HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI FUNCȚIEI PUBLICE A UNIUNII EUROPENE
(Camera a doua)
11 decembrie 2013
Cauza F‑15/10
Carlos Andres și alții
împotriva
Băncii Centrale Europene (BCE)
„Funcție publică – Personalul BCE – Reforma sistemului de asigurări sociale – Înghețarea planului de pensii – Instituirea regimului de pensii – Consultarea comitetului de supraveghere – Consultarea comitetului pentru personal – Consultarea consiliului general – Consultarea consiliului guvernatorilor – Evaluare trienală a planului de pensii – Încălcarea condițiilor de angajare – Eroare vădită de apreciere – Principiul proporționalității – Drepturi dobândite – Principiul securității juridice și previzibilității – Obligația de informare”
Obiectul: Acțiune formulată în temeiul articolului 36.2 din Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, anexat la Tratatul UE și la Tratatul FUE, prin care domnul Andres și alți 168 de reclamanți solicită, în esență, pe de o parte, anularea fișei lor de salariu pentru luna iunie 2009, în măsura în care această fișă reprezintă prima aplicare în cazul lor a reformei sistemului de asigurări sociale al Băncii Centrale Europene (BCE), decisă la 4 mai 2009, precum și anularea tuturor fișelor de salariu ulterioare și a fișelor de pensii viitoare, și, pe de altă parte, obligarea BCE la plata diferenței dintre remunerația sau pensia pe care ar fi încasat‑o în aplicarea sistemului de asigurări sociale anterior și pensia care rezultă din noul sistem de asigurări sociale, precum și la plata de daune interese pentru prejudiciul pe care consideră că l‑au suferit ca urmare a scăderii puterii lor de cumpărare
Decizia: Respinge acțiunea. Domnul Andres și ceilalți 168 de reclamanți ale căror nume figurează în anexă suportă propriile cheltuieli de judecată și sunt obligați să suporte cheltuielile efectuate de Banca Centrală Europeană.
Sumarul hotărârii
1. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Reprezentare – Comitetul de supraveghere a planului de pensii – Consultare obligatorie – Conținut – Reforma sistemului de asigurări sociale – Includere – Limite
(Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, anexa III, art. 2.2)
2. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Reprezentare – Comitetul de supraveghere a planului de pensii – Consultare obligatorie – Conținut – Obligația de a furniza comitetului toate informațiile relevante – Limite – Documente interne pregătitoare și procese‑verbale ale reuniunilor organelor de decizie – Excludere
(Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, art. 10.4; Regulamentul de procedură al Băncii Centrale Europene, art. 23.1)
3. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Reprezentare – Comitetul pentru personal – Consultare obligatorie – Conținut – Rațiunea de a exista
(Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, art. 48 și 49)
4. Banca Centrală Europeană – Comitetul executiv – Reuniuni – Convocare – Obligația președintelui Băncii de a convoca o reuniune pentru a discuta o scrisoare a Comitetului pentru personal al Băncii – Inexistență
(Regulamentul de procedură al Băncii Centrale Europene, art. 6; Regulamentul de procedură al Comitetului executiv al Băncii Centrale Europene, art. 4)
5. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Pensii – Finanțarea sistemului de pensii – Obligația Consiliului guvernatorilor de a diminua deficitul structural al planului de pensii prin contribuții suplimentare din activele generale ale Băncii – Inexistență
(Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, anexa III, art. 5.1, 6. 3 și 6.6)
6. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Pensii – Finanțarea sistemului de pensii – Modalități de menținere a echilibrului actuarial al sistemului de asigurări sociale al Băncii – Stabilire – Puterea de apreciere a Consiliului guvernatorilor – Control jurisdicțional – Limite – Reforma sistemului de asigurări sociale care determină consecințe diferite în privința contribuțiilor pentru membrii personalului și ai Băncii – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență
(Statutul funcționarilor, anexa XII; Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, anexa III a, art. 23)
7. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Natura raportului de muncă – Contractual și nestatutar – Modificarea condițiilor de angajare privind planul de pensii al Băncii de către consiliul guvernatorilor – Obligația de a obține acordul prealabil al agenților vizați – Inexistență
[Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, art. 36.1; Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, art. 9 lit. (a) și art. 10 lit. (a) și anexa III; Directiva 91/533 a Consiliului, art. 2 alin. (2) lit. (j) și (i)]
8. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Pensii – Înlocuirea planului de pensii printr‑un sistem de pensii – Înlăturarea dreptului la pensie anticipată, fără reducere, de la vârsta de 60 de ani – Aplicarea noilor dispoziții în cazul agenților care nu au împlinit această vârstă la data intrării în vigoare a reformei – Încălcarea principiului menținerii drepturilor dobândite – Inexistență – Existența unui drept la menținerea foștilor factori de conversie a pensiei – Lipsă
(Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, anexa III, art. 11.1 și art. 11.5)
9. Funcționari – Agenții Băncii Centrale Europene – Pensii – Înlocuirea fostului plan de pensii al Băncii printr‑un sistem de asigurări sociale – Introducerea unor dispoziții mai puțin favorabile – Admisibilitate – Condiție – Instituirea unei perioade tranzitorii suficient de lungi
(Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, anexa III, art. 6.3)
1. Dat fiind că sarcinile Comitetului de supraveghere al Băncii Centrale Europene privesc numai funcționarea planului de pensii, iar nu conceperea acestuia, comitetul menționat poate numai să emită avize în legătură cu aspecte care țin de funcționarea generală a planului de pensii și nu are nicio competență de a emite avize cu privire la modificările sistemului de asigurări sociale în general preconizate de Banca Centrală Europeană. În consecință, competențele Comitetului de supraveghere nu sunt încălcate, în cazul în care consultarea sa se limitează la acea parte a reformei care privește înghețarea planului de pensii.
În această privință, deși obligația de solicitudine se impune Băncii Centrale Europene atunci când adoptă un act cu aplicabilitate generală în privința agenților săi, această obligație nu poate, totuși, să constrângă administrația să încalce conținutul dispozițiilor aplicabile. Astfel, deși este adevărat că nici fosta anexă III din Condițiile de angajare a personalului, nici mandatul Comitetului de supraveghere nu interzic în mod expres consultarea acestui comitet cu privire la modificările preconizate în cadrul reformei sistemului de asigurări sociale, nu este însă mai puțin adevărat, pe de o parte, că aceste dispoziții nu prevăd obligația de a efectua o astfel de consulare și, pe de altă parte, că Comitetul de supraveghere este îndreptățit numai să emită avize cu privire la probleme care țin de funcționarea generală a planului de pensii. În aceste condiții, nu se poate reproșa Băncii că nu a luat în considerare interesul personalului atunci când a decis să nu consulte Comitetul de supraveghere cu privire la instituirea regimului de pensii.
(a se vedea punctele 141, 143, 146 și 147)
Trimitere la:
Tribunalul Funcției Publice: 15 decembrie 2010, Saracco/BCE, F‑66/09, punctul 106; 29 septembrie 2011, Angé Serrano/Parlamentul, F‑9/07, punctul 89
2. Obligația de solicitudine care revine Băncii Centrale Europene în cadrul unei reforme a sistemului său de asigurări sociale implică obligația acesteia de a furniza Comitetului de supraveghere a planului de pensii informațiile relevante pe tot parcursul procedurii de consultare, obiectivul fiind acela de a permite participarea acestui comitet la procesul de consultare în modul cel mai complet și mai concret posibil. În acest scop, toate informațiile noi relevante trebuie să îi fie furnizate de Bancă până în ultimul moment al procesului respectiv.
Sunt excluse de la această obligație documentele interne preparatorii în privința cărora Banca poate, în principiu, să refuze accesul altor organe, în afara organelor sale de decizie. Aceeași este situația documentelor pregătitoare ale reuniunilor ținute de Consiliul guvernatorilor, Comitetul executiv și Consiliul general, precum și prezentările pe calculator făcute în cursul acestora. În plus, în ceea ce privește procesele‑verbale ale reuniunilor ținute de Consiliul guvernatorilor, Comitetul executiv și Consiliul general, în conformitate cu articolul 10 alineatul (4) din Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene și cu articolul 23 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Băncii, reuniunile organelor de decizie ale Băncii sunt confidențiale, cu excepția cazului în care Consiliul guvernatorilor autorizează președintele să facă public rezultatul deliberărilor. În aceste condiții, Banca nu este ținută să le comunice din proprie inițiativă comitetului de supraveghere.
(a se vedea punctele 153, 154, 157, 164 și 220)
Trimitere la:
Curte: 10 septembrie 2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK și alții, C‑44/08, punctul 53
3. Consultarea comitetului pentru personal nu cuprinde decât dreptul de a fi ascultat. Chiar dacă consultarea prealabilă a comitetului respectiv constituie un element esențial al dialogului social, întrucât permite comitetului să participe efectiv la procesul decizional în anumite materii care au legătură cu interesele personalului, nu este mai puțin adevărat că este vorba despre o formă de participare modestă la adoptarea unei decizii, întrucât nu implică din partea administrației obligația de a da curs observațiilor formulate de Comitetul pentru personal în cadrul consultării acestuia din urmă. În aceste condiții, pentru a nu aduce atingere efectului util al obligației de consultare, administrația trebuie să respecte această obligație atunci când consultarea Comitetului pentru personal este de natură să poată exercita o influență asupra conținutului actului care urmează să fie adoptat.
În consecință, dreptul Comitetului pentru personal al Băncii Centrale Europene de a fi consultat nu implică asigurarea unei influențe asupra procesului decizional, Banca nefiind ținută să urmeze punctele de vedere exprimate de organul consultat. În această privință, răspunsul la întrebarea dacă procedura de consultare este sau nu este lipsită de efect util nu depinde, așadar, de numărul sau de conținutul modificărilor aduse de Bancă, la cererea Comitetului de personal, propunerii sale de reformă inițiale, ci de posibilitățile reale care i‑au fost oferite acestui comitet de a se pronunța în mod util asupra propunerilor Băncii și de a examina alte posibile soluții.
(a se vedea punctele 191 și 192)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 20 noiembrie 2003, Cerafogli și Poloni/BCE, T‑63/02, punctul 23 și jurisprudența citată
4. Președintele Băncii Centrale Europene nu are nicidecum obligația de a lua măsuri, inclusiv de convocare a unei reuniuni a Comitetului executiv al Băncii, pentru ca o scrisoare a Comitetului pentru personal să poată fi prezentată membrilor Comitetului executiv sau membrilor Consiliului guvernatorilor. Astfel, deși este adevărat că, în conformitate cu articolul 6 din Regulamentul de procedură al Băncii, președintele acesteia poate convoca reuniuni ale Comitetului executiv ori de câte ori consideră necesar și că articolul 4 din Regulamentul de procedură al Comitetului executiv prevede posibilitatea ca acest comitet executiv să ia decizii prin intermediul teleconferinței, sarcina de a aprecia necesitatea de a convoca o astfel de reuniune a Comitetului executiv sau de a organiza o teleconferință revine președintelui.
(a se vedea punctul 241)
5. În conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, Banca Centrală Europeană are responsabilitatea de a adopta măsurile pe care le consideră adecvate pentru a diminua deficitul structural al planului său de pensii.
Cu toate acestea, deși este adevărat că articolul 6.3 din fosta anexă III la Condițiile de angajare ale Băncii prevede că aceasta va plăti din activele sale generale contribuțiile suplimentare pe care Consiliul guvernatorilor, pe baza avizului actuarial, le consideră adecvate, totuși, atunci când acest consiliu apreciază că nu este adecvat să mențină pe viitor obligația Băncii de a plăti contribuții suplimentare la plan, Banca nu este obligată să facă o astfel de plată. De asemenea, nu se poate susține în mod valabil că Banca Centrală Europeană ar fi trebuit să restabilească echilibrul financiar al planului prin majorarea contribuțiilor sale obișnuite în temeiul articolului 6.6 din fosta anexă III la condițiile de angajare. Astfel, din formularea acestei dispoziții rezultă că o astfel de decizie este lăsată la deplina discreție a Consiliului guvernatorilor.
Pe de altă parte, Consiliul guvernatorilor este îndreptățit în orice moment să pună capăt contribuțiilor Băncii și planului de pensii propriu‑zis, în conformitate cu articolele 5.1 și 6.6 din fosta anexă III la condițiile de angajare. A fortiori este îndreptățit să ia și măsuri mai puțin drastice precum refuzul de a plăti contribuții suplimentare sau contribuții obișnuite majorate.
(a se vedea punctele 268, 269, 271 și 272)
6. Echilibrul actuarial al sistemului de pensii al funcționarilor Uniunii, ale cărui reguli sunt definite în anexa XII la statut, presupune luarea în considerare pe termen lung a evoluțiilor economice și a variabilelor financiare și impune realizarea unor calcule statistice complexe. De aceea, legiuitorul Uniunii dispune de o largă putere de apreciere în stabilirea normelor echilibrului actuarial al sistemului de asigurări sociale respectiv. Aceeași trebuie să fie situația sistemului de reglementare instituit de Consiliul guvernatorilor Băncii Centrale Europene, acesta din urmă dispunând de asemenea de o largă putere de apreciere pentru a garanta echilibrul actuarial al sistemului de asigurări sociale aplicabil membrilor personalului Băncii. Cu toate acestea, fiind vorba despre un domeniu în care legiuitorul dispune de o largă putere de apreciere, controlul proporționalității se limitează doar la examinarea caracterului vădit inadecvat al măsurii în cauză în raport cu obiectivul pe care instituția competentă este însărcinată să îl urmărească.
În această privință, simplul fapt că efectele reformei sunt diferite în ceea ce privește contribuțiile pentru membrii personalului și pentru Bancă, în calitatea sa de angajator, nu permite, per se, să se demonstreze o încălcare a principiului proporționalității, din moment ce fosta anexă III la condițiile de angajare nu impunea nicidecum Băncii să plătească în mod automat contribuții suplimentare pentru a acoperi eventualul deficit al planului de pensii, o astfel de plată fiind de altfel condiționată de consimțământul Consiliului guvernatorilor, care a considerat că trebuie să înghețe planul și să îl înlocuiască cu un sistem de pensii.
(a se vedea punctele 315-318 și 321)
Trimitere la:
Tribunalul Funcției Publice: 11 iulie 2007, Wils/Parlamentul European, F‑105/05, punctele 70, 72 și 73
7. Deși raporturile de muncă dintre Bancă și personalul său sunt de natură contractuală, rezultă de asemenea din articolul 9 litera (a) din condițiile de angajare menționate că aceste raporturi sunt reglementate prin contracte de muncă încheiate în conformitate cu condițiile de angajare menționate. Rezultă că dispozițiile din respectivele condiții de angajare și din fosta anexă III referitoare la sistemul de asigurări sociale al Băncii fac parte din contractele de muncă ale personalului. În această privință, condițiile de angajare nu pot fi considerate acorduri colective în sensul articolului 2 alineatul (2) literele (j) și (i) din Directiva 91/533 privind obligația angajatorului de a informa lucrătorii asupra condițiilor aplicabile contractului sau raportului de muncă, deoarece au fost adoptate în mod unilateral numai de Consiliul guvernatorilor în exercitarea puterii normative care îi este conferită prin articolul 36.1 din Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene și nu au făcut obiectul negocierilor între agenți și instituție.
Astfel, contractele de muncă fiind încheiate în conformitate cu condițiile de angajare, potrivit articolului 9 litera (a) amintit, rezultă că, prin semnarea scrisorii de angajare prevăzute la articolul 10 litera (a) din condițiile de angajare, agenții acceptă condițiile de angajare fără a putea negocia individual niciunul dintre elemente. Acordul de voință este limitat astfel în parte prin acceptarea drepturilor și obligațiilor prevăzute în condițiile de angajare. Aceste contracte de muncă sunt de tip statutar, în mare măsură, și, încă din stadiul încheierii lor, autonomia de voință a viitorilor agenți este foarte scăzută. Cu siguranță, contractele pot conține alte elemente acceptate de agentul respectiv în cadrul discuțiilor referitoare, de exemplu, la caracteristicile esențiale ale sarcinilor care i‑au fost încredințate. Cu toate acestea, existența unor astfel de elemente nu împiedică per se exercitarea de către organele de conducere ale Băncii a puterii de apreciere de care dispun pentru a pune în practică măsurile pe care le implică obligațiile de interes general care decurg din misiunea specială conferită Băncii. Aceste organe pot fi astfel constrânse pentru a face față unor astfel de exigențe ale serviciului și în special pentru a permite acestuia să se adapteze la nevoi noi, să ia decizii sau măsuri unilaterale care pot modifica, printre altele, condițiile de executare a contractelor de muncă. Rezultă că, în exercitarea acestei competențe, Banca nu se găsește nicidecum într‑o situație distinctă de cea pe care o cunosc organele de conducere ale celorlalte organisme și instituții ale Uniunii în relațiile lor cu agenții.
În consecință, dispozițiile din Condițiile de angajare a personalului Băncii Centrale Europene, precum și cele din fosta anexă III referitoare la planul de pensii nu pot fi considerate condiții intangibile ale raportului de muncă între Bancă și personalul său, astfel că Banca Centrală Europeană ar fi în imposibilitatea juridică de a le modifica, fără acordul personalului, și că, acționând astfel, Banca ar fi încălcat condițiile fundamentale ale contractului lor de muncă.
(a se vedea punctele 373-375 și 377-380)
Trimitere la:
Curte: 14 octombrie 2004, Pflugradt/BCE, C‑409/02 P, punctele 34-37, 49 și 53
Tribunalul de Primă Instanță: 18 octombrie 2001, X/BCE, T‑333/99, punctul 61
8. Un funcționar se poate prevala de un drept dobândit numai dacă faptul generator al dreptului său s‑a produs sub imperiul unui regim statutar anterior modificării care a fost adusă acestui regim și pe care o contestă prin acțiunea sa.
În ceea ce privește reforma Condițiilor de angajare a personalului Băncii Centrale Europene care cuprinde modificări aduse fostei anexe III la aceste condiții în vederea înghețării planului de pensii al Băncii și înlocuirii acestui plan cu un nou sistem de asigurări sociale, și anume sistemul de pensii, în ceea ce privește dreptul dobândit al unui membru al respectivului personal de a se pensiona de la 60 de ani, fără reducerea prestațiilor în temeiul articolelor 11.1 și 11.5 din fosta anexă III menționată, rezultă din aceste dispoziții că împlinirea de către un membru a vârstei de 60 de ani reprezintă faptul generator și îi permite să solicite lichidarea imediată a drepturilor sale de pensie și plata prestațiilor fără a suferi nicio reducere a acestora. În consecință, un membru al personalului Băncii care nu a împlinit această vârstă la data intrării în vigoare a reformei nu poate deține la această dată decât un drept în curs de dobândire și nicidecum un drept dobândit de a obține lichidarea dreptului său la pensie fără reducerea prestațiilor.
Pe de altă parte, din moment ce există o distincție netă între stabilirea dreptului la pensie și plata prestațiilor care rezultă din aceasta, drepturile dobândite ca urmare a stabilirii pensiei nu sunt încălcate atunci când schimbările intervenite în privința sumelor efectiv plătite rezultă din acțiunea unor factori de conversie, aceste schimbări neaducând atingere dreptului la pensie propriu‑zis. Astfel, factorii de conversie a pensiei nu fac parte din drepturile de pensie propriu‑zise, ci constituie un instrument care garantează că prestațiile la pensie sunt calculate pornind de la tabele de mortalitate actualizate. Or, factorii de conversie fiind stabiliți în special pe baza unor tabele de mortalitate, o actualizare regulată este imperativă pentru a reflecta previziunile în materie de speranță de viață. În consecință, un membru al personalului Băncii nu poate beneficia de un drept dobândit prin menținerea factorilor de conversie a pensiei aplicabili, astfel cum se prezentau înainte de intrarea în vigoare a reformei, nici la lichidarea, la momentul cuvenit, a drepturilor sale la pensie pentru perioade realizate în cadrul planului înghețat, potrivit, printre altele, a factorilor respectivi.
(a se vedea punctele 385-387, 389 și 390)
Trimitere la:
Curte: 11 martie 1982, Grogan/Comisia, 127/80, punctele 14 și 15
Tribunalul de Primă Instanță: 29 noiembrie 2006, Campoli/Comisia, T‑135/05, punctele 78 și 80; 11 iulie 2007, Centeno Mediavilla și alții/Comisia, T‑58/05, punctul 58 și jurisprudența citată
9. În cadrul unei reforme a sistemului de pensii al funcționarilor Uniunii, legiuitorul Uniunii are libertatea de a aduce dispozițiilor statutare, în orice moment, modificările pe care le consideră conforme cu interesul serviciului și de a adopta, pentru viitor, dispoziții statutare care sunt mai puțin favorabile funcționarilor vizați, cu condiția de a stabili o perioadă tranzitorie suficient de lungă pentru a se evita ca modalitățile de plată a pensiilor astfel cum vor fi dobândite la împlinirea vârstei de pensionare să fie modificate în mod neașteptat. Obligația de a prevedea o perioadă tranzitorie se aplică și în cazul în care va fi introdus un sistem de asigurări sociale mai puțin favorabil.
Este conformă acestei obligații reforma sistemului de asigurări sociale a agenților Băncii Centrale Europene, care prevede că membrilor personalului care au intrat în funcție înainte de intrarea în vigoare a modificărilor, precum și foștilor membri ai personalului continuă să le fie aplicabil fostul plan de pensii pentru serviciile îndeplinite în cadrul planului înainte de intrarea în vigoare a reformei. De asemenea, în conformitate cu articolul 6.3 din noua anexă III la condițiile de angajare, Banca este obligată să finanțeze orice deficit eventual legat de pasivul trecut și viitor aferent serviciilor îndeplinite de membri în cadrul fostului plan de pensii. A fost instaurată, așadar, o perioadă tranzitorie care se va prelungi până când va fi plătită ultima prestație datorată sub imperiul fostului plan și în care Banca va garanta plata prestațiilor datorate.
(a se vedea punctele 391-394)
Trimitere la:
Curte: 17 iulie 2008, Campoli/Comisia, C‑71/07 P, punctul 74
Tribunalul de Primă Instanță: Campoli/Comisia, citată anterior, punctele 85 și 105