GENERALINIO ADVOKATO
YVES BOT IŠVADA,
pateikta 2014 m. sausio 28 d.(1)
Byla C‑573/12
Ålands Vindkraft AB
prieš
Energimyndigheten
(Förvaltningsrätten i Linköping (Švedija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvas prekių judėjimas – Kiekybiniam apribojimui lygiaverčio poveikio priemonės – Direktyva 2009/28/EB – Pagalbos atsinaujinančiajai energijai nacionalinės sistemos – Žalieji sertifikatai, išduodami elektros energijos gamybai iš atsinaujinančiųjų išteklių – Išdavimas tik Švedijos Karalystėje arba valstybėje narėje, su kuria Švedijos Karalystė yra sudariusi bendradarbiavimo susitarimą, įsteigtiems gamintojams“
1. Nagrinėdamas šią bylą, Teisingumo Teismas turi naują galimybę pareikšti nuomonę dėl pagalbą energijai, pagamintai iš atsinaujinančiųjų išteklių(2), reglamentuojančių nacionalinių nuostatų, pagal kurias tokią pagalbą gali gauti tik šalies teritorijoje įsteigti elektros energijos gamintojai, atitikties Sąjungos teisei.
2. Klausimas, kuriam būdinga laisvo prekių judėjimo principo ir aplinkos apsaugos reikalavimų priešprieša, jau iškeltas byloje Essent Belgium (C‑204/12–C‑208/12), kuri dabar nagrinėjama Teisingumo Teisme ir kurioje pateikiau 2013 m. gegužės 8 d. išvadą; joje pareiškiau nuomonę dėl laisvo prekių judėjimo principo ir 2001 m. rugsėjo 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/77/EB dėl elektros, pagamintos iš atsinaujinančiųjų energijos išteklių, skatinimo elektros energijos vidaus rinkoje(3), nuostatų.
3. Nors šios bylos faktinės aplinkybės yra panašios, skiriasi teisinės aplinkybės, nes, atsižvelgiant į Förvaltningsrätten i Linköping (Švedija) pateiktus paaiškinimus, ginčijamą Švedijos sistemą reikia vertinti atsižvelgiant į 2009 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/28/EB dėl skatinimo naudoti atsinaujinančių išteklių energiją, iš dalies keičiančios bei vėliau panaikinančios direktyvas 2001/77/EB ir 2003/30/EB(4), nuostatas.
4. Todėl kyla klausimas, ar pagal Direktyvos 2009/28 nuostatas leidžiama nustatyti tokią nacionalinės pagalbos elektrai, pagamintai iš atsinaujinančiųjų energijos išteklių(5), sistemą, pagal kurią žaliosios energijos gamintojams išduodami elektros energijos sertifikatai, kuriais remdamiesi elektros energijos tiekėjai ir kai kurie naudotojai pagal visą jų patiekiamą arba suvartojamą elektros energijos kiekį privalo nusipirkti tam tikrą kvotą, kai pagal tokią sistemą minėti sertifikatai išduodami tik atitinkamoje valstybėje narėje įsteigtiems žaliosios energijos gamintojams.
5. Jeigu į šį klausimą būtų atsakyta teigiamai, taip pat kiltų klausimas, ar galimybės pasinaudoti pagalbos žaliajai energijai sistema teritoriniai apribojimai atitinka laisvo prekių judėjimo principo reikalavimus; tuomet kiltų ir Direktyvos 2009/28 galiojimo atsižvelgiant į SESV 34 straipsnio nuostatas klausimas.
6. Šioje išvadoje pirmiausia laikausi nuomonės, kad nors Direktyva 2009/28 leidžiami tokie teritoriniai apribojimai, SESV 34 straipsniu jie draudžiami.
7. Be to, darau išvadą, kad Direktyvos 2009/28 3 straipsnio 3 dalis negalioja, nes ja valstybėms narėms suteikiami įgaliojimai drausti ar riboti galimybę naudotis jų pagalbos schemomis gamintojams, kurių elektros energijos gamybos iš atsinaujinančiųjų energijos šaltinių įrenginiai yra kitoje valstybėje narėje.
8. Teisinio saugumo sumetimais galiausiai pasiūlysiu apriboti šio negaliojimo pripažinimo padarinius laiko atžvilgiu.
I – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
9. Direktyva 2009/28, kuri įsigaliojo 2009 m. birželio 25 d. ir turėjo būti perkelta į nacionalinę teisę vėliausiai 2010 m. gruodžio 5 d., nuo 2012 m. sausio 1 d. panaikinama Direktyva 2001/77.
10. Direktyvos 2009/28 1, 13–15, 25, 36, 52 ir 56 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(1) Energijos vartojimo Europoje valdymas ir didesnis [žaliosios] energijos naudojimas bei energijos taupymas ir didesnis energijos vartojimo efektyvumas yra vienos iš svarbių priemonių, reikalingų sumažinti išmetamųjų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį ir įvykdyti Jungtinių Tautų bendrosios klimato kaitos konvencijos Kioto protokolą ir kitus Bendrijos bei tarptautinius įsipareigojimus mažinti išmetamųjų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį ir po 2012 m., dalių. Tiems veiksniams taip pat tenka svarbus vaidmuo skatinant energijos tiekimo saugumą, technologijų plėtrą, naujoves ir užtikrinant užimtumo bei regioninės plėtros galimybes, ypač kaimo ir atskirtose vietovėse.
<...>
(13) <…> reikėtų iki 2020 m. nustatyti Bendrijoje suvartojamos energijos kiekio privalomus nacionalinius planinius rodiklius, atitinkančius 20 % [žaliosios] energijos <…>.
(14) Pagrindinė privalomų nacionalinių planinių rodiklių paskirtis – investuotojams suteikti tikrumo ir skatinti, kad būtų nuolat plėtojamos technologijos, kurias naudojant energija gaminama iš visų rūšių atsinaujinančių išteklių. <…>
(15) Kiekvienos valstybės narės įdirbis, [žaliosios] energijos potencialas ir naudojamų energijos išteklių rūšys skiriasi. Todėl Bendrijos 20 % planinį rodiklį būtina išskaidyti į kiekvienai valstybei narei skirtus rodiklius, užtikrinant sąžiningą ir tinkamą paskirstymą, kuris būtų pagrįstas skirtingu valstybių narių įdirbiu ir galimybėmis, įskaitant tai, koks yra [žaliosios] energijos panaudojimo lygis ir energijos balansas. <…>
<...>
(25) Valstybių narių [žaliosios] energijos potencialas yra skirtingas ir jos nacionaliniu lygmeniu naudoja įvairias paramos schemas atsinaujinančių išteklių energijai remti. Dauguma valstybių narių taiko paramos schemas, pagal kurias parama teikiama tik tai [žaliajai] energijai, kuri gaminama jų teritorijoje. Kad nacionalinės paramos schemos tinkamai veiktų, itin svarbu, jog valstybės narės galėtų kontroliuoti nacionalinių paramos schemų poveikį ir sąnaudas, atsižvelgdamos į savo skirtingą potencialą. <…> Šia direktyva siekiama sudaryti palankesnes sąlygas tarpvalstybinei paramai, kuri teikiama [žaliajai] energijai, nedarant poveikio nacionalinėms paramos schemoms. Ja nustatomi neprivalomi valstybių narių bendradarbiavimo mechanizmai, kuriais joms suteikiama galimybė susitarti, kokiu mastu viena valstybė narė remia energijos gamybą kitoje valstybėje narėje ir kokiu mastu energijos gamyba iš atsinaujinančių išteklių turėtų būti įskaitoma į vienos ar kitos valstybės narės bendrą nacionalinį planinį rodiklį. Siekiant užtikrinti abiejų planinių rodiklių įgyvendinimo priemonių, t. y. nacionalinių paramos schemų ir bendradarbiavimo mechanizmų, veiksmingumą, ypač svarbu, kad valstybės narės galėtų nuspręsti, ar jų nacionalinės paramos schemos taikomos [žaliajai] energijai, pagamintai kitose valstybėse narėse, kokiu mastu jos taikomos, ir susitarti dėl to taikydamos šioje direktyvoje numatytus bendradarbiavimo mechanizmus.
<...>
(36) Siekiant sudaryti galimybes sumažinti šioje direktyvoje nustatytų planinių rodiklių pasiekimo kainą, reikėtų palengvinti vienose valstybėse narėse [žaliosios] energijos <...> vartojimą kitose valstybėse narėse ir suteikti galimybę valstybėms narėms į savo nacionalinius planinius rodiklius įskaičiuoti kitose valstybėse narėse suvartotą [žaliąją] energiją. Dėl šios priežasties būtinos lankstumo priemonės, tačiau jos ir toliau valdomos valstybių narių, kad nebūtų padaryta įtakos jų galimybėms siekti savo nacionalinių planinių rodiklių. Tos lankstumo priemonės yra statistiniai perdavimai, bendri valstybių narių projektai arba bendros paramos schemos.
<...>
(52) Vienintelė šios direktyvos tikslu išduotų kilmės garantijų paskirtis yra įrodyti galutiniam vartotojui, kad tam tikra energijos dalis ar kiekis buvo pagaminti iš atsinaujinančių išteklių. Svarbu atskirti žaliuosius sertifikatus, kurie naudojami įgyvendinant paramos schemas, ir kilmės garantijas.
<...>
(56) Kilmės garantijos savaime nesuteikia teisės naudotis nacionalinių paramos schemų teikiama nauda.“
11. Direktyvos 2009/28 1 straipsnyje „Tikslas ir taikymo sritis“ nustatyta:
„Šioje direktyvoje nustatoma bendra skatinimo naudoti [žaliąją] energiją sistema. Joje nustatomi privalomi nacionaliniai planiniai rodikliai, kuriais pabrėžiama, kokią bendro galutinio energijos suvartojimo dalį turi sudaryti [žalioji] energija <…>.“
12. Direktyvos 2009/28 2 straipsnio antrosios pastraipos j–l punktuose apibrėžiamos tokios sąvokos:
„j) „kilmės garantija“ – elektroninis dokumentas, kurio vienintelė paskirtis yra įrodyti galutiniam vartotojui, kad tam tikra energijos dalis ar kiekis buvo pagamintas iš atsinaujinančių išteklių <…>;
k) „paramos schema“ – valstybės narės arba valstybių narių grupės taikoma priemonė, schema ar mechanizmas, kuriuo skatinama naudoti [žaliąją] energiją: mažinami tos energijos kaštai, didinama kaina, už kurią ją galima parduoti, arba nustatomas [žaliosios] energijos įpareigojimas ar kitomis priemonėmis didinama tokios energijos pirkimo apimtis. Tai apima, be kita ko, paramą investicijoms, neapmokestinimą ar mokesčių sumažinimą, mokesčių grąžinimą, paramos schemas [žaliosios] energijos įpareigojimams vykdyti, įskaitant schemas, pagal kurias naudojamasi žaliaisiais sertifikatais, ir tiesioginio kainų rėmimo schemas, įskaitant fiksuotus supirkimo tarifus ir priemokų mokėjimus;
l) „įpareigojimas naudoti [žaliąją] energiją“ – nacionalinė paramos schema, pagal kurią energijos gamintojai privalo tam tikrą dalį energijos gaminti iš atsinaujinančiųjų išteklių <...>, energijos tiekėjai privalo užtikrinti, kad tam tikra dalis jų tiekiamos energijos būtų [žalioji] energija, arba energijos vartotojai privalo užtikrinti, kad tam tikra jų vartojamos energijos dalis būtų [žalioji] energija . Tai apima schemas, pagal kurias tokie reikalavimai gali būti įvykdomi naudojantis žaliaisiais sertifikatais.“
13. Direktyvos 2009/28 3 straipsnio 1–3 dalyse numatyta:
„1. Kiekviena valstybė narė užtikrina, kad bendro galutinio energijos suvartojimo dalis, kurią sudaro [žalioji] energija, apskaičiuota pagal 5–11 straipsnius, 2020 m. pasiektų bent bendrą jos nacionalinį tiems metams nustatytą [žaliosios] energijos dalies planinį rodiklį, kaip nurodyta I priedo A dalies lentelės trečiajame stulpelyje. <…>
2. Valstybės narės nustato veiksmingas priemones, kad užtikrintų, jog [žaliosios] energijos dalis būtų lygi arba viršytų dalį, nurodytą I priedo B dalyje nustatytoje indikatyvioje trajektorijoje.
3. Siekdamos įvykdyti šio straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatytus planinius rodiklius, valstybės narės gali, inter alia, taikyti tokias priemones:
a) paramos schemas;
b) valstybių narių tarpusavio bendradarbiavimo ir bendradarbiavimo su trečiosiomis šalimis priemones, skirtas jų bendriesiems nacionaliniams planiniams rodikliams įvykdyti pagal 5–11 straipsnius.
Nepažeidžiant Sutarties 87 ir 88 straipsnių, valstybės narės pagal šios Direktyvos 5–11 straipsnius turi teisę nuspręsti, kokiu mastu jos teikia paramą [žaliajai] energijai, gaminamai kitoje valstybėje narėje.“
14. Direktyvos 2009/28 5 straipsnis suformuluotas taip:
„1. Bendras galutinis [žaliosios] energijos suvartojimas kiekvienoje valstybėje narėje apskaičiuojamas sudedant šiuos rodiklius:
a) bendro galutinio [žaliosios] elektros energijos <...> suvartojimo;
<...>
3. 1 dalies a punkto tikslais bendras galutinis [žaliosios] elektros energijos <...> suvartojimas apskaičiuojamas kaip valstybėje narėje iš atsinaujinančių energijos išteklių pagamintos elektros energijos kiekis (neįskaitant elektros energijos, pagaminamos hidroakumuliaciniais įrenginiais, kuriems naudojamas prieš tai į aukštutinį baseiną pakeltas vanduo).
<...>“
15. Direktyvos 2009/28 11 straipsnio „Taikymo sritis“ 1 dalyje nustatyta:
„Nedarant įtakos valstybių narių įsipareigojimams pagal 3 straipsnį, dvi ar daugiau valstybių narių gali nuspręsti savanorišku pagrindu sujungti savo nacionalines paramos schemas ar iš dalies koordinuoti jų veiklą. Tokiais atvejais tam tikras [žaliosios] energijos kiekis, pagamintas vienos dalyvaujančios valstybės narės teritorijoje, gali [būti] įskaitytas į kitos dalyvaujančios valstybės narės nacionalinį bendrąjį planinį rodiklį <…>.“
16. Direktyvos 2009/28 15 straipsnyje „Iš atsinaujinančių energijos išteklių pagamintos elektros energijos, šildymo ir aušinimo kilmės garantijos“ numatyta:
„1. Siekiant pagal Direktyvos 2003/54/EB[(6)] 3 straipsnio 6 dalį įrodyti galutiniams vartotojams, kokią energijos tiekėjo tiekiamos energijos dalį ar kokį kiekį sudaro [žalioji] energija, valstybės narės užtikrina, kad [žaliosios] elektros energijos <...> kilmė gali būti kaip tokia garantuota pagal šią direktyvą, remiantis objektyviais, skaidriais ir nediskriminuojančiais kriterijais.
2. <...> Kilmės garantija neatlieka jokios funkcijos valstybės narės atitikties 3 straipsnio reikalavimams požiūriu. Kilmės garantijų perdavimas <…> nedaro jokio poveikio <…> pagal 5 straipsnį apskaičiuojant bendrą galutinį [žaliosios] energijos suvartojimą.
<...>
9. Valstybės narės pripažįsta kitų valstybių narių išduotas kilmės garantijas pagal šią direktyvą tik kaip 1 dalyje ir 6 dalies a–f punktuose nurodytos informacijos įrodymą. <…>
<...>“
B – Švedijos teisė
17. Pagalbos žaliosios elektros energijos gamybai sistema nustatyta 2003 m. Įstatymu Nr. 113 dėl elektros energijos sertifikatų (lagen (2003:113) om elcertifikat)(7), nuo 2012 m. sausio 1 d. pakeistu 2011 m. Įstatymu Nr. 1200 dėl elektros energijos sertifikatų (lagen (2011:1200) om elcertifikat)(8); juo visų pirma siekta užtikrinti Direktyvos 2009/28 perkėlimą į nacionalinę teisę.
18. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pabrėžia, kad nors pagrindinėje byloje nagrinėjamas 2010 m. birželio 9 d. Energimyndigheten sprendimas priimtas taikant 2003 m. įstatymą, pagal Švedijos teisę ginčas iš esmės turi būti sprendžiamas remiantis įstatymu, taikytinu tuo metu, kai ginčą nagrinėja teismas, t. y. šiuo atveju – 2011 m. įstatymu.
19. Švedijos teisės aktuose nustatyta sistema grindžiama žaliųjų sertifikatų skyrimu žaliosios elektros energijos gamintojams ir su tuo susijusia pareiga elektros energijos tiekėjams bei leidimu kai kuriems naudotojams įsigyti tam tikrą kiekį sertifikatų pagal viso patiekto ar suvartoto elektros energijos kiekio kvotą (dalį).
20. Žaliaisiais sertifikatais, kurie įrodo, kad pagaminta žaliosios energijos megavatvalandė, galima laisvai prekiauti konkurencingoje rinkoje, joje kainos nustatomos pagal pasiūlą ir paklausą. Galiausiai jų kaina perkeliama elektros energijos vartotojui. Sertifikatų, kuriuos tiekėjai ar naudotojai privalo įsigyti, kiekis skiriasi atsižvelgiant į tai, kokio tikslo siekiama žaliosios elektros energijos gamyba. 2010–2012 m. vienai parduotai ar suvartotai megavatvalandei teko 0,179 žaliojo sertifikato.
21. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad nors šio apribojimo nėra 2011 m. įstatymo tekste, iš 2003 ir 2011 m. įstatymų travaux préparatoires matyti, kad žalieji sertifikatai skiriami tik Švedijoje esantiems žaliosios elektros energijos gamybos įrenginiams.
22. Be to, minėtas teismas patikslina, kad 2011 m. įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje yra tokia nauja nuostata:
„Elektros energijos sertifikatai, išduodami atsinaujinančiosios elektros energijos gamybai kitoje valstybėje, gali būti naudojami šiame įstatyme nustatytai kvotų prievolei įvykdyti, jeigu Švedijos elektros energijos sertifikatų sistema tarptautiniu susitarimu suderinta su tos kitos valstybės elektros energijos sertifikatų sistema“.
23. 2011 m. birželio 29 d. Švedijos Karalystė sudarė tokį susitarimą su Norvegijos Karalyste(9). Tačiau su Suomijos Respublika tokio susitarimo nėra.
II – Pagrindinė byla
24. 2009 m. lapkričio 30 d. Ålands Vindkraft AB(10), eksploatuojanti Suomijos Alandų salose esantį vėjo jėgainių parką, Ålands Vindkraft pritaikius sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodytas priemones sujungtą su Švedijos elektros paskirstymo tinklu, kreipėsi dėl žaliųjų sertifikatų išdavimo pagal Švedijos teisės aktus.
25. 2010 m. birželio 9 d. sprendimu Energimyndigheten atmetė minėtą prašymą remdamasi tuo, kad žaliųjų sertifikatų sistema gali būti taikoma tik Švedijoje esantiems žaliosios elektros energijos gamybos įrenginiams.
26. Ålands Vindkraft kreipėsi į Förvaltningsrätten i Linköping su prašymu panaikinti minėtą sprendimą; ji visų pirma rėmėsi SESV 34 straipsnio pažeidimu, nes ginčijama sistema maždaug 18 % Švedijos vartotojų poreikių numatyta tenkinti Švedijoje įsteigtiems žaliosios elektros energijos gamintojams ir tai nenaudinga tokios energijos importuotojams iš kitų valstybių narių.
III – Prejudiciniai klausimai
27. Suabejojęs dėl Direktyvos 2009/28 aiškinimo ir SESV 34 straipsnio taikymo srities, Förvaltningsrätten i Linköping nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Švedijos elektros energijos sertifikatų sistema yra nacionalinė pagalbos schema, pagal kurią reikalaujama, kad elektros energijos tiekėjai ir kai kurie elektros energijos vartotojai valstybėje narėje įsigytų elektros energijos sertifikatus, atitinkančius tam tikrą jų pardavimo ar suvartojimo dalį, tačiau nėra konkretaus reikalavimo ir elektrą pirkti iš to paties šaltinio. Elektros energijos sertifikatus išduoda Švedijos Karalystė ir jie yra įrodymas, kad buvo pagamintas tam tikras [žaliosios] elektros energijos kiekis <...>. [Žaliosios] elektros energijos gamintojai, pardavę elektros energijos sertifikatą, gauna papildomų pajamų iš gaminamos elektros energijos. Ar Direktyvos 2009/28 <...> 2 straipsnio [antrosios pastraipos] k punktas ir 3 straipsnio 3 dalis turi būti aiškinami taip, kad jais valstybei narei leidžiama taikyti prieš tai nurodytą nacionalinę paramos sistemą, pagal kurią joje gali dalyvauti tik šios valstybės teritorijoje esantys gamintojai ir dėl kurios šie gamintojai turi ekonominį pranašumą prieš gamintojus, kuriems elektros energijos sertifikatas negali būti išduotas?
2. Ar tokia sistema, kaip apibūdinta pirmajame klausime, atsižvelgiant į SESV 34 straipsnio nuostatas, gali būti kiekybinio importo ribojimo ar lygiaverčio poveikio priemonė?
3. Jei į antrąjį prejudicinį klausimą bus atsakyta teigiamai, ar tokia sistema vis dėlto gali būti laikoma suderinama su SESV 34 straipsniu, atsižvelgiant į jos tikslą skatinti [žaliosios] elektros energijos gamybą?
4. Ar atsakymams į prieš tai nurodytus klausimus turi įtakos tai, kad nacionalinės teisės aktuose aiškiai nenurodoma, jog ši schema taikoma tik nacionaliniams gamintojams?“
IV – Analizė
A – Dėl pirmojo klausimo
28. Pirmuoju klausimu, kuris suskirstytas į dvi dalis, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teiraujasi, pirma, ar tokia sistema, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, reiškia pagalbos schemą, nurodytą Direktyvos 2009/28 2 straipsnio antrosios pastraipos k punkte, ir, antra, jeigu taip, ar šios direktyvos nuostatas reikėtų aiškinti taip, kad jomis draudžiama riboti šios sistemos taikymą, numatant ją vien tiems gamintojams, kurių įrenginiai yra atitinkamos valstybės narės teritorijoje.
1. Dėl klausimo pirmosios dalies
29. Ar tokia žaliųjų sertifikatų sistema, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, yra pagalbos schema, nurodyta Direktyvos 2009/28 2 straipsnio antrosios pastraipos k punkte?
30. Ålands Vindkraft teigia, kad Direktyva 2009/28 taikoma pagalbos žaliosios elektros energijos vartojimui, bet ne jos gamybai, sistemoms, o Energimyndigheten, visų pastabas pateikusių vyriausybių ir Europos Komisijos teigimu, pagalbos žaliosios elektros energijos gamybai sistemą pagal šią direktyvą reikia laikyti „paramos schema“.
31. Dėl toliau nurodytų priežasčių neabejodamas pritariu pastarajai pozicijai, kurią patvirtina minėtos direktyvos 2 straipsnio antrosios pastraipos k ir l punktuose pateiktos sąvokų apibrėžtys.
32. Pirma, iš minėtų sąvokų apibrėžčių teksto aiškiai matyti, kad pagalbos schemos, kurių tikslas yra skatinti žaliosios energijos naudojimą, apima tokias schemas, pagal kurias energijos gamintojams arba tiekėjams yra taikoma žaliosios energijos gamybos arba tiekimo kvota. Todėl žaliosios elektros energijos vartojimo sąvoką reikėtų suprasti taip, kad ji apima šios elektros energijos gamybą, taigi šių dviejų sąvokų supriešinimas, manant, kad jos tarpusavyje nesuderinamos, neatitiktų Direktyvos 2009/28 teksto.
33. Antra, būdvardžio „visos“ ir tokių lygiavertėmis laikomų sąvokų, pavyzdžiui, „priemonė“, „schema“ ar „mechanizmas“, vartojimas minėtos direktyvos 2 straipsnio antrosios pastraipos k punkte, taip pat jame pateiktų pavyzdžių neišsamus pobūdis rodo Sąjungos teisės aktų leidėjo valią išlaikyti plačią sąvokos „pagalbos schema“ reikšmę.
34. Trečia, reikia pripažinti, jog minėtos direktyvos 2 straipsnio antrosios pastraipos k ir l punktuose aiškiai nurodyta, kad paramos schemos, be fiksuotų supirkimo tarifų ir priemokų, apima žaliųjų sertifikatų schemas(11).
35. Manau, todėl nekyla jokių abejonių, kad žaliųjų sertifikatų sistema, nagrinėjama pagrindinėje byloje, pagal Direktyvą 2009/28 yra pagalbos schema.
36. Telieka nustatyti, ar šios direktyvos nuostatomis draudžiama, kad tokia sistema būtų taikoma tik tiems gamintojams, kurių įrenginiai yra atitinkamos valstybės narės teritorijoje.
2. Dėl klausimo antrosios dalies
37. Pagrindinės bylos šalys ir į bylą įstojusios šalys skirtingai aiškina Direktyvos 2009/28 nuostatas.
38. Vadovaujantis Ålands Vindkraft palaikoma aiškinimo versija, jeigu Direktyva 2009/28 siekiama skatinti žaliosios energijos vartojimą, kad valstybės narės galėtų įgyvendinti joms privalomus tikslus, ja neleidžiama nustatyti diskriminacinių pagalbos schemų, dėl kurių atsirastų neteisėtos kliūtys prekybai.
39. Energimyndigheten ir Švedijos, Vokietijos bei Norvegijos vyriausybės siūlo visiškai kitokį aiškinimo variantą; jos mano, kad Direktyva 2009/28 aiškiai leidžiama, netgi reikalaujama nacionalines pagalbos schemas taikyti apsiribojant šalies teritorijoje pagaminta žaliąja energija.
40. Toks aiškinimas atitinka patį minėtos direktyvos tekstą, nes jos 25 konstatuojamojoje dalyje ir 3 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad valstybės narės gali laisvai nustatyti, ar ketina remti kitose valstybėse narėse pagamintą žaliąją energiją ir kiek ketina remti, ir išvardijami neprivalomo pobūdžio bendradarbiavimo mechanizmai, kuriuos jos šiuo atveju gali taikyti.
41. Tokį aiškinimą taip pat patvirtina bendra Direktyvos 2009/28 sistema. Ja iš esmės laikomasi požiūrio, kuriuo orientuojamasi į valstybes nares, vertinamas atskirai, kiekvienai iš jų nustatant konkrečius tikslus. Be to, ja nacionalinės pagalbos schemos numatytos kaip esminė priemonė minėtiems tikslams pasiekti ir valstybėms narėms paliekama galimybė kontroliuoti šių sistemų poveikį bei sąnaudas atsižvelgiant į atitinkamas jų galimybes, o tai reiškia, kad reikia turėti kiekvienos valstybės narės teritorija apribotas sistemas.
42. Švedijos ir Norvegijos vyriausybių teigimu, tokį aiškinimą taip pat patvirtina Direktyvos 2009/28 travaux préparatoires, iš kurių galima spręsti, kad valstybės narės turi didelę diskreciją įgyvendinti savo politiką, kad įvykdytų savo įsipareigojimus pagal šią direktyvą, kuria tik nustatoma bendra sistema(12).
43. Komisija siūlo tarpinį aiškinimą. Ji teigia, kad, skirtingai nei Direktyvoje 2001/77, Direktyvoje 2009/28 nepaminėta nieko, kas būtų susiję su ribojamuoju poveikiu prekybai, ir kad 3 straipsnio 3 dalies nuostatomis valstybėms narėms suteikiama teisė nustatyti pagalbos schemas, bendradarbiavimo priemones ar spręsti, kiek jos rems kitoje valstybėje narėje pagamintą žaliąją energiją; taip pat, jos nuomone, Direktyvą 2009/28 reikia aiškinti taip, kad ja valstybei narei nedraudžiama įgyvendinti nacionalinės pagalbos schemos, kuri taikoma tik jos teritorijoje įsteigtiems gamintojams.
44. Savo ruožtu manau, kad Direktyva 2009/28 leidžiami teritoriniai pagalbos žaliajai energijai sistemų apribojimai, nes tai matyti ir iš pažodinio šios direktyvos aiškinimo, ir iš bendros jos sistemos bei tikslų.
a) Direktyvos 2009/28 3 straipsnio 3 dalies antrosios pastraipos formuluotė
45. Direktyvos 2009/28 25 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nurodyta, kad apribojimai taikomi daugelyje nacionalinių pagalbos schemų ir kad valstybės narės, turinčios skirtingas galimybes, turi diskreciją spręsti, ar šios pagalbos schemos turi būti taikomos kitose valstybėse narėse pagamintai žaliajai energijai ir kiek jos turėtų būti taikomos tokiai energijai. Ši diskrecija minėtos direktyvos 3 straipsnio 3 dalies antrojoje pastraipoje išreiškiama įtvirtinus principą, pagal kurį valstybės narės turi „teisę nuspręsti“, kokiu mastu jos teikia paramą žaliajai energijai, importuojamai pagal minėtos direktyvos „5–11 straipsnius“, jeigu tik yra laikomasi SESV 107 ir 108 straipsnių. Remiantis tuo darytina išvada, kad Direktyva 2009/28 valstybėms narėms suteikiama kompetencija nustatyti jų paramos importuojamai žaliajai energijai esmę ir mastą ir prireikus sudaryti susitarimus su kitomis valstybėmis narėmis.
b) Bendra Direktyvos 2009/28 sistema
46. Du argumentai, grindžiami bendra Direktyvos 2009/28 sistema, suteikia aiškios informacijos atsakant į klausimą, ar valstybė narė, kuri įgyvendina pagalbos schemą, privalo taikyti ją kitose valstybėse narėse esantiems žaliosios energijos gamybos įrenginiams.
47. Pirmasis argumentas grindžiamas minėtos direktyvos 6–11 straipsniuose reglamentuojamų lankstumo mechanizmų neprivalomuoju pobūdžiu. Jeigu Sąjungos teisės aktų leidėjas ketino remti tarpvalstybinę prekybą žaliąja energija, teikiant pirmenybę kitose valstybėse narėse pagamintos žaliosios energijos vartojimui valstybėse narėse ir leidžiant į valstybės narės nacionalinį rodiklį įskaičiuoti kitoje valstybėje narėje suvartotą žaliąją energiją(13), šiuo tikslu nustatytos „lankstumo priemonės“(14), dar vadinamos „bendradarbiavimo mechanizmais“(15), kurie gali būti „statistiniai perdavimai“(16), „bendri valstybių narių projektai“(17) arba „bendros pagalbos schemos“(18), yra aiškiai numatytos kaip neprivalomi mechanizmai(19), priklausantys nuo išankstinio valstybių narių susitarimo sudarymo. Todėl, nors valstybė narė norėtų vienašališkai taikyti savo pagalbos schemą kitoje valstybėje narėje pagamintai žaliajai energijai, ji galėtų atsižvelgti į šią energiją siekdama įgyvendinti savo nacionalinius tikslus tik jeigu ta kita valstybė narė su tuo sutiktų ir sudarytų su pirmąja valstybe nare bendradarbiavimo susitarimą.
48. Antrasis argumentas paremtas kilmės garantijoms pripažįstama ribota taikymo sritimi. Nors Direktyva 2009/28 nustatomas šių garantijų savitarpio pripažinimo įpareigojimas, ja aiškiai ribojama kitų valstybių narių suteiktų garantijų taikymo sritis, patikslinant, kad jos galioja tik kaip įrodymo priemonė(20) ir nesuteikia teisės naudotis nacionalinių pagalbos schemų teikiama nauda(21). Remiantis tuo darytina išvada, kad valstybė narė gali atsisakyti taikyti savo pagalbos schemą užsienio šalyje įsteigtam žaliosios energijos gamintojui, nors „žalioji“ jo produkcijos kilmė ir būtų įrodyta kilmės garantija laikantis Direktyvos 2009/28 reikalavimų.
49. Minėtos direktyvos tikslai patvirtina tokią valstybėms narėms paliktą diskreciją.
c) Direktyvos 2009/28 tikslai
50. Skirtingai nei Direktyva 2001/77, kuria valstybėms narėms nustatomi tik orientaciniai tikslai, Direktyva 2009/28 nustatomi privalomi visuotiniai nacionaliniai žaliosios elektros energijos suvartojimo tikslai(22), kad Europos Sąjungoje būtų galima pasiekti bendrą bent 20 % žaliosios energijos gamybos tikslą, paliekant valstybėms narėms galimybę pasirinkti atitinkamas priemones šiems tikslams pasiekti. Be to, jeigu pagal Direktyvą 2001/77 orientaciniai nacionaliniai „vartojimo“ tikslai gali būti pasiekti įskaičiuojant importuojamą žaliąją elektros energiją(23), Direktyvoje 2009/28 žaliosios elektros energijos vartojimas apibrėžiamas kaip žaliosios elektros energijos kiekis, „pagamintas valstybėje narėje iš atsinaujinančių energijos išteklių <...> (neįskaitant elektros energijos, pagaminamos hidroakumuliaciniais įrenginiais, kuriems naudojamas prieš tai į aukštutinį baseiną pakeltas vanduo“(24). Atrodo, tai, kad tikslas skatinti naudoti žaliąją energiją nustatomas nacionaliniu lygmeniu ir kad pabrėžiama gamyba, pateisina valstybės narės sprendimą teikti paramą tik nacionalinei gamybai, taip leidžiant jai pasiekti savo tikslus.
51. Dėl nurodytų priežasčių į Förvaltningsrätten i Linköping pateiktą pirmąjį klausimą siūlau atsakyti taip, kad Direktyvos 2009/28 2 straipsnio antros pastraipos k punktas ir 3 straipsnio 3 dalis turi būti aiškinami taip:
– nacionalinės teisės aktai, kuriais remiantis žaliosios elektros energijos gamintojams suteikiami žalieji sertifikatai, pagal kuriuos elektros energijos tiekėjai ir kai kurie naudotojai turi privalomai įsigyti tam tikrą kvotą pagal savo patiektą ar suvartotą visą elektros energijos kiekį, reiškia pagalbos schemą pagal minėtą direktyvą,
– nustatant tokias pagalbos schemas, pagal minėtą direktyvą valstybėms narėms leidžiama žaliųjų sertifikatų išdavimą numatyti tik jų teritorijoje esantiems žaliosios elektros energijos gamybos įrenginiams.
B – Dėl antrojo ir trečiojo klausimų
52. Antruoju ir trečiuoju klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės teiraujasi, ar SESV 34 straipsniu draudžiamas toks teritorinis apribojimas, kuris yra būdingas pagrindinėje byloje nagrinėjamai sistemai.
53. Kad atsakyčiau į šį klausimą, vadovausiuosi tokiu pačiu trijų etapų argumentavimu, kuriuo rėmiausi savo išvadoje minėtoje byloje Essent Belgium, kad paeiliui nustatyčiau, ar yra taikytinas SESV 34 straipsnis, ar nagrinėjamu reglamentavimu sudaroma kliūtis ir ar ją galima pateisinti.
1. SESV 34 straipsnio taikytinumas
54. Ar priėmus Direktyvą 2009/28 užkirstas kelias vertinti nacionalinių pagalbos schemų atitiktį SESV 34 straipsniui?
55. Pastabas Teisingumo Teisme pateikusių šalių pozicija šiuo klausimu skiriasi.
56. Ålands Vindkraft tvirtina, kad Direktyva 2009/28 nacionalinės pagalbos schemos nebuvo suderintos, todėl perkeliant šią direktyvą į nacionalinę teisę patvirtintos priemonės privalo atitikti pirminę teisę, nepaisant jų galimos atitikties šiai direktyvai.
57. Energimyndigheten neigia, kad ginčijamas teritorinis apribojimas galėtų prieštarauti SESV 34 straipsniui, nes pirminė teisė taikoma tik nesant taikytinos išvestinės teisės(25).
58. Pripažindama, kad Direktyva 2009/28 nebuvo išsamiai suderintos nacionalinės pagalbos schemos, Vokietijos vyriausybė mano, kad, nustatant teisminės kontrolės, vykdomos atsižvelgiant į SESV 34 straipsnį, aprėptį reikia atsižvelgti į tai, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas sąmoningai sutiko su galimais laisvo prekių judėjimo apribojimais, būtinais tinkamai nacionalinėms pagalbos schemoms veikti.
59. Galiausiai Komisija, remdamasi tuo, kad Direktyva 2009/28 valstybėms narėms suteikiama teisė išsaugoti savo pagalbos schemas nacionaliniams tikslams pasiekti, daro išvadą, kad Švedijos žaliųjų sertifikatų sistemą reikia laikyti atitinkančia SESV 34 straipsnį.
60. Manau, kad Direktyvos 2009/28 priėmimas neturėtų būti pagrindas nenagrinėti klausimo atsižvelgiant į SESV 34 straipsnį.
61. Nors iš nusistovėjusios teismo praktikos išplaukia, kad visos nacionalinės priemonės, patvirtintos toje srityje, kuri yra išsamiai suderinta Sąjungos lygmeniu, turi būti vertinamos atsižvelgiant į šios derinimo priemonės, o ne į pirminės teisės nuostatas(26), ši teismo praktika visiškai netaikytina, nes aišku, kad Direktyva 2009/28 nesuderintas pagalbos schemų, kuriomis siekiama skatinti žaliosios energijos vartojimą, turinys.
62. Iš tikrųjų problemą kelia ne tai, kad yra bendras reglamentavimas, kuriuo numatoma išsamiai suderinti priemones, būtinas užtikrinti aplinkos apsaugą, valstybėms narėms prekiaujant žaliąja energija, bet Direktyvoje 2009/28 įtvirtinta valstybių narių kompetencija nustatyti, ar jų pagalbos schemos taikomos iš kitos valstybės narės importuojamai žaliajai energijai, ar ne.
63. Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į SESV 34 straipsnį, Švedijos pagalbos schemą reikia vertinti vadovaujantis pirminės teisės viršenybės kitų Sąjungos teisės šaltinių atžvilgiu principu, ir dėl to atsiranda du padariniai.
64. Pirmasis iš jų susijęs su išvestinės teisės aiškinimu, kuris turi atitikti pirminę teisę ir bendruosius Sąjungos teisės principus. Šiuo klausimu reikia priminti nusistovėjusią teismo praktiką, pagal kurią, jeigu išvestinės teisės normos formuluotę galima aiškinti daugiau nei vienu būdu, pirmenybę reikia teikti tokiam aiškinimui, pagal kurį tokia norma tampa suderinta su Sutarčių nuostatomis, bet ne tokiam aiškinimui, kuris reikštų, kad ji yra nesuderinama su Sutartimis(27).
65. Antrasis padarinys susijęs su išvestinės teisės, kuri turi būti vertinama atsižvelgiant į pirminės teisės normas, susijusias su judėjimo laisvėmis, galiojimu. Iš Teisingumo Teismo praktikos iš esmės darytina išvada, kad SESV 34 straipsnyje nustatytas kiekybinių apribojimų ir lygiaverčio poveikio priemonių draudimas „taikomas ne tik nacionaliniams, bet ir Sąjungos institucijų priimtiems teisės aktams“(28), kuriais „taip pat privaloma paisyti svarbiausio bendrosios rinkos principo – prekybos [tarp valstybių narių] laisvės“(29).
66. Tačiau, atsižvelgiant į konkrečią Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo sistemą, įtvirtintą SESV 267 straipsnyje, reikia priminti, kad nors Teisingumo Teismui procese dėl prejudicinio sprendimo pateikiamas tik Sąjungos teisės išaiškinimo klausimas, tam tikromis ypatingomis aplinkybėmis jam gali tekti nagrinėti išvestinės teisės nuostatų galiojimą.
67. Šiuo klausimu reikia priminti, jog Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad „jeigu paaiškėja, kad tikrasis nacionalinio teismo pateiktų klausimų tikslas labiau sietinas su [Sąjungos] aktų galiojimu, o ne išaiškinimu, Teisingumo Teismui reikėtų iš karto pateikti nacionaliniam teismui savo nuomonę, neįpareigojant laikytis visiškai formalių procesą prailginančių reikalavimų, neatitinkančių paties [SESV 267] straipsniu nustatytų mechanizmų pobūdžio“(30).
68. Todėl Teisingumo Teismas yra ne kartą savo iniciatyva pripažinęs aktą negaliojančiu, nors jo buvo prašoma tik išaiškinimo(31).
69. Manau, kad toks bendradarbiavimo priemonei – prašymo priimti prejudicinį sprendimą procedūrai – būdingas lankstumas suteikia Teisingumo Teismui galimybę pareikšti nuomonę dėl išvestinės teisės nuostatos galiojimo, jeigu, kaip pagrindinėje byloje, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pateikia prejudicinius klausimus, susijusius ir su išvestinės, ir su pirminės teisės aiškinimu. Jeigu tokiu atveju aiškinant išvestinę teisę nustatoma neatitiktis pirminei teisei, bendradarbiavimo su nacionaliniais teismais veiksmingumui užtikrinti Teisingumo Teismas turi paaiškinti, kokių padarinių šitoks konstatavimas sukelia atitinkamos išvestinės teisės nuostatos galiojimui.
70. Aišku, nereikėtų pamiršti, kad sprendimuose dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikta informacija turi ne tik leisti Teisingumo Teismui pateikti naudingą atsakymą, bet ir suteikti valstybių narių vyriausybėms bei kitoms suinteresuotosioms šalims galimybę pateikti pastabas pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnį. Todėl Europos Sąjungos Teisingumo Teismas turi užtikrinti, kad ši galimybė būtų suteikta, atsižvelgiant į tai, kad pagal minėtą nuostatą suinteresuotiesiems asmenims pateikiami tik sprendimai dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą kartu su vertimu į kiekvienos valstybės narės oficialiąją kalbą, išskyrus nacionalinius dokumentus, kuriuos prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas prireikus perduoda Teisingumo Teismui(32).
71. Šioje byloje iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad nors formaliai klausimais siekiama Direktyvos 2009/28 2 straipsnio antrosios pastraipos k punkto ir 3 straipsnio 3 dalies ir SESV 34 straipsnio išaiškinimo, Förvaltningsrätten i Linköping, neatmesdamas galimybės, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos sistemos bruožai atitinka Direktyvą 2009/28, ir kartu keldamas klausimą dėl šios sistemos atitikties laisvo prekių judėjimo principui, netiesiogiai abejoja šios direktyvos galiojimu, todėl prejudicinių klausimų dalykas įpareigoja atlikti galiojimo vertinimą.
72. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą gerai suvokė valstybių narių vyriausybės ir pagrindinės bylos šalys, kaip tai visų pirma rodo Energimyndigheten pastabos, pagal kurias teritorinių apribojimų draudimas remiantis SESV 34 straipsniu „neatitiktų“ Direktyvos 2009/28(33).
73. Todėl reikia įvertinti, ar SESV 34 straipsnį reikia aiškinti taip, kad juo draudžiamas toks teritorinis apribojimas, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, ir prireikus pagal jį nustatyti padarinius, susijusius su Direktyvos 2009/28 galiojimu.
2. Laisvo prekių judėjimo apribojimo buvimas
74. Kaip esu nurodęs minėtoje savo išvadoje byloje Essent Belgium(34), iš nusistovėjusios teismo praktikos darytina išvada, kad bet koks valstybių narių prekybos reglamentavimas, kuris gali tiesiogiai ar netiesiogiai, faktiškai ar potencialiai paveikti Sąjungos prekybą, reiškia kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonę.
75. Apribojimą gali reikšti ne tik nepalankių sąlygų sudarymas importuojamoms prekėms, palyginti su nacionalinėmis prekėmis, bet ir nacionalinei produkcijai importuojamų prekių atžvilgiu suteiktas pranašumas(35) arba reglamentavimas, kuriuo, nesuteikiant pranašumo tik nacionalinėms prekėms, siekiant jį taikyti importuojamoms prekėms reikalaujama papildomų sąlygų(36).
76. Nors Švedijos žaliųjų sertifikatų sistema nedraudžiama importuoti elektros energijos, ja neabejotinai suteikiamas ekonominis pranašumas, kuris gali būti palankus Švedijoje įsteigtiems žaliosios elektros energijos gamintojams, palyginti su kitose valstybėse narėse įsisteigusiais gamintojais, nes nacionaliniai gamintojai gauna papildomų pajamų iš žaliųjų sertifikatų pardavimo, kuris veikia kaip gamybos subsidija, o kitose šalyse įsteigti gamintojai gauna pajamas tik iš žaliosios energijos pardavimo.
77. Todėl kitose valstybėse narėse įsteigtų elektros energijos gamintojų negalėjimas pasinaudoti žaliųjų sertifikatų sistema, jiems eksportuojant žaliąją elektros energiją, reiškia diskriminacinį laisvo prekių judėjimo apribojimą, kuris yra draudžiamas pagal SESV 34 straipsnį.
78. Tačiau reikia įvertinti, ar toks apribojimas gali būti pateisinamas.
3. Laisvo prekių judėjimo kliūties pateisinimas
79. Dėl minėtoje byloje Essent Belgium nurodytų priežasčių, kurių, manau, neverta kartoti, laikausi nuomonės, kad nacionalinės teisės aktus, kurie yra kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonė, galima pateisinti aplinkos apsaugos tikslu, nors jie ir yra diskriminaciniai, tačiau su sąlyga, kad tokiu atveju turi būti taikoma ypač griežta tokio reglamentavimo proporcingumo sąlyga, kurią vadinsiu „sugriežtinta“.
80. Taigi reikia išsiaiškinti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjami nacionalinės teisės aktai yra tinkami užtikrinti, kad būtų pasiektas aplinkos apsaugos tikslas, ir ar jais nenumatoma daugiau, nei yra būtina šiam tikslui pasiekti.
81. Energimyndigheten ir visos pastabas pateikusios vyriausybės remiasi Sprendimu PreussenElektra(37) ir teigia, kad tame sprendime nurodyti motyvai taip pat turėtų būti taikomi pagrindinėje byloje nagrinėjamam reglamentavimui.
82. Nesutinku su tokia nuomone ir manau, kad, atsižvelgiant į teisės aktų raidą, būtina pakartotinai įvertinti ginčo aplinkybes.
83. Konkrečiau kalbant, atkreiptinas dėmesys į dvi naujas aplinkybes, t. y. elektros energijos rinkos liberalizavimą ir kilmės garantijų abipusio pripažinimo sistemos nustatymą.
84. Pirma, Sąjunga nuo 1999 m. laipsniškai liberalizuoja energetikos vidaus rinką, priimdama naujus teisės aktus, vadinamąjį „trečiąjį energetikos teisės aktų rinkinį“. Šiuo teisės aktų rinkiniu, kurį visų pirma sudaro 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 714/2009 dėl prieigos prie tarpvalstybinių elektros energijos mainų tinklo sąlygų, panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1228/2003(38), ir 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/72/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinanti Direktyvą 2003/54/EB(39), sukuriama elektros energijos gamintojų konkurencija ir suaktyvinami tarpvalstybiniai elektros energijos mainai, pirmenybę teikiant tinklų sujungimui.
85. Reikėtų pažymėti, kad, kitaip nei 1996 m. gruodžio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 96/92/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių(40), kuri sudaro „tolesnį elektros energijos rinkos liberalizavimo etapą ir vis tiek lieka kliūčių, trukdančių elektros energijos prekybai tarp valstybių narių“(41), Direktyva 2009/72, kaip matyti iš jos 62 konstatuojamosios dalies, siekiama sukurti visiškai veikiančią elektros energijos vidaus rinką, dėl sujungto tinklo sudarant galimybę parduoti elektros energiją vienodomis sąlygomis.
86. Be to, reikėtų pabrėžti, kad, kaip patvirtinta 2011 m. vasario 4 d.(42) ir 2012 m. spalio 18 ir 19 d.(43) Europos Vadovų Tarybos išvadose, valstybės narės susitarė iki 2014 m. baigti kurti elektros energijos vidaus rinką, kad leistų jų laisvą judėjimą. Todėl, priešingai tam, ką teigia Vokietijos vyriausybė, sukurti elektros energijos vidaus rinką 2014 m. yra ne tik pačios Komisijos užmojis, bet ir „būtinybė“(44) ir Sąjungos tikslas.
87. Be to, reikia konstatuoti, kad žaliosios energijos integravimas į elektros energijos vidaus rinką yra vienas svarbiausių Direktyvos 2009/28 tikslų, nes joje visų pirma numatyta plėtoti valstybių narių elektros energijos tinklų sujungimą siekiant kurti tarpvalstybinę periodišką prekybą žaliąja energija, užtikrinant žaliosios energijos gamintojams pirmenybę arba garantuotą galimybę naudotis perdavimo ir paskirstymo tinklais(45).
88. Antra, pateisinimas, grindžiamas tuo, kad neįmanoma nustatyti kitoje valstybėje narėje pagamintos elektros energijos žaliosios kilmės, nebegali būti pagrįstai pateikiamas nuo to laiko, kai Direktyva 2001/77 nustatytos „kilmės garantijos“, skirtos būtent nustatyti, kad parduodama elektra yra pagaminta iš atsinaujinančiųjų energijos išteklių.
89. Šiuo klausimu būtų galima pateikti prieštaravimą, kad Direktyvoje 2009/28 kilmės garantijos suvokiamos tik kaip įrodinėjimo priemonės, leidžiančios tiekėjui įrodyti savo klientams, kad tam tikrą jo tiekiamos energijos dalį ar kiekį sudaro žalioji energija(46), kad jos neatlieka jokio vaidmens siekiant nacionalinių privalomų tikslų(47) ir jomis pačiomis nesuteikiama teisė pasinaudoti nacionalinėmis pagalbos schemomis(48).
90. Tačiau šis prieštaravimas man atrodo nereikšmingas, atsižvelgiant į Teisingumo Teismo poziciją, grindžiamą išimtinai įrodinėjimo priemonės, leidžiančios nustatyti pagamintos elektros energijos kilmę, nebuvimu. Be to, juo mėginama pateisinti SESV normų, susijusių su laisvu prekių judėjimu, pažeidimą remiantis žemesnės galios normos nustatymu.
91. Galiausiai manau, kad, atsižvelgiant į prekybos elektros energija teisės aktų dvejopą raidą, kuriai buvo būdingas liberalizavimo ir savitarpio pripažinimo procesas, būtų sunku remtis teismo praktika, suformuluota minėtu Sprendimu PreussenElektra, jeigu be išlygų pritariama teiginiui, kad žaliosios energijos naudojimas, kurį siekiama skatinti nacionalinėmis pagalbos schemomis, padeda apsaugoti aplinką, visų pirma mažinant šiltnamio efektą sukeliančių dujų išlakas(49).
92. Vis dėlto labiau abejoju teiginiu, kad valstybėje narėje įsteigto žaliosios elektros energijos gamintojo galimybė pasinaudoti kitos valstybės narės taikoma pagalbos schema tikrai prieštarauja minėtam tikslui. Man atrodo, kad šiuo atžvilgiu yra šiek tiek painiojami bendrieji pagalbos schemų tikslai ir specialieji teritorinių apribojimų tikslai.
93. Šį klausimą dera išnagrinėti atidžiai, nes jeigu nesunku pripažinti, kad žaliųjų sertifikatų sistemomis padedama apsaugoti aplinką, skatinant žaliosios energijos gamybą, šiek tiek paradoksalu manyti, kad iš kitos valstybės narės kilusios žaliosios energijos importo skatinimas galėtų pakenkti aplinkos apsaugai.
94. Todėl manau, kad svarbu atidžiau išnagrinėti kiekvieną iš pateisinimų, pateikiamų siekiant paaiškinti atsisakymą taikant nacionalines pagalbos schemas atsižvelgti į iš kitų valstybių narių kilusios žaliosios elektros energijos gamybą.
95. Nors šie pateisinimai grindžiami bendru aplinkos apsaugos motyvu, iš tikrųjų jie yra labai skirtingo pobūdžio. Be to, siekiant įvertinti atitinkamą jų reikšmę ir norint juos paneigti reikėtų išnagrinėti kiekvieną iš Energimyndigheten ir pastabas pateikusių vyriausybių pateiktų argumentų(50).
96. Pirmasis argumentas grindžiamas būtinybe užtikrinti gerą pagalbos schemų veikimą ir nepakenkti valstybių narių galimybei pasiekti savo nacionalinius tikslus didinti žaliosios elektros energijos gamybą, t. y. kad jos galėtų kontroliuoti savo pagalbos schemų poveikį ir sąnaudas atsižvelgdamos į atitinkamas galimybes.
97. Šis pirmasis argumentas neįtikina, nes man atrodo, kad nacionalinių žaliųjų sertifikatų sistemos destabilizavimo rizika, atvėrus šią sistemą kitose valstybėse narėse įsteigtiems gamintojams, nėra įrodyta.
98. Nepaisant to, kad nuolatinėmis techninėmis kliūtimis tarpvalstybinei elektros prekybai, visų pirma susijusiomis su sunkumais naudotis tinklais ir jungčių trūkumu, atitinkamose valstybėse narėse neabejotinai skirtingai ribojama staigaus ir masiško žaliosios energijos gamintojų iš užsienio antplūdžio rizika, paprastai kartu su pagalbos schemomis taikomi reguliavimo mechanizmai, kuriuos pasitelkus prireikus būtų galima sušvelninti sertifikatų kainos sumažėjimo riziką, parduodamų sertifikatų padaugėjus apyvartoje dėl jų išdavimo užsienio gamintojams. Esant tokiai sistemai, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, grindžiamai kintamų kvotų nustatymu tiekėjams ir kai kuriems naudotojams, sertifikatų padaugėjimą žaliųjų sertifikatų rinkoje iš tikrųjų būtų galima kompensuoti atitinkamai, neperžengiant protingumo kriterijų ir sugriežtinus kvotų reikalavimus.
99. Antrasis argumentas grindžiamas tuo, kad tarpvalstybiniams žaliosios energijos mainams atitinkamos valstybės narės turi iš anksto sudaryti bendradarbiavimo susitarimą, kad sureguliuotų įvairius klausimus, visų pirma susijusius su žaliųjų sertifikatų išdavimo sąlygomis, informacijos koordinavimu ir institucijų, atsakingų už įrenginių tvirtinimą, paskyrimu.
100. Šis argumentas manęs taip pat neįtikina.
101. Viena vertus, kaip pripažįsta Vokietijos vyriausybė, Direktyva 2009/28 numatytais valstybių narių bendradarbiavimo mechanizmais siekiama ne garantuoti galimybę pasinaudoti nacionalinėmis pagalbos užsienyje pagamintai žaliajai elektros energijai schemomis, o leisti valstybėms narėms pasiekti savo nacionalinius visuotinius tikslus padedant kitoms valstybėms narėms. Manau, kad suteikiant galimybę nacionalines pagalbos schemas taikyti užsienyje esantiems įrenginiams tikrai nedraudžiama pasirašyti bendradarbiavimo susitarimų, priešingai, tam galėtų būti sudaromos palankesnės sąlygos, skatinant valstybes nares koordinuoti savo pagalbos schemas.
102. Kita vertus, man atrodo reikšminga tai, kad nors vienas iš Direktyvos 2009/28 tikslų yra valstybių narių tarpusavio prekybos žaliąja energija vystymas, nuo jos įsigaliojimo sudarytas vienintelis bendradarbiavimo susitarimas, t. y. 2011 m. birželio 29 d. Jungtinės Karalystės ir Norvegijos Karalystės bendradarbiavimo susitarimas. Be to, įdomu tai, kad savo 2013 m. lapkričio 5 d. komunikate „Elektros energijos vidaus rinkos kūrimas ir geriausių viešojo įsikišimo rezultatų užtikrinimas“(51) Komisija, kuri pripažįsta apgailestaujanti, kad bendradarbiavimo mechanizmais nesinaudojama, išskyrus minėtąjį susitarimą, nurodo, kad žaliosios energijos plėtra taikant tarpvalstybines pagalbos schemas „gali sumažinti sąnaudas laikantis Direktyvos 2009/28 <...> [ir] padėti pašalinti galimus bendrosios rinkos iškraipymus, kurie kyla dėl skirtingų nacionalinių modelių įvairovės“(52).
103. Trečiasis argumentas susijęs su tuo, kad uždraudus teritorinius apribojimus valstybės narės prarastų savo energijos rūšių derinio kontrolę.
104. Nemanau, kad šis argumentas yra labiau pagrįstas, nei jau aptarti. Nors iš SESV 194 straipsnio 2 dalies antros pastraipos aišku, kad vykdant Sąjungos politiką energetikos srityje siekiama gerbti nacionalinio energijos rūšių derinio pasirinkimo laisvę nepažeidžiant SESV 192 straipsnio 2 dalies c punkto(53), įtakos šiam energetikos politikos pasirinkimui vis dėlto gali turėti priemonės, kurių Sąjunga imasi įgyvendindama aplinkos politiką, kaip tai patvirtinta pačioje Direktyvoje 2009/28, kuria kiekvienai valstybei narei nustatomi privalomi žaliosios energijos vartojimo tikslai ir taip neišvengiamai daromas poveikis jų energijos rūšių deriniui.
105. Ketvirtasis argumentas paremtas tuo, kad kitose valstybėse narėse įsteigti žaliosios elektros energijos gamintojai galėtų pasirinkti sau palankiausią tvarką, o taip būtų sudarytos galimybės pagalbai „à la carte“, netgi atsirastų galimybė gauti dviejų nacionalinių sistemų pagalbą.
106. Vis dėlto manau, kad valstybių narių galimybė koordinuoti savo pagalbos schemas pasinaudojant Direktyva 2009/28 numatytais skirtingais bendradarbiavimo mechanizmais paneigia šį prieštaravimą.
107. Penktasis argumentas, pateiktas siekiant pagrįsti teritorinius apribojimus, yra tas, kad atvėrus pagalbos schemas užsienio gamintojams nacionaliniam vartotojui tektų finansuoti kitose valstybėse narėse esančius žaliosios elektros energijos gamybos įrenginius. Tačiau man kyla klausimas, kaip šis argumentas, kurį per posėdį pateikė Energimyndigheten, galėtų paneigti aplinkos apsaugos tikslą, liudijantį priešingai, kad per nacionalines pagalbos schemas valstybės narės vartotojai finansuoja iš valstybės narės importuojamą žaliąją energiją, o ne nacionalinę iškastinio kuro energiją.
108. Galiausiai manau, jog nė vienu iš pateiktų argumentų neįmanoma įrodyti, kad tokie teritoriniai apribojimai, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, nėra tinkami aplinkos apsaugos tikslo įgyvendinimui užtikrinti.
109. Šiuo klausimu svarbu pažymėti, kad viena iš SESV 191 straipsnio 1 dalyje nurodytų sudedamųjų Sąjungos politikos aplinkos srityje dalių yra „apdairiai ir racionaliai naudoti gamtos išteklius“(54). Be to, vystant tarpvalstybinę prekybą žaliąja elektros energija ir taip atveriant nacionalinės pagalbos schemas užsienio gamintojams padedama siekti šio tikslo, nes sudaroma galimybė optimaliai paskirstyti gamybą tarp valstybių narių, atsižvelgiant į atitinkamas jų galimybes.
110. Todėl manau, kad tokie teritoriniai apribojimai, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, nesuderinami su laisvo prekių judėjimo principu.
111. Kadangi nemanau, jog Direktyvą 2009/38 būtų galima aiškinti kaip nors kitaip nei taip, kad ja tokie apribojimai leidžiami, šiuo aspektu ją reikėtų pripažinti negaliojančia.
112. Telieka nustatyti šio negaliojimo padarinius laiko atžvilgiu.
113. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą, siekiant įvertinti galiojimą, ir ieškinys dėl panaikinimo yra dvi papildomos teisėtumo kontrolės priemonės, o Teisingumo Teismas nustato akto pripažinimo negaliojančiu padarinius pagal analogiją remdamasis sprendimais dėl panaikinimo, kurių padariniai laiko atžvilgiu nustatyti SESV 264 straipsnyje.
114. Todėl pagal SESV 264 straipsnio pirmą pastraipą negaliojimo pripažinimas iš principo turi tokį patį retroaktyvų poveikį kaip ir panaikinimas.
115. Tačiau, remdamasis SESV 264 straipsnio antrojoje pastraipoje numatyta leidžiančia nukrypti nuostata, Teisingumo Teismas pripažįsta, kad išimtiniais atvejais galima nukrypti nuo akto pripažinimo negaliojančiu retroaktyvaus poveikio, jeigu tai yra pateisinama imperatyviais motyvais.
116. Taigi trijuose 1980 m. spalio 15 d. sprendimuose – Providence agricole de la Champagne(55), Maïseries de Beauce(56) ir Roquette Frères Teisingumo Teismas, pripažinęs ginčijamų reglamentų negaliojimą, laikėsi nuomonės, kad šis negaliojimas neleidžia abejoti piniginių kompensacijų, kurias nacionalinės valdžios institucijos skyrė remdamosi tais reglamentais per laikotarpį iki jo sprendimo priėmimo, gavimu ar išmokėjimu.
117. Paskui Teisingumo Teismas ne kartą pasinaudojo galimybe apriboti Sąjungos akto pripažinimo negaliojančiu padarinius laiko atžvilgiu, kai to reikia dėl privalomųjų teisinio saugumo motyvų, turinčių įtakos visiems susijusiems interesams(57).
118. Taikydamas tokį apribojimą, Teisingumo Teismas atsižvelgia, viena, į suinteresuotųjų asmenų sąžiningumą ir, antra, didelius sunkumus, kurių tokie sprendimai gali sukelti atsiradusiems teisiniams santykiams.
119. Manau, kad pagrindinėje byloje pateisinama pasinaudoti įgaliojimais pakeisti negaliojimo pripažinimo padarinius laiko atžvilgiu, nes jos aplinkybės yra ypatingos.
120. Žaliajai energijai vystyti iš esmės reikia didelių ir ilgalaikių investicijų. Atgaline data ėmus keisti pagalbos schemas gali būti pakirstas investuotojų pasitikėjimas ir sumažėti šio sektoriaus investicijos, visų pirma investicijos į mažiau nusistovėjusias technologijas.
121. Tokiomis aplinkybėmis konkrečiai siūlau Teisingumo Teismui atidėti savo sprendimo padarinius 24 mėnesiams nuo paskelbimo, kad būtų padaryti būtini Direktyvos 2009/28 pakeitimai.
C – Dėl ketvirtojo klausimo
122. Ketvirtuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės teiraujasi, ar tai, kad toks pagalbos schemos taikymo srities apribojimas, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, įtraukiant tik nacionalinius gamintojus, nėra reglamentuotas nacionaliniu įstatymu, turi įtakos atsakymams į pirmesnius prejudicinius klausimus.
123. Sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą aiškiai nurodyta, kad, nors šis apribojimas išplaukia „ne iš įstatymo teksto, bet iš įstatymo travaux préparatoires“(58), „pagal Švedijos teisę <...> neįmanoma leisti pasinaudoti žaliųjų sertifikatų sistema [žaliosios] elektros energijos gamybos įrenginiams, esantiems už jos ribų“(59).
124. Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuris vienintelis yra kompetentingas nustatyti ir aiškinti nacionalinę teisę, remdamasis įstatymo travaux préparatoires, mano, kad teritorinis apribojimas atspindi nacionalinės pozityviosios teisės būklę. Tačiau jeigu taip nebūtų, tuomet pirmi trys jo prejudiciniai klausimai būtų hipotetinio pobūdžio.
125. Paskutiniuoju prejudiciniu klausimu jis prašo patvirtinti teleologinio aiškinimo metodą, kurį taiko savo paties pozityviosios teisės turiniui nustatyti.
126. Tačiau Teisingumo Teismas, kuris, įgyvendinamas jam SESV 267 straipsniu pavestą uždavinį, nėra kompetentingas aiškinti nacionalinės teisės(60), negali kontroliuoti nacionalinio teismo pasirinkto minėto įstatymo aiškinimo metodo.
127. Todėl manau, kad į šį prejudicinį klausimą nereikia atsakyti, nes jis nepriklauso Teisingumo Teismo kompetencijai.
V – Išvada
128. Atsižvelgdamas į pateiktus svarstymus, siūlau taip atsakyti į Förvaltningsrätten i Linköping pateiktus prejudicinius klausimus:
1. 2009 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/28/EB dėl skatinimo naudoti atsinaujinančių išteklių energiją, iš dalies keičiančios, vėliau panaikinančios direktyvas 2001/77/EB ir 2003/30/EB, 2 straipsnio antrosios pastraipos k punktą ir 3 straipsnio 3 dalį reikia aiškinti taip, kad:
– nacionalinis reglamentavimas, kuriuo elektros energijos, pagamintos iš atsinaujinančiųjų energijos išteklių, gamintojams suteikiami žalieji sertifikatai, pagal kuriuos elektros energijos tiekėjai ir kai kurie naudotojai turi privalomai įsigyti tam tikrą kvotą pagal savo patiektą ar suvartotą visą elektros energijos kiekį, reiškia pagalbos schemą pagal Direktyvą 2009/28,
– nustatant tokias pagalbos schemas, pagal Direktyvą 2009/28 valstybėms narėms leidžiama žaliųjų sertifikatų išdavimą numatyti tik jų teritorijoje esantiems elektros energijos iš atsinaujinančiųjų energijos išteklių gamybos įrenginiams.
2. SESV 34 straipsniu draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kuriais remiantis elektros energijos iš atsinaujinančiųjų energijos šaltinių gamintojams suteikiami žalieji sertifikatai, pagal kuriuos elektros energijos tiekėjai ir kai kurie naudotojai turi privalomai įsigyti tam tikrą kvotą pagal savo patiektą ar suvartotą visą elektros energijos kiekį, tiek, kiek šiais teisės aktais nenumatoma pagalbos schema gamintojams, kurių įrenginiai yra kitos valstybės narės teritorijoje.
3. Direktyvos 2009/28 3 straipsnio 3 dalis negalioja tiek, kiek ja valstybėms narėms suteikiami įgaliojimai drausti ar riboti galimybę naudotis jų pagalbos schemomis gamintojams, kurių elektros energijos gamybos iš atsinaujinančiųjų energijos šaltinių įrenginiai yra kitoje valstybėje narėje.
4. Šio negaliojimo padariniai pradeda galioti po dvejų metų nuo šio sprendimo paskelbimo.