SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti razširjeni senat)
z dne 26. novembra 2018(*)
„Ničnostna tožba – Institucionalno pravo – Izstop Združenega kraljestva iz Unije – Sporazum o podrobnostih izstopa – Člen 50 PEU – Sklep Sveta o pooblastilu za začetek pogajanj z Združenim kraljestvom o tem sporazumu – Državljani Združenega kraljestva, ki prebivajo v drugi državi članici Unije – Pripravljalni akt – Akt, zoper katerega ni pravnega sredstva – Neobstoj neposrednega nanašanja – Nedopustnost“
V zadevi T‑458/17,
Harry Shindler, stanujoč v Portu d’Ascoli (Italija), in druge tožeče stranke, katerih imena so navedena v prilogi(1), ki jih zastopa J. Fouchet, odvetnik,
tožeče stranke,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata M. Bauer in R. Meyer, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Sveta z dne 22. maja 2017 o pooblastilu za začetek pogajanj z Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska o sporazumu o podrobnostih njegovega izstopa iz Evropske unije (dokument XT 21016/17), vključno s Prilogo k navedenemu sklepu, v kateri so določene pogajalske smernice za navedeni sporazum (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2),
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)
v sestavi S. Gervasoni (poročevalec), predsednik, L. Madise, R. da Silva Passos, sodnika, K. Kowalik-Bańczyk, sodnica, in C. Mac Eochaidh, sodnik,
sodna tajnica: M. Marescaux, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 5. julija 2018
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Državljani Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska so se 23. junija 2016 na referendumu odločili za izstop njihove države iz Evropske unije.
2 Parlament Združenega kraljestva je 13. marca 2017 sprejel European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (zakon iz leta 2017 o Evropski uniji (uradno obvestilo o izstopu)), s katerim je pooblastil predsednico vlade, da poda uradno obvestilo o nameri Združenega kraljestva, da izstopi iz Evropske unije na podlagi člena 50(2) PEU.
3 Predsednica vlade Združenega kraljestva je 29. marca 2017 uradno obvestila Evropski svet o nameri te države članice, da izstopi iz Unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (Euratom) (v nadaljevanju: akt o uradnem obvestilu o nameri izstopa).
4 Evropski svet je v deklaraciji z istega dne navedel, da je prejel akt o uradnem obvestilu o nameri izstopa.
5 Evropski svet je 29. aprila 2017 sprejel smernice, ki opredeljujejo okvir pogajanj iz člena 50 PEU ter določajo izhodišča in splošna načela, ki jih bo Unija zagovarjala v pogajanjih.
6 Svet Evropske unije je 22. maja 2017 na podlagi določb člena 50 PEU v povezavi s členom 218(3) PDEU in na priporočilo Evropske komisije z dne 3. maja 2017 sprejel sklep, s katerim je to institucijo pooblastil, da začne pogajanja z Združenim kraljestvom o sporazumu o podrobnostih njegovega izstopa iz Unije in Euratoma (v nadaljevanju: sporazum o podrobnostih izstopa ali sporazum o izstopu in izpodbijani sklep).
7 V izpodbijanem sklepu je Komisija navedena kot pogajalec Unije (člen 1), poleg tega pa je določeno, da bodo pogajanja potekala na podlagi smernic, ki jih sprejme Evropski svet, in v skladu s pogajalskimi smernicami, določenimi v Prilogi k temu sklepu (člen 2).
8 Priloga k izpodbijanemu sklepu (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2) vsebuje pogajalske smernice za prvo fazo pogajanj, kar zadeva zlasti pravice državljanov, enoten finančni dogovor, položaj blaga, danega na trg, in izid postopkov, ki temeljijo na pravu Unije, druga upravna vprašanja, povezana z delovanjem Unije, ter upravljanje sporazuma o podrobnostih izstopa.
Postopek in predlogi strank
9 Tožeče stranke, in sicer Harry Shindler in druge tožeče stranke, katerih imena so v prilogi, so 21. julija 2017 vložile to tožbo.
10 Svet je z ločenim aktom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 16. oktobra 2017, vložil ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča.
11 Komisija je z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 20. oktobra 2017, Splošnemu sodišču predlagala, naj ji dovoli intervencijo v tem sporu v podporo predlogom Sveta v skladu s členom 143 Poslovnika.
12 Tožeče stranke so 30. novembra 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile stališče glede ugovora nedopustnosti.
13 Splošno sodišče je na predlog devetega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da zadevo predodeli razširjenemu senatu.
14 Splošno sodišče (deveti razširjeni senat) je na predlog sodnika poročevalca v skladu s členom 130(6) Poslovnika odločilo, da začne ustni postopek, omejen na dopustnost tožbe.
15 Stranke so na obravnavi 5. julija 2018 podale ustne navedbe in odgovorile na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
16 Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
– razglasi ničnost izpodbijanega sklepa, vključno s pogajalskimi smernicami, ki so mu priložene;
– Svetu naloži plačilo stroškov, vključno z odvetniškimi stroški v višini 5.000 EUR.
17 Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot očitno nedopustno;
– tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
18 Tožeče stranke so z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 5. septembra 2018, vložile nov dokaz v smislu člena 85 Poslovnika, glede katerega je bilo Svetu omogočeno, da predstavi stališče.
Pravo
19 Svet trdi, da je tožba na podlagi člena 263 PDEU očitno nedopustna, ker izpodbijanega sklepa ne more izpodbijati fizična ali pravna oseba in ker tožeče stranke nimajo niti pravnega interesa niti procesnega upravičenja za vložitev tožbe zoper izpodbijani sklep.
20 Tožeče stranke argumentacijo Sveta prerekajo in ocenjujejo, da je tožba dopustna.
Dopustnost tožbe
21 Splošno sodišče ocenjuje, da je primerno odločiti o izpodbojnosti izpodbijanega sklepa in glede procesnega upravičenja tožečih strank v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU ter v zvezi s tem preučiti, ali se izpodbijani sklep na tožeče stranke neposredno nanaša. Natančneje, preizkusiti je treba, ali ima izpodbijani sklep neposredne učinke na pravni položaj tožečih strank.
22 Svet trdi, da izpodbijani sklep ne more biti predmet ničnostne tožbe, ker gre – v razmerju do tožečih strank – za predhodni ali pripravljalni ukrep, katerega cilj je priprava sporazuma o podrobnostih izstopa iz člena 50 PEU. Dejstvo, da je za začetek pogajanj v imenu Unije pooblaščena Komisija ter da ta pogajanja vodi glede na smernice, ki jih je sprejel Evropski svet, in v skladu s pogajalskimi smernicami, ki so jim priložene, naj ne bi poseglo v položaj tožečih strank, ki je ostal enak pred sprejetjem izpodbijanega sklepa in po njem.
23 Poleg tega Svet trdi, da tožeče stranke nimajo procesnega upravičenja v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, zlasti zato, ker se izpodbijani sklep nanje ne nanaša neposredno. Natančneje, izpodbijani sklep naj ne bi imel nobenega učinka na pravni položaj tožečih strank. Prvič, postopka iz člena 50 PEU naj ne bi sprožil izpodbijani sklep, pač pa akt o uradnem obvestilu o nameri izstopa. Če Svet izpodbijanega sklepa ne bi sprejel, bi postopek iz člena 50 PEU tekel dalje in bi dve leti po prejemu akta o uradnem obvestilu o nameri izstopa Združeno kraljestvo izstopilo iz Unije brez sporazuma o podrobnostih izstopa. Drugič, izpodbijani sklep naj tudi ne bi „potrdil“ akta o uradnem obvestilu o nameri izstopa in naj bi le izpeljeval posledice iz te nacionalne odločitve, ne da bi imel kakršen koli učinek na pravice tožečih strank. Ne glede na sprejetje izpodbijanega sklepa naj bi bilo Združeno kraljestvo še naprej član Unije do dne njegovega izstopa, tožeče stranke pa naj bi še naprej imele pravice, ki jih imajo iz tega naslova na podlagi Pogodb. Na pravice tožečih strank bi lahko vplival šele konec postopka iz člena 50 PEU, in to na način, ki ga poleg tega ni mogoče predvideti.
24 Tožeče stranke trdijo, da je izpodbijani sklep lahko predmet ničnostne tožbe. Trdijo tudi, da njihovo procesno upravičenje izhaja iz dejstva, da so izseljeni državljani Združenega kraljestva in državljani Unije, da prebivajo v drugi državi članici Unije ter da so zaradi zakonodaje, imenovane „15 years rule“ (pravilo 15 let), izgubile pravico glasovanja na referendumu 23. junija 2016 in na splošnih volitvah 7. maja 2015, na katerih so bili izvoljeni poslanci, ki so „potrdili“ referendum s sprejetjem zakona iz leta 2017 o Evropski uniji (uradno obvestilo o izstopu).
25 Prvič, tožeče stranke trdijo, da ima izpodbijani sklep neposredne posledice za pravice, ki jih imajo na podlagi Pogodb, zlasti glede statusa državljanov Unije, pravice glasovanja na evropskih in lokalnih volitvah, pravice do spoštovanja njihovega zasebnega in družinskega življenja, svobode gibanja, prebivanja in dela, lastninske pravice ter pravic do socialnih prejemkov.
26 Drugič, tožeče stranke navajajo, da izpodbijani sklep ni zgolj vmesni ukrep pred izstopom Združenega kraljestva iz Unije, ker poleg izrecnega akta o začetku pogajanj zajema implicitni akt, s katerim se je Svet strinjal z aktom o uradnem obvestilu o nameri izstopa. Izpodbijani sklep naj bi formaliziral nepovratni „izstop“ Združenega kraljestva iz Unije 29. marca 2019.
27 Tretjič, tožeče stranke navajajo, da izpodbijani sklep, zlasti njegove pogajalske smernice, ki imajo pravne učinke, ne zajema cilja zagotovitve ohranitve statusa državljanov Unije za državljane Združenega kraljestva, ki so ta status pridobili pred 29. marcem 2019. Ne glede na to, ali pride do sporazuma, naj ne bi obstajal dvom glede kratkoročne ali srednjeročne izgube pravic in svoboščin, ki jih pravo Unije daje državljanom Združenega kraljestva, zlasti v zvezi z državljanstvom Unije.
28 Četrtič, tožeče stranke navajajo, da bi Svet moral zavrniti ali zadržati začetek pogajanj. Navajajo, da je postopek izstopa ničen, če ni ustavne odobritve, ki je gotova in temelji na glasovanju vseh državljanov Združenega kraljestva, ki so tudi državljani Unije. Poudarjajo, da bi Svet in Združeno kraljestvo morala zahtevati sodni preizkus ustavnosti akta o uradnem obvestilu o nameri izstopa na podlagi načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU ter da bi Svet na podlagi člena 218(11) PDEU moral zahtevati mnenje Sodišča glede združljivosti odvzema pravice glasovanja izseljenim državljanom Združenega kraljestva in njihovega posrednega zastopanja s strani poslancev s Pogodbama. Dodajajo, da bi se z zavrženjem te tožbe zaradi nedopustnosti kršilo načelo demokracije.
29 Petič, tožeče stranke trdijo, da je ta tožba edino učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem Unije pred neizogibno izgubo njihovega statusa državljanov Unije, do katere bo zaradi izpodbijanega sklepa prišlo 29. marca 2019.
30 V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je ničnostno tožbo mogoče vložiti zoper vse akte, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na vrsto ali obliko, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj (sodbi z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 9, in z dne 26. januarja 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, točka 51).
31 Kadar neprivilegirana tožeča stranka, kot v tem primeru, vloži ničnostno tožbo zoper akt, ki ni naslovljen nanjo, se poleg tega zahteva, da morajo zavezujoči pravni učinki izpodbijanega ukrepa posegati v interese tožeče stranke tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj, prekriva s pogoji, določenimi v členu 263, četrti odstavek, PDEU (sodba z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točka 38).
32 Iz določb člena 263, četrti odstavek, PDEU namreč izhaja, da procesno upravičenje fizične ali pravne osebe za vložitev tožbe zoper akt, ki ni naslovljen nanjo, predpostavlja vsaj, da se ta akt, ne glede na to, ali je predpis, nanjo neposredno nanaša. Pogoj, da se mora akt, ki je predmet tožbe, neposredno nanašati na fizično ali pravno osebo, sam zahteva, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke (glej v tem smislu sodbi z dne 5. maja 1998, Dreyfus/Komisija, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, točka 43 in navedena sodna praksa, in z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točka 66).
33 Zato tako zahteva, da morajo zavezujoči pravni učinki izpodbijanega ukrepa poseči v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj, kot pogoj, da se mora akt, ki je predmet tožbe, kot je določena v členu 263, četrti odstavek, PDEU, neposredno nanašati na fizično ali pravno osebo, predpostavljata, da ima sklep, ki je izpodbijan s to tožbo, neposredne učinke na pravni položaj tožečih strank.
34 V tem primeru pa izpodbijani sklep neposredno nima takih učinkov.
35 Svet je izpodbijani sklep sprejel na podlagi določb člena 50(2), tretji stavek, PEU v povezavi s členom 218(3) PDEU.
36 Člen 50, od (1) do (3), PEU določa:
„1. Vsaka država članica se lahko v skladu s svojimi ustavnimi pravili odloči za izstop iz Unije.
2. Država članica, ki se odloči izstopiti, o svoji nameri uradno obvesti Evropski svet. Na podlagi smernic, ki jih določi Evropski svet, se Unija pogaja in sklene s to državo sporazum o podrobnostih izstopa, ki upošteva okvir njenih prihodnjih odnosov z Unijo. Pogajanja o tem sporazumu potekajo v skladu s členom 218(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Svet s kvalificirano večino po odobritvi Evropskega parlamenta sklene sporazum v imenu Unije.
3. Pogodbi se za zadevno državo prenehata uporabljati z dnem začetka veljavnosti sporazuma o izstopu, sicer pa dve leti po uradnem obvestilu iz odstavka 2, razen če Evropski svet po dogovoru z zadevno državo članico soglasno ne sklene, da se to obdobje podaljša.“
37 Člen 218(3) PDEU, na katerega se sklicuje člen 50(2) PEU, določa:
„3. Komisija […] predloži priporočila Svetu, ki sprejme sklep o odobritvi začetka pogajanj in imenovanju pogajalca ali vodje pogajalske skupine Unije glede na predmet predvidenega sporazuma.“
38 Izpodbijani sklep je v skladu s členom 288 PDEU v celoti zavezujoč. Ta sklep Komisijo pooblašča, da v imenu Unije začne pogajanja za sklenitev sporazuma z Združenim kraljestvom o podrobnostih njegovega izstopa iz Unije in Euratoma, in Komisijo imenuje za pogajalca Unije (člen 1 izpodbijanega sklepa). Izpodbijani sklep določa, da pogajanja potekajo na podlagi smernic, ki jih sprejme Evropski svet, in v skladu s pogajalskimi smernicami, določenimi v Prilogi (člen 2 izpodbijanega sklepa).
39 Sodišče je razsodilo, da sklep, sprejet na podlagi člena 218(3) in (4) PDEU, povzroča pravne učinke v odnosih med Unijo in njenimi državami članicami ter med institucijami Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet, C‑114/12, EU:C:2014:2151, točka 40, in z dne 16. julija 2015, Komisija/Svet, C‑425/13, EU:C:2015:483, točka 28).
40 Ugotoviti je treba, da ima izpodbijani sklep pravne učinke v odnosih med Unijo in njenimi državami članicami ter med institucijami Unije, zlasti glede Komisije. Komisija je namreč na podlagi tega sklepa pooblaščena za začetek pogajanj za sklenitev sporazuma z Združenim kraljestvom glede na smernice, ki jih je sprejel Evropski svet, in v skladu s pogajalskimi smernicami, ki jih je sprejel Svet.
41 Po drugi strani pa izpodbijani sklep nima neposrednih učinkov na pravni položaj tožečih strank.
42 Najprej, izpodbijanega sklepa, s katerim je Svet pooblastil Komisijo, da začne pogajanja z Združenim kraljestvom na podlagi člena 50(2) PEU, ni mogoče enačiti z odločitvijo Združenega kraljestva, da izstopi iz Unije, kot je predvidena v členu 50(1) PEU.
43 Izpodbijani sklep je treba tudi razlikovati od akta z dne 29. marca 2017, s katerim je predsednica vlade Združenega kraljestva Evropski svet uradno obvestila o nameri te države, da izstopi iz Unije in Euratoma. Akt o uradnem obvestilu o nameri izstopa, in ne izpodbijani sklep, je sprožil postopek izstopa iz člena 50(2) in (3) PEU in začetek teka roka dveh let iz člena 50(3) PEU, po izteku katerega se, če ni sporazuma o izstopu, Pogodbi prenehata uporabljati za zadevno državo, razen če Evropski svet po dogovoru z zadevno državo članico soglasno ne sklene, da se to obdobje podaljša.
44 Poleg tega izpodbijani sklep ne spreminja pravnega položaja državljanov Združenega kraljestva, ki prebivajo v eni od držav članic Unije s 27 državami članicami (v nadaljevanju: Unija 27), ne glede na to, ali gre za njihov položaj na dan izpodbijanega sklepa ali za njihov položaj od dne izstopa Združenega kraljestva iz Unije. Natančneje, tožeče stranke napačno zatrjujejo, da so neposredno prizadete, zlasti glede statusa državljanov Unije, pravice glasovanja na evropskih in lokalnih volitvah, pravice do spoštovanja njihovega zasebnega in družinskega življenja, svobode gibanja, prebivanja in dela, lastninske pravice ter pravic do socialnih prejemkov.
45 Izpodbijani sklep ne posega v pravice tožečih strank, ki – kot poudarja Svet – imajo enake pravice pred sprejetjem izpodbijanega sklepa in po njem. Kar zadeva pravice državljanov Združenega kraljestva v Uniji 27 od dne izstopa, izpodbijani sklep pomeni zgolj pripravljalni akt za končni sporazum, katerega sklenitev je zgolj možnost in mora biti predmet kasnejšega sklepa Sveta, ki odloči s kvalificirano večino po odobritvi Evropskega parlamenta (glej po analogiji glede sklepa Sveta o pooblastitvi Komisije za začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma sodbo z dne 10. maja 2017, Efler in drugi/Komisija, T‑754/14, EU:T:2017:323, točka 34).
46 Morebitna razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa tako ne bi vplivala na pravni položaj državljanov Združenega kraljestva, med drugim tistih, ki – kot tožeče stranke – prebivajo v drugi državi članici Unije in niso imeli pravice glasovanja na referendumu z dne 23. junija 2016 in na splošnih volitvah v Združenem kraljestvu. Ta razglasitev ničnosti ne bi povzročila niti razglasitve ničnosti akta o uradnem obvestilu o nameri izstopa niti zadržanja teka roka dveh let iz člena 50(3) PEU. Pravice tožečih strank bi ostale nespremenjene.
47 Čeprav je res, da je v pravni položaj tožečih strank, zlasti kar zadeva njihov status državljanov Unije, lahko poseženo ob izstopu Združenega kraljestva iz Unije, ne glede na to, ali je sklenjen sporazum o izstopu, pa – kot upravičeno poudarja Svet – ta morebitni poseg v njihove pravice, glede katerega zdaj poleg tega ni mogoče oceniti niti vsebine niti obsega, ne izhaja iz izpodbijanega sklepa.
48 V teh okoliščinah izpodbijani sklep nima neposrednih učinkov na pravni položaj tožečih strank, tako da te ne morejo vložiti ničnostne tožbe in poleg tega nimajo procesnega upravičenja na podlagi določb člena 263, četrti odstavek, PDEU.
49 Te ugotovitve ne omaje nobena od drugih trditev tožečih strank.
50 Na prvem mestu tožeče stranke navajajo, da izpodbijani sklep ni zgolj vmesni ukrep pred izstopom Združenega kraljestva iz Unije, ker poleg izrecnega akta o začetku pogajanj zajema implicitni akt, s katerim naj bi se Svet strinjal z aktom o uradnem obvestilu o nameri izstopa. Izpodbijani sklep naj bi formaliziral nepovratni „izstop“ Združenega kraljestva iz Unije 29. marca 2019.
51 Take trditve ni mogoče sprejeti.
52 Res je, da izpodbijani sklep ni zgolj vmesni ali pripravljalni akt pred izstopom Združenega kraljestva iz Unije, ker se uporablja za odnose med Unijo in njenimi državami članicami ter med institucijami Unije. Za države članice in za navedene institucije ima namreč izpodbijani sklep pravne učinke, kot so opisani v točki 40 zgoraj. Po drugi strani pa to ne velja glede tožečih strank, glede katerih ga je treba šteti za pripravljalni akt, ki – kot je bilo navedeno v točkah od 41 do 48 zgoraj – nima neposrednih pravnih učinkov.
53 Poleg tega tožeče stranke napačno trdijo, da izpodbijani sklep zajema implicitni akt o strinjanju z aktom o uradnem obvestilu o nameri izstopa in da naj bi formaliziral „izstop“ Združenega kraljestva iz Evropske unije.
54 Kot je bilo navedeno v točkah 42 in 43 zgoraj, izpodbijanega sklepa ni mogoče enačiti niti z odločitvijo Združenega kraljestva, da izstopi iz Unije, kot je določena v členu 50(1) PEU, niti z aktom o uradnem obvestilu o nameri izstopa.
55 Poleg tega Svet z izpodbijanim sklepom ni sprejel implicitne odločbe o strinjanju z aktom o uradnem obvestilu o nameri izstopa.
56 Iz besedila člena 50 PEU je namreč razvidno, da možnost države članice, da izstopi iz Unije, temelji na enostranski odločitvi te države, sprejeti na podlagi njenih ustavnih pravil. Člen 50(1) PEU tako določa, da se država članica lahko „odloči“ za izstop iz Unije. Tudi člen 50(2) PEU določa, da se država članica „odloči“ izstopiti iz Unije in o svoji nameri izstopa iz Unije uradno obvesti Evropski svet ter v ta namen ne podaja predloga izstopa.
57 Člen 50(3) PEU potrjuje, da možnost države članice, da izstopi iz Unije, ni predmet odobritve institucij Unije. Člen 50(3) PEU namreč določa, da se, če ni sporazuma o izstopu, Pogodbi za zadevno državo članico prenehata uporabljati dve leti po tem, ko je ta država podala uradno obvestilo o svoji nameri, da izstopi iz Unije, razen če Evropski svet po dogovoru z zadevno državo članico soglasno ne sklene, da se to obdobje podaljša.
58 Čeprav v zvezi s tem člen 50(1) PEU določa, da se odločitev, na podlagi katere se država članica odloči za izstop iz Unije, sprejme v skladu z njenimi ustavnimi pravili, to ne pomeni, da je odločitev o izstopu podlaga za to, da institucije Unije sprejmejo odločbo o strinjanju, s katero bi te institucije preverile, ali je zadevna država spoštovala ta pravila. Taka odločba o strinjanju Sveta ali katere koli druge institucije Unije namreč ni potrebna in je določbe člena 50 PEU ne predvidevajo.
59 V skladu z določbami člena 50 PEU izpodbijani sklep ne zajema nobene odločbe o potrditvi ali strinjanju z aktom o uradnem obvestilu o nameri izstopa. Poleg tega institucija, ki je bila naslovnica akta o uradnem obvestilu o nameri izstopa, ni bil Svet, temveč Evropski svet, ki je v deklaraciji z dne 29. marca 2017 navedel, da je prejel to uradno obvestilo. Prav tako Svet z izpodbijanim sklepom ni odločil, da bo Združeno kraljestvo „izstopilo“ iz Unije 29. marca 2019. Čeprav je v uvodni izjavi 4 izpodbijanega sklepa navedeno, da se Pogodbi za Združeno kraljestvo prenehata uporabljati z dnem začetka veljavnosti sporazuma o izstopu, sicer pa dve leti po uradnem obvestilu, razen če Evropski svet po dogovoru z Združenim kraljestvom soglasno ne sklene, da se to obdobje podaljša, ta uvodna izjava, ki se omejuje na povzemanje besedila člena 50(3) PEU, ne pomeni, da je Svet odločil, da bo do izstopa Združenega kraljestva prišlo 29. marca 2019.
60 Tožeče stranke torej neutemeljeno navajajo, da izpodbijani sklep zajema implicitni akt, s katerim se je Svet strinjal z aktom o uradnem obvestilu o nameri izstopa, in da izpodbijani sklep formalizira „izstop“ Združenega kraljestva iz Unije 29. marca 2019.
61 Na drugem mestu tožeče stranke trdijo, da izpodbijani sklep, zlasti pogajalske smernice, ki so v prilogi k temu sklepu in ki imajo pravne učinke, ne zajema cilja zagotovitve, da državljani Združenega kraljestva, ki so status državljanov Unije pridobili pred 29. marcem 2019, ta status ohranijo. Ne bi naj obstajal dvom glede kratkoročne ali srednjeročne izgube pravic in svoboščin, ki jih pravo Unije daje državljanom Združenega kraljestva. Če bi Svet sklenil končni sporazum, bi se lahko s pogajanji, ki potekajo, zgolj določil obseg izgube pravic izseljenih državljanov Združenega kraljestva, ki izhajajo iz prava Unije. Če sporazuma ne bi bilo, naj Svet v izpodbijanem sklepu in njegovih pogajalskih smernicah ne bi predvidel nobenega cilja ohranitve pridobljenih pravic državljanov Združenega kraljestva. Ta sklep naj torej za državljane Združenega kraljestva ne bi ohranjal statusa državljanov Unije in naj ne bi zagotavljal nobene gotovosti glede pravic državljanov te države za obdobje po datumu izstopa.
62 Vendar izpodbijani sklep, zlasti ker zajema pogajalske smernice za sklenitev sporazuma o izstopu, ni akt, ki določa pravice državljanov Združenega kraljestva, ki prebivajo v Uniji 27, v primeru, da bi prišlo do sporazuma. Pogajalske smernice so omejene na to, da poleg tega z uporabo pogojnika namesto velelnika – vsaj v različicah v francoskem in angleškem jeziku – določajo cilje Unije v okviru pogajanj z Združenim kraljestvom. V odstavku 11 pogajalskih smernic je med drugim navedeno, da je ohranitev statusa in pravic državljanov Unije 27 in njihovih družin v Združenem kraljestvu ter statusa in pravic državljanov Združenega kraljestva in njihovih družin v Uniji 27 prvo prednostno vprašanje pri pogajanjih. Točka III.1 pogajalskih smernic, ki se nanaša na pravice državljanov, tako določa, da „bi moral“ sporazum ohraniti status in pravice, ki izhajajo iz prava Unije na dan izstopa, vključno z nadaljnjo uporabo šele na poznejši datum, ter pravice v postopku pridobitve (člen 20). Točka III.1 tudi določa, da bi sporazum „moral“ zajemati vsaj opredelitev oseb, ki bodo zajete, ter da bi njegovo osebno področje uporabe „moralo biti“ enako kot v Direktivi 2004/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavitvi direktiv 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46) in vključevati osebe, ki jih zajema Uredba (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72) (člen 21).
63 Tako pogajalske smernice ne morejo imeti pravnih učinkov za državljane Združenega kraljestva, ki prebivajo v državi članici Unije 27. Prvič, te smernice ne določajo nujno dokončnih izhodišč Unije v okviru pogajanj, ker – kot je izrecno navedeno v odstavku 4 teh smernic – se ta izhodišča lahko med pogajanji po potrebi spremenijo ali dopolnijo, zlasti da bi se upoštevale spremembe smernic Evropskega sveta. Drugič, pogajanja ne vodijo nujno k sklenitvi sporazuma. Tretjič, ob predpostavki, da bodo pogajanja privedla do sklenitve sporazuma, pravic državljanov Združenega kraljestva v Uniji 27, ki bodo morda urejene s tem sporazumom, po definiciji ne bo enostransko določila Unija, pač pa bodo odvisne tudi od izhodišč Združenega kraljestva. Četrtič, določbe, ki se nanašajo na ohranitev statusa in pravic državljanov Združenega kraljestva v Uniji 27 od dne izstopa, kot bi bile določene z morebitnim sporazumom, niso v izključni pristojnosti Sveta, saj odločitev o sklenitvi sporazuma o izstopu sprejme Svet s kvalificirano večino po odobritvi Parlamenta. Iz vseh teh razlogov so pogajalske smernice naslovljene le na Komisijo in njihov učinek ne more biti določitev pravic državljanov Združenega kraljestva, ki prebivajo v Uniji 27, od dne izstopa.
64 Poleg tega okoliščina, ki jo poudarjajo tožeče stranke, namreč da pogajalske smernice ne zajemajo cilja, da se zagotovi, da državljani Združenega kraljestva ohranijo status državljanov Unije, ki so ga pridobili pred 29. marcem 2019, med drugim pravico glasovanja na evropskih in lokalnih volitvah, ne posega neposredno v njihov pravni položaj. Kot je bilo poudarjeno, je namreč izpodbijani sklep, vključno s pogajalskimi smernicami, le pripravljalni akt, ki ne more prejudicirati vsebine morebitnega končnega sporazuma, zlasti glede osebnega področja uporabe morebitnih določb, ki se nanašajo na ohranitev statusa in pravic državljanov Združenega kraljestva v Uniji 27.
65 Poleg tega ni cilj izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na pogajanja med Unijo in Združenim kraljestvom za sklenitev sporazuma o podrobnostih izstopa, da se določijo pravice državljanov te države članice, ki prebivajo v Uniji 27, od dne izstopa v primeru, da sporazum ne bi bil sklenjen. Zato tožeče stranke ne morejo tehtno trditi, da Svet v izpodbijanem sklepu in pogajalskih smernicah ni določil cilja ohranitve pravic, ki so jih pridobili državljani Združenega kraljestva, če ne bi bilo sporazuma, in da zato izpodbijani sklep ne daje nobene gotovosti glede pravic izseljenih državljanov Združenega kraljestva od dne izstopa.
66 Trditev tožečih strank, ki se nanaša na cilje izpodbijanega sklepa in pogajalskih smernic, je torej treba zavrniti.
67 Na tretjem mestu tožeče stranke trdijo, da bi Svet moral zavrniti ali zadržati začetek pogajanj. Trdijo, da je proces izstopa ničen brez ustavne odobritve, ki je gotova in temelji na glasovanju vseh državljanov Združenega kraljestva, ki so tudi državljani Unije, ter da izpodbijani sklep verjetno nima povoda. Tožeče stranke navajajo, da jim je bila odvzeta pravica glasovanja na referendumu z dne 23. junija 2016 in pri izvolitvi poslancev, ki so sprejeli zakon iz leta 2017 o Evropski uniji (uradno obvestilo o izstopu), zaradi „pravila 15 let“ (15 years rule), ki državljanom Združenega kraljestva, ki prebivajo zunaj te države več kot petnajst let, odvzema pravico glasovanja. Poleg tega v zakonu iz leta 2017 o Evropski uniji (uradno obvestilo o izstopu) ni navedeno, da Združeno kraljestvo izstopa iz Unije, temveč ta zakon samo pooblašča predsednico vlade, da Unijo uradno obvesti o odločitvi Združenega kraljestva, da izstopi iz Unije. Tožeče stranke navajajo, da zdaj pred sodiščem v Združenem kraljestvu teče postopek s tožbo, da bi morala Svet in Združeno kraljestvo zahtevati sodni preizkus ustavnosti akta o uradnem obvestilu o nameri izstopa na podlagi načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU in da bi Svet na podlagi člena 218(11) PDEU moral zahtevati tudi mnenje Sodišča glede združljivosti odvzema pravice glasovanja izseljenim državljanom Združenega kraljestva in njihovega posrednega zastopanja po poslancih s Pogodbama. Dodajajo, da bi se z zavrženjem te tožbe kot nedopustne kršilo načelo demokracije, ker bo do odvzema državljanstva Unije marca 2019 prišlo v nezakonitih pogojih odvzema pravice glasovanja državljanom Unije.
68 S temi trditvami tožeče stranke navajajo vsebinske tožbene razloge, s katerimi se v resnici izpodbija zakonitost izpodbijanega sklepa. Ta sklep namreč izpodbijajo, ker z njim ni bil zavrnjen ali zadržan začetek pogajanj glede na pogoje, v katerih so potekali referendum z dne 23. junija 2016 in splošne volitve v Združenem kraljestvu, in glede na vsebino zakona iz leta 2017 o Evropski uniji (uradno obvestilo o izstopu). Izpodbijani sklep tudi izpodbijajo, ker pred njim ni bilo sodnih postopkov, katerih cilj bi bil zlasti preizkus ustavnosti akta o uradnem obvestilu o nameri izstopa in združljivosti neobstoja pravice glasovanja izseljenih državljanov Združenega kraljestva s Pogodbama.
69 Ti vsebinski tožbeni razlogi pa ne vplivajo na dopustnost tožbe, ker zaradi njih ni vprašljiv neobstoj neposrednih učinkov izpodbijanega sklepa na pravni položaj tožečih strank. Tudi ob predpostavki, da bi Svet moral zavrniti začetek pogajanj ali da bi moral preveriti, ali je bila odločitev, na podlagi katere se je Združeno kraljestvo odločilo izstopiti iz Unije, sprejeta v skladu z njegovimi ustavnimi pravili, ostaja dejstvo, da izpodbijani sklep, ki se omejuje na dovolitev začetka pogajanj z Združenim kraljestvom in na določitev smernic, ki omogočajo vodenje teh pogajanj, ne spreminja pravnega položaja tožečih strank. Zlasti okoliščina, da naj Svet napačno ne bi izrabil možnosti iz člena 218(11) PDEU, da pridobi mnenje Sodišča o združljivosti predvidenega sporazuma s Pogodbama, ali da naj bi kršil načelo lojalnega sodelovanja, ne more privesti do tega, da se izključijo pogoji dopustnosti, izrecno določeni v členu 263 PDEU (glej v tem smislu glede načela lojalnega sodelovanja sodbo z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 40), saj je zahteva za mnenje poleg tega možnost, in ne obveznost Sveta.
70 Glede navedb o kršitvi načela demokracije, ki je med drugim v preambuli Pogodbe EU, členu 2 PEU in preambuli Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ni mogoče tehtno trditi, da bi morala biti tožba razglašena za dopustno, ker je bil izpodbijani sklep sprejet s kršitvijo načela demokracije. Tako razlogovanje bi namreč privedlo do tega, da bi dopustnost ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU izhajala iz morebitne nezakonitosti izpodbijanega akta. V skladu s sodno prakso pa zaradi teže domnevne neizpolnitve obveznosti s strani zadevne institucije ali obsega iz tega izhajajoče kršitve temeljnih pravic ni mogoče odstopiti od uporabe absolutnih procesnih predpostavk, določenih v Pogodbi DEU (glej v tem smislu sklep z dne 10. maja 2001, FNAB in drugi/Svet, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, točka 40). Ta trditev je torej brezpredmetna, ker izpodbijani sklep sam ne zajema nobene omejitve pravic tožečih strank.
71 Trditev tožečih strank, da bi Svet moral zavrniti ali zadržati začetek pogajanj, zlasti glede na neobstoj ustavne odobritve, ki bi bila gotova in bi temeljila na glasovanju vseh državljanov Združenega kraljestva, je tako treba zavrniti.
72 Na četrtem in zadnjem mestu tožeče stranke navajajo, da je ta tožba edino učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem Unije pred neizogibno izgubo njihovega statusa državljanov Unije, do katere bo zaradi izpodbijanega sklepa prišlo 29. marca 2019. Niti nujni postopek niti a fortiori odškodninska tožba naj ne bi mogla preprečiti takojšnjega odvzema državljanstva Unije na ta datum. To pravno sredstvo bi bilo treba dopustiti na podlagi načela, da Unija temelji na pravni državi, in člena 47 Listine o temeljnih pravicah.
73 Vendar je treba ugotoviti, da Svet z izpodbijanim sklepom ni odločil, da Združeno kraljestvo „izstopi“ iz Unije 29. marca 2019, kot je bilo navedeno v točki 59 zgoraj. To, da bi državljani Združenega kraljestva morebiti izgubili status državljanov Unije 29. marca 2019, torej ne izhaja iz izpodbijanega sklepa, ki je glede tožečih strank le pripravljalni akt.
74 Poleg tega sodnega nadzora nad spoštovanjem pravnega reda Unije, kot je razvidno iz člena 19(1) PEU, ne zagotavlja samo Sodišče, ampak ga zagotavljajo tudi sodišča držav članic (glej sodbo z dne 28. aprila 2015, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, točka 45 in navedena sodna praksa). V tem primeru je, kot poudarja Svet, eden od glavnih očitkov tožečih strank ta, da niso mogle glasovati niti na referendumu 23. junija 2016 niti na volitvah za poslance, ki so sprejeli zakon iz leta 2017 o Evropski uniji (uradno obvestilo o izstopu). Ti postopki glasovanja državljanov Združenega kraljestva, pa tudi akt o uradnem obvestilu o nameri izstopa, so bili lahko predmet tožbe pred sodiščem v Združenem kraljestvu, ki bi lahko po potrebi Sodišče vprašalo o razlagi Pogodb s predložitvijo vprašanj za predhodno odločanje na podlagi člena 267 PDEU. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je bila sodiščem v Združenem kraljestvu večkrat predložena v obravnavo zakonitost postopkov in aktov organov Združenega kraljestva, katerih namen je udejanjiti postopek izstopa iz člena 50 PEU. S sodbo z dne 28. aprila 2016 je High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen’s Bench (upravni senat), Združeno kraljestvo) odločilo o tožbi, s katero so H. Shindler in druge tožeče stranke izpodbijali zakonitost referenduma z dne 23. junija 2016 z navedbo, da je bila državljanom Združenega kraljestva, ki več kot petnajst let prebivajo v drugi državi članici Unije, v nasprotju s pravom Unije odvzeta pravica glasovanja zaradi „pravila 15 let“ (15 years rule). Kot je bilo poudarjeno na obravnavi, je to sodišče s sodbo z dne 12. junija 2018 tudi zavrnilo tožbo, s katero so E. Webster in druge tožeče stranke glede na zatrjevani neobstoj odločitve o izstopu, sprejete v skladu z ustavnimi pravili Združenega kraljestva, izpodbijali vodenje pogajanj za sklenitev sporazuma o izstopu s strani Združenega kraljestva.
75 Nazadnje, tožeče stranke v utemeljitev svoje argumentacije, namreč da naj bi edino ta tožba zagotavljala njihovo pravico do učinkovitega sodnega varstva, navajajo, da bo po 29. marcu 2019 v primeru spora, ki bi se nanašal na morebitni sporazum o izstopu, Združeno kraljestvo glede na Unijo tretja država in lahko oceni, da ni vezano na odločbo sodišča Unije. Po tem datumu naj odločbe sodišča Unije glede morebitnega sporazuma o izstopu ne bi bile izvršljive.
76 Vendar pa nedopustnost te tožbe ne izhaja iz možnosti tožečih strank, da pri sodišču Unije vložijo tožbo zoper odločbo o sklenitvi morebitnega sporazuma o izstopu, temveč izhaja iz ugotovitve, da v tem primeru pogoj, da mora imeti izpodbijani sklep neposredne učinke na pravni položaj tožečih strank, ni izpolnjen. Čeprav je treba ta pogoj za dopustnost razlagati glede na temeljno pravico do učinkovitega sodnega varstva, kot je določena v členu 47 Listine o temeljnih pravicah, od njega ni mogoče odstopiti, ne da bi se prekoračile pristojnosti, ki jih Pogodba DEU daje sodiščem Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točki 97 in 98). Preizkus dopustnosti te tožbe, ki je opravljen v skladu s pravili Pogodbe DEU, tudi ni odvisen od vprašanja, ali bi Združeno kraljestvo ocenilo, da je vezano na odločbo sodišča Unije v primeru spora, ki se nanaša na morebitni sporazum o izstopu.
77 Trditev, ki se nanaša na pravico do učinkovitega sodnega varstva, je torej treba zavrniti.
78 Iz vseh prej navedenih preudarkov izhaja, da izpodbijani sklep, ki nima zavezujočih pravnih učinkov, ki bi posegli v interese tožečih strank tako, da bi se bistveno spremenil njihov pravni položaj, ne more biti predmet ničnostne tožbe. Poleg tega tožeče stranke, na katere se izpodbijani sklep ne nanaša neposredno, nimajo procesnega upravičenja na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU. Zato je treba tožbo v celoti zavreči kot nedopustno.
Predlog za intervencijo
79 Člen 142(2) Poslovnika določa, da je intervencija v razmerju do spora o glavni stvari akcesorna in med drugim postane brezpredmetna, če se tožba razglasi za nedopustno.
80 V teh okoliščinah se postopek s predlogom za intervencijo Komisije v podporo predlogom Sveta ustavi.
Stroški
81 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
82 Ker tožeče stranke niso uspele, se jim v skladu s predlogom Sveta naloži, da nosijo svoje stroške in stroške Sveta.
83 Ker se je postopek v glavni stvari končal pred odločitvijo o predlogu za intervencijo, Komisija v skladu s členom 144(10) Poslovnika nosi svoje stroške v zvezi s predlogom za intervencijo.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)
razsodilo:
1. Tožba se kot nedopustna zavrže.
2. Postopek s predlogom za intervencijo Evropske komisije se ustavi.
3. Harry Shindler in druge tožeče stranke, katerih imena so v prilogi, nosijo svoje stroške in stroške, ki jih je priglasil Svet Evropske unije.
4. Komisija nosi svoje stroške v zvezi s predlogom za intervencijo.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik-Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 26. novembra 2018.
Podpisi