CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 26 de julio de 2017(1)
Asunto C‑557/15
Comisión Europea
contra
República de Malta
«Incumplimiento de Estado — Conservación de las aves silvestres — Directiva 2009/147/CE — Régimen excepcional que permite la captura de determinadas especies de aves cantoras»
1. En el presente procedimiento por incumplimiento, la Comisión aduce que la legislación maltesa que permite la captura de siete especies de pinzones silvestres (2) es contraria a la Directiva 2009/147/CE (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves silvestres») (3) y que la normativa nacional controvertida está excluida de la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva, que permite la captura de algunas especies en determinadas circunstancias. A solicitud del Tribunal de Justicia, en las presentes conclusiones me limitaré a examinar la interpretación del requisito consistente en que «no hubiere otra solución satisfactoria» y de la expresión «explotación prudente» recogidos en el artículo 9, apartado 1, letra c), que plantea una cuestión jurídica inédita.
Directiva sobre las aves silvestres
2. Los considerandos 3 a 5, 7 y 12 de la Directiva establecen lo siguiente:
«(3) En el territorio europeo de los Estados miembros, una gran cantidad de especies de aves que viven normalmente en estado salvaje padecen de una regresión en su población, muy rápida en algunos casos, y dicha regresión constituye un grave peligro para la conservación del medio natural, en particular debido a la amenaza que supone para el equilibrio biológico.
(4) Las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros son en gran parte especies migratorias. Dichas especies constituyen un patrimonio común y la protección eficaz de las aves constituye un problema medioambiental típicamente trasfronterizo que implica unas responsabilidades comunes.
(5) La conservación de las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros es necesaria para la realización de los objetivos de la [Unión] en los ámbitos de la mejora de las condiciones de vida y de desarrollo sostenible.
[…]
(7) La conservación tiene por objetivo la protección a largo plazo y la administración de los recursos naturales como parte integrante del patrimonio de los pueblos europeos. […]
[…]
(12) Dada la importancia que pueden revestir determinadas situaciones específicas, cabe prever una posibilidad de excepción en determinadas condiciones con la supervisión de la Comisión.»
3. El artículo 1 dispone que esa Directiva «se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado» y que «tendrá como objetivo la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación».
4. Según el artículo 2, «los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas».
5. A tenor del artículo 5:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 7 y 9, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para establecer un régimen general de protección de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1, que incluirá, en particular, la prohibición de:
a) matarlas o capturarlas de forma intencionada, sea cual fuera el método empleado;
[…]
e) retener aves de especies cuya caza y captura no estén permitidas.»
6. En lo que se refiere a la caza, la captura o muerte de aves en el marco de la Directiva sobre las aves silvestres, el artículo 8 prohíbe «el recurso a cualquier medio, instalación o método de captura o muerte masiva o no selectiva o que pudiera causar la desaparición local de una especie, y en particular, los que se enumeran en la letra a) del anexo IV».
7. Uno de los medios, instalaciones o métodos prohibidos, establecido en la letra a), cuarto guion, del anexo IV, es el uso de «redes, trampas-cepo, cebos envenenados o tranquilizantes».
8. El artículo 9, apartado 1, establece lo siguiente:
«1. Los Estados miembros podrán introducir excepciones a los artículos 5 a 8 si no hubiere otra solución satisfactoria, por los motivos siguientes:
a) – en aras de la salud y de la seguridad públicas,
– en aras de la seguridad aérea,
– para prevenir perjuicios importantes a los cultivos, el ganado, a los bosques, a la pesca y a las aguas,
– para proteger la flora y la fauna;
b) para fines de investigación o de enseñanza, de repoblación, de reintroducción así como para la crianza orientada a dichas acciones;
c) para permitir, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades.»
9. De conformidad con el artículo 9, apartado 2, cualquier excepción que se establezca al amparo del artículo 9, apartado 1, debe hacer mención de:
«a) las especies que serán objeto de las excepciones;
b) los medios, instalaciones o métodos de captura o muerte autorizados;
c) las condiciones de peligro y las circunstancias de tiempo y de lugar en las que podrán hacerse dichas excepciones;
d) la autoridad facultada para declarar que se reúnen las condiciones requeridas y para decidir qué medios, instalaciones o métodos podrán aplicarse, dentro de qué límites y por parte de qué personas;
e) los controles que se ejercerán.»
10. El artículo 9, apartado 3, impone a los Estados miembros la obligación de remitir cada año un informe a la Comisión sobre la aplicación del artículo 9, apartados 1 y 2.
11. El artículo 9, apartado 4, ordena a la Comisión que, habida cuenta de las informaciones de que disponga y en particular, de aquellas que le sean comunicadas en virtud del artículo 9, apartado 3, «vel[e] constantemente por que las consecuencias de las excepciones contempladas en el [artículo 9,] apartado 1 no sean incompatibles con la presente Directiva». La Comisión deberá tomar las «iniciativas oportunas» a tal efecto.
Derecho nacional
Decreto Legislativo n.o 253 de 2014
12. El Legal notice 253 of 2014 (4) sobre conservación de aves silvestres es un instrumento de aplicación general que establece el marco de la excepción en virtud de la cual se abre una temporada de otoño de captura de pinzones con vida.
13. El artículo 2, apartado 2, de dicho Decreto Legislativo define la «estación de captura con vida» como «la zona de cobertura dentro del emplazamiento de captura con vida que no podrá contener, por estación, más de dos pares de redes “clap-nets”, cuya superficie no podrán superar los 38 metros cuadrados, y estará registrada a nombre de uno o varios titulares de licencias; cada par de redes deberá figurar claramente en el plan del emplazamiento aprobado».
14. El artículo 3, apartado 1, dispone que «los pinzones sólo podrán capturarse utilizando redes tradicionales conocidas como “clap-nets” exclusivamente con el fin de mantenerlos en cautividad, [(5)] incluso para su explotación en ferias y exposiciones, para la cría, [(6)] y para su uso como reclamos vivos de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto Legislativo». El resto del artículo 3 establece determinados requisitos que deben respetar las redes tipo «clap-net» y la obligación de «anillar» a las aves capturadas utilizando anillas de un solo uso.
15. Según el artículo 4:
«[…] la temporada de otoño de captura de pinzones con vida tendrá una duración máxima de setenta y tres (73) días y transcurrirá entre octubre y diciembre del mismo año con respecto al cual el Ministro decida abrir una temporada de otoño de captura de pinzones con vida mediante anuncio en la Gazette:
bien entendido que, cuando abra una temporada de otoño de captura con vida, el Ministro deberá determinar que no existe otra solución satisfactoria en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la [Directiva sobre las aves silvestres], y tener en cuenta el mantenimiento de la población de las especies afectadas en un nivel satisfactorio y los umbrales máximos previstos en el anexo II:
bien entendido asimismo que, cuando fije la duración de cualquier temporada de otoño de captura de pinzones con vida, el Ministro deberá establecer el límite de captura estacional global para cada una de las especies de pinzón y el límite de captura estacional individual para cada licencia, y decidir asimismo si establece un límite de captura diario individual para cada licencia permitido con respecto a esa temporada de otoño excepcional de captura de pinzones con vida.»
16. El artículo 5 establece los requisitos para obtener una «licencia de captura de pinzones con vida en otoño» expedida por la autoridad competente [la Wild Birds Regulation Unit (Unidad de Regulación de Aves Silvestres)] que permite la captura de las siete especies. La concesión de la licencia está supeditada a la aprobación de los emplazamientos y estaciones de captura con vida pertinentes.
17. El artículo 8 regula los mecanismos de control de la aplicación de la normativa durante la temporada de captura de pinzones. Prevé la realización de comprobaciones in situ por parte de la policía y destina a esta tarea un mínimo de siete agentes por cada mil licencias concedidas.
18. El anexo I contiene un cuadro en el que figuran enumeradas las siete especies de pinzones cubiertas por el Decreto Legislativo n.o 253 de 2014. (7)
19. El anexo II tiene el siguiente tenor:
«Cuando establezca el número total de pinzones que pueden ser capturados en vida durante una temporada de otoño de captura con vida, el Ministro deberá establecer un límite total de captura inferior al 1 % de la mortalidad anual total de la población de referencia de cada especie en el territorio de la Unión Europea sobre la base de los últimos datos científicos disponibles sobre recuperación de anillas;
bien entendido, no obstante, que el límite de captura máximo aplicable en el marco de una temporada excepcional de otoño de captura de pinzones con vida no podrá exceder, en ningún caso, de las siguientes cifras […]».
20. En la tabla que figura inmediatamente a continuación de ese texto se establece el «Límite nacional de captura por especie» del modo siguiente: pardillo común 12 000; jilguero europeo 800; verderón común 4 500; jilguero lúgano 2 350; picogordo común 500; pinzón vulgar 5 000; y serín verdecillo 2 350.
21. El último párrafo del anexo II expone que dichas cantidades máximas «serán revisadas y actualizadas por el Ministro, mediante anuncio en la Gazette, teniendo en cuenta la conservación de las siete especies afectadas y el mantenimiento de la población de esas especies en un nivel satisfactorio».
Decretos Legislativos n.o 250 de 2014, n.o 330 de 2015 y n.o 322 de 2016
22. Los Legal Notice 250 of 2014, (8) 330 of 2015 (9) y 322 of 2016 (10) son normas adoptadas por el Minister for Sustainable Development, the Environment and Climate Change (Ministro de Desarrollo Sostenible, Medio Ambiente y Cambio Climático, Malta), en desarrollo del Decreto Legislativo n.o 253 de 2014; la primera de ellas se adoptó el mismo día que la norma que desarrolla. El artículo 3 del Decreto Legislativo n.o 250 de 2014 establece como fechas de inicio y finalización de la temporada de otoño de captura con vida de 2014 el 20 de octubre de 2014 y el 31 de diciembre de 2014, ambas incluidas (73 días).
23. El artículo 5, apartado 1, de dicho Decreto Legislativo fija el límite de captura estacional total para la temporada de otoño de captura con vida de 2014 (es decir, la «cantidad total de aves que pueden capturarse al amparo de todas las licencias expedidas en su conjunto») exactamente en las mismas cifras por especie que el límite (máximo) nacional total de captura previsto en el Decreto Legislativo n.o 253 de 2014.
24. El artículo 5, apartado 2, del Decreto Legislativo n.o 250 de 2014 establece que la licencia para capturas con vida en otoño de 2014 «deberá establecer un límite de captura durante la temporada de diez (10) pinzones por licencia o en el número inferior de capturas que se hubieran efectuado antes de la finalización de la temporada».
25. Los Decretos Legislativos n.o 330 de 2015 y n.o 322 de 2016 aplican el Decreto Legislativo n.o 253 de 2014 y abren temporadas de otoño de captura con vida con respecto a 2015 y 2016 respectivamente. Su estructura, el límite de captura global nacional y las demás cuestiones que regulan son básicamente idénticos a los contenidos en el Decreto Legislativo n.o 250 de 2014.
Hechos y procedimiento
26. Antes de la adhesión de Malta a la Unión Europea en 2004, la captura de pinzones para mantenerlos en cautividad había sido una actividad tradicional en dicho Estado miembro. Durante las negociaciones para la adhesión, Malta negoció y obtuvo una exención transitoria a la aplicación de la Directiva sobre las aves silvestres con respecto a la captura de pinzones hasta el 31 de diciembre de 2008. Desde 2009, la captura de pinzones está prohibida en Malta. El Tribunal de Justicia carece de información sobre si la práctica de capturar pinzones cesó durante ese período. No se discute que Malta inició un programa de cría en cautividad de alcance limitado y que lo interrumpió al término del período transitorio previsto en el Acta de Adhesión. (11)
27. Antes de las elecciones de marzo de 2013, el entonces partido de la oposición (Partit Laburista; en lo sucesivo, «PL») y la Federation for Hunting and Conservation — Malta (Federación de caza y conservación, Malta; en lo sucesivo, «FKNK») emitieron un comunicado conjunto en el que prometían que, si el PL llegaba al poder, colaborarían, entre otras cosas, para aplicar una «exención correcta» con respecto a la captura tradicional de pinzones en Malta. Posteriormente, el PL ganó las elecciones de 2013. En agosto de 2013, el FKNK presentó al Comité Ornis de Malta una propuesta para que se permitiera la captura de pinzones en virtud del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves silvestres. A continuación, Malta entabló conversaciones con la Comisión.
28. Durante el primer semestre de 2014, la Comisión mantuvo una serie de reuniones bilaterales con Malta. En abril de 2014, Malta presentó una nota técnica en la que se exponían los criterios de la excepción propuesta.
29. El 16 de junio de 2014, la Comisión envió a Malta un escrito en el marco de un procedimiento EU Pilot en el que resumía su postura. La Comisión consideraba que la excepción propuesta no respetaba los requisitos previstos en el artículo 9 de la Directiva sobre las aves silvestres. No obstante, el 15 de julio de 2014, Malta adoptó los Decretos Legislativos n.o 250 y n.o 253 de 2014, por las que se autorizaba la captura de pinzones. El 25 de agosto de 2014, Malta respondió a dicho escrito alegando que la excepción estaba justificada con arreglo al artículo 9, apartado 1, letra c).
30. El 17 de octubre de 2014, la Comisión envió a Malta un escrito de requerimiento. El 14 de noviembre de 2014, Malta respondió manteniendo su postura.
31. El 15 de mayo de 2015, Malta envió un informe a la Comisión sobre el resultado de la temporada de otoño de «captura con vida» de 2014. Dicha información reforzó la opinión de la Comisión de que el régimen de excepción establecido por Malta era incompatible con la Directiva sobre las aves silvestres, habida cuenta de que no cumplía los requisitos para aplicar la excepción del artículo 9. Por consiguiente, a su juicio, Malta había incumplido las prohibiciones establecidas en los artículos 5 y 8. El 28 de mayo de 2015, la Comisión emitió un dictamen motivado. El 28 de julio de 2015, Malta contestó y ratificó la postura que había mantenido en su respuesta al escrito de requerimiento.
32. La Comisión interpuso el presente recurso el 30 de octubre de 2015, mediante el que se solicita que:
– Se declare que, al aprobar un régimen excepcional que permite la captura con vida de siete especies de pinzones silvestres, (12) la República de Malta ha incumplido sus obligaciones con arreglo a los artículos 5, letras a) y e), y 8, apartado 1, en relación con el anexo IV, letra a), en relación con el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves silvestres.
– Se condene en costas a la República de Malta.
33. El 15 de febrero de 2017, se celebró una vista en la que la Comisión y Malta presentaron sus informes orales.
Alegaciones de las partes
34. En apoyo de su recurso, la Comisión invoca cinco motivos, dos de ellos pertinentes a los efectos de las presentes conclusiones. En primer lugar, afirma que Malta no ha podido demostrar que no haya otra solución satisfactoria, como se exige en el encabezamiento del artículo 9, apartado 1. En segundo lugar, sostiene que Malta no ha demostrado que la actividad autorizada sea una «explotación prudente» en el sentido de lo expresado en el artículo 9, apartado 1, letra c).
35. Malta insiste en que su régimen excepcional se fundamenta en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves silvestres y que cumple plenamente lo dispuesto en dicha disposición.
Apreciación
Observaciones preliminares
36. Aunque en las presentes conclusiones no pretendo abarcar los cinco motivos invocados, considero importante no obstante dejar constancia desde un primer momento de ciertos hechos no controvertidos sobre la autorización de Malta para capturar las siete especies de pinzones.
37. En primer lugar, el límite de captura estacional total relativo a cada especie de pinzón se establece antes de la temporada de otoño de captura con vida y se ha fijado exactamente en el mismo nivel para cada especie en 2014, 2015 y 2016. Parece intrínsecamente improbable que no se haya producido ningún tipo de variación en el número de ejemplares de pinzones de las siete especies que migran sobre Malta de un año a otro. (13) En segundo lugar, el límite de captura estacional total con arreglo a la legislación maltesa es de 27 500 pinzones. (14) Dado que se han concedido más de 4 000 licencias y que cada una de ellas faculta a su titular para capturar un máximo de 10 pinzones, parece que, a menos que las capturas se interrumpan una vez alcanzado el límite de captura estacional total y que el control de la aplicación de la norma sea eficaz, las capturas totales potenciales por temporada se aproximan más a los 40 000 pinzones que a los 27 500.
38. En tercer lugar, cada titular de una licencia está autorizado para registrar una «estación de captura con vida» equipada con «no […] más de dos pares de redes “clap-nets”, cuya superficie no podrá superar los 38 metros cuadrados». (15) Por lo tanto, la superficie total de red desplegada parece alcanzar los 152 metros cuadrados. (16) La temporada de otoño de captura con vida dura 73 días. (17) Dado que el límite de captura total asciende a diez pinzones por licencia, se autoriza una superficie total de red de 152 metros cuadrados para capturar una media de únicamente un pinzón por semana durante los 73 días de la temporada de otoño de captura con vida.
39. Por último, pese a que el objetivo declarado de la captura de aves con arreglo a la legislación maltesa es mantenerlos en cautividad, Malta sostiene que no hay necesidad de capturar aves silvestres para mantener la diversidad genética de las aves criadas en cautividad. Al parecer, por razones científicas, es mejor importar otros pinzones criados en cautividad a tales efectos. (18) Por consiguiente, la propia Malta renuncia a hacer uso de la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, con el fin específico y limitado recogido en su Acta de Adhesión. (19)
40. En consecuencia, la legislación maltesa autoriza expresamente la captura, mediante el empleo de «clap-nets», y posterior retención de aves silvestres. Ambas actuaciones están prohibidas con arreglo a los artículos 5, letras a) y e), y 8, apartado 1, en relación con el anexo IV, letra a), de la Directiva sobre las aves silvestres. La circunstancia de que Malta haya incumplido efectivamente dichas disposiciones depende de si su normativa cumple los estrictos requisitos impuestos por el artículo 9, apartado 1, letra c).
41. Dichos requisitos son los siguientes: i) no puede existir otra solución satisfactoria alternativa a la actividad que pretende autorizar la excepción; ii) dicha excepción debe permitir la «la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente»; iii) debe realizarse en condiciones estrictamente controladas; iv) de modo selectivo, y v) sólo debe afectar a una pequeña cantidad de aves.
42. Procede señalar, desde un primer momento, que, desde mi punto de vista, los hechos que he expuesto demuestran claramente que la legislación maltesa no se ajusta a la excepción autorizada por el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves silvestres.
Directiva sobre las aves silvestres — principios de interpretación
43. Como observó el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer, la Directiva sobre las aves silvestres parte de una premisa preocupante: la disminución de la población de un cierto número de aves salvajes que viven normalmente en el territorio europeo de los Estados miembros. (20) Dicha situación constituye «un grave peligro para la conservación del medio natural, en particular, debido a la amenaza que supone para el equilibrio biológico»; (21) y «la conservación de las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros es necesaria para la realización de los objetivos de la [Unión] en los ámbitos de la mejora de las condiciones de vida y de desarrollo sostenible». (22)
44. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009, el principio de «un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente» recogido en el artículo 3 TUE, apartado 3, se ha convertido en un objetivo rector del Derecho de la Unión. Ese mismo principio figura consagrado en el artículo 37 de la Carta (23) que, también tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, forma parte del Derecho primario de la Unión y constituye una herramienta de interpretación del Derecho derivado. (24)
45. Conforme a reiterada jurisprudencia, cuando un Estado miembro pretende invocar una excepción prevista en el Derecho de la Unión, su actuación está comprendida en el ámbito del Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51 de la Carta, de modo que la conformidad de esa actuación con los derechos fundamentales debe apreciarse a la luz de los principios generales del Derecho de la Unión, así como de los derechos y principios fundamentales previstos en la Carta. (25)
46. La finalidad de la Directiva sobre las aves silvestres es proteger a las aves, no regular su caza o captura. Es preciso tener en cuenta esta clara realidad a la hora de buscar el equilibrio entre la protección del medio ambiente —objetivo primordial de la Directiva— y los demás intereses en juego identificados en el artículo 2 de la Directiva (en particular, los de naturaleza económica o recreativa).
47. El artículo 9, apartado 1, no otorga a los Estados miembros carta blanca para establecer excepciones. Sólo les permite hacerlo en la medida en que resulte estrictamente necesario y siempre que no se comprometan los demás objetivos que persigue la Directiva. (26) Más concretamente, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves silvestres no puede interpretarse de modo que se convierta en la regla (y no en la excepción). Ello supondría privar en gran medida de sentido a las obligaciones de principio previstas en los artículos 1 y 2. (27)
48. De lo anterior se deriva que la interpretación de las dos proposiciones fundamentales, «si no hubiera otra solución satisfactoria» y «la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente», debe abordarse de un modo que permita promover en mayor medida el objetivo de protección. (28)
49. Según las interpreto, las distintas categorías de excepciones previstas en las letras a), b) y c), del artículo 9, apartado 1, no tienen por objeto servir de base para una práctica amplia y generalizada que se aparta del principio de protección. En cambio, tienen la finalidad de permitir a los Estados miembros atender necesidades específicas y abordar situaciones concretas (29) cuando redunde en interés general que la norma general (protección de las aves silvestres) ceda ante otra exigencia más acuciante. El tenor del considerando 12 de la Directiva confirma esta interpretación.
50. Al tratarse de una excepción a los principios generales de protección enunciados en la Directiva sobre las aves silvestres, el artículo 9 debe interpretarse de forma estricta (30) y todo Estado miembro que desee invocarla debe acreditar que concurren los requisitos para su aplicación. (31) Por consiguiente, incumbe a Malta aportar las pruebas necesarias para justificar que puede aplicar esa excepción. (32)
51. Llegados a este punto también resulta importante recordar que los Estados miembros están obligados a garantizar que toda intervención que afecte a las especies protegidas se autorice únicamente sobre la base de decisiones precisa y adecuadamente motivadas que se refieran a los motivos, requisitos y exigencias previstos en el artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves silvestres. (33) Sin esa información detallada sobre todos los elementos de la excepción, la Comisión no puede supervisar y garantizar que el Estado miembro ha cumplido dicha Directiva «constantemente», como exige el artículo 9, apartado 4.
52. Como se desprende del propio artículo 9 (que establece requisitos detallados y muy restrictivos para la aplicación de la excepción) y del principio general de proporcionalidad, la excepción propuesta debe ser proporcionada a las necesidades que los justifican. (34) Pues bien, es jurisprudencia reiterada que la posibilidad prevista en el artículo 9 de establecer excepciones a las restricciones a la caza (y también a otras restricciones y prohibiciones contenidas en los artículos 5, 6 y 8 de la Directiva sobre las aves silvestres) está sujeta al cumplimiento de los requisitos formales precisos establecidos en el artículo 9, apartado 2, cuya finalidad es limitar las excepciones a lo estrictamente necesario y permitir a la Comisión supervisarlas. (35)
53. En estas circunstancias, a continuación analizaré los motivos primero y tercero invocados por la Comisión.
Primer motivo: inexistencia de «otra solución satisfactoria»
54. La Comisión sostiene que Malta no ha logrado demostrar la inexistencia de «otra solución satisfactoria», en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves silvestres, a atrapar pinzones silvestres para atajar el «problema» o «situación específica» que la legislación maltesa pretende resolver, a saber, obtener pinzones para mantenerlos en cautividad. En particular, Malta no ha demostrado que la cría en cautividad no sea una solución alternativa satisfactoria.
55. Malta alega, por el contrario, que no existía ninguna otra solución satisfactoria.
56. En el presente procedimiento por incumplimiento, la Comisión y Malta discrepan de forma radical sobre el objetivo efectivo que subyace a la excepción maltesa para capturar pinzones. Mientras que la Comisión aduce que la excepción únicamente permite la captura de pinzones con el fin de mantenerlos en cautividad para distintos usos recreativos, Malta arguye que la finalidad también incluye la captura como un fin en sí mismo.
57. No corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la interpretación de la normativa nacional en el marco de una remisión prejudicial. (36) Sin embargo, la propia naturaleza del procedimiento por incumplimiento exige al Tribunal de Justicia apreciar si, al adoptar o mantener en vigor determinadas normas internas, el Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión.
58. La interpretación natural de la legislación maltesa indica que la finalidad de la excepción es la expuesta por la Comisión.
59. En primer lugar, según se desprende de jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento por parte de un Estado miembro debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. (37) Por consiguiente, el marco jurídico nacional pertinente es el que se deriva de las disposiciones legales y reglamentarias en vigor en ese momento.
60. En segundo lugar, en el marco de un procedimiento por incumplimiento, el Tribunal de Justicia debe basar su análisis en primer término y principalmente en la interpretación literal de las disposiciones de Derecho nacional. (38) A este respecto, procede señalar que está fuera de toda duda que la Ley n.o 253 de 2014, que constituye la base de la excepción, se adoptó para permitir la captura de pinzones «exclusivamente con el fin de mantenerlos en cautividad, (39) incluso para su explotación en ferias y exposiciones, para la cría o para su uso como reclamos vivos de conformidad con lo dispuesto en el presente reglamento».
61. Esencialmente esa misma descripción figura en la nota técnica oficial de 2014 elaborada por la Unidad de Regulación de Aves Silvestres maltesa; esta descripción también se ajusta, esencialmente, a la introducción del punto 10 («Medio ambiente»), letra D («Protección de la naturaleza») del anexo XI del Acta de Adhesión. (40) Por último, llama la atención que el FKNK (uno de los dos promotores de la reintroducción de la captura de pinzones) (41) confirmara en su nota sobre captura de julio de 2012 que la práctica de la captura de pinzones tiene «como único objetivo mantener las aves con vida por su canto, posibilidad de uso como reclamos y cría en cautividad». Por consiguiente, en dichos documentos contemporáneos nada apunta a que la normativa maltesa se adoptara con el fin de permitir la captura como un fin en sí mismo.
62. En tercer lugar, en virtud de la jurisprudencia existente, el Tribunal de Justicia únicamente puede ir más allá del tenor literal de las disposiciones nacionales en casos excepcionales. Así ocurre, en particular, cuando la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales nacionales impone una determinada interpretación de las disposiciones de la legislación nacional. (42) Sin embargo, en este caso, no es así.
63. Las explicaciones que facilita Malta sobre el modo en que ha de interpretarse la legislación nacional no parecen corresponderse con el tenor literal real de las disposiciones pertinentes de la normativa de que se trata, sino que más bien parecen ser contra legem.
64. Por consiguiente, al analizar el primer motivo, partiré del presupuesto de que la legislación maltesa ha de interpretarse de forma literal, es decir, que su finalidad es permitir la captura de pinzones con vida exclusivamente con el fin de mantenerlos en cautividad, incluso para su explotación en ferias y exposiciones, para la cría o para su uso como reclamos vivos. En aras de la exhaustividad, examinaré brevemente el primer motivo desde la perspectiva que propone Malta.
Captura con fines exclusivos de retención
65. De la parte introductoria del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves silvestres se desprende que cualquier excepción en virtud de dicha disposición sólo está permitida «si no hubiere otra solución satisfactoria» a la actividad identificada como problema que debe ser resuelto mediante dicha excepción. (43) Esta frase, recogida en la introducción del artículo 9, apartado 1, actúa como barrera para limitar el acceso a los motivos específicos de excepción que se enumeran a continuación en las letras a), b) y c).
66. El término «solución satisfactoria» es un concepto del Derecho de la Unión que debe interpretarse de forma autónoma. A este respecto, estoy de acuerdo con el Abogado General Fennelly, quien declaró que «el término “satisfactoria” puede interpretarse en el sentido de que se refiere a una solución que permita resolver el problema concreto al que se enfrentan las autoridades nacionales y que, al mismo tiempo, respete, en la medida de lo posible, las prohibiciones enunciadas en la Directiva; sólo puede autorizarse una excepción cuando no pueda adoptarse ninguna otra solución que no implique la inobservancia de dichas prohibiciones». (44)
67. El Estado miembro debe indagar y apreciar realmente si no existe «otra solución satisfactoria» para realizar la actividad en cuestión. A este respecto, coincido con la Comisión en que el Estado miembro debe demostrar primero la existencia de un fin concreto que justifique que se acoja a la excepción. Procede mencionar una útil metodología que la Comisión ha desarrollado en relación con las excepciones para la caza en su Documento orientativo sobre la caza (45) (no vinculante), metodología que Malta, en su escrito de contestación, ha declarado expresamente aplicar.
68. Por otra parte, no creo que un Estado miembro pueda definir el problema que intenta resolver de forma tan artificial que excluya otras potenciales soluciones satisfactorias. En cambio, debe demostrar la inexistencia de tales soluciones alternativas sobre la base de datos objetivos que puedan ser verificados por la Comisión y, por consiguiente, que estén sujetos al control del Tribunal de Justicia. (46) Únicamente cuando se determine que no existe realmente ninguna solución alternativa para alcanzar el objetivo legítimo que el Estado miembro ha identificado, habida cuenta de todas las circunstancias del caso y de los objetivos de la Directiva sobre las aves silvestres, podrá el citado Estado miembro acudir a una de las excepciones previstas en el artículo 9, apartado 1.
69. El empleo del término «satisfactorio» entraña que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves silvestres no exige que la solución sea perfecta o necesariamente equivalente a otra solución histórica tradicional aplicada a la situación que se pretende resolver. La nueva solución puede entrañar un cierto grado de incomodidad o exigir a los interesados adaptar sus prácticas.
70. El planteamiento que propugno está confirmado por la jurisprudencia.
71. Pues bien, en el asunto LRBPO y AVES (47) el Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica) planteó dos cuestiones prejudiciales que guardan relación directa con el presente procedimiento. Preguntó si podían invocarse los artículos 5, 9 y 18 de la Directiva sobre las aves silvestres para permitir a un Estado miembro tener en cuenta el hecho de que la prohibición de capturar aves con fines recreativos obligaría a numerosos aficionados a modificar sus instalaciones y a romper con determinados hábitos, cuando dicho Estado reconoce que la cría es posible si bien no viable a gran escala.
72. La documentación de que disponía el Tribunal de Justicia en dicho asunto ponía de manifiesto que la cría y reproducción en cautividad de las especies controvertidas no eran solamente científica y técnicamente viables, sino también practicadas con éxito por algunos criadores. En dichas circunstancias, el Tribunal de Justicia declaró que «sólo cabría considerar que la cría y reproducción en cautividad no constituyen “otra solución satisfactoria” si constara que no pueden tener éxito a menos que se realicen capturas en la naturaleza. Por ello, la circunstancia de que la cría y reproducción en cautividad de las especies de que se trata no sean todavía viables a gran escala por razón de las instalaciones y de los hábitos inveterados de los aficionados que, por otra parte, se han beneficiado de una normativa interna que se aparta del régimen general de la Directiva no basta por sí misma para calificar de insatisfactoria la solución alternativa a las capturas en la naturaleza». (48)
73. De los autos a disposición del Tribunal de Justicia se desprende claramente que la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto LRBPO y AVES (49) puede transponerse en el presente procedimiento por incumplimiento. Creo que está claro más allá de toda duda que lo que el Tribunal de Justicia declaró con respecto a los aficionados que abastecían sus pajareras se aplica igualmente a retener las siete especies de pinzones en cautividad, es decir, como aves cantoras, incluso para su explotación en ferias y exposiciones, para la cría o para su uso como reclamos vivos, según establece la Ley n.o 253 de 2014. Un programa de cría en cautividad es una solución alternativa (es decir, una forma alternativa de obtener pinzones para mantenerlos en cautividad). Por consiguiente, Malta no puede acogerse a la excepción recogida en el artículo 9, apartado 1.
74. A continuación, analizaré brevemente algunas alegaciones específicas formuladas por Malta en su escrito de contestación.
75. No puede alterar esa conclusión la alegación de Malta en el sentido de que nunca aceptó que el programa de cría en cautividad descrito en el anexo XI del Acta de Adhesión constituyera una solución satisfactoria. Según reiterada jurisprudencia, ni las definiciones de postura individuales ni una declaración común de los Estados miembros pueden ser consideradas para interpretar una disposición cuando el contenido de aquéllas no se plasme de algún modo en el texto de la disposición de que se trate y no tenga, por consiguiente, alcance jurídico. (50) Así ocurre precisamente en este caso.
76. A continuación, Malta sostiene que la cría en cautividad no es una alternativa satisfactoria, dado que una conjunción de factores bio-geográficos impide de hecho que se puedan introducir pinzones silvestres en el programa de cría en cautividad para mantener la diversidad genética (por lo que acepta que su programa de cría en cautividad ya no exige siquiera que se capture un número limitado de pinzones silvestres). Por consiguiente, de la propia alegación de Malta se desprende que la necesaria diversidad genética de los animales criados en cautividad puede garantizarse por un medio que no exige aplicar excepciones a la Directiva sobre las aves silvestres.
77. Asimismo, el apartado 56 de la anterior sentencia Comisión/Malta, que Malta invoca, no altera esa conclusión. (51)
Captura como fin en sí mismo
78. En aras de la exhaustividad, en lo sucesivo examinaré brevemente el primer motivo desde la perspectiva que invoca Malta, a saber, que la excepción también se busca en realidad para la «captura como un fin en sí mismo» y que «el programa de cría en cautividad […] no ofrecía una alternativa satisfactoria para el elemento indispensable de la actividad consistente en la captura con vida». Malta arguye que constituye una forma de vida tradicional profundamente enraizada para muchos cazadores de pinzones, cuya pasión no puede ser satisfecha mediante la adquisición de pinzones criados en cautividad.
79. En primer lugar, es importante destacar que no se ha alegado la necesidad de enmarcar la excepción al estricto régimen de conservación previsto en la Directiva sobre las aves silvestres de modo que se garantice que todo pinzón que se mantenga en cautividad debe haber sido capturado en la naturaleza por un cazador tradicional que utilice «clap-nets». Dado el relativamente gran número de pinzones de que se trata, a primera vista una solución alternativa podría ser atender la mayor parte de la demanda de pinzones para mantenerlos en cautividad a través de un programa de cría en cautividad y limitar las capturas (para satisfacer el deseo tradicional de captura de pinzones con vida) a un número mucho menor de aves. En segundo lugar, ya se desprende claramente de consolidada jurisprudencia que no puede recurrirse a la excepción del artículo 9, apartado 1, para ampliar la caza autorizada de forma innecesaria. (52)
80. En tercer lugar, en la medida en que se afirma que la captura como fin en sí mismo es el objetivo de la normativa, una solución alternativa podría consistir en un programa de captura (mucho más limitado), anillamiento científico y suelta. La propia Malta reconoce que dicha solución sí resuelve el elemento relativo a la captura de los dos objetivos de la normativa, pero la rechaza porque en su opinión la «captura, anillamiento y suelta» no aborda simultáneamente el elemento consistente en la retención. (53) Sin embargo, como ya he señalado, no cabe duda de que el elemento de la retención puede resolverse satisfactoriamente mediante un programa de cría en cautividad. (54)
81. En cuarto lugar, el Tribunal de Justicia no dispone de suficiente documentación para considerar que la «captura, anillamiento y suelta» no sea una solución alternativa satisfactoria. Desde un punto de vista objetivo, cabe pensar que la «captura, anillamiento y suelta» de un número mucho más limitado de aves con fines estrictamente científicos permitiría a los cazadores seguir disfrutando de la práctica de sus habilidades para atrapar aves, reduciendo significativamente los efectos negativos en la conservación de las aves. El hecho de que los cazadores ya no tendrían el incentivo económico que actualmente obtienen, en particular de la reventa de ejemplares capturados, carece de importancia. En sus escritos, Malta explicó que en la actualidad toda ave capturada ya tiene que ser anillada. En estas circunstancias, cabría pensar que las aptitudes necesarias para realizar el anillamiento científico podrían enseñarse a los cazadores de pinzones. Sin embargo, conviene insistir en que, en mi opinión, el uso de redes tradicionales de tipo «clap-nets» no podría formar parte de la ecuación. (55)
82. Otra posible solución alternativa podría consistir quizá en una captura con vida limitada (utilizando otros métodos) de especies de aves enumeradas en el anexo II de la Directiva sobre las aves silvestres, es decir, aquellas que pueden ser cazadas en las condiciones previstas en su artículo 7. A este respecto me limitaré a observar que el análisis que ha de aplicarse para determinar si existe una solución alternativa debe basarse en criterios objetivos y explícitos; (56) que no se han aportado pruebas al Tribunal de Justicia de que la captura permitida en condiciones estrictamente controladas no constituye una solución alternativa, (57) y que no interpreto la sentencia Comisión/Finlandia en el sentido de que respalda la postura de Malta de que la captura con vida debe referirse a los pinzones. (58)
83. Por último, no creo que tenga fundamento la idea de que únicamente una solución que no desagrade a la actual comunidad de cazadores de ejemplares con vida puede considerarse una solución alternativa en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves silvestres. Por el contrario, de reiterada jurisprudencia se desprende claramente que la existencia de «hábitos inveterados» no justifica que pueda recurrirse a la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1. (59)
84. Concluyo pues que Malta no ha demostrado que no exista otra solución, por lo que procede estimar el primer motivo invocado por la Comisión.
Tercer motivo: «explotación prudente»
85. La Comisión alega que la excepción aplicada por Malta no está comprendida en el concepto de «explotación prudente» a los efectos del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves silvestres.
86. El Oxford Dictionary (60) define el término «judicious» como «having, showing or done with good judgement or sense, careful and sensible». El Langenscheidt (61) confiere una definición muy similar al término «vernünftig» que se emplea en la versión alemana de la Directiva sobre las aves silvestres. En muchas versiones lingüísticas el término equivalente a «use» en el grupo nominal «judicious use» tiene connotaciones de explotación. (62) Sin embargo, en su Documento orientativo sobre la caza, la Comisión observa (acertadamente desde mi punto de vista) que «toda idea o connotación de explotación se debe equilibrar con las connotaciones de responsabilidad, moderación y buen juicio que encierra “prudente”». (63)
87. Por otra parte, está claro que mientras que el artículo 9, apartado 1, letras a) y b), identifica situaciones específicas (y me atrevería a decir, incluso, evidentes) en las que sería adecuado establecer excepciones a las de otro modo estrictas prohibiciones a la captura y muerte de aves silvestres, el artículo 9, apartado 1, letra c), está redactado de forma menos prescriptiva y permite autorizar «la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente». Podría caerse en la tentación de intentar ampliar el significado de dicha frase y considerarla una conveniente vía de escape. Estoy convencida de que no hay ningún motivo válido por el que la letra c) deba interpretarse de forma distinta a las letras a) y b), por lo que no hay que caer en esa tentación. La intención del legislador de la Unión no puede haber sido que toda práctica existente pueda etiquetarse convenientemente como «la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente» pues ello menoscabaría la propia finalidad de la Directiva sobre las aves silvestres.
88. En algunas ocasiones, «por su naturaleza y su alcance, [un] régimen [excepcional] es incompatible con los objetivos de protección previstos en la Directiva». (64) De ello se desprende que no todo lo que un Estado miembro desee autorizar puede necesariamente quedar comprendido en el concepto de «la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente» y encajar, por consiguiente, en la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra c).
89. Ya me he referido a determinados aspectos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la excepción del artículo 9, apartado 1. Llegados a este punto, procede continuar con este análisis.
90. En primer lugar, el Tribunal de Justicia declaró ya en 1987 que «la captura y la cesión de aves […] para utilizarlos como reclamos vivos o con fines recreativos en las ferias y mercados puede constituir una explotación razonable autorizada por la letra c) del apartado 1 del artículo 9» (65) (sin explicar, no obstante, por qué era así). En asuntos posteriores, el Tribunal de Justicia también aceptó, sin realizar un análisis más profundo, bien de forma implícita (66) bien de forma explícita, que «la caza de aves silvestres practicada con fines recreativos, durante los períodos indicados en el artículo 7, apartado 4, de la Directiva» (67) o la captura con fines recreativos, como la destinada a permitir a los aficionados el abastecimiento de sus pajareras, y para prevenir los inconvenientes de la consanguinidad en la cría de aves para fines recreativos (68) también pueden constituir una explotación prudente en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c).
91. En segundo lugar, según reiterada jurisprudencia, las autoridades competentes únicamente pueden autorizar la captura del número de ejemplares que resulte «objetivamente necesario» para lograr el objetivo perseguido y existe una exigencia fundamental de que se respete el límite máximo de «pequeñas cantidades» de aves, expresamente previsto en el artículo 9, apartado 1, letra c). (69)
92. En tercer lugar, en dos asuntos relativos a las aves enumeradas en el anexo II, el Tribunal de Justicia puntualizó que las excepciones en virtud del artículo 9 de la Directiva sólo pueden concederse si existe la garantía de que se mantiene la población de las especies afectadas en un nivel satisfactorio. De no cumplirse este requisito, en ningún caso las capturas de aves pueden considerarse prudentes ni, por lo tanto, una explotación admisible, en el sentido del considerando 10 de la Directiva sobre las aves silvestres. (70) Esta jurisprudencia es pertinente a fortiori en el presente contexto, en el que se trata de aves no enumeradas en el anexo II.
93. En cuarto lugar, ya en 1987 el Tribunal de Justicia también dejó claro que, si «no está garantizado que la captura de ciertas especies de aves se limite al mínimo indispensable […] y que los medios, instalaciones o métodos de captura no sean masivos y no selectivos o capaces de provocar la desaparición local de una especie», no concurren los «elementos esenciales» del artículo 9. (71)
94. Por último, debo insistir en que todos los asuntos que he analizado se refieren a períodos anteriores a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que hace hincapié en un «nivel elevado» de protección del medio ambiente, principio que queda plasmado en el artículo 37 de la Carta, que actualmente tiene estatuto de Derecho primario. Sin embargo, este asunto debe resolverse en ese (nuevo) contexto.
95. La aplicación de la jurisprudencia a la legislación de Malta me lleva a concluir que ésta es incompatible con el requisito de «explotación prudente».
96. Para alegar que un límite de captura estacional total de 27 500 pinzones constituye una «explotación prudente», Malta combina dos objetivos. En la medida en que el objetivo es, según establece la propia normativa, «exclusivamente» obtener pinzones con el fin de mantenerlos en cautividad, es decir, como aves cantoras, incluso para su explotación en ferias y exposiciones, para la cría o para su uso como reclamos vivos, ese uso puede garantizarse, como ya he expuesto en mi análisis del primer motivo, a través de un programa de cría en cautividad, que constituye otra solución satisfactoria.
97. No se discute que el número total estimado de pinzones que actualmente ya están en cautividad se sitúa entre 20 000 y 40 000. Dada la mortalidad normal de las aves en cautividad, será preciso obtener un determinado número de aves de forma continuada para mantener la población, bien mediante trampas, bien mediante un programa de cría en cautividad suficientemente amplio. No hay que ser muy perspicaz para percatarse de que, con el paso del tiempo, la necesidad de resolver el problema de mantener el número deseado de aves en cautividad se tornará más grave.
98. Sin embargo, ninguno de los elementos anteriores justifica en sí mismo que se vuelva a autorizar la captura de pinzones mediante trampas, cuando instaurar un programa de cría en cautividad a gran escala permitiría mantener satisfactoriamente la tradición que la legislación maltesa ostensiblemente trata de proteger, a saber, mantener pinzones con diversos fines recreativos. Pese a ese hecho evidente, Malta declaró que el programa nacional de cría en cautividad establecido con el Acta de Adhesión había sido un fracaso y lo interrumpió a partir de 2009.
99. También parece altamente improbable que sea necesario añadir 27 500 pinzones a esa «población» cada año para sustituir a los pinzones fallecidos durante el año y atender la nueva demanda de pinzones cautivos con fines recreativos. Esa afirmación es válida tanto si los pinzones adicionales se obtienen mediante un programa de cría en cautividad como mediante trampas. Me abstendré de sugerir cuál es la suerte de aquellos pinzones capturados que no sean realmente necesarios para el fin exclusivo expresamente establecido en la legislación que autoriza su captura.
100. En la medida en que el objetivo es la captura así como su retención, debo señalar que no hay nada en la documentación a disposición del Tribunal de Justicia que explique por qué constituye una «explotación prudente», en el sentido de objetivamente necesaria, autorizar la captura de la cifra expresada por el límite de captura estacional total (27 500 pinzones), dado que la legislación también identifica, como uso exclusivo subsiguiente de los pinzones capturados, una utilización que es muy dudoso que requiera realmente al año tal número de pinzones y para la cual, por otra parte, existe otra solución satisfactoria. En su condición de Estado miembro que pretende ampararse en la excepción del artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves silvestres, incumbe a Malta justificar los motivos para ello. Debe hacerlo en un contexto en el que el actual principio rector es garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente. Desde mi punto de vista, no ha logrado aportar la prueba exigida.
101. Existe otra cuestión digna de mención.
102. Si el objetivo es la captura con vida de un ave, es muy probable que deba usarse una red de algún tipo. Es cierto que el artículo 9 permite establecer excepciones al artículo 8, apartado 1, de la Directiva y, por consiguiente, a la prohibición absoluta de usar redes prevista en la letra a) del anexo IV. (72) Sin embargo, el método efectivo de captura autorizado por la legislación maltesa entraña el uso de redes tipo «clap-nets». En las presentes conclusiones, ya he descrito esas redes. (73)Prima facie me parece que dichas redes son un método de captura que es masivo y no selectivo. Puesto que los pinzones suelen volar en bandadas, es posible que un número significativo de pinzones queden atrapados en la red de forma simultánea. (74) Aunque se liberen inmediatamente los pinzones «excedentes» según afirma Malta, no creo que ello baste para concluir que el método de captura empleado deje de ser «masivo» y «no selectivo». También es posible que al menos algunos ejemplares sufran estrés a raíz de la experiencia y no sobrevivan. (75) En estas circunstancias, dudo seriamente que Malta pueda demostrar que la población de las siete especies de pinzones pueda mantenerse en un nivel satisfactorio, como exige la jurisprudencia. Existe incluso el riesgo, cuyo alcance no intentaré evaluar, de que la utilización de ese tipo de redes por 4 000 titulares de licencias durante una temporada de captura de 73 días pueda provocar potencialmente «la desaparición local de una especie».
103. La documentación que Malta ha presentado al Tribunal de Justicia no aborda en modo alguno esas cuestiones: se insiste, en cambio, en que el uso de las redes «clap-nets» es «tradicional». Pero ello no se centra en lo importante. Si el uso de redes «clap-nets» produce ese resultado, e incumbe a Malta demostrar que no es así, no concurren los «elementos esenciales» del artículo 9 (véase la sentencia Comisión/Italia). (76) Deseo asimismo añadir, desde un punto de vista meramente lingüístico, que me cuesta entender que un método de captura que sea masivo y no selectivo pueda estar comprendido en el concepto de «explotación prudente».
Consideraciones finales
104. Me gustaría concluir subrayando dos cuestiones que han surgido de mi análisis general de los motivos invocados en este asunto y que son pertinentes con respecto a otros aspectos del artículo 9, apartado 1, letra c), y realizar una observación final.
105. En primer lugar, albergo serias dudas sobre la credibilidad de la metodología empleada por Malta para determinar la población de referencia a efectos de fijar «pequeñas cantidades». En lugar de apoyarse en un sistema de supervisión permanente, Malta basó sus cálculos en un único estudio elaborado en 2007 (77) referido a una muestra muy limitada (112) de anillas recuperadas. Por consiguiente, se utilizó un número muy limitado de anillas recuperadas en Malta de aves de las siete especies procedentes de otros Estados miembros para calcular, como grupo de referencia a efectos de establecer el límite de captura estacional total, (78) la población reproductora total de cada una de esas especies en esos Estados miembros (que pueden ascender a millones de aves en algunos casos) sin más prueba que la medida en que dichas poblaciones migran efectivamente a través de Malta. Difícilmente cabe considerar que se trata de un planteamiento científico serio para apreciar el impacto que la autorización de captura con vida de aves en Malta puede tener tanto en toda esa población como en la subpoblación de aves que migran a través de Malta, o que sea conforme al principio de cautela. (79)
106. En segundo lugar, conviene recordar que el artículo 9, apartado 1, letra c), autoriza a los Estados miembros a permitir la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de «determinadas aves», «en pequeñas cantidades» y «en condiciones estrictamente controladas». Excede del ámbito de las presentes conclusiones apreciar si se cumplen esos requisitos básicos adicionales, que guardan relación con la proporcionalidad de la excepción. Baste señalar que albergo serias dudas de que las medidas controvertidas (en particular, dadas las características que he señalado en el punto 38 de las presentes conclusiones) cumplan esos requisitos adicionales y sean proporcionadas. En cualquier caso, ya he llegado a la conclusión de que procede estimar los motivos primero y tercero de la Comisión. Si el Tribunal de Justicia está de acuerdo con mi argumentación, no será preciso que lleve a cabo un detallado análisis fáctico sobre la proporcionalidad de las medidas controvertidas.
107. Por último, se ha hablado mucho durante el presente procedimiento de los aspectos tradicionales de la captura de pinzones y de la necesidad de respetar esas prácticas tradicionales. Para concluir, quizá sea útil proponer un ejemplo hipotético para demostrar que la diversidad cultural y las exigencias del Derecho de la Unión pueden coexistir sin estar enfrentados.
108. Supongamos que, en un país candidato a la adhesión a la Unión Europea, existe una tradición local profundamente enraizada según la cual toda joven debe asistir a misa el domingo más próximo a su dieciocho cumpleaños llevando un collar elaborado con plumas decorativas de un ave en particular. Se precisan seis aves para obtener suficientes plumas para un collar. Antes de la adhesión a la Unión, ninguna norma prohibía esa práctica. Tras la adhesión, las aves están en principio protegidas por la Directiva sobre las aves silvestres. ¿Puede establecer el nuevo Estado miembro una excepción al amparo del artículo 9, apartado 1, calificando su práctica tradicional como «explotación prudente» con el fin de autorizar que se mantenga de forma indefinida el statu quo?
109. En primer lugar, está claro que, en términos generales, existe otra alternativa satisfactoria. El collar de plumas tradicional puede pasar de una joven a otra en lugar de que se elabore uno nuevo para cada joven de dieciocho años. En segundo lugar, si los collares de plumas se transmiten de ese modo, es probable que se deterioren y dañen con el tiempo y que deban ser sustituidos. Sería posible acudir a la excepción del artículo 9, apartado 1, letra c), para capturar ocasionalmente pequeñas cantidades de aves para elaborar un collar de plumas en sustitución del deteriorado.
110. Al observar que procede estimar los motivos primero y tercero de la Comisión no pretendo proponer una solución que pase por encima de la tradición y de la diversidad cultural en la Unión Europea. El deseo de los malteses de mantener pinzones canoros en cautividad puede satisfacerse a través de la solución alternativa consistente en el programa de cría en cautividad. Para atender el deseo de los cazadores de aves malteses de aplicar y practicar sus habilidades como cazadores, puede autorizárseles a capturar pequeñas cantidades de ejemplares con métodos que no requieran el uso de redes «clap-nets», respetando estrictamente las mejores prácticas ornitológicas, y las aves capturadas pueden ser anilladas y posteriormente soltadas cuidadosamente de nuevo en la naturaleza. Siempre que las tradiciones evolucionen, no existe ningún conflicto irresoluble. Sin embargo, estoy completamente convencida de que el actual sistema no permite cumplir las obligaciones que incumben a Malta con arreglo al Derecho de la Unión.
Conclusión
111. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, en mi opinión, procede estimar los motivos primero y tercero invocados por la Comisión. De ello se desprende que, al margen de cuál sea el resultado de los motivos segundo, cuarto y quinto, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que, al aprobar un régimen excepcional para la captura con vida de siete especies de pinzones que no cumple los requisitos del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva de 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, la República de Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a los artículos 5, letras a) y e), y 8, apartado 1, en relación con el anexo IV, letra a), de dicha Directiva.
2) Condene en costas a la República de Malta.