PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. május 17.(1)
C‑585/16. sz. ügy
Serin Alheto
kontra
Zamestnik‑predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite
(az Administrativen sad Sofia‑grad [szófiai közigazgatási bíróság, Bulgária] által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – Határok, menedék és bevándorlás – A menekült jogállás megadására vonatkozó szabályok – 2004/83 és 2011/95 irányelv – Az UNRWA (az Egyesült Nemzetek Közel‑keleti Palesztin Menekülteket Segélyező és Munkaközvetítő Hivatala) védelmében és támogatásában részesülő személy – A nemzetközi védelem iránti kérelmek megvizsgálására irányuló eljárás – 2005/85 és 2013/32 irányelv – A kérelem elfogadhatósága – Első menedék országa – Hatékony jogorvoslathoz való jog”
1. A jelen indítvány tárgyát képező előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2011/95 irányelv(2) 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának, valamint a 2013/32 irányelv(3) 33. cikke (2) bekezdése b) pontjának, 34. cikkének, 35. cikke első bekezdése b) pontjának és 46. cikke (3) bekezdésének értelmezésére vonatkozik. Az Administrativen sad Sofia‑Grad (szófiai közigazgatási bíróság, Bulgária) az S. Alheto palesztin származású hontalan személy által azon közigazgatási határozat megsemmisítése iránt indított eljárás keretében terjesztette elő a kérelmet, amelyben a bolgár hatóságok elutasították a nemzetközi védelem iránti kérelmét.
I. Jogi háttér
A. Nemzetközi jog
1. A menekültek helyzetére vonatkozó egyezmény
2. A menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28‑án, Genfben megkötött és 1954. április 22‑én hatályba lépő egyezmény (a továbbiakban: Genfi Egyezmény, kihirdette: 1989. évi 15. törvényerejű rendelet)(4) 1. cikkének D. pontja szerint:
„Az Egyezmény nem alkalmazható azokra a személyekre, akik jelenleg nem az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosától [United Nations High Commissioner for Refugees; a továbbiakban: UNHCR], hanem az Egyesült Nemzetek valamely más szervétől vagy ügynökségétől kapnak védelmet vagy támogatást.
Ha ez a védelem vagy támogatás bármely okból anélkül szűnt meg, hogy e személyek helyzetét az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének megfelelő határozataival összhangban véglegesen rendezték volna, e személyeket ipso facto megilletik az Egyezmény által biztosított előnyök.”
2. Az Egyesült Nemzetek Palesztin Menekülteket Segélyező és Munkaközvetítő Hivatala
3. Az Egyesült Nemzetek Palesztin Menekülteket Segélyező és Munkaközvetítő Hivatalát (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, a továbbiakban: UNRWA) az 1948‑as arab–izraeli konfliktust követően az ENSZ Közgyűlésének 1949. december 8‑i 302(IV). sz. határozata hozta létre. A hivatal célja, hogy a hatáskörébe tartozó palesztin menekültek részére segélyt, egészségügyi és szociális ellátást, pénzügyi támogatást, oktatást és veszélyhelyzetben, így fegyveres konfliktusok idején is támogatást nyújtson, valamint hogy javítsa az e menekülteket befogadó táborok körülményeit.(5) Jelenleg körülbelül ötmillió palesztin menekültet regisztráltak az UNRWA‑nál. A hivatal Szíriában, a Gázai övezetben, Libanonban, Jordániában és Ciszjordániában (beleértve Kelet‑Jeruzsálemet) működik. A palesztin menekültek kérdésének megoldása hiányában az UNRWA mandátumát rendszeresen megújították, legutóbb 2020. június 30‑ig.(6)
4. Az UNRWA a Genfi Egyezmény 1. cikkének D. pontjában és a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjában érintett, az Egyesült Nemzetek UNHCR‑től különböző szerveinek egyike.(7)
B. Az uniós jog
1. A 2011/95 irányelv
5. A 2011/95 irányelv „Kizáró okok” címet viselő 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának első mondata előírja, hogy harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy nem ismerhető el menekültként, amennyiben az érintett személy „a Genfi Egyezmény 1. cikkének D. pontja szerint nem az [UNHCR‑nek], hanem az Egyesült Nemzetek valamely más szervének vagy ügynökségének védelmében vagy támogatásában részesül”. Ugyanezen 12. cikk (1) bekezdése a) pontjának második mondata a következőképpen rendelkezik: „Amennyiben e védelem vagy támogatás bármely okból anélkül szűnt meg, hogy e személyek helyzetét az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének megfelelő határozataival összhangban véglegesen rendezték volna, e személyeket ipso facto megilletik az ezen irányelv által biztosított ellátások.”
2. A 2013/32 irányelv
6. A 2013/32 irányelv 33. cikkének (1) bekezdése alapján a tagállamok nem kötelesek megvizsgálni, hogy a kérelmező a 2011/95 irányelv értelmében nemzetközi védelemre jogosultnak minősülhet‑e, ha egy kérelem e cikk (2) bekezdése értelmében elfogadhatatlannak minősül. Ezen irányelv 33. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében a tagállamok többek között akkor minősíthetik elfogadhatatlannak a nemzetközi védelem iránti kérelmet, ha „a kérelmező esetében olyan ország minősül” az ezen irányelv „35. cikkének értelmében az első menedék országának, amely nem tagállam”. A 35. cikk az első bekezdésében pontosítja, hogy „[e]gy adott kérelmező esetében egy ország akkor tekinthető az első menedékjogot nyújtó országnak, ha: a) ez az ország a kérelmezőt menekültként ismerte el és a kérelmező még mindig igénybe veheti ezt a védelmet; vagy b) a kérelmező ebben az országban egyébként elegendő védelmet élvez, beleértve a visszaküldés tilalmának elvét is”.
7. A 2013/32 irányelv 46. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontjával összhangban „[a] tagállamok biztosítják a kérelmezők részére a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz való jogot […] a nemzetközi védelem iránti kérelem ügyében hozott határozattal szemben, beleértve […] ha a határozat a menekült jogállás és/vagy kiegészítő védelmi jogállás tekintetében megalapozatlannak ítéli a kérelmet”. E cikk (3) bekezdése előírja, hogy „[a]z (1) bekezdésnek való megfelelés érdekében a tagállamok biztosítják, hogy a hatékony jogorvoslat mind a tények, mind a jogi szempontok teljes körű és ex nunc megvizsgálását tartalmazza – ideértve adott esetben a nemzetközi védelem iránti igényeknek a 2011/95/EU irányelv szerinti vizsgálatát is –, legalább az elsőfokú bíróság előtti fellebbezési [helyesen: jogorvoslati] eljárásokban”.
C. A nemzeti jog
8. Bulgáriában a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálását a Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (a menedékjogról és a menekültekről szóló törvény, a továbbiakban: ZUB) szabályozza. A 2011/95 és 2013/32 irányelvet a ZUB‑nak a 2015. október 16‑án, illetve 2015. december 28‑án hatályba lépő két törvénnyel való módosítása révén ültették át a bolgár jogba.(8) A ZUB a nemzetközi védelem kétféle formáját írja elő, az egyik a menekült jogállás elismeréséhez kapcsolódik (a ZUB 8. cikke), a másik a 2011/95 irányelvben előírt kiegészítő védelemnek megfelelő humanitárius jogállás megadásából ered (a ZUB 9. cikke).
9. A ZUB 6. cikkének jelenleg hatályos szövege alapján az e törvényben előírt hatásköröket a Darzhavna agentsia za bezhantsite (nemzeti menekültügyi hivatal, a továbbiakban: DAB) gyakorolja. Ez utóbbi állapítja meg a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálása szempontjából releváns tények és körülmények összességét.
10. A ZUB 12. cikke (1) bekezdésének jelenleg hatályos szövege szerint:
„Nem ismerhető el azon külföldi menekült jogállása:
[…]
4. aki nem az [UNHCR], hanem az Egyesült Nemzetek valamely más szervének vagy ügynökségének védelmében vagy támogatásában részesül; ha e védelem vagy támogatás nem szűnt meg,(9) és e személy helyzetét nem rendezték az Egyesült Nemzetek megfelelő határozataival összhangban, e személyt teljes mértékben megilletik a [Genfi] Egyezmény által biztosított ellátások.”
11. A ZUB 12. cikke (1) bekezdésének a 2011/95 irányelvet átültető törvény hatálybalépését megelőzően hatályos, a 2004/83 irányelvet(10) átültető törvénnyel 2007‑ben bevezetett szövege a következőképpen szólt:
„Nem ismerhető el azon külföldi menekült jogállása:
4. aki nem az [UNHCR], hanem az Egyesült Nemzetek valamely más szervének vagy ügynökségének védelmében vagy támogatásában részesül, és e védelem vagy támogatás nem szűnt meg, és e személy helyzetét nem rendezték az Egyesült Nemzetek megfelelő határozataival összhangban.”
12. A ZUB 13. cikke (2) bekezdése 2. és 3. pontjának jelenleg hatályos szövege előírja, hogy a nemzetközi védelem megadására irányuló eljárás megindítása iránti kérelmet el kell utasítani, vagy az e kérelem elbírálására irányuló eljárást meg kell szüntetni, ha „valamely harmadik ország elismerte [a külföldi] menekült jogállását, vagy [a külföldi] ebben az országban egyébként elegendő védelmet élvez, beleértve a visszaküldés tilalmának elvét is, feltéve, hogy ez az ország őt befogadja”, vagy a külföldi „biztonságos harmadik országból jön, feltéve, hogy ez az ország őt befogadja”.
13. A 13. cikk (2) bekezdése 2. pontjának a 2013/32 irányelv átültetését megelőzően hatályos változata a következőképpen szólt:
„(2) A menekült jogállás vagy a humanitárius jogállás elismerése iránti kérelmet el kell utasítani, vagy az e kérelem elbírálására irányuló eljárást fel kell függeszteni, ha:
[…]
2. valamely biztonságos harmadik ország elismerte [a kérelmező] menekült jogállását, feltéve, hogy ez az ország befogadja őt.”
14. A ZUB 13. cikke 13. pontjának a 2013/32 irányelv átültetését megelőzően hatályos szövege előírta, hogy a menekült és a humanitárius jogállás elismerése iránti kérelmet nyilvánvalóan megalapozatlanként el kell utasítani a ZUB 8. cikkének (1) és (9) bekezdésében, valamint 9. cikkének (1), (6) és (8) bekezdésében előírt feltételek teljesítésének elmulasztása esetén, és ha a külföldi „olyan biztonságos származási országból vagy biztonságos harmadik országból jön, amely szerepel az Európai Unió Tanácsa által elfogadott közös minimumlistán vagy a Miniszterek Tanácsa által elfogadott nemzeti listákon”. A ZUB 13. cikkének (3) bekezdése pontosította, hogy kizárólag az a körülmény, hogy a kérelmező biztonságos származási országból vagy biztonságos harmadik országból jön, önmagában nem képezi indokát annak, hogy a kérelmét nyilvánvalóan megalapozatlanná nyilvánítsák.
15. A ZUB 75. cikke (2) bekezdésének jelenleg hatályos szövege alapján „a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálata során a kérelmező személyes helyzetével összefüggő valamennyi releváns tényt, nyilatkozatot és dokumentumot értékelni kell […]”(11).
16. Eltérő törvényi rendelkezés hiányában a 2. cikkének (1) bekezdése alapján az administrativnoprotsesualen Kodekset (a közigazgatási eljárásról szóló törvénykönyv, a továbbiakban: APK) kell alkalmazni a bolgár hatóságok előtt folyó valamennyi közigazgatási eljárásra. Az APK 168. cikkének (1) bekezdése a következőképpen határozza meg a közigazgatási aktussal szemben az elsőfokú bírósághoz benyújtott kereset bírósági felülvizsgálatának tárgyát: „a bíróság vizsgálata nem korlátozódik a felperes által megjelölt jogalapokra, hanem a bíróság a felek által benyújtott bizonyítékok alapján köteles megvizsgálni a megtámadott közigazgatási aktus jogszerűségét a [törvénykönyv] 146. cikkében foglalt minden szempontból”.
17. Az APK 172. cikkének (2) bekezdése alapján „a bíróság semmissé nyilváníthatja a megtámadott közigazgatási aktust, részben vagy egészben megsemmisítheti azt, módosíthatja azt, vagy elutasíthatja a keresetet”. Az APK 173. cikkének (1) bekezdése pontosítja, hogy „ha a kérdést nem a közigazgatási hatóságnak kell értékelnie, a megtámadott aktus semmissé nyilvánítását vagy megsemmisítését követően a bíróság érdemben határoz”. Ugyanezen cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „az (1) bekezdésben foglalt eseteken kívül, ha az aktus a hatáskör hiánya miatt semmis, vagy ha annak természete nem teszi lehetővé az érdemi határozathozatalt, a bíróság a jogszabály‑alkalmazásra és ‑értelmezésre vonatkozó kötelező utasításokkal visszautalja az ügyet a hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóság elé”.
II. A tényállás, az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
18. Serin Auad Alheto, az alapeljárás felperese 1972. november 29‑én a palesztinai Gázában született, palesztin származású, hontalan személy. S. Alheto rendelkezik egy palesztin hatóság által 2014. április 1‑jén kiállított és 2019. március 31‑ig érvényes útlevéllel.
19. S. Alheto 2014. augusztus 10‑én szervezett turistaút céljából kiadott érvényes vízummal utazott be Bulgáriába, amelyet 2014. augusztus 7‑én a Bolgár Köztársaság ammani (Jordánia) konzulátusa állított ki, és 2014. szeptember 1‑jéig volt érvényes. 2014. augusztus 24‑én a bolgár hatóságok a vízum időtartamát 2014. novemberi 17‑ig meghosszabbították. 2014. november 25‑én S. Alheto nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be a Drzhavnata agentsu‑ia za bezhantistéhez (nemzeti menekültügyi hivatal). A 2014. december 2‑i személyes meghallgatás alkalmával S. Alheto arról nyilatkozott, hogy 2014. július 15‑én illegálisan hagyta el a Gázai övezetet egy föld alatti alagúton keresztül, ahonnan először Egyiptomot érte el, ahol 2 napot tartózkodott, majd Jordániát, ahol 23 napot tartózkodott azt megelőzően, hogy repülővel Bulgáriába indult volna. E meghallgatás során S. Alheto azt nyilatkozta, hogy keresztény. S. Alhetót két további személyes meghallgatásra idézték be 2015. február 24‑én és március 5‑én. A megtett nyilatkozatok szerint S. Alheto arra kényszerült, hogy a terület helyzetének rosszabbodása és a Hamásszal, a Gázai övezetet ellenőrző szervezettel a nők jogaira vonatkozó társadalmi tájékoztatási tevékenységéből eredően fennálló konfliktusai miatt elhagyja a Gázai övezetet. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kiderül, hogy a 2015. március 5‑i személyes meghallgatás során S. Alheto azt nyilatkozta, hogy rendelkezik az UNWRA által kiadott dokumentummal. E dokumentumot benyújtották a kérdést előterjesztő bíróság részére, és az igazolja, hogy S. Alhetót palesztin menekültként regisztrálták e szervezetnél.(12)
20. 2015. május 12‑én a DAB elnökhelyettese az érdemi vizsgálatot követően elutasította S. Alheto kérelmét, és a ZUB 8. cikke értelmében a menekült jogállást, a ZUB 9. cikke értelmében pedig a humanitárius jogállást tagadta meg tőle (a továbbiakban: DAB határozat). A DAB elnökhelyettese szerint az S. Alheto által tett nyilatkozatok nem teszik lehetővé az üldöztetés kockázatának megállapítását, azok nem koherensek, különösen ami a vallási hovatartozását illeti, és részben nem meggyőzőek. E nyilatkozatok tartalmával ellentétben S. Alheto nem kényszerült a Gázai övezet elhagyására, ahol a helyzet stabil, hanem 2014 júniusát vagy júliusát megelőzően megtervezte indulását, mivel az útlevelét 2014. április 1‑jén adták ki.
21. S. Alheto megtámadta a DAB határozatát az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai közigazgatási bíróság) előtt. Keresetében S. Alheto azt állítja, hogy e határozat sérti a ZUB 8. és 9. cikkét, valamint a 2004/83 irányelv 15. cikkének c) pontját, ahogyan azt a Bíróság a 2009. február 17‑i Elgafaji ítéletében (C‑465/07, EU:C:2009:94) értelmezte. A DAB elnökhelyettesének azon végkövetkeztetése, amely szerint a Gázai övezetben a helyzet stabil, kizárólag a DAB‑nak „az európai és nemzetközi ügyekért, valamint az Európai Menekültügyi Alapért felelős” igazgatósága által kiadott 2015. április 9‑i tájékoztatáson alapul, amely nem teszi lehetővé, hogy helyesen értékeljék az említett területen fennálló helyzetet a visszaküldés tilalma elvének alkalmazása szempontjából.
22. Az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai közigazgatási bíróság) szerint arra figyelemmel, hogy S. Alheto az UNWRA‑nál regisztrált palesztin származású hontalan személy, a DAB‑nak nem a Genfi Egyezmény 1. cikkének A. pontja szerinti kérelemként, hanem az e cikk D. pontjának hatálya alá tartozó kérelemként kellett volna figyelembe vennie a nemzetközi védelem iránti kérelmét, és következésképpen azt a ZUB 12. cikke (1) bekezdésének 4. pontja és nem e törvény 8. és 9. cikke alapján kellett volna vizsgálnia. A szóban forgó bíróság felteszi a kérdést, hogy az uniós jog lehetővé teszi‑e, hogy az S. Alhetóéhoz hasonló helyzetben lévő hontalan személy által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet ne a 2011/95 irányelv 12. cikkének (1) bekezdését a nemzeti jogba átültető rendelkezés alapján vizsgálják, és nemleges válasz esetén a bíróság feladata‑e az alapeljárás körülményei mellett ezen vizsgálat lefolytatása, vagy a bíróságnak a DAB határozatának megsemmisítésére kell szorítkoznia, és vissza kell utalnia az ügyet az utóbbi elé a szóban forgó vizsgálat lefolytatása érdekében. Az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai közigazgatási bíróság) felteszi továbbá a nemzetközi védelem megtagadásáról szóló határozatnak az elsőfokú bíróság által a 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdésével összhangban lefolytatott bírósági felülvizsgálatának terjedelmére vonatkozó kérdést, különösen ami azon lehetőséget illeti, hogy e bíróság a nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatóságát vizsgálja ezen irányelv 33. cikke alapján abban az esetben is, ha a hatáskörrel rendelkező hatóság nem folytatta le e vizsgálatot, vagy hogy először azt értékelje, hogy a kérelmező visszaküldhető‑e abba az országba, amelyben a kérelem benyújtása előtt a szokásos tartózkodási helye volt.
23. E körülményekre figyelemmel 2016. november 8‑án hozott határozatában az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai közigazgatási bíróság, Bulgária) felfüggesztette az előtte folyamatban lévő eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1. Az következik‑e a 2011/95 irányelvnek a 2013/32 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésével és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 78. cikke (2) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezett 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjából, hogy
A) az lehetővé teszi, hogy [az UNRWA‑nál] menekültként regisztrált és a kérelem benyújtása előtt az UNRWA működési területén (a Gázai övezetben) lakóhellyel rendelkező, palesztin származású hontalan személy nemzetközi védelem iránti kérelmét az 1951. évi Genfi Egyezmény 1. cikkének A. pontja szerinti kérelemként, ne pedig az ezen egyezmény 1. cikke D. pontjának második mondata szerinti nemzetközi védelem iránti kérelemként vizsgálják meg azzal a feltétellel, hogy a kérelem megvizsgálásáért való felelősség vállalására nem kivételes vagy humanitárius okból került sor, és a kérelem megvizsgálását a 2011/95 irányelv szabályozza?
B) az lehetővé teszi, hogy az említett kérelmet ne a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerinti feltételekre tekintettel vizsgálják meg, és hogy ennélfogva ne kerüljön sor e rendelkezés [Bíróság] általi értelmezésének alkalmazására?
2. Úgy kell‑e értelmezni a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontját ezen irányelv 5. cikkével összefüggésben, hogy azzal ellentétesek a [ZUB] 12. cikke (1) bekezdésének 4. pontjában foglalt, az alapeljárásban szóban forgókhoz hasonló olyan nemzeti jogszabályi rendelkezések, amelyeknek a mindenkor hatályos szövege nem tartalmaz a palesztin menekülteket ipso facto megillető ellátásokra vonatkozó kifejezett klauzulát, és nem tartalmazza azt a feltételt, hogy a támogatás bármely okból megszűnt, valamint úgy, hogy a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontja kellően pontos és feltétel nélküli, és ezért közvetlen hatállyal bír, mire tekintettel anélkül is alkalmazandó, hogy arra a nemzetközi védelmet kérelmező személy kifejezetten hivatkozott, ha a kérelmet mint olyat a Genfi Egyezmény 1. cikke D. pontjának második mondata alapján kell megvizsgálni?
3. Az következik‑e a 2013/32 irányelvnek a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezett 46. cikkének (3) bekezdéséből, hogy az a nemzetközi védelem megtagadásáról szóló, a 2013/32 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésével összhangban hozott határozattal szemben valamely bíróság előtt indított jogorvoslati eljárásban és az alapügy tényállására figyelemmel lehetővé teszi, hogy az elsőfokú bíróság a Genfi Egyezmény 1. cikke D. pontjának második mondata alapján kezelje a nemzetközi védelem iránti kérelmet mint olyat, és az értékelést a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján végezze el, ha az UNRWA‑nál menekültként regisztrált és a kérelem benyújtása előtt az UNRWA működési területén (a Gázai övezetben) lakóhellyel rendelkező, palesztin származású hontalan személy nyújtotta be a nemzetközi védelem iránti kérelmet, és a nemzetközi védelem megtagadásáról szóló határozatban ezt a kérelmet nem az említett rendelkezésekre tekintettel vizsgálták meg?
4. Az következik‑e a 2013/32 irányelv 46. cikke (3) bekezdésének a »mind a tények, mind a jogi szempontok teljes körű és ex nunc megvizsgálásá[nak]« követelményével összefüggésben értelmezett hatékony jogorvoslathoz való jogra vonatkozó és ezen irányelv 33. és 34. cikkével, valamint 35. cikkének második bekezdésével és a 2011/95 irányelv 21. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből az Európai Unió Alapjogi Chartájának 18., 19. és 47. cikkével összefüggésben értelmezve, hogy az említett rendelkezések a nemzetközi védelem megtagadásáról szóló, a 2013/32 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésével összhangban hozott határozattal szemben valamely bíróság előtt indított jogorvoslati eljárásban lehetővé teszik,
A) hogy az elsőfokú bíróság először hozzon határozatot a nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatóságáról és a hontalan személy azon országba történő visszaküldéséről, amelyben e személy a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtása előtt lakóhellyel rendelkezett, miután kötelezte az eljáró hatóságot az ehhez szükséges bizonyítékok benyújtására, és lehetővé tette az érintett személy számára, hogy kifejezésre juttathassa véleményét a kérelem elfogadhatóságával kapcsolatban, vagy
B) hogy az elsőfokú bíróság lényeges eljárási hiba miatt megsemmisítse a határozatot, és arra kötelezze az eljáró hatóságot, hogy a jogszabály‑értelmezést és ‑alkalmazást illetően adott utasításokat tiszteletben tartva újból hozzon határozatot a nemzetközi védelem iránti kérelemről azzal, hogy a 2013/32 irányelv 34. cikkében előírt elfogadhatósági meghallgatást is elvégzi, és dönt annak kérdéséről, hogy lehetséges‑e a hontalan személyt visszaküldeni abba az országba, amelyben e személy a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtása előtt lakóhellyel rendelkezett?
C) hogy az elsőfokú bíróság értékelje azon ország biztonságos voltát, amelyben az érintett személy a tárgyalás, illetve – amennyiben a helyzetben lényeges, a határozatban az érintett személy javára figyelembe veendő változások következtek be – az ítélethozatal időpontjában lakóhellyel rendelkezett?
5. A United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) (az Egyesült Nemzetek Közel‑keleti Palesztin Menekülteket Segélyező és Munkaközvetítő Hivatala) által nyújtott támogatás a 2013/32 irányelv 35. cikke első bekezdésének b) pontja szerinti, egyébként elegendő védelemnek minősül‑e az UNRWA működési területén lévő államban, ha az említett állam alkalmazza a[…] Genfi Egyezmény szerinti visszaküldés tilalmának elvét az UNRWA által támogatott személyek tekintetében?
6. Az következik‑e a 2013/32 irányelvnek az Alapjogi Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett 46. cikkének (3) bekezdéséből, hogy az »adott esetben a nemzetközi védelem iránti igényeknek [a 2011/95] irányelv szerinti vizsgálatát« szövegrésszel összefüggésben értelmezett hatékony jogorvoslathoz való jog az elsőfokú bíróságot a nemzetközi védelem iránti kérelmet érdemben megvizsgáló és a nemzetközi védelmet megtagadó határozattal szemben indított jogorvoslati eljárás keretében olyan ítélet meghozatalára kötelezi,
А) amely a megtagadás jogszerűségének kérdésén túl a kérelmező 2011/95 irányelv szerinti nemzetközi védelem iránti igényét illetően is jogerőre emelkedik, mégpedig akkor is, ha az érintett tagállam nemzeti joga alapján csak közigazgatási hatóság határozata útján nyújtható nemzetközi védelem;
B) amely az eljáró hatóság által a kérelem vizsgálata során elkövetett eljárási hibák ellenére a nemzetközi védelem iránti kérelem megfelelő megvizsgálása útján határoz a nemzetközi védelem biztosításának szükségességéről?”
III. Elemzés
A. Előzetes megjegyzések
24. A 2011/95 irányelv (4), (23) és (24) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Genfi Egyezmény a menekültek védelmét szolgáló nemzetközi jogi rendszer sarokkövét képezi, és azért fogadták el az irányelvnek a menekült jogállás nyújtásának feltételeire, valamint e jogállás tartalmára vonatkozó rendelkezéseit, hogy közös fogalmakra és feltételekre támaszkodva segítsék a tagállamok illetékes hatóságait ezen egyezmény alkalmazása során.(13) Ezenfelül a 2011/95 irányelv (3) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az Európai Tanács tamperei következtetéseinek megfelelően az uniós jogalkotó az Európai Menedékügyi Rendszert – amelynek meghatározásához ez az irányelv hozzájárul – a Genfi Egyezmény teljes és mindenre kiterjedő alkalmazására kívánta alapítani.(14)
25. A 2011/95 irányelv rendelkezéseit tehát az irányelv általános rendszerének és céljának fényében kell értelmezni, tiszteletben tartva a Genfi Egyezményt és az EUMSZ 78. cikk (1) bekezdésében említett egyéb vonatkozó szerződéseket. Ezen értelmezés során a 2011/95 irányelv (16) preambulumbekezdéséből fakadóan tiszteletben kell tartani az Európai Unió Alapjogi Chartája által elismert jogokat is.(15) A jelen indítvány tárgyát képező előzetes döntéshozatal iránti kérelemben felvetett kérdéseket ezen értelmezési szempontok alapján kell vizsgálni.
26. E kérdéseket az alábbi sorrendben tárgyalom. Mindenekelőtt az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első, második és harmadik kérdés vizsgálatára térek ki, amelyek közül az első kettő a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának értelmezésére, a harmadik a nemzeti bíróság arra irányuló hatáskörére vonatkozik, hogy a bírósági eljárásban először a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatát folytassa le e rendelkezés alapján. Ezt követően a 2013/32 irányelv 33. és 35. cikkének értelmezésére vonatkozó, előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdéssel foglalkozom. Végezetül pedig a 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdésének értelmezésére vonatkozó, előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik és hatodik kérdést fogom együtt vizsgálni.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
27. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy a tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága vizsgálhatja‑e az UNRWA‑nál menekültként regisztrált, palesztin származású hontalan személy által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott jogi kereten kívül, amely a menekült jogállás elismerését kizáró okot állapít meg a Genfi Egyezmény 1. cikke D. pontjának hatálya alá tartozó harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy esetében.
28. A Genfi Egyezmény 1. cikkének D. pontját a személyek azon különös csoportjára kell alkalmazni, akik bár rendelkeznek az ahhoz szükséges jellemzőkkel, hogy őket az egyezmény 1. cikkének A. pontja szerint menekültként ismerjék el, az 1. cikk D. pontjának első mondata alapján nem részesülhetnek az egyezmény által biztosított előnyökből, mivel az Egyesült Nemzetek UNHCR‑től különböző szervétől vagy ügynökségétől kapnak védelmet vagy támogatást.
29. Az 1948‑as és az 1967‑es arab–izraeli konfliktus következtében menekültnek minősülő azon palesztinok, akik igénybe veszik az UNRWA védelmét és támogatását, valamint nem valósítják meg a Genfi Egyezmény 1. cikkének C., E. és F. pontjában foglalt tényállásokat, ezen egyezmény 1. cikke D. pontjának(16) és következésképpen a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának(17) hatálya alá tartoznak. A jelen ügyben az e rendelkezésekkel lefedett egyetlen menekültcsoportról van szó.
30. Még ha a Genfi Egyezmény 1. cikke D. pontjának első bekezdése az egyezmény által nyújtott előnyökből kizáró okot is ír elő, e cikk második bekezdése ezen előnyök biztosítását magában foglaló klauzulát tartalmaz, amelyet azokra a menekültekre kell alkalmazni, akiknek valamilyen indok alapján megszűnik az Egyesült Nemzeteknek az első mondatban említett szervétől vagy ügynökségétől kapott védelme vagy támogatása, és akiknek helyzetét nem rendezték véglegesen az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének határozataival összhangban.(18) E személyek teljes mértékben jogosultak a genfi egyezményben előírt rendszer igénybevételére.
31. Ezzel párhuzamosan a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondata is tartalmazza a magában foglaló klauzulát, amely szövegében szinte teljesen megegyezik a Genfi Egyezmény 1. cikkének D. pontjában alkalmazott szöveggel. A 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontja első mondatának hatálya tartozó személyeket „ipso facto megilletik az [ezen irányelv által biztosított] ellátások”, amennyiben fennállnak az e rendelkezés második mondata szerinti magában foglaló klauzulában előírt feltételek.(19)
32. A Bíróságnak már volt alkalma a 2004/83 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjában foglalt, a 2011/95 irányelv megfelelő rendelkezésében foglalttal megegyező szövegű kizáró ok és magában foglaló klauzula terjedelméről és alkalmazásának feltételeiről határozni
33. Ami ezek közül az elsőt illeti, a Bíróság kifejtette egyrészt, hogy csak az a személy nem ismerhető el menekültként a 2004/83 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának első mondata értelmében, aki „ténylegesen igénybe vette” az Egyesült Nemzetek UNHCR‑től különböző szervének vagy ügynökségének védelmét vagy támogatását(20) (2010. június 17‑i Bolbol ítélet, C‑31/09, EU:C:2010:351, 51. pont), és másrészt, hogy e kizárás nem szűnik meg a menekült jogállást kérelmezőnek az e szerv vagy ügynökség működési területétől való puszta távolléte vagy e területnek e személy általi önkéntes elhagyása miatt (2012. december 19‑i Abed El Karem El Kott és társai ítélet (C‑364/11, EU:C:2012:826, 49–52. pont).
34. Ami a magában foglaló klauzula alkalmazásának feltételeit illeti, a Bíróság tisztázta, hogy az Egyesült Nemzetek UNHCR‑től különböző szerve vagy ügynöksége védelmének vagy támogatásának a 2004/83 irányelv 12. cikk (1) bekezdése a) pontjának második mondata értelmében „bármely okból” való megszűnését nemcsak magának a védelmet vagy támogatást nyújtó szervnek vagy ügynökségnek a megszüntetése jelenti, hanem az is, ha e szerv vagy ezen ügynökség számára lehetetlen, hogy teljesítse a feladatát.(21) A Bíróság szerint e védelem vagy támogatás megszűnése olyan személy helyzetére is vonatkozik, aki miután ténylegesen igénybe vette e védelmet vagy támogatást, abban irányításán kívüli vagy akaratától független ok miatt már nem részesül.(22)
35. Ami végezetül a magában foglaló klauzula hatásait illeti, a Bíróság pontosította, hogy ha a menedékkérelem elbírálásáért felelős tagállam illetékes hatóságai megállapították, hogy az Egyesült Nemzetek szerve vagy ügynöksége védelmének vagy támogatásának megszűnésére vonatkozó, a 2004/83 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának első mondatában foglalt feltétel teljesül a kérelmező vonatkozásában, az a tény, hogy ipso facto „megilletik az ezen irányelv által biztosított előnyök” ezen irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondata értelmében, e tagállam által az említett irányelv 2. cikkének c) pontja értelmében vett menekültként való elismerést jelent, és a menekült jogállás ipso iure megadását a kérelmező számára, azonban csak ha utóbbi nem tartozik e 12. cikk (1) bekezdése b) pontjának vagy (2) és (3) bekezdésének hatálya alá.(23)
36. Még általánosabban a Bíróság a 2012. december 19‑i Abed El Karem El Kott és társai ítéletében (C‑364/11, EU:C:2012:826) elismerte, hogy a 2004/83 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontja azon személyek sajátos csoportjára vonatkozik, akik az őket jellemző helyzetre tekintettel különös bánásmódban részesülnek, amelynek biztosításáról a Genfi Egyezményt aláíró államok szándékosan döntöttek 1951‑ben.(24) Az e kategóriába tartozó személyeket a nemzetközi közösség már elismerte menekültnek, és ilyenként azok az ENSZ szervezeteire bízott elkülönült védelmi programban részesülnek.
37. Ahogyan azt is kiemelte a Bíróság, a Genfi Egyezmény 1. cikkének D. pontja azon túl, hogy megerősíti az e személyek részére elismert különös jogállást, a védelmük folytonosságának biztosítására irányul abban az esetben, ha az Egyesült Nemzetek szervezetei által nyújtott védelem megszűnik.(25) E cikk ezzel egyidejűleg az e szervezetek és az UNHCR közötti hatáskörök átfedésének elkerülésére irányul.(26)
38. Immár nyilvánvaló, hogy a Genfi Egyezmény 1. cikkének D. pontja által követett célok elérésének biztosításához és a nemzetközi közösség által a személyek e cikkben foglalt csoportja részére az egyezmény által részükre fenntartott különös bánásmód biztosítása révén elismert jogállás tiszteletben tartásához a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának az e csoportba tartozó menedékkérőre való alkalmazása nem bízható a kérelmét elbíráló nemzeti hatóságok mérlegelésére.
39. Az UNRWA által támogatott, valamely tagállamban menedékjog iránti kérelmet benyújtó palesztinok helyzete nem hasonlítható össze a bármely más olyan menedékkérő helyzetével, akinek bizonyítania kell az üldöztetéstől való megalapozott félelmét ahhoz, hogy elismerjék őt „menekültként” a 2011/95 irányelv 2. cikkének d) pontja értelmében.(27) E kérelem vizsgálata tehát – legalábbis kezdetben – nem ezen, a Genfi Egyezmény 1. cikke A. pontjának (2) bekezdését átvevő rendelkezés, hanem a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott szempontok alapján folytatható le.
40. Az e cikkben foglalt kizáró okot és magában foglaló klauzulát egyébiránt egységesen kell értelmezni, és azoknak a menedékkérőre való alkalmazását egységes vizsgálat keretében kell értékelni, több lépcsőben.(28) Annak megállapítását követően, hogy a szóban forgó személy azon palesztin menekültek csoportjába tartozik, akikre nem alkalmazható a Genfi Egyezmény rendszere és így a 2011/95 irányelv, az egyezmény 1. cikke D. pontjának első mondatával összhangban meg kell vizsgálni, hogy az érintett személy által tett nyilatkozatokra figyelemmel e személyre ennek ellenére nem terjed‑e ki e rendszer az 1. cikk D. pontjának második mondata értelmében és következésképpen a 2011/95 irányelv rendszere ezen irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondata alapján, azon tényre figyelemmel, hogy az UNRWA által nyújtott védelem vagy támogatás a viszonylatában időközben megszűnt.
41. Konkrétan, ahogyan azt a Bíróság a 2010. június 17‑i Bolbol ítéletben (C‑31/09, EU:C:2010:351) megállapította, a palesztin menekült által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatára hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságnak mindenekelőtt meg kell vizsgálnia, hogy a kérelmező igénybe vette‑e az UNRWA által nyújtott védelmet vagy támogatást. Abban az esetben, ha nem lehet erre következtetni, nem tekinthető úgy, hogy a kérelmező nem tartozik a 2011/95 irányelv hatálya alá ezen irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának első bekezdése értelmében, és a nemzetközi védelem iránti kérelmét a hivatkozott irányelv 2. cikkének c) pontja(29) és esetlegesen 2. cikkének f) pontja alapján kell megvizsgálni.(30)
42. Amennyiben ezzel szemben úgy tűnik, hogy a kérelmező igénybe vette az UNRWA védelmét vagy támogatását, a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság feladata valamennyi releváns körülmény egyedi értékelésének elvégzése annak megállapítása érdekében, hogy az UNRWA működési területének az érintett személy általi elhagyását irányításán kívüli és akaratától független olyan okok igazolják‑e, amelyek e terület elhagyására kényszerítik őt, és megakadályozzák őt abban, hogy igénybe vehesse az ezen ügynökség által nyújtott védelmet vagy támogatást.(31) Erre akkor kerül sor, ha az érintett személy személyes biztonsága komoly veszélyben van, és az UNRWA nem képes biztosítani számára működési területén azokat az életfeltételeket, amelyek megfelelnek az említett ügynökségre háruló feladatnak.(32)
43. Még ha e vizsgálat bizonyos szempontból hasonló is ahhoz a vizsgálathoz, amelyet akkor kell lefolytatni, amikor a nemzetközi védelem iránti kérelmet a 2011/95 irányelv 2. cikkének d) pontja alapján értékelik, amennyiben legalábbis részben ugyanazon tények és körülmények (különösen a kérelmező egyéni helyzete és személyes körülményei, a származási országban és a szokásos tartózkodási hely szerinti területen fennálló helyzet, az azok által kiadott nyilatkozatok és a benyújtott releváns dokumentumok)(33) elemzésén alapul, a cél ugyanakkor ezzel ellentétes.
44. A 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondatában megkövetelt vizsgálat célja annak megállapítása, hogy az UNRWA által a menedékkérő részére nyújtott támogatás vagy védelem ténylegesen megszűnt‑e, amely helyzetre akkor kerülhet sor, ha, ahogyan azt láttuk, ezen ügynökség objektív vagy a kérelmező egyéni helyzetéhez kapcsolódó indokok miatt nem tudja már biztosítani ez utóbbi számára azokat az életfeltételeket, amelyek megfelelnek az említett ügynökségre háruló feladatnak, vagy ha gyakorlati, jogi vagy az UNRWA érintett működési területére vonatkozó biztonsági feltételekkel összefüggő akadályok miatt a kérelmező nem térhet vissza oda.(34)
45. Ebben az összefüggésben a menekült jogállás elismeréséhez a menedékkérőnek nem kell bizonyítania a 2011/95 irányelv 2. cikkének d) pontja értelmében vett, az üldöztetéstől való félelmet – jóllehet e félelem bizonyítása következtében tartozik teljes mértékben az ezen irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondatában foglalt magában foglaló klauzula hatálya alá –, hanem többek között elegendő az UNWRA által nyújtott védelem vagy támogatás folytonosságának hiányát vagy a fegyveres konfliktus vagy még általánosabban olyan erőszakos vagy veszélyes helyzet fennállását bizonyítania, amely alkalmatlanná vagy nem létezővé teszi e védelmet vagy támogatást, még akkor is, ha ezek a helyzetek, abban az esetben, ha azokra olyan kérelmező hivatkozik, aki nem tartozik a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá, mindenekelőtt a kiegészítő védelmi jogállás és nem a menekült jogállás elismerésének igazolására alkalmasak.
46. Az eddig elmondottakból az következik, hogy a DAB‑nak az alapeljárást jellemzőhöz hasonló körülmények között az S. Alheto, palesztin származású menedékkérő által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatát a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának első és második bekezdését átültető belső jogi rendelkezések alapján kellett volna lefolytatnia. Mivel a palesztin menekültnek az UNRWA regisztrációs rendszerébe történő felvétele azt a tényt jelzi, hogy e menekült igénybe veszi vagy vette az UNRWA védelmét vagy támogatását,(35) S. Alheto, aki e regisztrációra vonatkozó bizonyítékot nyújtott be, a Genfi Egyezmény 1. cikke D. pontjának és így a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozik. A DAB‑nak következésképpen egyedi vizsgálat alapján és valamennyi releváns tény és körülmény fényében kellett volna megállapítania, hogy S. Alhetóra a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondatában foglalt magában foglaló klauzula vonatkozik‑e. E célból meg kellett volna vizsgálnia, hogy a Gázai övezet S. Alheto általi elhagyását olyan akaratán kívüli indokok igazolják‑e, amelyek e terület elhagyására kényszerítették, és megakadályozták őt abban, hogy továbbra is igénybe vehesse az UNRWA által nyújtott védelmet vagy támogatást.(36) Igenlő válasz esetén más kizáró ok hiányának megállapítását követően a DAB‑nak el kellett volna ismernie S. Alheto részére a menekült jogállást.
47. A végkövetkeztetés levonása előtt fontos kiemelni, hogy annak megállapításakor, hogy az UNRWA által nyújtott védelem vagy támogatás a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondata értelmében véve megszűnt‑e, a palesztin kérelmező kérelmének vizsgálatára hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságnak csak az UNRWA működési területén belüli azon területen létező helyzetet kell figyelembe vennie, ahol a kérelmezőnek a szokásos tartózkodási helye volt a menedékjog iránti kérelem benyújtását megelőzően – S. Alheto esetében a Gázai övezetben –, akkor is, ha e személy valamely tagállam területének elérését megelőzően e terület más zónáin is áthaladt.(37)
48. A fenti megfontolások összességének fényében úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2011/95 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy az UNRWA‑nál regisztrált palesztin származású azon hontalan személy által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet, akinek szokásos tartózkodási helye az Unióba való belépését megelőzően e szervezet működési területén volt, ezen irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjában foglalt rendelkezések alapján kell vizsgálni.
C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről
49. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontja közvetlen hatállyal bír‑e és alkalmazható‑e az eljárásban annak ellenére, hogy S. Alheto arra nem hivatkozott.
50. Az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai közigazgatási bíróság) felhívja a figyelmet arra, hogy a ZUB 12. cikke (1) bekezdése 4. pontjának a 2011/95 irányelvet átültető törvény által módosított változata(38) annak időbeli hatálya miatt nem alkalmazható S. Alheto helyzetére,(39) miközben az ezen módosítást megelőző változat nem teljeskörűen ülteti át a 2004/83 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontját, mivel nem foglalja magában az e rendelkezés második mondatában előírt magában foglaló klauzulát.(40)
51. Mivel a 2011/95 irányelvet a bolgár jogba átültető törvény nem alkalmazható időbeli hatály miatt az alapeljárásra, nem részletezem e törvénynek a ZUB 12. cikke (1) bekezdésének 4. pontját érintő módosításait, és nem foglalok állást e cikk jelenleg hatályos változatának a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjával való összhangjára vonatkozóan, jóllehet az előzetes döntéshozatalra utaló határozat néhány bekezdésében és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés első részében arra kérik a Bíróságot, hogy foglaljon állást e kérdésben.
52. Ami a ZUB 12. cikke (1) bekezdése 4. pontjának a 2011/95 irányelvet átültető törvény hatálybalépését megelőző változatát illeti, még ha igaz is, hogy a Bíróságnak nem feladata a nemzeti jognak a kérdést előterjesztő bíróság általi értelmezését vitatni, nem titkolom arra vonatkozó kétségemet, hogy – ahogyan arra az Administrativen sad Sofia‑Grad (szófiai közigazgatási bíróság) utal – nem lehetséges e rendelkezésnek a 2004/83 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjával összhangban való értelmezése. Még ha a 2004/83 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második bekezdésében foglalt magában foglaló klauzulát nem is vették át kifejezetten, e rendelkezés ugyanakkor egyértelműen azt mutatta, hogy a menekült jogállás elismeréséből kizáró ok csak addig alkalmazható, amíg az Egyesült Nemzetek szerve vagy ügynöksége által nyújtott védelem vagy támogatás nem szűnt meg. E védelem vagy támogatás megszűnésének megállapítása tehát csak a kizáró ok alkalmazásának mellőzéséhez vezethet a Bíróság 2012. december 19‑i Abed El Karem El Kott és társai ítéletében (C‑364/11, EU:C:2012:826) megállapított hatásokkal. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy az összhangban álló értelmezés elve megköveteli, hogy a nemzeti bíróságok hatáskörük keretei között tegyenek meg mindent annak érdekében, hogy a belső jog egészére tekintettel és az általuk elfogadott értelmezési módszerek alkalmazásával biztosítsák az uniós jog teljes érvényesülését, és annak céljával összhangban álló eredményre jussanak.(41)
53. A fentiek alapján a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett kérdés megválaszolása tekintetében véleményem szerint nem állnak fenn kétségek a tekintetben, hogy a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontja második mondatának tartalma azon részében, amelyben kétértelműséget mellőzve biztosítja az irányelv által biztosított jogokat azon palesztin menekültek részére, akik e rendelkezés első mondatának hatálya alá tartoznak, és már nem tudják igénybe venni az UNRWA védelmét vagy támogatását, feltétlen és kellően pontos ahhoz, hogy arra az érintett személy hivatkozhasson a nemzeti bíróságok előtt.(42)
54. Ami azon kérdést illeti, hogy a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondatát alkalmazhatja‑e a kérdést előterjesztő bíróság annak ellenére, hogy arra a felperes az alapeljárásban nem hivatkozott, emlékeztetek arra, hogy a Bíróságnak már volt módja pontosítani, hogy „az érintett fél azon elismert joga, hogy előre meghatározott feltételek fennállása esetén a nemzeti bíróság előtt hivatkozhasson azon irányelvre, amelynek átültetési határideje lejárt, nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a nemzeti bíróság figyelembe vegye ezen irányelvet, még ha az érintett fél nem is hivatkozik arra”, és ezen irányelv pontos és feltétlen rendelkezéseit továbbra is közvetlenül alkalmazza, és mellőzze az azokkal ellentétes belső jog alkalmazását.
55. A fentiek alapján úgy vélem, hogy úgy kell megválaszolni az Administrativen sad Sofia‑Grad (szófiai közigazgatási bíróság) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdést, hogy a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondata kellően pontos és feltétlen rendelkezést tartalmaz, amelyre az érintett személyek hivatkozhatnak a nemzeti bíróságok előtt. Az a körülmény, hogy az érintett fél nem hivatkozik az eljárásban a közvetlen hatállyal bíró uniós jogi rendelkezésre, nem akadályozza azt, hogy a nemzeti bíróság azt közvetlenül alkalmazza, amennyiben szükségesnek ítéli.
D. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről
56. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy a 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdéséből az következik‑e, hogy az UNRWA‑nál regisztrált palesztin származású hontalan személy által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem elutasításáról szóló közigazgatási határozattal szemben indított jogorvoslati eljárásban az elsőfokú bíróság lefolytathatja e kérelem vizsgálatát a 2011/95 irányelv 12. cikkének (1) bekezdésében meghatározott elvek alapján abban az esetben is, ha e vizsgálatot korábban a hatáskörrel rendelkező hatóság nem folytatta le.
57. Mindenekelőtt azt a kérdést kell feltenni, hogy időbeli hatálya alapján alkalmazható‑e a 2013/32 irányelv az alapeljárás tárgyát képező jogvitára.
58. Ezen irányelv 51. cikkének (1) bekezdésével összhangban a tagállamok részére az ezen irányelvnek az e rendelkezésben felsorolt cikkeit, így többek között a 46. cikket átültető intézkedések hatályba léptetésére biztosított határidő 2015. július 20‑án lejárt. A 2013/32 irányelv 52. cikke első bekezdésének első mondata alapján „a tagállamok az [ezen irányelv] 51. cikk[e] (1) bekezdésében meghatározott törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket alkalmazzák a 2015. július 20‑tól kezdve vagy annál korábban benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmekre […]”. Ezen irányelv 52. cikke első bekezdésének második mondatával összhangban „[a] 2015. július 20. előtt benyújtott kérelmekre […] a [2005/85] irányelv szerint elfogadott törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések irányadók”.
59. Jóllehet a 2013/32 irányelv 52. cikke első bekezdésének első és második mondata közötti összhang nem tűnik nyilvánvalónak,(43) úgy tűnik, hogy az első mondatban szereplő „vagy annál korábban” kifejezést, amelynek az irányelv szövegébe való beillesztését a Tanács kezdeményezte,(44) úgy kell értelmezni, hogy a tagállamoknak lehetőségük volt előírni az irányelv átültetésekor, hogy az irányelvnek az 51. cikke (1) bekezdésében felsorolt cikkeinek való megfelelésre irányuló nemzeti rendelkezéseket az ezen cikk által meghatározott dátumot megelőzően benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmekre is alkalmazni kell. Arra az esetre, amikor e lehetőséggel nem élnek, a 2013/32 irányelv 52. cikke első bekezdésének második mondata előírta, hogy a 2005/85 irányelvet átültető rendelkezéseket kell továbbra is alkalmazni.
60. Az uniós jogalkotó tehát különös átmeneti szabályozást írt elő, amelynek célja az új (2013/32) irányelv és a hatályon kívül helyezett (2005/85) irányelv rendelkezései időbeli alkalmazásának összehangolása. E szabályozás alapján amennyiben a nemzeti jogalkotó másként nem rendelkezik, a 2015. július 20‑át megelőzően benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmeket a 2005/85 irányelvet átültető rendelkezések alapján kell vizsgálni.
61. A Bíróság eljárási szabályzatának 101. cikke értelmében vett felvilágosításkérésre adott válaszként a kérdést előterjesztő bíróság pontosította, hogy a 2013/32 irányelvet átültető, 2015. december 28‑án hatályba lépő törvény 37. cikke azt írja elő, hogy az e dátumot megelőzően indított eljárásokat a korábban hatályos rendelkezések alapján kell lefolytatni. Ebből az következik, hogy a bolgár jogalkotó, noha implicit módon, de úgy döntött, hogy nem él a 2013/32 irányelv 52. cikke első bekezdésének első mondatában felajánlott azon lehetőséggel, hogy előírja az ezen irányelvet átültető nemzeti rendelkezések alkalmazását a 2015. július 20‑át megelőzően benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmekre is.
62. Mivel S. Alheto 2014. november 25‑én nyújtotta be a nemzetközi védelem iránti kérelmét, e kérelmet, amely megelőzte mind a 2013/32 irányelvet a bolgár jogba átültető törvény hatálybalépésének napját, mind az ezen irányelv 52. cikke első bekezdésének első mondata által előírt napot, a nemzeti jog (a 2013/32 irányelvet átültető törvény 37. cikke) és az uniós jog (2013/32 irányelv 52. cikke első bekezdésének második mondata) alapján is a 2005/85 irányelvet a bolgár jogba átültető rendelkezések alapján kell vizsgálni.(45)
63. Ennélfogva a 2013/32 irányelv nem alkalmazható időbeli hatály miatt az alapeljárás tárgyát képező jogvita tényállására. A Bíróságnak a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott ítélkezési gyakorlata, amely szerint az irányelv átültetésére előírt időtartam alatt a nemzeti bíróságok a lehető legteljesebb mértékben kötelesek tartózkodni a belső jog olyan értelmezésétől, amely az irányelv átültetésére előírt határidő leteltét követően jelentősen veszélyeztetheti az említett irányelv által elérni kívánt eredmény megvalósítását,(46) véleményem szerint nem alkalmazható a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemre. Annak ellenére ugyanis, hogy ahogyan azt az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai közigazgatás bíróság) megjegyzi, a bolgár jogalkotó nem írt elő különös rendelkezéseket a 2013/32 irányelv 46. cikke (3) bekezdésének átültetése érdekében, és ily módon az ezen irányelv átültetését megelőzően hatályos rendelkezéseket úgy kell tekinteni, hogy azok ez utóbbi „hatálya alá tartoznak”(47), ezen irányelv, még ha azt megelőzően is lépett hatályba, hogy S. Alheto benyújtotta volna menedékkérelmét, kifejezetten úgy rendelkezik, hogy a nemzeti jog eltérő rendelkezése hiányában e kérelmet, mivel 2015. július 20‑át megelőzően nyújtották be, a 2005/85 irányelvet átültető rendelkezések alapján kell vizsgálni.
64. A fenti indokok alapján az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdést véleményem szerint elfogadhatatlannak kell minősíteni.(48) Az alábbi gondolatokat tehát csak pusztán másodlagosan fogalmazom meg.
65. Elöljáróban megjegyzem, hogy a 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdése és a menedékjog tárgyában hozott közigazgatási határozatok e cikkben bevezetett bírósági felülvizsgálata terjedelmének meghatározása érdeklődést váltott ki a nemzeti bíróságokban, ahogyan azt az a tény is igazolja, hogy e rendelkezés értelmezésére vonatkozó kérdéseket terjesztettek a Bíróság elé öt másik, még elbírálás alatt álló előzetes döntéshozatal iránti kérelemben.(49) A 2005/85 irányelv 39. cikkével összevetve ugyanis, amely kizárólag annak előírására szorítkozott, hogy biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való jogot, és a tagállamokra bízza e jog terjedelmének meghatározását,(50) a 2013/32 irányelv 46. cikke szemléletváltozást hoz, amely egyebekben tükrözi a két jogszabály eltérő harmonizációs szintjét.
66. Az e cikkben alkalmazott terminológiából nyilvánvalóan kitűnik, hogy azon minimumszabályok meghatározásakor, amelyeknek a (3) bekezdés alapján a tagállamoknak meg kell felelniük az (1) bekezdésben foglalt azon kötelezettség teljesítése érdekében, hogy a nemzetközi védelmet kérő részére hatékony jogorvoslatot kell biztosítani, az uniós jogalkotó hivatkozási szempontként elfogadta az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény (EJEE) 13. és 3. cikkének együttes alkalmazásával összefüggő ítélkezési gyakorlatát.(51)
67. A 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdése alapján a jogorvoslati akkor hatékony, ha „mind a tények, mind a jogi szempontok teljes körű és ex nunc megvizsgálását” tartalmazza, és „adott esetben a nemzetközi védelem iránti igényeknek a 2011/95 irányelv szerinti vizsgálatát is”.
68. A „teljes körű vizsgálat” szükségességét, amely nem korlátozódik az alkalmazandó jogszabályok tiszteletben tartására, hanem kiterjed a tényállás megállapítására és értékelésére is, már régóta megállapította az EJEB. E bíróság szerint az EJEE 3. cikkének fontossága és az annak megsértése esetén valószínűsíthetően okozott kár visszafordíthatatlansága – ahhoz, hogy a jogorvoslatot hatékonynak lehessen tekinteni – megkövetelik a „gondos figyelemmel kísérést”(52) és azon indokok „független”, „szigorú”(53) és teljes körű(54) vizsgálatát, amelyek az e cikk által tiltott bánásmódok kockázatára vonatkoznak. E vizsgálatnak „el kell oszlatnia valamennyi jogszerűséggel összefüggő kétséget a védelem iránti kérelem megalapozatlan jellege vonatkozásában, függetlenül az ellenőrzéssel megbízott hatóság hatáskörének terjedelmétől”(55). A teljes körű vizsgálat szükségessége azt eredményezi, hogy a bíróság általi vizsgálat nem csupán a tények és bizonyítékok elferdítésének, valamint a nyilvánvaló mérlegelési hibának a puszta ellenőrzésére terjed ki.
69. A 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdése emellett úgy rendelkezik, hogy a kereseti jogalapok teljes körű ténybeli és jogi vizsgálatát ex nunc kell lefolytatni, vagyis nem azon körülmények alapján, amelyekről a megtámadott határozatot hozó hatóságnak tudomása volt vagy kellett volna, hogy legyen a határozat meghozatalakor, hanem amelyek a bíróság határozatának meghozatalakor fennálltak.(56) Ez egyrészt azt eredményezi, hogy a kérelmező igénybe veheti azokat az új tényezőket, amelyekre nem hivatkozott a nemzetközi védelem iránti kérelmet vizsgáló hatóság előtt(57), másrészt a keresetet elbíráló bíróság jogosult hivatalból összegyűjteni a kérelmező helyzetének értékelése szempontjából releváns tényezőket.
70. Ami „a kérelmező nemzetközi védelmi igényeinek” vizsgálatát illeti, amelyet ugyancsak tartalmaznak a 2013/32 irányelv 46. cikke (3) bekezdésében foglalt minimumszabályok, az azt eredményezi, hogy amennyiben a bíróság úgy véli, hogy rendelkezik valamennyi ahhoz szükséges adattal („adott esetben”), határozhat azon kérdésben, amely a 2013/32 irányelv 46. cikkének (1) bekezdésében felsorolt határozata bármelyikének alapját képezi, vagyis azon kérdésben, hogy a kérelmező jogosult‑e a menekült vagy kiegészítő védelmi jogállás elismerésére.
71. E tekintetben fontos emlékeztetni arra, hogy a menekült jogállás elismerése „deklaratív”, és nem konstitutív „aktus”(58), valamint hogy, ahogyan azt a Bíróság 2015. június 24‑i H. T. ítéletében (C‑373/13, EU:C:2015:413, 63. pont)(59) pontosította, ez azt eredményezi, hogy a tagállamok – és így a menedékjog iránti kérelmek vizsgálatára hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok – kötelesek e jogállás elismerésére olyan személy részére, aki megfelel az uniós jogban előírt minimumfeltételeknek, és „nem rendelkeznek semmilyen mérlegelési jogkörrel e tekintetben”. A nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálata során e hatóságok tehát a tények jogi értékelését végzik el, ami nem jelenti közigazgatási mérlegelési jogkör gyakorlását. Amennyiben a bíróság úgy véli, hogy ezen értékelés helytelen, és amennyiben a rendelkezésére álló tényezők azt lehetővé teszik, a 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdésével összhangban magának kell tudnia eljárni a kérelmező nemzetközi védelme szükségességének vizsgálatakor anélkül, hogy az ügyet vissza kellene utalnia a közigazgatási hatóság elé. Amennyiben e vizsgálat alapján a bíróság arra a következtetésre jut, hogy a kérelmező megfelel a menekültként való elismerés vagy a kiegészítő védelemben való részesülés szempontjainak, e bíróságnak, amennyiben az a nemzeti jog alapján nem rendelkezik hatáskörrel a nemzetközi védelem elismerésére irányuló határozat meghozatalára, és így nem változtathatja meg a megtámadott határozatot, rendelkeznie kell ugyanakkor hatáskörrel a kérelmező nemzetközi védelmének szükségességére vonatkozó kötelező érvényű iránymutatás megfogalmazására, amelyhez az ilyen határozat meghozatalára hatáskörrel rendelkező hatóságnak igazodnia kell.
72. A fentiek alapján úgy vélem, hogy amennyiben a 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdését kell alkalmazni az alapeljárás tárgyát képező tényállásra, a kérdést előterjesztő bíróság a lehető legteljesebb mértékben köteles az APK rendelkezéseinek olyan irányú értelmezésére, hogy az S. Alheto helyzetéhez hasonló helyzetben hatáskörrel rendelkezik ez utóbbi nemzetközi védelem iránti kérelmének elbírálására a 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontja fényében, és amennyiben ilyen értelmezés nem lehetséges, köteles mellőzni ezen rendelkezések közül azok alkalmazását, amelyek megakadályozzák e vizsgálat lefolytatását.
73. Ezzel szemben úgy vélem, hogy a fenti 65. pontban ismertetett indokok alapján a 2005/85 irányelv 39. cikke alapján nem lehet ugyanerre az eredményre jutni.
E. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdésről
74. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az UNRWA által működési területén nyújtott támogatás a 2013/32 irányelv 35. cikke első bekezdésének b) pontja szerinti, „elegendő védelemnek” minősül‑e. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy e kérdés annak értékelésére irányul, hogy az alapeljárásbelihez hasonló körülmények között Jordánia tekinthető‑e S. Alheto esetében az „első menedék országának”. A kérdést előterjesztő bíróság szerint, ha ilyen értelmezés lehetséges, az utóbbi által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatatlannak tekinthető a 2013/32 irányelv 33. cikke alapján.
75. Az e kérdésre történő válaszadás előtt emlékeztetek arra, hogy a 2013/32 irányelv 35. cikke első bekezdésének b) pontja átveszi az ezen irányelvet megelőző 2005/85 irányelv 26. cikke első bekezdésének b) pontját. Mivel a jelen indítvány 58–63. pontjában tett pontosítások fényében csak a 2005/85 irányelv értelmében elfogadott bolgár jogi rendelkezések alkalmazhatóak S. Alheto nemzetközi védelem iránti kérelmére, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés az átfogalmazást követően úgy tekinthető, hogy az ezen irányelv 26. cikke első bekezdése b) pontjának értelmezésére vonatkozik.
76. A 2005/85 irányelv 25. cikkének (1) bekezdése – a 2013/32 irányelv jelenleg hatályos 33. cikkének (1) bekezdéséhez hasonlóan – előírta, hogy a tagállamok nem kötelesek érdemben megvizsgálni a menedékjog iránti kérelmet, amennyiben e kérelem a (2) bekezdésben felsorolt indokok egyike alapján elfogadhatatlannak minősül. Ezen indokok között e bekezdés b) pontjában szerepelt az a körülmény, hogy a kérelmező esetében harmadik ország minősül az ugyanezen 2005/85 irányelv 26. cikke értelmében az „első menedék országának”. E cikk első bekezdésének a) és b) pontja két eltérő esetet tartalmazott, amikor a kérelmező esetében harmadik ország tekinthető az „első menedék országának”. Az első arra az esetre vonatkozott, amikor „ez az ország a kérelmezőt menekültként ismerte el”, és a kérelmező még mindig igénybe veheti ezt a védelmet. A második helyzet arra az esetre vonatkozott, amikor a kérelmező „ebben az országban egyéb, elegendő védelmet élvez, beleértve a visszaküldés tilalma elleni [helyesen: tilalma által nyújtott] védelmet is”.
77. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból(60) tehát kitűnik, hogy a ZUB 13. cikke (2) bekezdése 2. pontjának S. Alheto kérelmére alkalmazandó változata nem tartalmazta a 2005/85 irányelv 26. cikke (1) bekezdésének b) pontjában előírt második helyzetet. Ez utóbbi irányelv átültetésekor a kérdést előterjesztő bíróság szerint a bolgár jogalkotó úgy határozott, hogy annak lehetőségét, hogy a menedékjog iránti kérelmet az említett irányelv 25. cikke (2) bekezdése b) pontja szerint elfogadhatatlanná minősítsék, kizárólag arra az esetre korlátozza, amikor a kérelmező egy biztonságos harmadik országban menekült jogállással rendelkezik. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat tanúsága szerint kizárólag a 2013/32 irányelv átültetésekor vezette be e jogalkotó a ZUB 13. cikke (2) bekezdésének 2. pontjában az arra az esetre vonatkozó, a kérelmet elfogadhatatlanná tevő okot is, amikor a kérelmező egy harmadik országban „olyan hatékony védelmet vesz igénybe, amely tartalmazza a visszaküldés tilalma által nyújtott védelmet is”. A ZUB 13. cikke (2) bekezdése 2. pontjának e változata ugyanakkor nem alkalmazható az alapeljárás tárgyát képező tényállásra.
78. A 2005/85 irányelv 5. cikke értelmében a tagállamok „a menedékjog megadására és visszavonására vonatkozó eljárások tekintetében kedvezőbb szabályozást léptet[hett]ek hatályba, vagy tarth[att]ak hatályban, amennyiben ezek a szabályok ezen irányelvvel összeegyeztethetőek [voltak]”. A 2005/85 irányelv 25. cikke (1) bekezdésének szövegéből kitűnik, hogy a tagállamoknak lehetőségük, és nem kötelezettségük volt a menedékjogi iránti kérelmek elbírálására irányuló megfelelő nemzeti eljárásukban előírni az e cikk (2) bekezdésében foglalt elfogadhatatlansági okokat, miközben ezen irányelv (22) preambulumbekezdéséből az tűnik ki, hogy ez utóbbi irányelv 25. cikke kivételt képez azon szabály alól, amely szerint a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságainak valamennyi menedékjog iránti kérelmet érdemben kell vizsgálniuk.(61)
79. Ebből az következik, hogy a 2005/85 irányelv átültetésekor a bolgár jogalkotó jogszerűen határozhatott és határozott úgy, hogy nem veszi át a menedékjog iránti kérelem elfogadhatatlanságának a 2005/85 irányelv 25. cikkének (2) bekezdésében előírt valamennyi okát, és különösen az ezen irányelv 25. cikke (2) bekezdése b) pontjának a 26. cikke első bekezdésének b) pontjával összefüggésben értelmezett rendelkezéséből következő okot.(62)
80. Ilyen körülmények között, mivel az S. Alheto nemzetközi védelem iránti kérelmének vizsgálatára alkalmazandó bolgár jog alapján e kérelem semmi esetre sem minősíthető elfogadhatatlannak a 2005/85 irányelv 25. cikke (2) bekezdése b) pontjának a 26. cikke első bekezdésének b) pontjával összefüggésben értelmezett rendelkezésében foglalt ok alapján, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés, mivel átfogalmazva e rendelkezések értelmezésére irányul, hipotetikus jellegű, és így elfogadhatatlan.(63)
81. Így csupán másodlagosan foglalkozom a továbbiakban ezen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés rövid vizsgálatával.
82. A 2005/85 irányelv 26. cikke első bekezdésének b) pontját ezen irányelv már hivatkozott (22) preambulumbekezdése fényében kell értelmezni, amelynek alapján a tagállamok csak abban az esetben nem kötelesek elvégezni a nemzetközi védelem iránti kérelem érdemi vizsgálatát, ha „észszerűen feltételezhető, hogy egy másik ország […] megfelelő védelmet nyújt”, különösen „ha az első menedékjogot nyújtó ország a kérelmezőnek menekültstátuszt, vagy egyéb megfelelő védelmet biztosított, és a kérelmezőt ez az ország visszafogadja”.
83. E preambulumbekezdésből nyilvánvalón kitűnik tehát, hogy az azon ország által nyújtott védelem, amely a kérelmező első menedékjogot nyújtó országának minősül, bírhat jelentőséggel a 2005/85 irányelv 25. cikke (2) bekezdése b) pontjának a 26. cikke első bekezdésének b) pontjával összefüggésben értelmezett rendelkezésében foglalt elfogadhatatlansági ok alkalmazása szempontjából. Nem is lehet ez másképp, mivel a visszaküldéssel szembeni védelmet, amely a 2005/85 irányelv 26. cikke első bekezdésének b) pontjában hivatkozott védelem tartalmának részét képezi, azon országnak kell biztosítania, ahova a kérelmező visszatérne, feltéve hogy az visszafogadja, amennyiben a kérelme elfogadhatatlannak minősül az ezen irányelv 25. cikke második bekezdésének b) pontjában előírt ok alapján. Még ha az UNRWA‑hoz hasonló szervezet nyújthat az állami hatóságok által a nemzetközi vagy humanitárius védelmi rendszer keretében nyújtottal részben megegyező támogatást és alapvető szolgáltatásokat, e szervezet nem adhat biztosítékot a működési területének hatálya alá tartozó jogalanyoknak arra vonatkozóan, hogy amennyiben akaratuktól független ok alapján hagyták el a szokásos tartózkodási helyük szerinti területet, hogy egy másik országba utazzanak e szervezet működési területén belül, nem küldik vissza őket ebből az országból az indulás szerinti területre.
84. Emellett a 2005/85 irányelv 26. cikke első bekezdésének a) és b) pontja közötti kapcsolat arra enged következtetni, hogy csak az első menedék országának minősülő ország által a kérelmező részére elismert azon különös jogállást tükröző védelem, amely noha nem rendelkezik a menekült jogállás tartalmával a vonatkozó nemzetközi eszközök szerint, e személyt hatékonyan védi,(64) különösen a visszaküldéssel szemben,(65) minősülhet az említett irányelv 26. cikke első bekezdésének b) pontja értelmében vett „elegendő védelemnek”. Más szóval, ahogyan a kérelmező menekült jogállás igénylésére és megszerzésére vonatkozó puszta lehetősége sem elegendő ahhoz, hogy a szóban forgó országot az e rendelkezés a) pontja értelmében vett első menedék országának lehessen tekinteni, önmagában azon védelmi rendszer előírása, amelyhez a kérelmező hozzáférhetne az ezen országba való visszafogadása esetén, sem elegendő e rendelkezés b) pontjának alkalmazásához, és ahhoz, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmét a 2005/85 irányelv 25. cikke (2) bekezdésének b) pontja alapján elfogadhatatlannak minősítsék.
85. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból azonban nem derül ki, hogy S. Alheto, aki Bulgáriába való megérkezését megelőzően áthaladt Jordánián keresztül, és ott 23 napot tartózkodott, ezen országban olyan különös jogállásra tett volna szert, amely lehetővé tette volna számára többek között, hogy a Gázai övezetben való esetleges visszaküldésével szemben védelmet élvezzen.(66) Az, hogy S. Alheto egyszerűen személyek (az UNRWA‑nál regisztrált palesztin menekültek) olyan csoportjába tartozik, amely Jordánia által elismert különös nemzetközi jogállással rendelkezik,(67) nem elegendő a 2005/85 irányelv 25. cikke (2) bekezdése b) pontjának alkalmazása szempontjából, mivel azokat a feltételeket, amelyektől e rendelkezés függővé teszi azon lehetőséget, hogy a tagállamok elfogadhatatlannak minősítsék a nemzetközi védelem iránti kérelmet, a kérelmező egyéni helyzetére figyelemmel kell vizsgálni.
86. Ugyanígy semmi sem utal arra az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban, amely lehetővé tenné annak megállapítását, hogy S. Alheto Jordániába való visszatérése esetén hozzáférne az UNRWA által nyújtott védelemhez vagy támogatáshoz ezen országban.
87. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a Genfi Egyezmény 1. cikke D. pontjának a palesztin menekültekre való alkalmazásáról szóló, 2007. decemberi iránymutatásában(68) az UNHCR pontosította, hogy „egyetlen állam sem feltételezheti biztonsággal, hogy a palesztin menekült hozzáférhet az UNRWA által nyújtott védelemhez vagy támogatáshoz [ezen ügynökség] azon működési területén, ahol sosem rendelkezett lakóhellyel, vagy amely eltér a korábbi lakóhelye szerinti területtől”(69). E feltevés alkalmazása az UNHCR szerint „a kérelmező elé észszerűtlen és megoldhatatlan akadályokat” állít, és figyelmen kívül hagyja a nemzetközi kapcsolatok valóságát, amely az államok szuverenitásának elvén alapul. Más szóval az a körülmény, hogy az UNRWA‑nál regisztrált menedékkérő élt az ezen ügynökség által nyújtott védelemmel vagy támogatással azon a területen, ahol az Unióba való belépését megelőzően szokásos tartózkodási hellyel rendelkezett, nem nyújtja biztosítékát annak, hogy továbbra is igénybe veheti e védelmet vagy támogatást az UNRWA működési területén belül található olyan másik országban, amellyel korábban nem állt fenn kapcsolata. S. Alheto esetében a kérdést előterjesztő nem tesz említést sem családi, sem más jellegű, Jordániával fennálló kapcsolatról.
88. A fentiek alapján úgy vélem, hogy az alapeljárás tárgyát képező ügy körülményei között nem áll fenn annak elegendő biztosítéka, hogy S. Alheto hozzáférjen az UNRWA támogatásához Jordániában, amennyiben ez utóbbi ország befogadná, sem pedig annak, hogy ebben az országban a 2005/85 irányelv 26. cikke első bekezdésének b) pontja értelmében vett „elegendő védelemben” részesüljön.
89. Végkövetkeztetésként kiemelve, hogy még ha a Genfi Egyezmény nem is írja elő és nem is zárja ki kifejezetten a „más védelem” elismerésére irányuló eszközök igénybevételét (az „első menedék országa” vagy „biztonságos harmadik ország” fogalmak alkalmazásával), ezen eszközök nem tekinthetőek ezen egyezménnyel összeegyeztethetőnek, kivéve azon esetet, amikor azok biztosítják az egyezmény 1. cikke szerinti menekült fogalmába tartozó személyek részére az ezen egyezmény által biztosított jogok alkalmazását. Szükséges tehát, hogy amennyiben alkalmazni kívánják a 2005/85 irányelv 26. cikke első bekezdésének b) pontja szerinti és jelenleg a 2013/32 irányelv 35. cikke első bekezdésének b) pontja szerinti „első menedék országának” fogalmát, a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatára hatáskörrel rendelkező tagállami hatóságok megbizonyosodjanak a kérelmező részére az ezen ország által nyújtott védelem hatékony jellegéről, különösen amennyiben, ahogyan Jordánia esetében is, ezen ország már jelentős számú menekült személynek ad otthont.(70)
F. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik és hatodik kérdésről
90. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdéssel az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai közigazgatási bíróság) lényegében azt kérdezi, hogy a 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdése lehetővé teszi‑e a nemzetközi védelem iránti kérelmet érdemben elutasító határozattal szemben benyújtott keresetet elbíráló bíróság részére, hogy először hozzon határozatot: i. e kérelem elfogadhatóságáról a 2013/32 irányelv 33. cikke (2) bekezdésének a)–c) pontjában előírt okok alapján abban az esetben is, ha a 2013/32 irányelv 34. cikkének (1) bekezdésében előírt meghallgatásra nem került sor; ii. a hontalan személynek a származási vagy a szokásos tartózkodási helye szerinti országába történő visszaküldéséről.
91. Ezen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés véleményem szerint teljes egészében elfogadhatatlan a jelen indítvány 57–63. pontjában meghatározott indokok alapján. Ezen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés i. alpontja alatti rész pedig a jelen indítvány 76–80. pontjában ismertetett indokok alapján elfogadhatatlan.(71)
92. Ami az ii. alpont alatti részt illeti, másodlagosan annak megállapítására szorítkozom, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálata azon kockázatok figyelembevételét jelenti, amelyeknek a kérelmező a származási országába vagy a kérelem benyújtását megelőző szokásos tartózkodási helye szerinti országba való visszaküldése esetén lenne kitéve, annak megállapítása érdekében, hogy a menekült vagy nemzetközi védelmi jogállás elismerésére vonatkozó kritériumok teljesülnek‑e, és a visszaküldés tilalmának elvét tiszteletben tartják‑e. Ebből az következik, hogy amennyiben a hatáskörrel rendelkező hatóság helyesen értékelte e kockázatokat a 2013/32 irányelv II. fejezetében foglalt alapelvek és garanciák tiszteletben tartásával lefolytatott vizsgálat keretében, az a puszta tény, hogy e hatóság a nemzetközi védelmet megtagadó határozatban nem foglalt állást azon kérdés tekintetében, hogy a kérelmező azonnal kiutasítható‑e az érintett tagállam területéről a származási országba vagy a szokásos tartózkodási hely szerinti országba való visszaküldés érdekében, nem képez olyan mulasztást, amely e határozat megsemmisítéséhez vezethet. A részére elismert hatáskörében a 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdésével összhangban a határozattal szembeni keresetet elbíráló bíróság, amennyiben szükségesnek ítéli, hozhat először határozatot e kérdés tekintetében. Nyilvánvaló, hogy minden esetben a visszaküldés tilalma elve tiszteletben tartásának biztosításához a hatáskörrel rendelkező hatóságnak figyelembe kell vennie a kérelmező helyzetét, amikor a kiutasításáról határoz, és azt megelőzően, hogy azt végrehajtanák.
93. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett hatodik kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy melyek azok a hatáskörök, amelyekkel a 2013/32 irányelv 46. cikkének (3) bekezdése alapján a nemzetközi védelmet megtagadó határozattal szemben benyújtott keresetet elbíráló bíróság rendelkezik, és különösen e bíróságnak a megtámadott határozat jogszerűségének vizsgálatára kell‑e szorítkoznia, vagy határozhat a kérelmező nemzetközi védelmének szükségességéről abban az esetben is, ha a nemzeti jog alapján e védelmet kizárólag a közigazgatási hatóság határozata nyújthatja.
94. Ezen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés is elfogadhatatlan a jelen indítvány 57–63. pontjában foglalt indokok alapján. Érdemben a jelen indítvány 74. és 75. pontjában másodlagosan tett észrevételekre utalok.
IV. Végkövetkeztetés
95. A fenti megfontolások összessége alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy nyilvánítsa elfogadhatatlannak az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai közigazgatási bíróság, Bulgária) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik, negyedik, ötödik és hatodik kérdést, és az alábbiak szerint válaszolja meg az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és második kérdést:
„A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvet úgy kell értelmezni, hogy az UNRWA‑nál regisztrált palesztin származású azon hontalan személy által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet, akinek szokásos tartózkodási helye az Unióba való belépését megelőzően e szervezet működési területén volt, ezen irányelv 12. cikke (1) bekezdésének a) pontjában foglalt rendelkezések alapján kell vizsgálni.
A 2011/95 irányelv 12. cikke (1) bekezdése a) pontjának második mondata kellően pontos és feltétlen rendelkezést tartalmaz, amelyre az érintett személyek hivatkozhatnak a nemzeti bíróságok előtt. Az a körülmény, hogy az érintett fél nem hivatkozik az eljárásban a közvetlen hatállyal bíró uniós jogi rendelkezésre, nem akadályozza azt, hogy a nemzeti bíróság azt közvetlenül alkalmazza, amennyiben szükségesnek ítéli.”