CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MACIEJ SZPUNAR
prezentate la 21 ianuarie 2016(1)
Cauza C‑448/14
Davitas GmbH
împotriva
Stadt Aschaffenburg
[cerere de decizie preliminară formulată de Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunalul Administrativ Superior al Landului Bavaria, Germania)]
„Protecția sănătății publice – Introducere pe piață a unor alimente noi – Regulamentul (CE) nr. 258/97 – Articolul 1 alineatul (2) litera (c) – Domeniul de aplicare – Noțiunea de aliment sau de ingredient alimentar cu o structură moleculară nouă”
Introducere
1. Prezenta cauză oferă Curții posibilitatea de a preciza domeniul de aplicare al sistemului care reglementează introducerea pe piață în Uniunea Europeană a unor alimente noi, prevăzut de Regulamentul (CE) nr. 258/97(2).
2. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunalul Administrativ Superior al Landului Bavaria, Germania) este sesizat cu o acțiune între Davitas GmbH (denumită în continuare „Davitas”) și autoritățile germane formulată după interzicerea de către acestea din urmă a comercializării produsului denumit „De Tox Forte”, un aliment compus din clinoptilolit, o substanță minerală de origine vulcanică.
3. Litigiul principal privește problema dacă o astfel de substanță, care este prezentă în natură și nu este rezultatul manipulării umane, dar care nu a făcut obiectul consumului uman, constituie un nou aliment în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 258/97, astfel încât ar trebui să fie supusă, înaintea comercializării sale, evaluării calitative prevăzute de acest regulament.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
4. Articolul 1 din Regulamentul nr. 258/97 are următorul cuprins:
„(1) Prezentul regulament se referă la introducerea pe piața [Uniunii] a alimentelor sau a ingredientelor alimentare noi.
(2) Prezentul regulament se aplică introducerii pe piața [Uniunii] a alimentelor și a ingredientelor alimentare care nu au fost utilizate până acum în consumul uman în mod semnificativ în [Uniune] și care se împart în următoarele categorii:
(c)[(3)] alimente și ingrediente alimentare cu o structură moleculară primară nouă sau modificată intenționat;
(d) alimente și ingrediente alimentare constând din microorganisme, ciuperci sau alge sau izolate din acestea;
(e) alimente și ingrediente alimentare constând din plante sau separate din plante și ingrediente alimentare separate din animale, cu excepția alimentelor și ingredientelor alimentare obținute prin practicile de înmulțire sau reproducere tradiționale și care au un istoric de utilizare în condiții de siguranță;
(f) alimente și ingrediente alimentare pentru care s‑a aplicat un proces de producție care nu este utilizat în mod curent și care duce la schimbări semnificative în compoziția sau structura alimentelor sau a ingredientelor alimentare care afectează valoarea lor nutritivă, metabolismul sau nivelul de substanțe nedorite.”
Dreptul german
5. Articolul 39 alineatul 2 din Codul privind alimentele, produsele de consum curent și produsele destinate alimentației animale (Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch), în versiunea publicată la 3 iunie 2013 (BGBl. I, p. 1426), astfel cum a fost modificat ultima dată prin Legea din 7 august 2013 (BGBl. I, p. 3154), prevede:
„Autoritățile competente adoptă dispozițiile și măsurile necesare în vederea constatării sau a infirmării suspiciunilor serioase de încălcare, a înlăturării încălcărilor constatate sau a prevenirii încălcărilor viitoare, precum și în scopul protecției împotriva pericolelor pentru sănătate sau a riscurilor de înșelăciune. Acestea pot, printre altele
[…]
3. să interzică sau să limiteze producția, manipularea sau introducerea pe piață a produselor
[…]”
6. Potrivit articolului 3 alineatul 1 din Regulamentul de punere în aplicare a dispozițiilor dreptului comunitar privind alimentele și ingredientele alimentare noi (Verordnung zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten), în versiunea publicată la 14 februarie 2000 (BGBl. I, p. 123), astfel cum a fost modificată ultima dată prin Comunicarea din 27 mai 2008 (BGBl. I, p. 919):
„Fără a aduce atingere dispozițiilor alineatului 2, alimentele și ingredientele alimentare în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 258/97 nu pot fi introduse pe piață de persoana responsabilă de introducerea pe piață fără o autorizație acordată potrivit procedurilor prevăzute la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 258/97.”
Litigiul principal
7. Începând cu 1 august 2012, Davitas a comercializat în Germania De Tox Forte, un produs alimentar care are ca ingredient unic clinoptilolitul.
8. În cursul lunii ianuarie 2013, Stadt Aschaffenburg (orașul Aschaffenburg, Germania) a solicitat Oficiului pentru sănătate și siguranță alimentară al landului Bavaria (Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit) să analizeze un eșantion din acest produs.
9. Pe baza raportului de expertiză comunicat de acest serviciu, Stadt Aschaffenburg, prin decizia din 6 iunie 2013, a calificat produsul drept „aliment nou” în sensul Regulamentului nr. 258/97 și a interzis societății Davitas comercializarea acestuia până la obținerea unei autorizații de introducere pe piață în conformitate cu dispozițiile regulamentului menționat.
10. Davitas a formulat o acțiune în anularea acestei decizii la Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Tribunalul Administrativ din Würzburg).
11. În cadrul acestei acțiuni, Davitas nu contesta faptul că consumul uman de clinoptilolit fusese nesemnificativ în Uniune anterior datei de 15 mai 1997, dată de referință pentru aplicarea Regulamentului nr. 258/97, însă a arătat că substanța în cauză nu putea fi calificată drept „aliment nou”, din moment ce nu se încadra în niciuna dintre categoriile prevăzute la articolul 1 alineatul (2) literele (c)-(f) din Regulamentul nr. 258/97.
12. În ceea ce privește în special categoria vizată la litera (c) din această dispoziție, Davitas a precizat că clinoptilolitul nu prezenta o „structură moleculară primară nouă”, întrucât structura moleculară a substanței utilizate pentru prepararea De Tox Forte exista în natură cu mult înainte de 15 mai 1997.
13. Prin hotărârea din 23 aprilie 2014, Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Tribunalul Administrativ din Würzburg) a respins acțiunea formulată de Davitas, reținând în special că era suficient, în vederea aplicării articolului 1 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 258/97, ca clinoptilolitul să nu fi fost utilizat ca aliment înainte de 15 mai 1997. Existența anterioară a acestei substanțe nu ar fi relevantă.
14. Davitas a declarat apel împotriva acestei hotărâri la Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunalul Administrativ Superior al Landului Bavaria), care are îndoieli în ceea ce privește interpretarea articolului 1 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 258/97.
Întrebările preliminare și procedura în fața Curții
15. În acest context, Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunalul Administrativ Superior al Landului Bavaria) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„Produsul «De Tox Forte» comercializat de reclamantă este un aliment sau un ingredient alimentar care prezintă o structură moleculară nouă în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 258/97?
Pentru a răspunde afirmativ la această întrebare, este suficient în special ca acest produs, care are clinoptilolitul ca ingredient în structura sa moleculară primară, să nu fi fost utilizat ca aliment înainte de 15 mai 1997, sau este necesar, în plus, ca acest produs să fie fabricat printr‑un procedeu care conduce la o structură moleculară nouă sau modificată intenționat și să fie vorba, așadar, despre o substanță care nu exista înainte în natură în această formă?”
16. Decizia de trimitere din 15 septembrie 2014 a fost primită la grefa Curții la 26 septembrie 2014. Părțile din litigiul principal, Landesanwaltschaft Bayern, care a participat la procedura principală prin prisma rolului atribuit acestuia de dreptul public german, guvernul elen și Comisia Europeană au depus observații scrise.
17. Aceste părți și persoanele interesate, cu excepția guvernului elen, au participat și la ședința care a avut loc la 29 octombrie 2015.
Analiză
18. Prin intermediul întrebărilor preliminare pe care ne propunem să le examinăm împreună, instanța de trimitere urmărește să afle, în esență, dacă noțiunea de aliment sau de ingredient alimentar cu o structură moleculară primară nouă sau modificată intenționat, în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 258/97, include o substanță de origine minerală care există în natură și care nu a făcut obiectul unui proces de producție care îi poate modifica structura moleculară, în cazul în care această structură nu a intrat în compoziția unui aliment consumat pe teritoriul Uniunii înainte de 15 mai 1997.
19. Aceste întrebări vor determina Curtea să interpreteze pentru prima dată dispoziția articolului 1 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 258/97(4).
20. Potrivit jurisprudenței constante, la interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii, este necesar să se țină seama nu numai de termenii acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite prin reglementarea din care aceasta face parte(5). Geneza unei dispoziții de dreptul al Uniunii poate de asemenea să ofere elemente importante pentru interpretarea acesteia(6).
21. Observăm că dispoziția articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 258/97 ocupă o poziție centrală în sistemul regulamentului, dat fiind că aceasta definește domeniul său de aplicare, precizând noțiunea „aliment și ingredient alimentar nou”(7).
22. Reiese chiar din termenii acestei dispoziții că definiția are în vedere două elemente cumulative.
23. În primul rând, sunt considerate noi alimentele care nu au fost utilizate în consumul uman în mod semnificativ în Uniune la data intrării în vigoare a Regulamentului nr. 258/97, respectiv 15 mai 1997(8).
24. În al doilea rând, alimentul în cauză trebuie să se încadreze de asemenea în una dintre cele patru categorii vizate la articolul 1 alineatul (2) literele (c)-(f) din acest regulament.
25. Categoria prevăzută la litera (c) amintită, ale cărei versiuni lingvistice în limbile oficiale ale Uniunii coincid în mare măsură, privește alimentele „cu o structură moleculară primară nouă sau modificată intenționat”(9).
26. Întrebările instanței de trimitere privesc mai exact interpretarea expresiei „structură moleculară primară nouă”.
27. Reclamanta din litigiul principal susține, în această privință, că termenul „nouă” se referă la o structură moleculară care nu exista ca atare în natură, ci este rezultatul manipulării umane, și că acest termen vizează, așadar, o substanță ale cărei molecule au fost create sau modificate de om. Or, reclamanta arată că De Tox Forte ar fi compus din rocă vulcanică în stare naturală, supusă pur și simplu unui proces vechi care constă în pulverizarea rocii, fără modificarea moleculelor.
28. Celelalte părți și persoanele interesate(10) apreciază, în schimb, că este suficient, pentru ca structura moleculară primară să fie considerată nouă, ca aceasta să nu fi fost utilizată într‑un aliment în Uniune înainte de 15 mai 1997.
29. Amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, determinarea semnificației și a sferei de aplicare a unui termen pentru care dreptul Uniunii nu oferă nicio definiție trebuie realizată conform sensului său obișnuit în limbajul curent, ținând cont de contextul în care este utilizat și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte(11).
30. În această privință, sensul obișnuit al termenului „nouă” utilizat de Regulamentul nr. 258/97 nu permite înlăturarea îndoielii pe care o ridică prezentul litigiu. Acest adjectiv, aplicat unei structuri moleculare, se poate referi astfel atât la o moleculă nou‑creată, cât și la cea nou‑utilizată în consumul uman.
31. Observăm că interpretarea potrivit căreia este vorba despre molecula nou‑utilizată în consumul uman poate părea, la prima vedere, discutabilă având în vedere structura binară a definiției unui „aliment nou”.
32. Astfel cum am arătat, această definiție se referă nu numai la criteriul întemeiat pe lipsa consumului în Uniune, dar și la categoriile de alimente prevăzute la articolul 1 alineatul (2) literele (c)-(f) din Regulamentul nr. 258/97. Trimiterea la categoriile respective urmărește să asigure exhaustivitatea acestei definiții, în interesul securității juridice a operatorilor economici.
33. În cazul în care termenii „structură moleculară primară nouă” ar fi interpretați în sensul că fac trimitere la o substanță care prezintă o structură moleculară care nu a fost utilizată pentru consumul uman în Uniune înainte de 15 mai 1997, aceștia ar confirma, în mare parte, primul element al definiției, și anume faptul că alimentul ca atare nu a fost consumat în Uniune înainte de aceeași dată.
34. Această suprapunere între cele două criterii ale definiției privește însă doar alimentele care nu se pot încadra în categoriile vizate la articolul 1 alineatul (2) literele (d) și (e) din Regulamentul nr. 258/97 și care nu au făcut obiectul unui nou proces de producție care determină modificări semnificative în sensul literei (f) a acestei dispoziții. Prin urmare, este vorba, în esență, despre alimente compuse din substanțe de origine minerală.
35. Această suprapunere decurge din faptul că legiuitorul Uniunii nu a avut în vedere o categorie specifică pentru alimentele noi compuse din substanțe de origine minerală.
36. Existența unei lacune legislative în această privință a fost evidențiată în cadrul reformei recente a Regulamentului nr. 258/97. Articolul 3 alineatul (2) litera (a) punctul (iii) din Regulamentul (UE) 2015/2283 al Parlamentului European și al Consiliului(12) prevede astfel, în prezent, o categorie distinctă cu privire la „produsele alimentare compuse din materiale de origine minerală sau care sunt separate sau produse din materiale de origine minerală”.
37. Or, în ceea ce privește Regulamentul nr. 258/97, această lacună poate fi remediată, în opinia noastră, prin interpretarea articolului 1 alineatul (2) litera (c) în lumina finalității și a economiei generale a reglementării în cauză.
38. Trebuie amintit în această privință că Regulamentul nr. 258/97 urmărește o dublă finalitate care constă, pe de o parte, în asigurarea funcționării pieței interne a alimentelor noi și, pe de altă parte, în protejarea sănătății publice împotriva riscurilor pe care acestea le pot genera(13).
39. Regulamentul nr. 258/97 constituie o legislație generală în sensul că acoperă toate alimentele noi independent de natura lor, cu excepția anumitor domenii reglementate de legislația sectorială(14).
40. Dispoziția în cauză urmărește să definească domeniul de aplicare al reglementării menționate, prevăzând caracteristicile care permit calificarea drept „noi” a alimentelor.
41. Trebuie să se observe că atât natura generală, cât și finalitatea acestei dispoziții exclud posibilitatea de a i se da o interpretare restrictivă.
42. Nu se poate susține în special, contrar propunerilor reclamantei din litigiul principal, că Regulamentul nr. 258/97 urmărește să protejeze sănătatea publică doar împotriva substanțelor care nu există în natură, dar care au fost create sau modificate de om.
43. Astfel, alimentele care intră sub incidența articolului 1 alineatul (2) literele (d) și (e) din regulamentul menționat, și anume cele constând în microorganisme, ciuperci, alge, plante sau animale, sunt calificate drept „noi”, independent de aspectul dacă sunt rezultatul manipulării umane, doar pentru motivul că nu erau consumate în Uniune anterior datei de referință.
44. În opinia noastră, același considerent trebuie reținut în privința alimentelor care se încadrează în categoria prevăzută la litera (c) a aceleiași dispoziții, care trebuie calificate drept „noi” atunci când substanța cu structura moleculară în discuție nu intra în compoziția alimentelor consumate în Uniune la data intrării în vigoare a Regulamentului nr. 258/97.
45. Observăm, în această privință, că categoria alimentelor noi prevăzute la litera (c) amintită prezintă anumite particularități în raport cu celelalte categorii prevăzute la articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 258/97.
46. Spre deosebire de literele (d) și (e) ale acestei dispoziții, care clasifică substanțele organice în funcție de originea lor, și de litera (f) a aceleiași dispoziții, care privește alimentele cărora li s‑a aplicat un nou proces de producție care determină modificări semnificative în compoziția sau în structura lor, litera (c) a dispoziției amintite conține o trimitere generică la „structura moleculară primară” a unui aliment.
47. În plus, astfel cum observă în mod întemeiat Stadt Aschaffenburg și Comisia, este vorba doar despre categoria care poate include alimentele noi care nu sunt compuse din substanțele organice prevăzute la literele (d) și (e) amintite și care nu sunt supuse unui nou proces de producție în sensul literei (f) amintite.
48. Având în vedere aceste considerații, în cazul în care litera (c) menționată ar fi interpretată în sens restrictiv, domeniul de aplicare al noțiunii „aliment nou” ar fi redus în mod semnificativ.
49. În special, interpretarea termenilor „structură moleculară nouă” în sensul că vizează exclusiv substanțele create de om ar conduce la excluderea din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 258/97 a tuturor substanțelor de origine minerală, în condițiile în care acestea nu se pot încadra în categoriile vizate la articolul 1 alineatul (2) literele (d) și (e) din acest regulament.
50. Or, o interpretare a definiției unui aliment nou care conduce la excluderea din această definiție a unei întregi categorii generice de alimente ar fi contrară aplicabilității generale a reglementării în cauză, precum și finalității sale evocate mai sus.
51. Interpretarea categoriei în cauză în sensul că vizează substanțele cu o structură moleculară care nu a fost utilizată încă pentru consumul uman este, în plus, confirmată de geneza dispoziției menționate.
52. Definiția acestei categorii, astfel cum a fost formulată în propunerea inițială a Comisiei, făcea trimitere la un „produs care constă într‑o moleculă alimentară modificată […] sau o moleculă care nu a fost recunoscută în domeniul consumului”(15). În propunerea modificată, această categorie a fost formulată pentru a face trimitere la alimentele „cu o structură moleculară primară nouă sau modificată intenționat care nu erau utilizate în mod tradițional până acum ca alimente sau ingrediente alimentare”(16). Faptul că această din urmă parte a tezei nu a fost reținută în poziția comună a Consiliului, fără un motiv special, nu poate fi interpretat în sensul că arată intenția legiuitorului de a restrânge întinderea categoriei în cauză(17).
53. Pe de altă parte, astfel cum reiese din observațiile autorităților germane și din răspunsurile scrise ale Comisiei la întrebarea adresată de Curte, interpretarea potrivit căreia categoria prevăzută la articolul 1 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 258/97 include substanțele cu o structură moleculară care nu a fost prezentă încă în alimentație a dat naștere unei practici constante în cadrul aplicării acestui regulament.
54. În temeiul acestei practici, clinoptilolitul a fost calificat drept „aliment nou” cu ocazia încercărilor anterioare de introducere pe piață în Uniune. Pe baza cererilor și a informațiilor comunicate de trei state membre, acesta a fost inclus ca aliment nou în lista indicativă și fără caracter obligatoriu publicată de Comisie, intitulată „Novel food catalogue”(18).
55. De altfel, legiuitorul a urmat aceleași considerații pentru a preciza definiția unui nou aliment în Regulamentul 2015/2283, de abrogare a Regulamentului nr. 258/97. Articolul 3 alineatul (2) litera (a) punctul (i) din acest regulament face, astfel, trimitere la alimente „cu o structură moleculară nouă sau modificată intenționat, în condițiile în care această structură nu a fost utilizată ca aliment sau într‑un aliment în cadrul Uniunii înainte de 15 mai 1997”.
56. Observăm, în această privință, că reiese atât din considerentul (8)(19) al Regulamentului 2015/2283, cât și din faptul că articolul 3 din acesta preia aceeași dată de referință ca cea prevăzută de Regulamentul nr. 258/97, 15 mai 1997, că legiuitorul nu a avut intenția să extindă domeniul de aplicare al noului regulament în raport cu cel al Regulamentului nr. 258/97.
57. Pentru toate aceste motive, considerăm că trimiterea la alimentele „cu o structură moleculară primară nouă” de la articolul 1 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 258/97 trebuie interpretată în sensul că vizează substanțele cu o structură moleculară care, la data intrării în vigoare a acestui regulament, nu era utilizată în Uniune în scopul consumului uman.
58. Amintim că o interpretare diferită ar conduce la excluderea unei întregi categorii de alimente, și anume noile alimente compuse din substanțe de origine minerală, din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 258/97, ceea ce ar repune în discuție caracterul general al reglementării și ar risca să compromită obiectivul acesteia prin care se urmărește garantarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății umane. Având în vedere acest obiectiv, ar fi inadmisibil ca substanțele de origine minerală care nu au fost utilizate niciodată pentru consumul uman în Uniune, spre deosebire de substanțele organice, să nu fie supuse niciunei evaluări calitative înainte de introducerea lor pe piața Uniunii.
Concluzie
59. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunalul Administrativ Superior al Landului Bavaria) după cum urmează:
„Noțiunea de aliment sau de ingredient alimentar cu o structură moleculară primară nouă, prevăzută la articolul 1 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 258/97 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 ianuarie 1997 privind alimentele și ingredientele alimentare noi, astfel cum a fost modificat ultima dată prin Regulamentul (CE) nr. 596/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iunie 2009, include o substanță de origine minerală care există în natură și care nu a fost supusă unui proces de producție care îi poate modifica structura moleculară, din moment ce această structură nu a intrat în compoziția unui aliment consumat pe teritoriul Uniunii înainte de 15 mai 1997.”