voldoen, heeft de Commissie in 2009 een nieuwe verordening vastgesteld waarin die ongeldig verklaarde verordeningen zijn gerectificeerd.(13) De Commissie heeft in haar nieuwe berekeningen alle beschikbare restituties in het „totale bedrag van de restituties” opgenomen, ongeacht of zij daadwerkelijk waren betaald. De herberekende heffingen weken nauwelijks af van die oorspronkelijk vastgestelde heffingen, maar waren hoger dan ze zouden zijn geweest indien alleen de daadwerkelijk betaalde restituties in het „totale bedrag van de restituties” waren opgenomen. Dit werd door een aantal suikerproducenten aangevochten. In het arrest Jülich II heeft het Hof verordening nr. 1193/2009 ongeldig verklaard en geoordeeld dat ten behoeve van de berekening van het verwachte gemiddelde verlies per ton product, artikel 15, lid 1, onder d), van verordening (EG) nr. 1260/2001 aldus moet worden uitgelegd dat uitsluitend het totale bedrag aan daadwerkelijk betaalde uitvoerrestituties wordt opgenomen in het totale terug te betalen bedrag.
7. In reactie hierop heeft de Raad vervolgens verordening nr. 1360/2013 vastgesteld.(14)
Verordening (EG) nr. 1360/2013
8. In overwegingen 1 tot en met 10 wordt de grondslag uiteengezet op basis waarvan de heffingen voor de betrokken verkoopseizoenen waren berekend, en worden de uitspraken aangehaald waarin het Hof de desbetreffende eerdere verordeningen van de Commissie (waarin die heffingen waren vastgesteld) ongeldig had verklaard. In overweging 11 wordt aangegeven dat „[d]e heffingen in de sector suiker [...] dus op het gepaste niveau [dienen] te worden vastgesteld. Voor uitvoer als omschreven in artikel 6, lid 5, van verordening (EG) nr. 314/2002 van de Commissie dient het ‚gemiddelde verlies’ in de zin van artikel 15, lid 1, onder d), van verordening (EG) nr. 1260/2001 te worden berekend door de effectief betaalde restituties te delen door de uitgevoerde hoeveelheden, ongeacht of een restitutie is betaald of niet. [...]” In de overwegingen wordt bevestigd dat de gerectificeerde heffingen met terugwerkende kracht van toepassing moesten zijn op de betrokken verkoopseizoenen, dat wil zeggen vanaf het tijdstip waarop de heffingen ongeldig werden verklaard.(15) Overweging 23 luidt: „[m]et het oog op de rechtszekerheid en de gelijke behandeling van de betrokken marktdeelnemers in de verschillende lidstaten moet een gemeenschappelijk tijdstip worden vastgesteld waarop de overeenkomstig de onderhavige verordening bepaalde heffingen worden vastgesteld in de zin van artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad.(16) Deze termijn is evenwel niet van toepassing indien lidstaten krachtens hun nationale recht verplicht zijn de betrokken marktdeelnemers na dat tijdstip te vergoeden”.
9. In artikel 1 wordt bepaald dat de productieheffingen in de sector suiker voor de verkoopseizoenen 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 en 2005/2006 zijn vastgesteld in punt 1 van de bijlage.(17) De coëfficiënten voor de berekening van de aanvullende heffing voor de verkoopseizoenen 2001/2002 en 2004/2005 zijn vastgesteld in punt 2 van de bijlage. Ten slotte worden in punt 3 van de bijlage de door de suikerfabrikanten aan de suikerbietenverkopers te betalen bedragen voor de A- en de B-heffingen voor de betrokken verkoopseizoenen vastgesteld.
10. In artikel 2 is vastgelegd dat „het in artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 bedoelde tijdstip voor de vaststelling van de op grond van de onderhavige verordening bepaalde heffingen [...] uiterlijk 30 september 2014 [is], tenzij deze termijn niet kan worden nageleefd omdat in de betreffende lidstaat het nationale recht van toepassing is inzake de terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen aan marktdeelnemers”.
11. In artikel 3 worden de tijdstippen opgesomd waarop verordening nr. 1360/2013 in werking treedt met betrekking tot de betrokken verkoopseizoenen. Artikel 1, lid 1, is van toepassing met ingang van:
– „16 oktober 2002 voor het verkoopseizoen 2001/2002,
– 8 oktober 2003 voor het verkoopseizoen 2002/2003,
– 15 oktober 2004 voor het verkoopseizoen 2003/2004,
– 18 oktober 2005 voor het verkoopseizoen 2004/2005, en
– 23 februari 2007 voor het verkoopseizoen 2005/2006.”
Artikel 1, lid 2, is van toepassing met ingang van:
– „16 oktober 2002 voor het verkoopseizoen 2001/2002, en
– 18 oktober 2005 voor het verkoopseizoen 2004/2005.”
Verordening (EU) 2018/264 van de Raad
12. Verordening (EU) 2018/264 van de Raad(18) is als zodanig niet aan de orde in de huidige procedure. Niettemin haalt de verwijzende rechter die verordening aan in zijn verwijzingsbeslissing. In het arrest Raffinerie Tirlemontoise(19) had het Hof verordening (EG) nr. 2267/2000(20) van de Commissie en verordening (EG) nr. 1993/2001 van de Commissie(21) ongeldig verklaard. Met verordening 2018/264 werd onder meer beoogd uitvoering te geven aan dat arrest en de aanvullende heffing voor het verkoopseizoen 1999/2000 en de productieheffing voor het verkoopseizoen 2000/2001 op het passende niveau vast te stellen.(22)
13. Artikel 2, lid 2, luidt: „[h]et verschil tussen de heffingen die zijn vastgesteld bij de verordeningen (EG) nr. 2267/2000 en (EG) nr. 1993/2001, en de heffingen als bedoeld in artikel 1 van de onderhavige verordening, wordt terugbetaald aan de marktdeelnemers die heffingen hebben betaald voor de verkoopseizoenen 1999/2000 en 2000/2001, na een met redenen omkleed verzoek van de laatsten”.
Nationaal recht
14. § 12, lid 1, van het Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (wet ter uitvoering van de gemeenschappelijke ordening van de markten en rechtstreekse betalingen, hierna: „MOG”) bepaalt dat de bepalingen van de belastingwet van overeenkomstige toepassing zijn op heffingen ten behoeve van marktordening, tenzij bij de MOG of bij een krachtens de MOG vastgesteld besluit is voorzien in een regeling die van deze bepalingen afwijkt.
15. In § 169, leden 1 en 2, van de Abgabenordnung (Duitse belastingwet, hierna: „AO”) wordt bepaald dat „de vaststelling van de belasting alsook de intrekking of wijziging van deze vaststelling niet meer mogelijk [is] wanneer de vaststellingstermijn is verstreken. [...] De vaststellingstermijn is: 1. één jaar voor accijnzen en restituties van accijnzen, 2. vier jaar voor belastingen en belastingteruggaven die geen belastingen of belastingteruggaven in de zin van punt 1 dan wel invoer- of uitvoerrechten in de zin van artikel 5, punten 20 en 21, van het douanewetboek van de Unie zijn. [...]”
16. In § 170, lid 1, AO wordt vermeld dat de vaststellingstermijn begint te lopen zodra het kalenderjaar waarin de belastingschuld is ontstaan, is verstreken.
17. Krachtens § 172, lid 1, AO, gelezen in samenhang met § 172, lid 1, onder d), daarvan, mag een belastingaanslag, voor zover deze niet voorlopig of onder voorbehoud van controle achteraf is vastgesteld, alleen in andere wettelijk toegestane gevallen worden ingetrokken of gewijzigd.
18. Overeenkomstig § 175, lid 1, AO dient een belastingaanslag te worden ingetrokken of gewijzigd wanneer zich een gebeurtenis voordoet die fiscale gevolgen heeft voor het verleden.
Achtergrondinformatie, procedure en prejudiciële vraag
19. Het Hauptzollamt Krefeld (hierna: „bevoegde autoriteit”) heeft met betrekking tot de belastingverplichtingen van Cargill Deutschland in verband met de productie van isoglucose de volgende heffingsaanslagen opgelegd: (i) een aanslag van 23 oktober 2002 voor het verkoopseizoen 2001/2002 bestaande uit een definitieve productieheffing van 832 677,71 EUR en een aanvullende heffing van 69 270,46 EUR; (ii) een aanslag van 20 oktober 2003 voor het verkoopseizoen 2002/2003 bestaande uit een definitieve productieheffing van 525 236,03 EUR; (iii) een aanslag van 30 maart 2004 voor het verkoopseizoen 2003/2004 voor ten behoeve van de productieheffing te betalen voorschotten van 115 084,15 EUR; en (iv) een aanslag van 18 oktober 2005 voor het verkoopseizoen 2004/2005 bestaande uit een definitieve productieheffing van 778 800,52 EUR en een aanvullende heffing van 124 101,86 EUR.(23) Cargill Deutschland heeft deze aanslagen (hierna: „oorspronkelijke heffingsaanslagen”) niet bestreden.
20. Na de vaststelling van verordening nr. 1360/2013 heeft Cargill Deutschland de bevoegde autoriteit verzocht de heffingen voor de betrokken verkoopseizoenen opnieuw vast te stellen en de bijbehorende bedragen die zij voor die verkoopseizoenen te veel had betaald, terug te betalen. De bevoegde autoriteit heeft dat verzoek bij besluit van 18 april 2016 afgewezen. Zij was van mening dat de intrekking, wijziging of correctie van onherroepelijk geworden aanslagen alleen mogelijk is binnen de in § 169, lid 2, eerste volzin, punt 2, AO bedoelde vaststellingstermijn. Voor de betrokken verkoopseizoenen voor suiker was deze termijn echter verstreken.
21. Cargill Deutschland heeft de zaak bij de verwijzende rechter aanhangig gemaakt en verzocht om terugbetaling van de heffingen die zij naar haar mening vanwege berekeningen op basis van wetgeving die achteraf ongeldig werd verklaard en bij verordening nr. 1360/2013 werd gecorrigeerd, te veel had betaald. Zij stelt dat het recht op terugbetaling voortvloeit uit het Unierecht en uit nationaal recht.
22. De bevoegde autoriteit brengt hier tegenin dat de vordering van Cargill Deutschland moet worden afgewezen. De bevoegde autoriteit betoogt dat de verjaringsregels van de algemene belastingwetgeving van toepassing zijn, met inachtneming van de algemene Unierechtelijke rechtsbeginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.
23. De verwijzende rechter is van oordeel dat Cargill Deutschland op grond van nationale wetgeving geen recht heeft op terugbetaling van de voor de betrokken verkoopseizoenen betaalde heffingen, omdat die vorderingen gezien de data van de respectievelijke heffingsaanslagen thans zijn verjaard.
24. Met betrekking tot de werking van de verjaringstermijn volgens de nationale regels, stelt de verwijzende rechter dat krachtens § 12, lid 1, MOG, juncto § 169, lid 2, eerste volzin, punt 2, AO een vaststellingstermijn van vier jaar geldt.
25. De verwijzende rechter geeft aan dat de bij verordening nr. 1360/2013 met terugwerkende kracht ingevoerde wijzigingen in de berekening van de heffingen, naar nationaal recht geen aanleiding hebben gegeven tot de toepassing van § 175, lid 1, punt 2, AO.
26. Indien heffingsaanslagen volgens nationaal recht definitief zijn, vraagt de verwijzende rechter zich af of die omstandigheid terugbetaling van te veel betaalde heffingen in de weg staat, aangezien op grond van artikel 2, lid 2, van verordening 2018/264 heffingen met betrekking tot de verkoopseizoenen 1999/2000 en 2000/2001 bij overlegging van een met redenen omkleed verzoek kunnen worden terugbetaald. De verwijzende rechter wenst te vernemen of die uitlegging van artikel 2, lid 2, van verordening 2018/264 gevolgen heeft voor de terugbetaling van heffingen op grond van verordening nr. 1360/2013.
27. Bijgevolg heeft de verwijzende rechter het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet de terugbetaling van productieheffingen in de sector suiker, waarvoor op grond van [verordening nr. 1360/2013] andere berekeningen dan voordien moeten worden uitgevoerd, geschieden in overeenstemming met het nationale recht, met name door de daarin voorziene verjaringsregels toe te passen, en met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel?”
28. Schriftelijke opmerkingen werden ingediend door Cargill Deutschland, de Belgische regering en de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 2 mei 2019 hebben diezelfde partijen pleidooi gehouden. Voorts heeft ook de bevoegde autoriteit (die geen schriftelijke opmerkingen had ingediend) deelgenomen aan de terechtzitting en voor het Hof pleidooi gehouden.
Beoordeling van de prejudiciële vraag
29. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of Cargill Deutschland gehouden blijft tot betaling van suikerproductieheffingen die zijn berekend op basis van achteraf door het Hof ongeldig verklaarde Uniewetgeving, en of nationale regelgeving voor verjaringstermijnen eraan in de weg staat dat op grond van verordening nr. 1360/2013 nieuwe berekeningen worden verricht, waardoor voor dat deel van de betaalde heffingen dat niet wettelijk verschuldigd was, een recht op terugbetaling ontstaat.
Inleidende opmerkingen
30. Vast staat dat de situatie van Cargill Deutschland binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1360/2013 valt en dat die onderneming in beginsel recht heeft op terugbetaling (onder voorbehoud van de toepassing van nationaal procesrecht, met name de regels voor verjaringstermijnen).
31. Cargill Deutschland stelt dat haar recht op terugbetaling van te veel betaalde heffingen wordt bevestigd door artikel 2, lid 2, van verordening 2018/264. Daarom vraagt de verwijzende rechter tevens of met die bepaling rekening moet worden gehouden bij de uitlegging van verordening nr. 1360/2013. Ik ben het eens met de Commissie voor zover zij stelt dat de tekst van verordening 2018/264 niet relevant is. Ten eerste omvatten de hier aan de orde zijnde verkoopseizoenen niet de seizoenen 1999/2000 en 2000/2001, welke twee verkoopseizoenen vallen onder verordening 2018/264. Ten tweede dient verordening nr. 1360/2013 aan de hand van haar eigen tekst, doelstellingen en context te worden uitgelegd.
Verordening (EG) nr. 1360/2013
32. Cargill Deutschland stelt dat zij op grond van verordening nr. 1360/2013 recht heeft op terugbetaling van de te veel betaalde heffingen voor de betrokken verkoopseizoenen. Dat recht wordt afgeleid uit arresten van het Hof en de artikelen 264 en 267 VWEU, die moeten worden gelezen in het licht van artikel 4, lid 3, VEU en artikel 291 VWEU.
33. De bevoegde autoriteit betoogt daarentegen dat in verordening nr. 1360/2013 aan suikerproducenten geen rechtstreeks recht op terugbetaling wordt toegekend. Om op grond van die verordening aanspraak te maken op terugbetaling dienen suikerproducenten een beroep te doen op nationaal procesrecht.
34. De Belgische regering stelt dat het antwoord op de prejudiciële vraag bevestigend moet luiden. De verjaringstermijn kan pas beginnen te lopen vanaf het tijdstip waarop de verordeningen die de rechtsgrond voor de te veel betaalde heffingen vormen, worden ingetrokken of ongeldig worden verklaard.
35. De Commissie stelt dat, volgens vaste rechtspraak, bij gebreke van geharmoniseerde Uniebepalingen, de terugbetalingsprocedure door nationaal procesrecht wordt geregeld.
36. Biedt verordening nr. 1360/2013 als zodanig aan markdeelnemers een recht op terugbetaling van de voor de betrokken verkoopseizoenen te veel betaalde heffingen, of vloeit een dergelijk recht voort uit nationale procesrechtelijke voorschriften en regelingen?
37. Naar mijn mening vloeit het recht op terugbetaling van te veel betaalde heffingen voor de betrokken verkoopseizoenen zonder twijfel voort uit het Unierecht. Het vloeit logischerwijze voort uit de beslissingen van het Hof waarbij de wetgeving op grond waarvan die heffingen zijn betaald ongeldig is verklaard.(24) Verordening nr. 1360/2013 zelf verleent aan marktdeelnemers geen rechten. Veeleer corrigeert zij met terugwerkende kracht de bij het berekenen van de productieheffingen voor de betrokken verkoopseizoenen gemaakte fouten en stelt zij nieuwe bedragen voor die heffingen vast, hetgeen marktdeelnemers en bevoegde autoriteiten van lidstaten de mogelijkheid biedt om op grond van het oude systeem te veel betaalde bedragen vast te stellen.(25)
38. Artikel 1 van verordening nr. 1360/2013 legt de (nieuwe, gecorrigeerde) productieheffingen voor de betrokken verkoopseizoenen ten uitvoer onder verwijzing naar punt 1 van de daarbij behorende bijlage. Dat punt bevat een tabel waarin voor elk verkoopseizoen de productieheffingen in de sector suiker zijn opgenomen (uitgedrukt in een bedrag in EUR per ton van het betreffende product).(26)
39. Volgens artikel 2 is het tijdstip(27) voor de vaststelling van de op grond van verordening nr. 1360/2013 bepaalde heffingen uiterlijk 30 september 2014. Uit artikel 2 volgt dat het systeem voor gedeeld beheer van toepassing is op de suikerproductieheffingen.(28) Producenten dienen hun vorderingen niet in bij de Commissie, maar bij de bevoegde nationale autoriteit, overeenkomstig de nationale procedures.
40. Artikel 3 voorziet in de regels voor de toepassing met terugwerkende kracht van verordening nr. 1360/2013, door de tijdstippen vast te leggen met ingang waarvan de productieheffingen en de coëfficiënt voor berekening van de aanvullende heffing voor de betrokken verkoopseizoenen gelden.(29)
41. Het doel van verordening nr. 1360/2013 is om heffingen te corrigeren die foutief zijn berekend en op basis van achteraf ongeldig verklaarde verordeningen van de Commissie zijn opgelegd.(30) Die maatregel moet er dus voor zorgen dat het systeem van suikerheffingen zichzelf financiert in plaats van dat het extra middelen oplevert.(31) In overweging 11 van verordening nr. 1360/2013 wordt vermeld dat suikerproductieheffingen op het gepaste niveau dienen te worden vastgesteld.(32)
42. Verordening nr. 1360/2013 bevat geen voorschriften inzake de procedures en regelingen die lidstaten moeten toepassen om te voldoen aan de verplichting om te veel betaalde suikerproductieheffingen voor de betrokken verkoopseizoenen aan marktdeelnemers terug te betalen. Deze verordening is een handeling van algemene strekking, die overeenkomstig artikel 288 VWEU verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Dergelijke leemten zouden dus merkwaardig zijn indien inderdaad zou zijn beoogd die kwesties rechtstreeks onder verordening nr. 1360/2013 te laten vallen.
43. De procedures aan de hand waarvan nationale bevoegde autoriteiten beoordelingen herzien en te veel betaalde bedragen terugbetalen, vallen duidelijk binnen de werkingssfeer van het nationaal procesrecht. Uiteraard zijn de Unierechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid (de regels voor die procedures mogen niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke vorderingen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het nationale recht ontlenen) en doeltreffendheid (die regels mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken) op die regels van toepassing.(33) Het is belangrijk om steeds voor ogen te houden dat het hoofddoel van verordening nr. 1360/2013 erin bestaat regels vast te leggen waarmee uitvoering wordt gegeven aan een aantal arresten van het Hof.
44. Hoewel duidelijk is dat marktdeelnemers een recht op terugbetaling van te veel betaalde heffingen ontlenen aan het Unierecht, ben ik het in zoverre met Cargill Deutschland oneens dat naar mijn mening verordening nr. 1360/2013 op zich niet voorziet in regelingen of procesrechtelijke regels op grond waarvan suikerproducenten terugbetaling van te veel betaalde heffingen kunnen vorderen.
Verjaringstermijnen
45. Zijn de nationale regels betreffende de verjaring van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vorderingen verenigbaar met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid?
46. Cargill Deutschland stelt dat bepalingen die de verjaringstermijnen regelen een essentiële rol spelen in het kader van het recht op terugbetaling op grond van verordening nr. 1360/2013, en autonoom moeten worden uitgelegd. Dergelijke bepalingen hebben niets te maken met nationaal procesrecht. In casu is de verjaringstermijn beginnen te lopen toen verordening nr. 1360/2013 op 20 december 2013 in werking trad. Cargill Deutschland geeft het Hof in overweging bij de uitlegging van die verordening een passende vergelijking te maken met de terugbetalingsregels van artikel 236 van het douanewetboek.(34)
47. De bevoegde autoriteit betoogt dat de betrokken nationale regels voldoen aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid en voegt daaraan toe dat het van essentieel belang is om een verjaringstermijn toe te passen. Sluitingsdata voor rechtsvorderingen zijn noodzakelijk in het belang van de rechtszekerheid.
48. België stelt dat vorderingen tot terugbetaling onder nationaal procesrecht vallen, met inachtneming van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. Ter terechtzitting heeft België toegelicht dat haar nationale regelingen verschillen van die van Duitsland. In België ontstaat een vordering tot terugbetaling op grond van onverschuldigde betaling op het tijdstip waarop de betaling werd gedaan of op het tijdstip waarop men weet dat de litigieuze betaling inderdaad „onverschuldigd” was. De verjaringstermijn bedraagt 10 jaar en begint te lopen op dat tijdstip. Het is in strijd met het beginsel van doeltreffendheid om marktdeelnemers hun recht op terugbetaling te ontnemen.
49. De Commissie betoogt dat verordening nr. 1360/2013 niet voorziet in regelingen voor terugbetaling van te veel betaalde productieheffingen, voor verjaringstermijnen of voor mogelijk verschuldigde rente. Hieruit volgt dat dit alles door het nationaal procesrecht wordt geregeld.
50. Allereerst wil ik erop wijzen dat ik het niet eens ben met het betoog van Cargill Deutschland dat artikel 236 van het douanewetboek hier een zinvolle vergelijking biedt. Ik heb reeds aangegeven dat naar mijn mening verordening nr. 1360/2013 op zich niet voorziet in voorschriften met regelingen voor marktdeelnemers om te veel betaalde suikerheffingen terug te vorderen.(35) De ten tijde van de betrokken verkoopseizoenen geldende versie van het douanewetboek had daarentegen wel speciale regels (in titel VII) voor de „douaneschuld”, waaronder bepalingen voor „termijnen en procedures voor het bedrag aan rechten” en ook regels voor „terugbetaling en kwijtschelding van rechten” (in hoofdstuk 5, waaronder artikel 236 viel). Dit alles maakte deel uit van een op maat gemaakt systeem van op het niveau van de Unie vastgestelde regelingen.
51. Aangezien de Uniewetgever ervoor heeft gekozen om voor zowel de inning als de terugbetaling van suikerheffingen de specifieke regelingen over te laten aan de lidstaten, kan geen zinvolle vergelijking worden gemaakt met de geharmoniseerde regelingen van het douanewetboek.
52. De verwijzende rechter stelt in zijn prejudiciële verwijzing dat de bevoegde autoriteit de oorspronkelijke heffingsaanslagen voor de betrokken verkoopseizoenen heeft berekend en opgelegd, en dat die aanslagen niet zijn bestreden. Bij beslissing van 18 april 2016 heeft de bevoegde autoriteit het verzoek (van 13 februari 2014) van Cargill Deutschland om volgens verordening nr. 1360/2013 nieuwe heffingsaanslagen vast te stellen en om de op grond van de oorspronkelijke heffingsaanslagen te veel betaalde bedragen terug te betalen, geweigerd. Krachtens de relevante nationale regels heeft Cargill Deutschland geen recht op terugbetaling omdat de regels die voorzien in de verjaringstermijn voor dergelijke vorderingen aan haar vordering in de weg staan. De gestelde termijn van vier jaar geldt voor de vaststelling van de suikerproductieheffingen en de wijziging van die vaststelling. Met betrekking tot het laatste betrokken verkoopseizoen (2004/2005) begon die termijn uiterlijk op 31 december 2006 te lopen. Bijgevolg kon het op 13 februari 2014 gedane verzoek van Cargill Deutschland tot hernieuwde vaststelling en terugbetaling niet slagen. Dat is a fortiori het geval ten aanzien van de voorgaande betrokken verkoopseizoenen.
53. Tevens stelt de verwijzende rechter dat het betrokken nationale procesrecht verenigbaar is met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.
54. Ik ben er niet van overtuigd dat de zienswijze van de verwijzende rechter juist is.
55. Het Hof heeft reeds in 1970 erkend dat regels voor verjaringstermijnen in een procedure vooraf moeten worden vastgesteld en aan de vereisten van rechtszekerheid moeten beantwoorden.(36) Er zijn overtuigende redenen van procedurele logica die erop wijzen dat bepalingen voor verjaringstermijnen moeten bestaan uit een aantal specifieke regels met betrekking tot de duur van de verjaringstermijn, het tijdstip waarop de termijn gaat lopen en de gebeurtenissen die onderbreking of schorsing van de verjaringstermijn tot gevolg hebben. In dit verband dient rekening te worden gehouden met de belangen van de bevoegde autoriteiten en marktdeelnemers van de lidstaten alsmede met de toezichthoudende rol van de Commissie bij het beschermen van de financiële belangen van de Unie.
56. Volgens vaste rechtspraak is het bij gebreke van een Unieregeling een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen ten volle te beschermen. De staat dient de gevolgen van de veroorzaakte schade dus in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht ongedaan te maken, met dien verstande dat de voorwaarden – inzonderheid die betreffende de termijnen – die door de nationale wetgevingen inzake schadevergoeding zijn vastgesteld, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en niet van dien aard mogen zijn dat zij het verkrijgen van schadevergoeding in feite onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(37)
57. Om na te gaan of in het hoofdgeding het gelijkwaardigheidsbeginsel is geëerbiedigd, moet de verwijzende rechter, die als enige rechtstreeks bekend is met de procedurevoorschriften op dit gebied, zowel het voorwerp als de voornaamste kenmerken onderzoeken van vorderingen waarvan wordt gesteld dat het vergelijkbare vorderingen zijn. Ieder geval waarin de vraag rijst of een nationale procedureregel voor een vordering op grond van het Unierecht ongunstiger is dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden, moet worden onderzocht door de nationale rechter met inaanmerkingneming van de plaats van die bepaling in de gehele procedure en van het verloop en de bijzondere kenmerken ervan voor de verschillende nationale instanties.(38)
58. Het beginsel van gelijkwaardigheid geeft uitdrukking aan het algemene beginsel van non-discriminatie. In dat opzicht is het onduidelijk of soortgelijke nationale vorderingen voorkomen of kunnen voorkomen. De achtergrond in het hoofdgeding is ingewikkeld en complex, en de ontstane situatie is zeer specifiek. Deze procedures zijn stevig geworteld in het Unierecht. De berekening van suikerheffingen heeft op Unieniveau geleid tot substantiële geschillen en tot uitspraken van de rechtbanken van de Unie waarbij de desbetreffende wetgeving ongeldig is verklaard.(39) De aanvankelijke pogingen van de wetgever om de situatie te corrigeren zijn mislukt, zoals in overwegingen 1 tot en met 22 van verordening nr. 1360/2013 in herinnering is gebracht. Gezien die omstandigheden zou het verrassend zijn indien daadwerkelijk vergelijkbare nationale situaties konden worden gevonden. Het feit dat verordening nr. 1360/2013 terugwerkende kracht heeft, is op zich niet voldoende om nationale procedures met betrekking tot fiscale maatregelen die eveneens terugwerkende kracht hebben, daaraan gelijk te stellen.
59. Regels die voorzien in redelijke verjaringstermijnen voor het instellen van een rechtsvordering zijn in beginsel verenigbaar met het vereiste van doeltreffendheid, voor zover dit een toepassing vormt van het fundamentele beginsel van rechtszekerheid. Dergelijke termijnen mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk echter niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.(40)
60. Uit de opmerkingen van de verwijzende rechter in zijn prejudiciële verwijzing met betrekking tot de werking van nationale regels inzake verjaringstermijnen volgt duidelijk dat Cargill Deutschland onmogelijk een vordering tot terugbetaling kon instellen binnen de daarvoor aangegeven verjaringstermijn.(41)Die termijn verliep voordat verordening nr. 1360/2013 op 20 december 2013 in werking trad en voordat de Uniewetgever de productieheffingen, de voor het berekenen van de extra heffing benodigde coëfficiënten en de door suikerproducenten aan suikerbietenverkopers te betalen bedragen, zoals vermeld in artikel 1 en de bijlage bij die verordening, had vastgesteld. Het zou dus voor marktdeelnemers zoals Cargill Deutschland praktisch onmogelijk zijn geweest om het bedrag van te veel betaalde heffingen te berekenen en terugbetaling te vorderen. Die vorderingen waren al verjaard nog voordat verordening nr. 1360/2013 in werking trad.
61. De bevoegde autoriteit stelde (ter terechtzitting) dat een zorgvuldige marktdeelnemer de oorspronkelijke heffingsaanslagen had kunnen betwisten, wat tot gevolg zou hebben gehad dat Cargill Deutschland haar positie zou hebben kunnen handhaven door de aanslagen open te houden.
62. Dat is een kwestie van nationaal procesrecht. Het is ook een kwestie van commerciële keuze en inschatting, die terecht per markdeelnemer kan verschillen. Dit is echter niet de in de onderhavige procedure gestelde Unierechtelijke vraag, namelijk of de nationale regels in wezen marktdeelnemers zoals Cargill Deutschland hun recht om terugbetaling te vorderen, ontnemen.
63. Volgens een algemeen beginsel dat de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, dient de benadeelde zich immers redelijke inspanningen te getroosten om de omvang van de geleden schade te beperken, omdat hij anders de schade zelf moet dragen.(42) Het doeltreffendheidsbeginsel zou evenwel worden geschonden wanneer van de benadeelde personen zou worden verlangd dat zij systematisch gebruikmaken van elk hun mogelijk ter beschikking staand rechtsmiddel, zelfs wanneer dit buitensporige moeilijkheden zou opleveren of niet redelijkerwijs van hen kan worden gevergd.
64. Bovendien ontneemt de uitlegging van de betrokken nationale regels, zoals de verwijzende rechter heeft beschreven, verordening nr. 1360/2013 haar „effet utile”. Deze verordening heeft uitdrukkelijk tot doel de nationale autoriteiten in staat te stellen de arresten van de rechters van de Unie inzake de juiste toepassing van het systeem voor de suikerproductieheffingen, na te leven. Die arresten zijn bedoeld ervoor te zorgen dat het aan deze heffingen ten grondslag liggende systeem correct wordt toegepast. Dat systeem beoogde ervoor te zorgen dat de regeling zichzelf financierde, zodat de industrie de ten gevolge van overproductie van suiker geleden verliezen zelf moest financieren. Toestaan dat bevoegde autoriteiten onverschuldigd geïnde overschotheffingen behouden, gaat in tegen de hele gedachte die aan dat systeem ten grondslag ligt.
65. Aangezien de verjaringstermijn voor terugbetaling van te veel betaalde heffingen niet door de Uniewetgever is vastgesteld, is de vraag wanneer die termijn begint te lopen een kwestie van nationaal recht, hetgeen uiteraard per lidstaat zal verschillen.(43) Ook de toepassing van nationaal procesrecht is duidelijk een zaak voor de nationale rechter.
66. Voor zover marktdeelnemers vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1360/2013 het bedrag van een vordering tot terugbetaling van te veel betaalde heffingen niet konden berekenen, maken nationale regels waarin wordt bepaald dat de desbetreffende verjaringstermijn afloopt voordat die verordening in werking trad het in de praktijk echter onmogelijk voor die marktdeelnemers om terugbetaling te vorderen van suikerheffingen die onverschuldigd zijn betaald op basis van door het Hof ongeldig verklaarde wetgeving.
Conclusie
67. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van het Finanzgericht (belastingrechter in eerste aanleg Düsseldorf, Duitsland) te beantwoorden als volgt:
„Wanneer suikerproductieheffingen onverschuldigd zijn betaald, dienen nationale regels inzake verjaringstermijnen die marktdeelnemers de mogelijkheid ontnemen terugbetaling te vorderen van heffingen die opnieuw zijn berekend op basis van verordening nr. 1360/2013 van de Raad van 2 december 2013 tot vaststelling van de bedragen van de productieheffingen in de sector suiker voor de verkoopseizoenen 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 en 2005/2006, de coëfficiënt voor de berekening van de aanvullende heffing voor de verkoopseizoenen 2001/2002 en 2004/2005 en de bedragen die de suikerfabrikanten aan de suikerbietenverkopers moeten betalen vanwege het verschil tussen de maximumheffing en de te innen heffing voor de verkoopseizoenen 2002/2003, 2003/2004 en 2005/2006, buiten toepassing te worden gelaten, wanneer de toepassing van die regels dergelijke vorderingen in de praktijk onmogelijk maakt.”