STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
VERICI TRSTENJAK
přednesené dne 15. května 2012(1)
Věc C‑40/11
Yoshikazu Iida
proti
Stadt Ulm
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
podaná Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Německo)]
„Článek 6 SEU – Články 20 a 21 SFEU – Články 7, 24 a 51 Listiny základních práv Evropské unie – Články 2 a 3, čl. 7 odst. 2 a články 10 a 12 směrnice 2004/38/ES – Článek 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod – Nezletilá státní příslušnice jednoho členského státu, která se se svou matkou přestěhovala do jiného členského státu – Právo pobytu státního příslušníka třetího státu oprávněného pečovat o dítě ve státě původu jeho dítěte – Oblast použití Listiny základních práv Evropské unie – Uplatňování unijního práva“
I – Úvod
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká otázky, zda státním příslušníkům třetích států na základě jejich rodinných a osobních vztahů k nezletilému občanovi Unie přísluší právo pobytu podle unijního práva, a pokud tomu tak je, v jakém rozsahu a za jakých podmínek. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce tímto navazuje na problematiku zkoumanou v rozsudcích Dereci(2) a Ruiz Zambrano(3), tedy otázku, do jaké míry se práva pobytu, která přísluší občanům Unie, rozšíří na státní příslušníky třetího státu. Zvláštností projednávaného případu přitom je, že státní příslušník třetího státu nepožaduje právo pobytu v členském státě, kde se nachází jeho dcera, která je občankou Unie.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Listina základních práv Evropské unie
2. Článek 7 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina základních práv“), nadepsaný „Respektování soukromého a rodinného života“, stanoví:
„Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace.“
3. Článek 24 Listiny základních práv, nadepsaný „Práva dítěte“, stanoví:
„(1) Děti mají právo na ochranu a péči nezbytnou pro jejich blaho. […]
[…]
(3) Každé dítě má právo udržovat pravidelné osobní vztahy a přímý styk s oběma rodiči, ledaže by to bylo v rozporu s jeho zájmy.“
4. Článek 51 odst. 1 věta první Listiny základních práv zní:
„Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie.“
2. Směrnice 2004/38/ES
5. Pátý bod odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice 2004/38“)(4) stanoví:
„Má-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách svobody a důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost. […]“
6. Článek 1 směrnice 2004/38 definuje předmět uvedené směrnice takto:
„Tato směrnice se vztahuje na:
a) podmínky výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států občany Unie a jejich rodinnými příslušníky;
[…]“
7. Podle ustanovení článku 2 směrnice 2004/38 se pod pojmem „rodinný příslušník“ občana Unie rozumí mimo jiné „předci v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami, a takoví předci manžela či manželky nebo partnera či partnerky […]“ (Článek 2 bod 2 písm. d)). Podle čl. 2 bodu 3 výše uvedené směrnice se „hostitelským členským státem“ rozumí ten členský stát, do něhož se občan Unie stěhuje za účelem výkonu svého práva volného pohybu a pobytu.
8. Článek 3 směrnice 2004/38, nazvaný „Oprávněné osoby“, stanoví:
„(1) Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.
(2) Aniž je dotčeno právo volného pohybu a pobytu dotyčných osob, které tyto osoby již případně mají, usnadňuje hostitelský členský stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt těchto osob:
a) všech ostatních rodinných příslušníků bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří nejsou zahrnuti v definici rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu 2 a kteří jsou v zemi, z níž pocházejí, osobami vyživovanými občanem Unie s primárním právem pobytu nebo členy jeho domácnosti nebo u kterých vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči tohoto občana Unie o ně;
[…]“
9. Článek 7 odst. 2 směrnice 2004/38 stanoví:
„Právo pobytu […] se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky doprovázející nebo následující v hostitelském členském státě občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, […].“
10. Článek 10 směrnice 2004/38, nazvaný „Vydávání pobytových karet“, stanoví:
„(1) Právo pobytu rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, je nejpozději šest měsíců ode dne podání žádosti potvrzeno vydáním dokladu, který se nazývá ,Pobytová karta rodinného příslušníka občana Unie‘. […]
(2) K vydání pobytové karty vyžadují členské státy předložení těchto dokladů:
[…]
c) osvědčení o registraci, nebo neexistuje-li systém registrace, jakýkoliv jiný doklad o pobytu občana Unie, kterého doprovázejí nebo následují, v hostitelském členském státě;
[…]“
11. Článek 12 směrnice 2004/38 stanoví za účelem „Zachování práva pobytu rodinných příslušníků v případě smrti nebo odjezdu občana Unie“ toto:
„[…]
(3) Odjezd občana Unie z hostitelského členského státu nebo jeho smrt nevede až do ukončení studia jeho dětí ke ztrátě práva pobytu jeho dětí ani rodiče, který o děti skutečně pečuje, bez ohledu na jejich státní příslušnost, pobývají-li tyto děti v hostitelském členském státě a jsou zapsány ve vzdělávacím zařízení za účelem studia.“
B – Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod
12. Článek 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“) se týká práva na respektování soukromého a rodinného života a zní:
„1. Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.
2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“
C – Vnitrostátní právo
1. Zákon o pobytu, výdělečné činnosti a integraci cizinců na spolkovém území (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet)
13. Ustanovení § 7 německého zákona o pobytu, výdělečné činnosti a integraci cizinců na spolkovém území (dále jen „AufenthG“)(5) se týká povolení k pobytu a stanoví:
„(1) Povolení k pobytu je dočasným pobytovým titulem. Vydává se pro účely pobytu, které jsou uvedeny v následujících ustanoveních. V odůvodněných případech může být povolení k pobytu vydáno také pro účely pobytu, který není tímto zákonem upraven.
[…]“
14. Ustanovení § 18 odst. 2 AufenthG stanoví:
„Cizinci může být vydán pobytový titul za účelem zaměstnání […]“
2. Zákon o volném pohybu občanů Unie (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern)
15. Podle § 2 německého zákona o volném pohybu občanů Unie (dále jen „FreizügG/EU“)(6) mají občané Unie, kteří mají právo volného pohybu, právo vstoupit na spolkové území a pobývat na něm v souladu s ustanoveními tohoto zákona, jejich rodinní příslušníci však mají toto právo v zásadě jen tehdy, „pokud občana Unie doprovázejí nebo následují“ (§ 3 odst. 1 FreizügG/EU), resp. tehdy, když jim po pětiletém legálním pobytu vzniká právo na trvalý pobyt (§ 4a FreizügG/EU).
16. Ustanovení § 5 FreizügG/EU, nadepsané „Osvědčení o právech pobytu podle práva Společenství, pobytové karty“, stanoví toto:
„[…]
(2) Rodinným příslušníkům, kteří mají právo volného pohybu, ale nejsou občany Unie, se ve lhůtě šesti měsíců poté, co poskytly potřebné údaje, automaticky vydá pobytová karta rodinného příslušníka občana Unie, která je platná na dobu pěti let. […]“
III – Skutkový stav v původním řízení
17. Žalobce v původním řízení je japonským státním příslušníkem. Od roku 1998 je ženatý s Němkou. Společná dcera přišla na svět v USA v roce 2004 a má kromě americké a japonské státní příslušnosti také německou státní příslušnost.
18. Na konci prosince roku 2005 se rodina přestěhovala z USA do Ulmu (Německo). Dne 9. ledna 2006 získal žalobce vnitrostátní povolení k pobytu jako cizinec, který je manželem německé občanky.
19. Od února 2006 je žalobce v Ulmu na základě pracovní smlouvy na dobu neurčitou zaměstnán na plný úvazek a pobírá mzdu ve výši 4850 euro hrubého měsíčně.
20. Poté, co manželka žalobce přijala v létě 2007 pracovní místo ve Vídni, přeložila tam od března 2008 své hlavní bydliště a vzala k sobě společnou dceru. Žalobce zůstal v Ulmu. Oba rodiče mají dceru, která ve Vídni chodí do školy, ve společné péči. Žalobce pravidelně jednou za měsíc navštěvuje svou dceru na celý víkend a poskytuje na ní výživné ve výši 300 euro měsíčně. Dcera navíc tráví prázdniny převážně se žalobcem.
21. V červnu 2008 prohlásila manželka žalobce u německého cizineckého úřadu, že již od 1. ledna 2008 žije odděleně od žalobce. Povolení k pobytu žalobce udělené původně z důvodu jeho manželství s německou státní příslušnicí tedy nemohlo být podle německého AufenthG prodlouženo.
22. Žalobce nicméně v současnosti legálně pobývá v Německu, poté, co mu bylo podle § 18 německého AufenthG uděleno vnitrostátní povolení k pobytu vázané na jeho výdělečnou činnost.
23. Žalobce však zastává názor, že z důvodu výkonu práva péče o svou dceru žijící v Rakousku mu i v Německu přísluší právo pobytu, které vyplývá z unijního práva. Z tohoto práva vyplývá nárok na vydání „pobytové karty rodinného příslušníka občana Unie“ ve smyslu článku 10 směrnice 2004/38.
24. Dne 30. května 2008 požádal žalobce o vydání takové pobytové karty, avšak neměl úspěch. Tato žádost je nyní předmětem odvolacího řízení před překládajícím soudem.
IV – Předběžné otázky
25. Za těchto okolností položil předkládající soud Soudnímu dvoru následující řadu otázek:
„A K článkům 2, 3 a 7 směrnice 2004/38:
1. Je – zejména s ohledem na články 7 a 24 Listiny základních práv a článek 8 EÚLP – při extenzivním výkladu čl. 2 bodu 2 písm. d) směrnice 2004/38/ES „rodinným příslušníkem“ také rodič, který je státním příslušníkem třetího státu, je oprávněn pečovat o dítě, které jako občan Unie má právo volného pohybu a kterému tímto dítětem není poskytováno žádné výživné?
2. V případě kladné odpovědi: Vztahuje se směrnice 2004/38 – zejména s ohledem na články 7 a 24 Listiny základních práv a článek 8 EÚLP – při extenzivním výkladu čl. 3 odst. 1 této směrnice na tohoto rodiče i v případě, že se ve vztahu k členskému státu původu dítěte, které je občanem Unie a které se přestěhovalo, nejedná o „doprovázení“ nebo „následování“?
3. V případě kladné odpovědi: Vyplývá z toho pro tohoto rodiče – zejména s ohledem na články 7 a 24 Listiny základních práv a článek 8 EÚLP - právo pobytu na dobu delší než tři měsíce na území členského státu původu dítěte, které je občanem Unie, při extenzivním výkladu čl. 7 odst. 2 směrnice 2004/38 přinejmenším po dobu, po kterou existuje právo péče o dítě a toto právo je skutečně vykonáváno?
B. K článku 6 odst. 1 SEU ve spojení s Listinou základních práv:
První otázka
a) Je podle čl. 51 odst. 1 první věty druhé alternativy Listiny základních práv dána možnost použít Listinu základních práv již tehdy, pokud předmět sporu závisí na vnitrostátním zákonu (nebo části zákona), kterým byly provedeny i směrnice, ale nejen ty?
b) V případě záporné odpovědi: je podle čl. 51 odst. 1 první věty druhé alternativy Listiny základních práv dána možnost použít Listinu základních práv již proto, že žalobci možná přísluší právo pobytu podle unijního práva a v důsledku toho může v souladu s § 5 odst. 2 první větou FreizügG/EU požadovat vydání pobytové karty rodinného příslušníka občana Unie, která má právní základ v čl. 10 odst. 1 první větě směrnice 2004/38?
c) V případě záporné odpovědi: Je podle čl. 51 odst. 1 první věty druhé alternativy Listiny základních práv – a v návaznosti na judikaturu ve věci ERT (rozsudek Soudního dvora ze dne 18. června 1991, C‑260/89, body 41 až 45) – dána možnost použít Listinu základních práv, pokud členský stát omezí právo pobytu státního příslušníka třetího státu, který je otcem nezletilé občanky Unie oprávněným pečovat, a tato občanka Unie pobývá se svou matkou z důvodu výkonu její pracovní činnosti převážně na území jiného členského státu EU?
Druhá otázka
a) V případě, že je dána možnost použít Listinu: Může být přímo z čl. 24 odst. 3 Listiny základních práv vyvozeno – z evropského práva vyplývající – právo pobytu otce, který je státním příslušníkem třetího státu, přinejmenším po dobu, po kterou má právo vykonávat péči o dítě, které je občanem Unie a toto právo skutečně vykonává, i když toto dítě převážně pobývá na území jiného členského státu EU?
b) V případě záporné odpovědi: Vyplývá z práva dítěte, které je občanem Unie, volně se pohybovat podle čl. 45 odst. 1 Listiny základních práv případně ve spojení s čl. 24 odst. 3 Listiny základních práv – z evropského práva vyplývající – právo pobytu otce, který je státním příslušníkem třetího státu, přinejmenším po dobu, po kterou má právo vykonávat péči o dítě, které je občanem Unie a toto právo skutečně vykonává, aby tím zejména nebylo právo volného pohybu dítěte, které je občanem Unie, zbaveno veškerého užitečného účinku?
C. K článku 6 odst. 3 SEU ve spojení s obecnými zásadami unijního práva:
1. Mohou být v plném rozsahu použita „nepsaná“ základní práva EU vytvořená v judikatuře Soudního dvora od rozsudku ve stuttgartské věci Stauder (29/69, bod 7) až například po rozsudek ve věci Mangold (C 144/04, bod 75) i tehdy, pokud v konkrétním případě není možné použít Listinu základních práv, jinými slovy, stojí základní práva, která podle čl. 6 odst. 3 SEU jako obecné zásady unijního práva i nadále platí, samostatně a nezávisle vedle nových základních práv obsažených v Listině základních práv podle čl. 6 odst. 1 SEU?
2. V případě kladné odpovědi: Lze za účelem účinného výkonu práva péče o dítě vyvodit z obecných zásad unijního práva, zejména s ohledem na právo na respektování rodinného života podle článku 8 EÚLP, z evropského práva vyplývající právo pobytu státního příslušníka třetího státu, který je otcem nezletilé občanky Unie, která se svou matkou pobývá z důvodu výkonu matčiny pracovní činnosti převážně na území jiného členského státu EU?
D. K článku 21 odst. 1 SFEU ve spojení s článkem 8 EÚLP:
V případě, že z čl. 6 odst. 1 nebo odst. 3 SEU nelze vyvodit právo pobytu žalobce, jež by vyplývalo z evropského práva: Lze v návaznosti na judikaturu ve věci Zhu a Chen (rozsudek Soudního dvora ze dne 19. října 2004, C‑200/02, body 45 až 47) za účelem účinného výkonu práva péče o dítě vyvodit z práva volného pohybu nezletilé občanky Unie, která se svou matkou pobývá z důvodu výkonu matčiny pracovní činnosti převážně na území jiného členského státu EU, podle čl. 21 odst. 1 SFEU, případně s ohledem na článek 8 EÚLP, z evropského práva vyplývající právo pobytu otce, který je státním příslušníkem třetího státu, na území členského státu původu dítěte, které je občanem Unie?
E. K článku 10 směrnice 2004/38:
V případě kladné odpovědi na otázku týkající se práva pobytu, jež by vyplývalo z evropského práva: Má rodič, který je státním příslušníkem třetího státu, v situaci žalobce nárok na vydání ,pobytové karty rodinného příslušníka občana Unie‘ zejména na základě čl. 10 odst. 1 první věty směrnice?“
26. Předkládající soud ostatně připouští, že se „veškeré předběžné otázky samozřejmě dají shrnout také do jediné otázky“:
„Vyplývá z práva Evropské unie pro rodiče, který je státním příslušníkem třetího státu a je oprávněný pečovat o dítě, za účelem zachování pravidelných osobních vztahů a přímých rodičovských kontaktů právo setrvat v členském státě původu dítěte, které je občanem Unie, doložené ,pobytovou kartou rodinného příslušníka občana Unie‘, pokud se toto dítě na základě výkonu práva volného pohybu přestěhuje z tohoto státu do jiného členského státu?“(7)
V – Posouzení předběžných otázek
A – Pořadí přezkumu
27. Při následujících úvahách je třeba vycházet ze souhrnné otázky, která je uvedena v bodě 26 výše, a vyjasnit ji na základě právních hledisek uvedených v bodě 25, pokud jsou relevantní.
28. Předkládající soud tak chce zaprvé zjistit, zda žalobci za okolností původního řízení přísluší právo pobytu podle unijního práva v členském státě původu jeho dítěte, které je německým státním příslušníkem. Zadruhé se táže, zda má žalobce na základě tohoto práva nárok dle unijního práva na vydání „pobytové karty rodinného příslušníka občana Unie“.
B – K právu pobytu státního příslušníka třetího státu, který je oprávněný pečovat o dítě, v členském státě původu nezletilého občana Unie, který se přestěhoval do jiného členského státu
29. Právo pobytu žalobce v Německu podle unijního práva by mohlo vyplývat ze směrnice 2004/38 nebo z primárního práva.
30. Následně je třeba přezkoumat, zda lze takové právo pobytu vyvodit ze směrnice 2004/38.
1. Směrnice 2004/38
31. Při přezkumu, zda lze ze směrnice 2004/38 vyvodit právo pobytu, je třeba nejprve zkoumat znění jejích ustanovení, její systematiku a její smysl a účel. Následně je třeba přezkoumat, zda je výsledek tohoto výkladu směrnice 2004/38 podle jejího znění, systematiky a účelu slučitelný se základními právy.
a) Doslovný výklad směrnice 2004/38
32. Právo pobytu žalobce v Německu by mohlo vyplývat z čl. 7 odst. 2 nebo z čl. 12 odst. 3 směrnice 2004/38. Mimoto je třeba zohlednit její pátý bod odůvodnění.
i) Článek 7 odst. 2 ve spojení s čl. 2 bodem 2 písm. d) směrnice 2004/38
33. Pokud se občan Unie vydá do jiného členského státu, jehož není státním příslušníkem, ustanovení čl. 7 odst. 2 ve spojení s čl. 2 bodem 2 písm. d) směrnice 2004/38 přiznává rodičům občana Unie právo pobytu v tomto členském státě po dobu delší než tři měsíce, jestliže je občan Unie vyživuje. Toto právo pobytu je nicméně poskytnuto jen tehdy, pokud dotčení rodinní příslušníci skutečně doprovázejí nebo následují občana Unie.
34. Výše uvedené podmínky nejsou v původním řízení splněny. Zaprvé totiž otec, který je státním příslušníkem třetího státu, neuplatňuje právo pobytu v hostitelském členském státě, do kterého se přestěhovala jeho dcera, a sice v Rakousku, ale v členském státě původu jeho dcery, tedy v Německu. Článek 7 odst. 2 směrnice 2004/38 mimoto podle svého znění není relevantní již proto, že japonský otec svou dceru do hostitelského členského státu ani nedoprovázel, ani nenásledoval. Konečně není splněna ani podmínka čl. 2 bodu 2 písm. d) směrnice 2004/38, protože v projednávaném případě to není občanka Unie, která poskytuje výživu otci, ale naopak(8).
ii) Článek 12 odst. 3 směrnice 2004/38
35. Článek 12 odst. 3 směrnice 2004/38 poskytuje „rodiči, který o děti skutečně pečuje“, bez ohledu na jeho státní příslušnost právo pobytu až do ukončení studia dítěte. Avšak ze znění tohoto ustanovení jasně vyplývá, že se použije pouze v případě odjezdu občana Unie z hostitelského členského státu, a nikoliv jako v projednávaném případě, v případě jeho odjezdu z členského státu jeho původu. Pro japonského otce, jehož německá dcera se přestěhovala do Rakouska, tedy toto ustanovení nemůže zakládat jakékoliv právo pobytu v Německu.
iii) Pátý bod odůvodnění směrnice 2004/38
36. Znění pátého bodu odůvodnění směrnice 2004/38 je na první pohled široké a je-li posuzováno samostatně, zdá se, že státním příslušníkům třetího státu v celé Unii přiznává právo pobytu „na území členských států“.
37. Toto prohlášení formulované jako bod odůvodnění však lze hodnotit pouze jako zásadu, jež se má použít při výkladu směrnice 2004/38. Nemůže obejít taxativní výčet a konkrétní podmínky práv pobytu, která směrnice poskytuje, a nahradit je právem pobytu nezávislým na těchto podmínkách, které by náleželo rodinným příslušníkům v rámci celé Unie(9). Pokud by tomu tak bylo, neměly by například čl. 7 odst. 2 a čl. 12 odst. 3 směrnice 2004/38 žádnou vlastní oblast použití.
38. V důsledku toho z pátého bodu odůvodnění směrnice 2004/38 nelze vyvodit jakékoliv právo státního příslušníka třetího státu na pobyt v členském státě původu jeho dítěte.
iv) Dílčí závěr
39. Z doslovného výkladu směrnice 2004/38 tedy nelze vyvodit právo pobytu žalobce v Německu. Podle ustálené judikatury Soudního dvora je ale třeba při výkladu ustanovení unijního práva zohlednit nejen jeho znění, ale i kontext, ve kterém se nachází, a cíle sledované právní úpravou, jíž je součástí(10).
40. Poté, co nelze ze znění směrnice 2004/38 vyvodit právo státního příslušníka třetího státu, který je oprávněný pečovat o dítě, pobývat v členském státě původu nezletilého občana Unie, je tedy třeba přezkoumat, zda s ohledem na její systematiku a její cíle může být dotčená směrnice „vykládána extenzivně“(11) nad rámec jejího znění.
b) Výklad směrnice 2004/38 podle její systematiky
41. K otázce, zda systematický výklad hovoří pro to, aby byla směrnice 2004/38 použita nad rámec svého znění k odůvodnění práva státních příslušníků třetího státu oprávněných pečovat o dítě pobývat v členském státě původu tohoto dítěte, které se přestěhovalo do jiného členského státu, Komise správně uvádí(12), že systematika směrnice 2004/38 neponechává prostor pro rozšíření práva pobytu na situace, v jejichž rámci si rodinní příslušníci občana Unie, kteří mají státní příslušnost třetího státu, přejí zdržovat v jeho členském státě původu poté, co se občan Unie sám přestěhoval do jiného členského státu.
42. Právo pobytu, které směrnice 2004/38 poskytuje rodinným příslušníkům se státní příslušností třetího státu, se totiž v čl. 7 odst. 2 směrnice 2004/38 váže na podmínku, že rodinný příslušník občana Unie doprovází nebo následuje do hostitelského členského státu.
43. Soudní dvůr zdůraznil, že právě výrazy „rodinné příslušníky [občana Unie] […], kteří jej doprovázejí“ nesmějí být s ohledem na užitečný účinek směrnice 2004/38 vykládány restriktivně a že například nezáleží na tom, zda dotčené osoby vstoupily na území hostitelského členského státu současně(13).
44. Jak ovšem jasně vyplývá z čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, vychází tato směrnice podle svého právního rámce pouze z konstelací, ve kterých se jedná o práva pobytu občana Unie a jeho rodinných příslušníků v jiném členském státě než v tom, jehož státní příslušnost má občan Unie(14).
45. Právo pobytu rodinných příslušníků se státní příslušností třetího státu v členském státě původu občana Unie tedy v zásadě není předmětem směrnice 2004/38, a to právě ani v případě, když se občan Unie, avšak nikoliv jeho rodinný příslušník, přestěhuje z jeho státu původu do hostitelského členského státu.
46. Zákonodárce Unie v rámci směrnice 2004/38 nepřehlédl problematiku případného odjezdu občana Unie, ale podrobně ji upravil v článku 12 uvedené směrnice. Článek 12 odst. 3 směrnice 2004/38 však právo pobytu rodinným příslušníkům se státní příslušností třetího státu přiznává pouze v hostitelském členském státě, a nikoliv ve státě původu občana Unie. Toto ustanovení je konkrétně relevantní například tehdy, když se občan Unie, který je oprávněný pečovat o dítě, rozhodne odstěhovat z hostitelského členského státu, ve kterém se dříve usadil se svým manželem/manželkou, který má státní příslušností třetího státu, a jejich společnými dětmi, a uvedený manžel se rozhodne nadále zůstat v tomto státě s dětmi až do ukončení jejich vzdělání. Článek 12 směrnice 2004/38 naopak neupravuje případ odjezdu z členského státu původu a otázku, zda má státní příslušník třetího státu nadále v uvedeném státě právo pobytu, a není zjevné, proč by mělo být hodnocení čl. 12 odst. 3 směrnice 2004/38 přenosné obdobně na hostitelský členský stát, nad rámec předmětu úpravy dotčené směrnice. I při odpovídajícím použití čl. 12 odst. 3 směrnice 2004/38 nelze z této směrnice v projednávaném případě vyvodit právo pobytu otce, jelikož otec, který je státním příslušníkem třetího státu, a jeho dítě již nebydlí ve stejném členském státě, z čehož ale čl. 12 odst. 3 směrnice 2004/38 zjevně vychází.
47. Článek 7 odst. 2 a čl. 12 odst. 3 směrnice 2004/38 mají podle své systematiky v konečném důsledku společné, že právo pobytu státního příslušníka třetího státu závisí na právu pobytu občana Unie v rozsahu, v němž tento státní příslušník musí doprovázet občana Unie do hostitelského členského státu, to znamená do jiného státu, než je členský stát původu občana Unie. Tato podmínka není v projednávaném případě splněna, jelikož se občanka Unie přestěhovala do Rakouska jen se svou matkou.
48. Systematika směrnice 2004/38 tedy neumožňuje založit právo státního příslušníka třetího státu, oprávněného pečovat o dítě, pobývat v členském státě původu nezletilého občana Unie, který se přestěhoval do jiného členského státu.
49. Dále vyvstává otázka, zda může směrnice 2004/38 nad rámec své systematiky zakládat prostřednictvím teleologického výkladu právo státních příslušníků třetích států, kteří jsou oprávněni pečovat o dítě, pobývat v členském státě původu nezletilého občana Unie, který se přestěhoval do jiného členského státu.
c) K teleologickému výkladu směrnice 2004/38
50. Jak bylo uvedeno výše, cílem směrnice 2004/38 je upravovat situace, v nichž se jedná o práva pobytu občana Unie a jeho rodinných příslušníků v jiných členských státech, než je členský stát, jehož státní příslušnost má občan Unie. Směrnice 2004/38 tedy podle svého smyslu a účelu nemůže pokrývat takové situace, jaké jsou dotčeny v původním řízení, tedy situace, v nichž se jedná pouze o členský stát původu občana Unie, který se přestěhoval, a právo pobytu jeho rodinného příslušníka, které v tomto státě případně existuje.
51. Předkládající soud se ovšem navíc táže, zda by mohl přicházet v úvahu „extenzivní výklad“ směrnice 2004/38 s ohledem na články 7 a 24 Listiny základních práv(15), podle kterých je třeba respektovat rodinný život a děti mají právo na péči a udržování pravidelných osobních vztahů s oběma rodiči.
d) K výkladu směrnice 2004/38 v souladu se základními právy
52. Může být třeba, aby se ustanovení směrnice 2004/38 rozvinula prostřednictvím výkladu v souladu se základními právy.
53. Podle článku 6 SEU je Listina základních práv součástí primárního práva. Sekundární unijní právo, jako je uvedená směrnice, je třeba v co nejvyšší míře vykládat v souladu s primárním právem a základními právy. Jestliže právní akt připouští více než jeden výklad, je třeba upřednostnit ten, který není v rozporu se základními právy chráněnými právním řádem Unie(16).
54. Listinu základních práv je třeba podle jejího článku 51 zohlednit při provádění směrnice 2004/38. Otázka použití a výkladu právního aktu v souladu se základními právy však nemůže vyvstat nad rámec oblasti použití tohoto aktu. Vzhledem k tomu, že bylo výše konstatováno, že směrnice 2004/38 vůbec nezahrnuje projednávaný případ práva pobytu státního příslušníka třetího státu v členském státě původu občana Unie, není nezbytné ani posuzovat ustanovení směrnice s ohledem na Listinu základních práv(17).
55. Totéž platí pro ustanovení EÚLP(18), která může být stejně jako Listina základních práv zohledněna pro účely výkladu jen v rámci oblasti použití směrnice 2004/38. Jelikož dotčená směrnice upravuje jen práva pobytu v jiných členských státech, než je členský stát, jehož je občan Unie státním příslušníkem, není třeba ani tento aspekt podrobně analyzovat.
56. V této souvislosti však ještě vyvstává otázka, zda se základní práva mohou přímo použít z jiných důvodů a zda mohou žalobci přiznat nezávisle na směrnici 2004/38 právo pobytu v členském státě původu jeho dcery. Touto otázkou se budu zabývat níže v bodě 75 a následujících tohoto stanoviska.
57. Ustanovení směrnice 2004/38 však není třeba rozvíjet na základě základních práv, aby bylo odůvodněno právo státního příslušníka třetího státu oprávněného pečovat o dítě pobývat v členském státě původu nezletilého občana Unie, který se přestěhoval do jiného členského státu.
e) Dílčí závěr
58. Jako dílčí závěr je třeba uvést, že ze směrnice 2004/38 nelze vyvodit právo státního příslušníka třetího státu oprávněného pečovat o dítě pobývat v členském státě původu nezletilého občana Unie, který se přestěhoval do jiného členského státu.
59. Jelikož sekundární právo žalobci nepřiznává požadované právo pobytu podle unijního práva, je třeba dále přezkoumat primární právo.
2. Primární právo
60. Žalobci by mohlo s ohledem na základní práva přiznaná v čl. 6 odst. 1 a 3 SEU příslušet právo pobytu v členském státě původu jeho dítěte, které se přestěhovalo do Rakouska, na základě článků 20 a 21 SFEU.
a) Právo pobytu státního příslušníka třetího státu, který je oprávněný pečovat o dítě, směřující k účinnému zaručení podstatné části práv nezletilého občana Unie vyplývajících z jeho právního postavení občana Unie
61. Jako státní příslušník třetího státu se otec oprávněný pečovat o dítě nemůže v projednávaném případě přímo dovolávat volného pohybu zakotveného v článcích 20 a 21 SFEU ani práva setrvat na základě občanství Unie. Z judikatury Soudního dvora však vyplývá, že postavení občana Unie může v konkrétním případě vést k tomu, že právo pobytu podle unijního práva bude přiznáno i jeho rodinnému příslušníkovi, který je státním příslušníkem třetího státu.
i) Dosavadní judikatura Soudního dvora(19)
62. Aby bylo právo pobytu odvozené z primárního unijního práva přiznáno rodiči, který je státním příslušníkem třetího státu, předpokládá judikatura Soudního dvora, že skutečné využití podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie by bylo ohroženo, kdyby takovému rodiči bylo právo pobytu odepřeno(20). Tak bylo právo pobytu přiznáno rodiči, který je státním příslušníkem třetího státu – nutno podotknout, že ve stejném členském státě, kde pobýval nezletilý – například v případě, kdy by „odepření práva na pobyt [mělo] za následek to, že […] děti […] budou donuceny opustit území Unie“,(21) nebo například tehdy, když by bylo „právo pobytu dítěte zbaveno jakéhokoliv užitečného účinku(22).
63. Nedávno Soudní dvůr s odkazem na kritérium „podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie“ v rozsudku Derici a další(23) znovu zdůraznil, že odvozené právo pobytu státního příslušníka třetího státu může být v zásadě přiznáno jen výjimečně, a v tomto ohledu uvedl, že „pouhá skutečnost, že pro státního příslušníka členského státu může být žádoucí z důvodů hospodářských nebo pro zachování rodinné jednoty na území Unie, aby s ním mohli jeho rodinní příslušníci, kteří nemají státní příslušnost členského státu, pobývat na území Unie, nestačí sama o sobě k učinění závěru, že by občan Unie byl nucen opustit území Unie, kdyby takové právo nebylo přiznáno.“ Zároveň ale Soudní dvůr výslovně uvedl, že toto nepředjímá odpověď na otázku, „zda na jiném základě, zejména na základě práva na ochranu rodinného života, nesmí být právo na pobyt odepřeno. Touto otázkou je však třeba se zabývat v rámci ustanovení týkajících se ochrany základních práv a v závislosti na jejich příslušné použitelnosti.“
ii) Použití zásad judikatury na skutkový stav v původním řízení
64. Na první pohled lze stěží tvrdit, že v projednávaném případě bude dotčena podstatná část práv plynoucích nezletilé dceři z jejího postavení občanky Unie, pokud jejímu otci, který je státním příslušníkem třetího státu, nebude v Německu přiznáno právo pobytu podle unijního práva.
65. Proti tomu svědčí již okolnost, že se občanka Unie se svou matkou už skutečně přestěhovala do Rakouska, přestože jejímu otci nebylo v Německu přiznáno právo pobytu podle unijního práva, a tedy plně využila svého práva volného pohybu. Jelikož užitečný účinek práv přiznaných na základě unijního práva dceři jakožto občance Unie v projednávaném případě zjevně není v podstatné části ohrožen, je třeba podle zásad judikatury nejprve popřít odvozené právo pobytu otce podle unijního práva, které se zakládá na občanství Unie nebo svobodě pohybu jeho dcery.
66. Je však třeba zohlednit, že otec oprávněný pečovat o dítě, který je státním příslušníkem třetího státu, vykonává případně společně s matkou dítěte právo určit místo pobytu dítěte, a může tedy (spolu)rozhodovat, na kterém místě se jeho dítě zdržuje. Je možné si představit, že matka i on, jestliže bude hrozit, že jeho povolení k pobytu nebude v Německu prodlouženo nebo mu bude odepřeno právo pobytu podle unijního práva, mohou zvažovat, že přemístí bydliště dítěte zpátky do Německa.
67. V této – ještě hypotetické – situaci je ovšem momentálně složité rozpoznat konkrétní zásah do podstatné části práv plynoucích dceři z jejího postavení občanky Unie.
iii) Dílčí závěr
68. Na základě výše uvedeného z dosavadní judikatury Soudního dvora nelze v případě, jako je případ v původním řízení, vyvodit právo státního příslušníka třetího státu oprávněného pečovat o dítě pobývat v členském státě původu nezletilého občana Unie.
69. V judikatuře však dosud nebylo konkrétně objasněno, zda primární právo za okolností původního řízení umožňuje založit právo pobytu státního příslušníka třetího státu v členském státě původu občana Unie, aby byla účinně zaručena základní práva.
b) Právo pobytu státního příslušníka třetího státu za účelem účinného zaručení základních práv
70. V rozsudku Derici Soudní dvůr tuto možnost zvážil a uvedl: „Pokud […] má předkládající soud s ohledem na okolnosti […] za to, že situace žalobců v původních řízeních spadá do unijního práva, bude muset přezkoumat, zda odepření práva na pobyt posledně uvedeným porušuje právo na respektování soukromého a rodinného života podle článku 7 Listiny. Pokud má naopak za to, že uvedená situace nespadá do oblasti působnosti unijního práva, bude muset provést takový přezkum z hlediska čl. 8 odst. 1“(24).
71. Věc Dereci se sice týkala otázky společného pobytu občana Unie a státního příslušníka třetího státu v témže členském státě. Výše uvedené úvahy v rozsudku Dereci jsou ale tak obecné, že se jeví jako přenositelné rovněž na projednávaný případ, ve kterém se jedná o dva členské státy.
72. Je třeba se touto problematikou dále zabývat a přitom nejprve přezkoumat, zda se v projednávaném případě Listina základních práv vůbec použije. Toto podle čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv předpokládá, že existuje spojitost s uplatňováním unijního práva.
73. Spojitost s čistě vnitrostátními právními předpisy bez uplatnění unijního práva(25) by tedy nebyla dostatečná. Z dostatečné spojitosti s uplatňováním unijního práva je ovšem třeba vycházet již tehdy, když odepření práva pobytu podle unijního práva sice nepředstavuje zásah do podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie, ale přesto představuje méně závažné omezení volného pohybu nezletilého občana Unie.
74. Část právní nauky(26), která odkazuje na znění článku 51 Listiny základních práv, jež předpokládá „uplatnění unijního práva“, zpochybňuje použitelnost Listiny základních práv v kontextu omezení základních svobod. Tyto pochybnosti platí rovněž pro právo volného pohybu zakotvené v článku 21 SFEU(27). Skutečnost, že vysvětlení týkající se Listiny základních práv(28) odkazují na judikaturu Soudního dvora, ve které se uznává použitelnost základních práv na opatření, která omezují základní svobody(29), však svědčí pro to, že základní práva zaručená v Listině jsou použitelná rovněž na omezení volného pohybu podle článku 21 SFEU.
i) Omezení volného pohybu podle článku 21 SFEU jako kritérium odůvodňující použití Listiny základních práv
75. Otázka, zda – a případně v jakém rozsahu – je omezen volný pohyb podle článku 21 SFEU, závisí v konečném důsledku na okolnostech konkrétního případu, které náleží posoudit předkládajícímu soudu.
76. Nelze ovšem automaticky vyloučit, že situace otce, která je do budoucna ve vztahu k právu pobytu v Německu případně nejistá, může odradit jeho nezletilou dceru jakožto občanku Unie od dalšího výkonu jejího práva volného pohybu(30), a může tedy představovat i omezení tohoto práva na volný pohyb, ačkoliv nepředstavuje zásah do podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie ve smyslu dosavadní judikatury(31).
77. V tomto ohledu bude případně třeba, aby předkládající soud blíže přezkoumal skutkový stav. Z obsahu spisu totiž není zřejmé, jaký dopad bude mít případně nejistá situace žalobce ve vztahu k právu pobytu na další životní plány matky a dítěte.
78. Zdá se však pravděpodobné, že občanka Unie – za předpokladu, že vztahy otce a dcery jsou nezkalené, jak vyplývá ze spisu – by mohla být o to víc odrazena od využití svého práva na volný pohyb, kdyby v důsledku možného odepření unijního práva pobytu v Německu existovalo nebezpečí, že by otec, který je státním příslušníkem třetího státu, musel začít bydlet daleko od ní. Přitom je ovšem třeba posoudit situaci v jejím celku a rovněž zohlednit, že státní příslušník třetího státu má zřejmě nárok na zachování vnitrostátního titulu k pobytu, na což poukazuje německá vláda(32).
79. Pakliže by ale v projednávaném případě bylo třeba vycházet z takového odrazujícího účinku odepření práva pobytu podle unijního práva, a tedy z omezení volného pohybu, byla by základní práva použitelná.
80. V tomto rámci je třeba patřičně zohlednit základní práva a především přezkoumat, zda z nich přesto nakonec vyplývá nárok státního příslušníka třetího státu na přiznání práva pobytu podle unijního práva.
ii) Možnost práva pobytu opřeného o základní práva?
81. Z mých výše uvedených úvah vyplývá, že Listina základních práv se použije ve smyslu jejího čl. 51 odst. 1 první věty, pokud odepření práva pobytu zasahuje do práva volného pohybu, který dceři přísluší podle článku 21 SFEU a je tak dotčeno uplatnění unijního práva.
82. Relevantními základními právy jsou v projednávaném případě právo dítěte na pravidelné osobní vztahy a přímý styk s oběma rodiči (čl. 24 odst. 3 Listiny základních práv) a právo na respektování rodinného života (článek 7 Listiny základních práv).
83. Zda se v případě odepření práva pobytu nicméně jedná o zásah do těchto základních práv, je sporné, a opět to závisí na okolnostech konkrétního případu, které musí posoudit předkládající soud(33).
84. Pokud by bylo otci odepřeno právo pobytu v Německu, nemuselo by to mít totiž nezbytně vliv na jeho možnost mít pravidelný kontakt s jeho dítětem žijícím v Rakousku. Článek 24 odst. 3 Listiny základních práv by mohl spíše zaručit, že otec bude mít poté, co dítě využilo volného pohybu, možnost se s ním stýkat i v Rakousku.
85. Pokud by se však v konkrétním případě mělo prokázat, že odepření práva pobytu s sebou nese i znemožnění pravidelných osobních vztahů, mohlo by se jednat o zásah do základních práv, jehož odůvodnění by se posuzovalo s ohledem na zásadu proporcionality. V této souvislosti by bylo nutné mimo jiné posoudit, zda otec dítěte, který je státním příslušníkem třetího státu, skutečně vykonává právo péče o dítě a snaží se plnit své rodičovské povinnosti.
86. V tomto případě by bylo eventuálně možné vyvodit z čl. 24 odst. 3 ve spojení s článkem 7 Listiny základních práv právo pobytu státního příslušníka třetího státu ve smyslu rozsudku Dereci zakládající se na základních právech(34).
87. Mimoto je třeba poukázat na skutečnost, že z článku 8 EÚLP, který je na vztahy mezi rodičem a dítětem použitelný i tehdy, pokud tito již spolu trvale nežijí v rodinném svazku(35), lze vyvodit obdobný závěr. Podle čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv mají práva Listiny základních práv, odpovídající právům zaručeným EÚLP, stejný smysl a rozsah, jaký jim přikládá EÚLP. V článku 52 odst. 3 Listiny základních práv je však i výslovně objasněno, že toto ustanovení nebrání tomu, aby unijní právo poskytovalo širší ochranu(36).
c) Dílčí závěr
88. Jako dílčí závěr je proto třeba konstatovat, že s ohledem na základní práva zaručená čl. 6 odst. 1 a 3 SEU, a zejména s ohledem na práva zakotvená v článcích 7 a 24 Listiny základních práv, lze z článků 20 a 21 SFEU vyvodit ve prospěch rodiče, který je státním příslušníkem třetího státu a je oprávněný pečovat o dítě, za účelem zachování pravidelných osobních vztahů a přímého styku dítěte s rodičem, právo pobytu v členském státě původu jeho dítěte, které je občanem Unie, pokud se toto dítě na základě výkonu práva volného pohybu přestěhuje z tohoto státu do jiného členského státu. Toto právo pobytu předpokládá, že jeho odepření by omezovalo volný pohyb dítěte a muselo by se s ohledem na výše uvedená základní práva posuzovat jako nepřiměřený zásah do těchto práv. Posouzení tohoto aspektu je věcí předkládajícího soudu.
C – Nárok na vydání „pobytové karty rodinného příslušníka občana Unie“ podle unijního práva
89. Nezávisle na otázce, zda státnímu příslušníkovi třetího státu s ohledem na základní práva, která je třeba dodržovat, v konečném důsledku přísluší právo pobytu v Německu, jež se zakládá na primárním právu, nemůže uvedený státní příslušník na základě unijního práva požadovat „pobytovou kartu rodinného příslušníka občana Unie“.
90. Podmínky pro vydání této karty jsou uvedeny v článku 10 směrnice 2004/38 taxativně a přizpůsobeny specificky právu pobytu, které směrnice 2004/38 přiznává státním příslušníkům třetích států. Přitom je zejména požadováno předložení osvědčení o registraci občana Unie, kterého státní příslušník třetího státu doprovází nebo následuje. Něco takového nemůže žalobce v původním řízení předložit, jelikož právě nenásledoval svoji dceru do Rakouska.
91. Stejně jako v případě hmotného práva pobytu, ani dotčené ustanovení nelze použít mimo oblast použití směrnice 2004/38, takže podle unijního práva neexistuje žádný nárok na vydání uvedené pobytové karty. Je věcí vnitrostátního soudu, aby případně rozhodl o tom, zda vnitrostátní právo stanoví, že výše uvedená karta může být vydána pro každé právo pobytu dle unijního práva, tedy i mimo oblast použití směrnice 2004/38.
VI – Závěry
92. Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr na položené otázky odpověděl následovně:
„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS nepřiznává rodiči, který je státním příslušníkem třetího státu a je oprávněný pečovat o dítě, za účelem zachování pravidelných osobních vztahů a přímého styku dítěte s rodičem, právo setrvat v členském státě původu dítěte, které je občanem Unie, doložené pobytovou kartou rodinného příslušníka občana Unie, pokud se toto dítě při výkonu práva volného pohybu přestěhuje z tohoto státu do jiného členského státu.
S ohledem na základní práva zaručená čl. 6 odst. 1 a 3 SEU, a zejména s ohledem na práva zakotvená v článcích 7 a 24 Listiny základních práv, lze z článků 20 a 21 SFEU vyvodit ve prospěch rodiče, který je státním příslušníkem třetího státu a je oprávněný pečovat o dítě, za účelem zachování pravidelných osobních vztahů a přímého styku dítěte s rodičem, právo pobytu v členském státě původu jeho dítěte, které je občanem Unie, pokud se toto dítě při výkonu práva volného pohybu přestěhuje z tohoto státu do jiného členského státu. Toto právo pobytu předpokládá, že by jeho odepření omezovalo volný pohyb dítěte a muselo by se s ohledem na výše uvedená základní práva posuzovat jako nepřiměřený zásah do těchto práv. Posouzení tohoto aspektu je věcí předkládajícího soudu.
Nárok vyplývající z unijního práva na vydání pobytové karty rodinného příslušníka občana Unie, která toto právo pobytu dokládá, neexistuje.“