FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 17. september 2019 (1)
Sag C-489/19 PPU
NJ (anklagemyndigheden i Wien)
Straffesag
procesdeltager
Generalstaatsanwaltschaft Berlin
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Kammergericht Berlin (den regional ret i første instans i Berlin, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – præjudiciel hasteprocedure – politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager – europæisk arrestordre – rammeafgørelse 2002/584/RIA – artikel 6, stk. 1 – udstedende judiciel myndighed – anklagemyndigheds uafhængighed af den udøvende magt – bedømmelseskriterier – europæisk arrestordre, der er udstedt af en anklagemyndighed, og som forud for fuldbyrdelsen heraf er bevilget af en ordinær ret efter en omfattende prøvelse«
1. I dommen i sagen OG og PI (2), der blev afsagt af Store Afdeling, fastslog Domstolen, at begrebet »den udstedende judicielle myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584/RIA (3) skal fortolkes således, at det ikke omfatter en medlemsstats anklagemyndigheder, der risikerer at blive underlagt individuel styring eller instruktion fra den udøvende magt i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre. Kammergericht Berlin (den regionale ret i første instans i Berlin, Tyskland), der er blevet forelagt en anmodning om overgivelse fra de østrigske myndigheder, ønsker med anmodningen om præjudiciel afgørelse oplyst, hvorledes dette uafhængighedskrav skal anvendes, og hvilke bedømmelseskriterier der i forbindelse med en europæisk arrestordre, der er udstedt af en anklagemyndighed, og som forud for fuldbyrdelsen heraf skal bevilges af en domstol, i det foreliggende tilfælde skal lægges til grund (4).
Retsforskrifter
EU-retten
Rammeafgørelse 2002/584
2. EU-lovgiver har i følgende betragtninger i rammeafgørelse 2002/584 anført følgende:
»(5) Den Europæiske Unions erklærede mål at blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed har skabt et ønske om at afskaffe udlevering mellem medlemsstaterne og indføre en ordning for overgivelse mellem judicielle myndigheder. Endvidere vil indførelsen af en ny forenklet ordning for overgivelse af dømte eller mistænkte personer med henblik på straffuldbyrdelse eller retsforfølgning gøre det muligt at mindske den kompleksitet og den risiko for forsinkelser, der er en følge af de nuværende udleveringsprocedurer. De traditionelle samarbejdsrelationer, som hidtil har bestået mellem medlemsstaterne, bør erstattes med en ordning med fri bevægelighed for afgørelser på det strafferetlige område, både afgørelser før domsafsigelsen og endelige afgørelser, i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
(6) Den europæiske arrestordre, som denne rammeafgørelse omhandler, er den første udmøntning på det strafferetlige område af princippet om gensidig anerkendelse, som Det Europæiske Råd har udråbt til en »hjørnesten« i det retlige samarbejde.
[…]
(8) Afgørelser om fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre skal underkastes tilstrækkelig kontrol, hvilket betyder, at en judiciel myndighed i den medlemsstat, hvor den eftersøgte er blevet anholdt, skal træffe afgørelse om den pågældendes overgivelse.
[…]
(10) Ordningen med den europæiske arrestordre er baseret på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne. Anvendelsen af den kan kun suspenderes i tilfælde af, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder de principper, der er fastlagt i artikel 6, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union, hvilket skal fastslås af Rådet i henhold til samme traktats artikel 7, stk. 1, med de følger, der er fastsat i stk. 2 i samme artikel.
[…]
(12) Denne rammeafgørelse respekterer de grundlæggende rettigheder og principper, som er anerkendt i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union, og som afspejles i [chartret], navnlig kapitel VI. […]«
3. Denne rammeafgørelses artikel 1, der har overskriften »Definition af og pligten til at fuldbyrde en europæisk arrestordre«, bestemmer:
»1. Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.
2. Medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse.
3. Denne rammeafgørelse indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 [TEU].«
4. Den nævnte rammeafgørelses artikel 2, stk. 1, bestemmer:
»En europæisk arrestordre kan udstedes for forhold, der efter den udstedende medlemsstats lovgivning kan straffes med frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning af en maksimal varighed på mindst tolv måneder eller, når der er idømt en straf eller pålagt en anden frihedsberøvende foranstaltning, for straffe af en varighed på mindst fire måneder.«
5. Det fremgår af artikel 2, stk. 2, at de i denne bestemmelse nævnte lovovertrædelser som defineret i den udstedende medlemsstats lovgivning medfører fuldbyrdelse på grundlag af en europæisk arrestordre, og uden kontrol af dobbelt strafbarhed, hvis de i den udstedende medlemsstat kan straffes med frihedsstraf af en maksimal varighed på mindst tre år. Dette er tilfældet for organiseret eller væbnet tyveri (5).
6. I rammeafgørelsens artikel 3, 4 og 4a er anført de obligatoriske og fakultative grunde til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre.
7. Artikel 6 i rammeafgørelse 2002/584, der har overskriften »Fastlæggelse af kompetente judicielle myndigheder«, bestemmer:
»1. Den udstedende judicielle myndighed er den judicielle myndighed i den udstedende medlemsstat, der i henhold til denne medlemsstats lovgivning er kompetent til at udstede en europæisk arrestordre.
2. Den fuldbyrdende judicielle myndighed er den judicielle myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat, der i henhold til denne medlemsstats lovgivning er kompetent til at fuldbyrde en europæisk arrestordre.
3. Hver medlemsstat underretter Generalsekretariatet for Rådet om, hvilken judiciel myndighed der er kompetent efter dens nationale lovgivning.«
8. Artikel 8 regulerer den europæiske arrestordres indhold og form.
9. Artikel 11, der vedrører den eftersøgtes rettigheder, bestemmer, at »når en eftersøgt anholdes, informerer den kompetente fuldbyrdende judicielle myndighed i overensstemmelse med sin nationale lovgivning, den pågældende om den europæiske arrestordre og om dens indhold samt om muligheden for at give samtykke til at blive overgivet til den udstedende judicielle myndighed.«
10. Artikel 14 bestemmer, at »hvis den anholdte ikke giver sit samtykke til overgivelse som omhandlet i artikel 13, har han ret til at blive afhørt af den fuldbyrdende judicielle myndighed i overensstemmelse med den fuldbyrdende medlemsstats lovgivning.«
Østrigsk ret
11. § 2, stk. 1, i Staatsanwaltschaftsgesetz (lov om anklagemyndigheder, herefter »StAG«) bestemmer:
»Ved enhver Landesgericht (regional domstol), som behandler straffesager, findes en anklagemyndighed, ved enhver Oberlandesgericht (øverste regionale domstol) en overanklagemyndighed og ved Oberster Gerichtshof (øverste domstol) en generalanklagemyndighed. Anklagemyndighederne er direkte underlagt overanklagemyndighederne og underlagt disses instruktioner, og overanklagemyndighederne samt generalanklagemyndigheden er direkte underlagt justitsministeren og dennes instruktioner.«
12. § 29 i Gesetz über die Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (lov om det retslige samarbejde i straffesager med EU’s medlemsstater, herefter »EU-JZG«) fastsætter, at den europæiske arrestordre skal bevilges af en domstol (en sådan bevilling er meddelt i det foreliggende tilfælde). § 29, stk. 1, første punktum, i EU-JZG bestemmer:
»Anklagemyndigheden anordner anholdelsen ved hjælp af en europæisk arrestordre, som bevilges af en domstol, og foranlediger eventuelt efterlysning af den søgte person i Schengen-informationssystemet som omhandlet i artikel 95 i Schengener Durchführungsübereinkommen [(konvention om gennemførelse af Schengenaftalen)] gennem de kompetente sikkerhedsmyndigheder, hvis der er anledning til at indlede en personeftersøgning med henblik på anholdelse i mindst en medlemsstat.«
13. I forbindelse med denne domstolsprøvelse skal der tages hensyn til princippet om lovmæssighed og proportionalitetsprincippet i overensstemmelse med § 5, stk. 1 og 2, i Strafprozessordnung (strafferetsplejeloven, herefter »StPO«):
»(1) Kriminalpolitiet, anklagemyndigheden og retten må i forbindelse med udøvelsen af deres beføjelser og bevisoptagelsen kun gribe ind i personers rettigheder, for så vidt som dette udtrykkeligt er fastsat ved lov, og udelukkende, for så vidt som dette er nødvendigt for at løse opgaven. Enhver begrænsning af rettigheder i denne forbindelse skal stå i et rimeligt forhold til den strafbare handlings alvor, mistankens styrke og det tilstræbte resultat.
(2) Blandt flere egnede efterforskningsskridt og tvangsforanstaltninger skal kriminalpolitiet, anklagemyndigheden og retten anvende den, der gør mindst indgreb i den pågældende persons rettigheder. De ved loven indrømmede beføjelser skal i alle dele af proceduren udøves på en måde, så unødig opsigt undgås, den pågældende persons værdighed respekteres, og dennes rettigheder og interesser beskyttes.«
14. Det fremgår af StPO’s § 87, stk. 1, at den af en domstol meddelte bevilling kan anfægtes ved kære (6).
15. Proceduren for en domstols meddelelse af bevilling er reguleret i StPO’s § 105:
»(1) Retten træffer afgørelse om anmodninger om fastsættelse og forlængelse af varetægtsfængsling samt om bevilling af visse andre tvangsforanstaltninger. Retten fastsætter en frist for gennemførelsen af en af retten bevilget foranstaltning (§ 101, stk. 3), idet bevillingen bortfalder, hvis den ikke er benyttet ved fristens udløb. I forbindelse med anordning af en efterlysning med henblik på anholdelse som omhandlet i § 169 indregnes perioden for efterlysningens gyldighed ikke i fristen; dog skal anklagemyndigheden mindst en gang årligt kontrollere, om betingelserne for anholdelsen fortsat foreligger.
(2) Retten kan anordne yderligere efterforskning ved kriminalpolitiet eller selv foretage denne, såfremt dette af retlige eller faktiske grunde er nødvendigt for at træffe afgørelse om en anmodning i henhold til stk. 1. Den kan også anmode anklagemyndigheden og kriminalpolitiet om at præcisere de faktiske oplysninger, der fremgår af sagens akter, og at fremsende en rapport om gennemførelsen af den bevilgede foranstaltning og den videre efterforskning. Efter fastsættelse af varetægtsfængsling kan retten anordne, at den også efterfølgende skal tilsendes kopier af de i § 52, stk. 2, nr. 2 og 3, anførte dokumenter.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
16. De østrigske myndigheder har ved den europæiske arrestordre, der er udstedt i det foreliggende tilfælde, anmodet om anholdelse og overgivelse af NJ med henblik på strafforfølgning med den begrundelse, at den pågældende har begået følgende forhold i Wien, Østrig.
17. Den 9. august 2018 brød NJ sammen med en medgerningsmand ind i en turistbus, der tilhørte virksomheden SQ Equipment Leasing Polska, og tilegnede sig et kamera med tilhørende taske, to rygsække, en pengepung og 1 000 kinesiske yuan (CYN) (ca. 128 EUR) i kontanter. NJ tilegnede sig ved samme lejlighed et kreditkort, der tilhørte en af de skadelidte. Den 10. august 2018 brød NJ sammen med en medgerningsmand ind i et køretøj, der tilhørte virksomheden W.E. Blaschitz, for at tilegne sig genstande herfra, men flygtede uden udbytte, da de blev opdaget af en tredjemand, som undlod at forfølge dem, da en af dem fremdrog en kniv. Den 17. august 2018 tilegnede NJ sammen med en medgerningsmand sig en håndtaske, der indeholdt en pengepung, en mobiltelefon og briller til en samlet værdi af 950 EUR samt 50 EUR i kontanter; NJ tog den nævnte taske, mens medgerningsmanden distraherede skadelidtes ægtefælle. Den 18. august 2018 brød NJ sammen med en medgerningsmand ind i et køretøj, der tilhørte en tredjemand, ved at slå sideruden ind for at tilegne sig genstande, men uden at finde noget (herefter »de hævdede strafbare handlinger«).
18. NJ har siden den 14. maj 2019 siddet varetægtsfængslet på mistanke om tyveri i forbindelse med en sag, der er indledt ved anklagemyndigheden i Berlin (Tyskland). Det fremgår af den europæiske arrestordre, der er udstedt den 16. maj 2019 af anklagemyndigheden i Wien, og som er bevilget ved kendelse afsagt af Landesgericht Wien (den regionale domstol i Wien, Østrig) den 20. maj 2019, at NJ under samme sagsnummer er genstand for en europæisk arrestordre, der er udstedt af anklagemyndigheden i Wien den 14. maj 2019, og som er bevilget af den samme regionale domstol den 16. maj 2019, i henhold til hvilken NJ mistænkes for at have begået de hævdede strafbare handlinger.
19. Den 24. maj 2019 tilkendegav NJ, at han ikke var enig i anvendelsen af den forenklede overgivelsesprocedure (7). Ved kendelse af 29. maj 2019 anordnede den forelæggende ret (på grund af tvivl vedrørende den judicielle myndighed, der havde udstedt den europæiske arrestordre) kun en foranstaltning i form af foreløbig fængsling, idet den anførte, at den pågældende allerede var frihedsberøvet.
20. Som det fremgår af den erklæring (8), som den østrigske regering afgav efter dommen i sagen OG og PI (9), er den af den opfattelse, at den nævnte dom ikke har betydning i forhold til Østrig (10), idet den procedure, der er fastsat i østrigsk ret, efter denne regerings opfattelse opfylder de krav, der er redegjort for i den nævnte dom. Den forelæggende ret er imidlertid ikke enig i denne analyse, idet de betingelser, der ifølge denne ret fremgår af præmis 74 og 75 i dommen i sagen OG og PI, er kumulative (og ikke alternative, således som den østrigske regering synes at hævde i den nævnte erklæring) (11).
21. På denne baggrund har den forelæggende ret besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er en anklagemyndigheds afhængighed af instruktioner til hinder for, at den gyldigt kan udstede en europæisk arrestordre, også i tilfælde, hvor denne afgørelse er underlagt en omfattende domstolsprøvelse forud for fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre?«
22. Den østrigske og den tyske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De nævnte procesdeltagere og den spanske regering har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 3. september 2019.
Om anvendelsen af den præjudicielle hasteprocedure
23. Den forelæggende ret har anmodet om, at nærværende præjudicielle forelæggelse undergives den hasteprocedure, der er fastsat i artikel 107 i Domstolens procesreglement.
24. Til støtte for sin anmodning har den forelæggende ret anført, at den pågældende i øjeblikket er frihedsberøvet på to forskellige grundlag. For det første er den pågældende nemlig blevet varetægtsfængslet i forbindelse med en straffesag, der er indledt mod ham i Tyskland (herefter »den første varetægtsfængsling«), for forhold, der ikke er omfattet af tvisten i hovedsagen. Eftersom denne første varetægtsfængsling har en varighed på seks måneder, vil den ophøre når som helst. For det andet har den forelæggende ret, der er i tvivl med hensyn til den udstedende judicielle myndighed og gyldigheden af den europæiske arrestordre, der er udstedt i det foreliggende tilfælde, anordnet en anden varetægtsfængslingsforanstaltning med henblik på eventuelt at overgive den pågældende til de østrigske myndigheder (herefter »den anden varetægtsfængsling«). Denne anden foranstaltning træder i kraft ved udløbet af den første varetægtsfængsling og kan i henhold til loven ikke overstige to måneder.
25. Det fremgår af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremsendt, dels, at den dom, som Domstolen afsiger, kan have betydning for varigheden af den anden varetægtsfængsling og dermed for den samlede varighed af den periode, hvori den pågældende er frihedsberøvet, dels, at der består en reel risiko for, at den pågældende bl.a. som følge af varigheden af den første varetægtsfængsling og den præjudicielle procedure for Domstolen vil blive løsladt, og at han vil kunne unddrage sig den strafforfølgning, der er indledt mod ham, og således forhindre fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre, der er udstedt af de østrigske myndigheder.
26. For det første skal det nævnes, at denne anmodning om præjudiciel forelæggelse vedrører fortolkningen af rammeafgørelse 2002/584, der henhører under det område, som er nævnt i afsnit V i tredje del i EUF-traktaten, og som vedrører et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Den nævnte anmodning kan følgelig undergives den præjudicielle hasteprocedure i henhold til artikel 107, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
27. Hvad for det andet angår kriteriet om den hastende karakter skal det konstateres, at den berørte person i hovedsagen på nuværende tidspunkt er frihedsberøvet, og at løsningen af tvisten i hovedsagen kan have en ikke-uvæsentlig betydning for varigheden af en sådan frihedsberøvelse (12). Situationen for den berørte person skal i øvrigt bedømmes ud fra den situation, der forelå på tidspunktet for behandlingen af anmodningen om, at den præjudicielle forelæggelse undergives den præjudicielle hasteprocedure (13). Det er i det foreliggende tilfælde godtgjort, at den pågældende på tidspunktet for behandlingen af den anmodning, som den forelæggende ret har indgivet, faktisk er frihedsberøvet, og at hans fortsatte frihedsberøvelse bl.a. afhænger af løsningen af tvisten i hovedsagen (14).
28. Der skal endvidere tages hensyn til risikoen for, at den pågældende løslades, som i det foreliggende tilfælde kan skade effektiviteten af den ordning for overgivelse, der er indført ved rammeafgørelse 2002/584, og hindre overholdelsen af den forpligtelse til at fuldbyrde den europæiske arrestordre, som spiller en central rolle i Domstolen praksis (15).
29. På baggrund af disse betragtninger har Domstolens Anden Afdeling den 11. juli 2019 efter forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten besluttet at efterkomme den forelæggende rets anmodning om, at nærværende præjudicielle forelæggelse undergives den præjudicielle hasteprocedure.
Bedømmelse
Indledende bemærkninger
30. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at nærværende sag er omfattet af anvendelsesområdet for rammeafgørelse 2002/584. De faktiske handlinger, der hævdes at være foretaget, er dels de strafbare handlinger, der opfylder kriteriet om dobbelt strafbarhed, som er nævnt i rammeafgørelsens artikel 2, stk. 1, dels de strafbare handlinger, der er nævnt i rammeafgørelsens artikel 2, stk. 2 (eftersom disse omstændigheder kan udgøre organiseret eller væbnet tyveri) (16).
31. Det fremgår endvidere af den nævnte anmodning, at den europæiske arrestordre, som anklagemyndigheden i Wien har udstedt, opfylder de krav til indhold og form, der er nævnt i artikel 8 i rammeafgørelse 2002/584.
32. Før jeg indleder min analyse, finder jeg det hensigtsmæssigt at præcisere rækkevidden af det præjudicielle spørgsmål.
33. Den forelæggende ret ønsker med den præjudicielle forelæggelse nærmere bestemt oplyst, om anklagemyndigheden i Wien udgør en »udstedende judiciel myndighed«, og om den i lyset af artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 og dommen i sagen OG og PI opfylder kravet om uafhængighed, når der henses til den omstændighed dels, at denne anklagemyndighed kan undergives individuelle instruktioner fra den udøvende magt, dels, at denne anklagemyndigheds afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre altid skal gøres til genstand for domstolsprøvelse forud for, at den får virkning (dvs. en forudgående kontrol, der i det foreliggende tilfælde har karakter af bevilling ved en domstol).
34. Dette præjudicielle spørgsmål vedrører derfor med andre ord ikke en situation, hvori en anklagemyndighed, der potentielt er undergivet individuelle instruktioner fra den udøvende magt, udsteder en europæisk arrestordre, der har virkning, og som den person, der er genstand herfor, kan indbringe for en domstol, hvilket indebærer, at der foretages en efterfølgende domstolsprøvelse (ex post-kontrol). Jeg vil i lighed med Kommissionen nævne, at en sådan efterfølgende domstolsprøvelse ikke udgør en garanti for, at anklagemyndigheden er uafhængig (17).
Sammenfatning af den lære, der kan udledes af dommen i sagen OG og PI
35. Jeg vil indledningsvis nævne, at dommen i sagen OG og PI blev afsagt vedrørende anmodninger om præjudicielle afgørelser, der var indgivet af to irske retter i forbindelse med fuldbyrdelsen af europæiske arrestordrer, der var udstedt henholdsvis i sag C-508/18 af Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Lübeck (anklagemyndigheden i Lübeck, Tyskland) med henblik på strafforfølgning indledt mod OG og i sag C-82/19 PPU af Staatsanwaltschaft Zwickau (anklagemyndigheden i Zwickau, Tyskland) med henblik på strafforfølgning indledt mod PI.
36. De berørte, OG og PI, havde gjort gældende, at de anklagemyndigheder, der havde udstedt disse arrestordrer, ikke udgjorde »udstedende judicielle myndigheder« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, og at de nævnte arrestordrer derfor ikke var gyldige.
37. De forelæggende irske retter anmodede Domstolen om at oplyse, om begrebet »udstedende judiciel myndighed« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, skulle fortolkes således, at det omfatter en medlemsstats anklagemyndigheder, der har kompetence til at retsforfølge strafferetlige overtrædelser og står i et underordnelsesforhold til et organ under en medlemsstats udøvende magt, såsom et justitsministerium, og som direkte eller indirekte kan underlægges individuel styring eller instruktion fra sidstnævnte i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre.
38. Domstolen besvarede dette spørgsmål benægtende.
39. Domstolen henviste i sin dom først til princippet om, at udtrykket »judiciel myndighed« kræver en selvstændig og ensartet fortolkning. Domstolen henviste endvidere til sin tidligere praksis og fremhævede desuden, at dette udtryk »ikke begrænser sig til alene at henvise til domstolene i en medlemsstat, men skal forstås således, at det mere bredt henviser til de myndigheder, som deltager i forvaltningen af denne medlemsstats strafferetspleje, til forskel fra bl.a. ministerier eller polititjenester, der henhører under den udøvende magt« (18).
40. Domstolen fastslog i denne forbindelse, at en myndighed såsom en anklagemyndighed, der har kompetence til inden for rammerne af den strafferetlige procedure at indlede retsforfølgning af en person, der er mistænkt for at have begået en straffelovovertrædelse, med henblik på at denne stilles for en domstol, skal anses for at deltage i forvaltningen af den pågældende medlemsstats retspleje.
41. Domstolen tog derefter stilling til det krav om uafhængighed, der gælder for udstedende judicielle myndigheder (19).
42. Efter at have henvist til, at ordningen med den europæiske arrestordre indeholder en »beskyttelse på to niveauer« af de processuelle rettigheder og de grundlæggende rettigheder, som den eftersøgte person (20) har krav på, fremhævede Domstolen det princip, der blev fastsat (bl.a.) i Kovalkovas-dommen (21), hvorefter beskyttelsen på andet niveau af den berørte persons rettigheder, »indebærer, at den judicielle myndighed, som i medfør af national ret har kompetence til at udstede en europæisk arrestordre, navnlig kontrollerer, at betingelserne for udstedelsen af den europæiske arrestordre er overholdt, og undersøger i lyset af de særlige forhold i den enkelte sag, hvorvidt udstedelsen heraf er forholdsmæssig« (22). Denne beskyttelse på andet niveau omfatter således en kontrol af, om den således udstedte europæiske arrestordre er lovlig og forholdsmæssig.
43. Domstolen fastslog i denne forbindelse i præmis 74 og 75 i dommen i sagen OG og PI, som det er hensigtsmæssigt at gengive den fulde ordlyd af, følgende:
»[…] den udstedende judicielle myndighed [skal] kunne forsikre den fuldbyrdende judicielle myndighed om, at den, henset til de garantier, som gives i den udstedende medlemsstats retsorden, handler uafhængigt ved varetagelsen af de funktioner, der er forbundet med udstedelsen af en europæisk arrestordre. Denne uafhængighed kræver, at der findes vedtægtsmæssige og organisatoriske regler, der kan sikre, at den udstedende judicielle myndighed i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre ikke udsættes for nogen form for risiko for at blive underlagt navnlig en individuel instruktion fra den udøvende magt.
Når den udstedende medlemsstats ret tillægger en myndighed, der deltager i forvaltningen af denne medlemsstats retspleje, men ikke selv er en domstol, kompetencen til at udstede en europæisk arrestordre, skal afgørelsen om at udstede en sådan arrestordre og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt denne afgørelse er forholdsmæssig, desuden kunne prøves under en retssag i den pågældende medlemsstat, der fuldt ud overholder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.«
44. Hvad i øvrigt angår risikoen for, at den udøvende magt udøver indflydelse på anklagemyndigheden i et konkret tilfælde, præciserede Domstolen endvidere i dommens præmis 85 og 87 følgende:
»Denne betragtning ændres ikke af den omstændighed, at den afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre, der træffes af anklagemyndigheder som de i hovedsagerne omhandlede, således som den tyske regering har gjort gældende i retsmødet for Domstolen, kan prøves under en retssag, som den berørte person anlægger ved de tyske kompetente domstole.
[…]
Selv om et sådant retsmiddel kan sikre, at der er mulighed for at undergive anklagemyndighedens varetagelse af sin funktion en efterfølgende domstolskontrol, er en eventuel instruks fra justitsministeren til anklagemyndigheden nemlig under alle omstændigheder stadig tilladt i medfør af tysk lov.«
45. Disse udtalelser fra Domstolen fremgår også af PF-dommen (23), der blev afsagt samme dag som dommen i sagen OG og PI, og som vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt den øverste anklager i Litauen var uafhængig. Jeg vil her nævne, at præmis 52 og 53 i PF-dommen er identiske med præmis 74 og 75 i dommen i sagen OG og PI.
46. Selv om Domstolen i den nævnte dom i sagen OG og PI fastslog, at de tyske anklagemyndigheder ikke opfyldte det ovenfor nævnte krav om uafhængighed, fastslog den til gengæld i PF-dommen, at den litauiske anklager kunne handle uden udefra kommende indflydelse, og at hans forfatningsmæssige stilling »ikke blot sikre[de], at han [kunne] udføre sine opgaver objektivt«, men gav ham tillige en garanti for uafhængighed i forhold til den udøvende magt i forbindelse med udstedelsen af en europæisk arrestordre (24).
47. Den lære, der følger af denne retspraksis, skal nu anvendes på omstændighederne i den foreliggende præjudicielle sag.
Hvorvidt der i det foreliggende tilfælde i lyset af artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 foreligger en udstedende judiciel myndighed
48. Udgør et nationalt organ, såsom den østrigske anklagemyndighed, en judiciel myndighed i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584?
49. Når der henses til procesdeltagernes skriftlige indlæg og deres mundtlige indlæg i retsmødet, er det ubestridt, at den omstændighed, at den nævnte anklagemyndighed kan blive underlagt en individuel instruktion fra den udøvende magt, ikke er til hinder for, at der kan udstedes en gyldig europæisk arrestordre, for så vidt som der gælder et krav om, at denne arrestordre skal bevilges af en domstol efter en forudgående og systematisk behandling (25). Jeg vil i denne forbindelse nævne, at en europæisk arrestordre i henhold til østrigsk ret først har retsvirkninger fra tidspunktet for den nævnte bevilling. En europæisk arrestordre, der ikke blevet bevilget (som følge af, at den ret, for hvilken sagen er indbragt, har meddelt afslag herpå), har ikke nogen virkning.
50. Indledningsvis skal det fastslås, at denne anklagemyndighed udgør en myndighed, der deltager i forvaltningen af strafferetsplejen (26), idet den nævnte anklagemyndighed har kompetence til inden for rammerne af den strafferetlige procedure at indlede retsforfølgning af en person, der er mistænkt for at have begået en straffelovovertrædelse, med henblik på at denne stilles for en domstol (27).
51. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, men også af den østrigske regerings skriftlige og mundtlige indlæg, er anklagemyndigheden i henhold til østrigsk strafferet nemlig ansvarlig for at rejse tiltale, og det påhviler således også anklagemyndigheden at foretage en forudgående indsamling af de nødvendige oplysninger. Anklagemyndigheden har en ledende rolle i forbindelse med efterforskningsproceduren. Anklagemyndigheden er ansvarlig for at sikre fremdriften i efterforskningen og fører straffesagens akter. Den nævnte anklagemyndighed kan i denne forbindelse give instruktioner til kriminalpolitiet, der gennemfører efterforskningen, eller – såfremt dette er mere effektivt – selv gennemføre efterforskningsskridt.
52. I forbindelse med udstedelsen af en europæisk arrestordre anordner anklagemyndigheden under efterforskningsproceduren (der går forud tiltalerejsningen) anholdelsen, som dog skal bevilges af en domstol som nævnt i § 29, stk. 1, første punktum, i EU-JZG (idet denne bevilling i henhold til StPO’s § 87, stk. 1, kan anfægtes ved kære, i modsætning til, hvad der er tilfældet for anklagemyndighedens afgørelse som sådan).
53. Den østrigske anklagemyndighed kan i denne forbindelse påtage sig rollen som udstedende judiciel myndighed i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelsen 2002/584, forudsat at det uafhængighedskriterium, der er opstillet i dommen i sagen OG og PI, er opfyldt. Jeg vil vende tilbage til dette punkt i det følgende (28).
54. Før jeg foretager en undersøgelse af, hvilke garantier for uafhængighed den nævnte anklagemyndighed i forbindelse med udstedelsen af den europæiske arrestordre skal opfylde, skal der foretages en præcisering på følgende punkt. I modsætning til, hvad den østrigske og den tyske regering samt Kommissionen under henvisning til Özçelik-dommen (29) synes at hævde, er det efter min opfattelse ikke muligt at sidestille den ret, der skal tage stilling til bevillingen af den europæiske arrestordre, med den faktiske ophavsmand til den nævnte arrestordre og dette af tre grunde.
55. For det første vil jeg nævne, at den procedure, der var genstand for Özçelik-sagen, vedrørte en national arrestordre, der var udstedt af en politimyndighed i Ungarn og »godkendt« af den offentlige anklagemyndighed. Domstolen var i denne forbindelse af den opfattelse, at den afgørelse, hvorved den offentlige anklagemyndighed havde godkendt den af den pågældende politimyndighed udstedte arrestordre, udgjorde grundlaget for den europæiske arrestordre, der var udstedt i denne forbindelse. Domstolen tilføjede, at den offentlige anklagemyndigheds godkendelse af den arrestordre, der var udstedt af denne politimyndighed, var en retsakt, hvorved den offentlige anklagemyndighed kontrollerede og bekræftede arrestordren. Som følge af denne godkendelse, som var indeholdt i den europæiske arrestordre, blev den offentlige anklagemyndighed sidestillet med den ansvarlige for udstedelsen af den nationale arrestordre.
56. Det skal i denne forbindelse nævnes, at en sådan politimyndighed i modsætning til den offentlige anklagemyndighed ikke på nogen måde kunne kvalificeres som judiciel myndighed, idet den strukturelt henhørte under den udøvende magt (30). Det var netop af denne grund, at den offentlige anklagemyndighed som følge af godkendelsesmekanismen udgjorde den eneste judicielle myndighed, der havde beføjelse til at udstede en gyldig europæisk arrestordre i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584.
57. I det foreliggende tilfælde, således som jeg har nævnt ovenfor i punkt 53, udgør den østrigske anklagemyndighed en myndighed, der deltager i forvaltningen af strafferetsplejen, og som dermed er beføjet til at udstede en europæisk arrestordre. Den situation, som en sådan anklagemyndighed befinder sig i, kan derfor ipso facto ikke sammenlignes med den situation, som den i Özçelik-sagen omhandlede politimyndighed befandt sig i.
58. For det andet skal det nævnes, at der i den processuelle ordning, som den østrigske lovgiver har indført, foretages en meget klar sondring mellem efterforskningsfasen (der går forud for tiltalerejsningen), i hvilken forbindelse anklagemyndigheden har en ledende rolle med henblik på at indsamle de nødvendige beviser, og proceduren i hovedsagen, der ledes af den ret, for hvilken sagen er indbragt (og som i denne forbindelse har beføjelse til at anordne en anholdelse ved hjælp af en europæisk arrestordre eventuelt efter forslag fra anklagemyndigheden).
59. Under efterforskningsfasen udøver anklagemyndigheden og den ret, der skal tage stilling til bevillingen af en europæisk arrestordre, forskellige beføjelser. Det er anklagemyndigheden, der tager initiativ til at udstede arrestordren (og som anordner anholdelsen i henhold til StPO’s § 171). Der er i denne forbindelse anklagemyndigheden, der »leder processen« (31), og som bl.a. beslutter, om det er hensigtsmæssigt at anvende en sådan foranstaltning (32). Rettens rolle består i denne forbindelse hovedsageligt i at undersøge, om den afgørelse, som anklagemyndigheden har truffet, er lovlig og forholdsmæssig (hvilket i praksis sker ved at udfylde en formular) i henhold til StPO’s § 5, stk. 1 og 2. Retten foretager på denne baggrund en undersøgelse af de sagsakter, som den har modtaget i deres helhed (de nævnte sagsakter indeholder en kopi af de instruktioner, som anklagemyndigheden har modtaget fra overordnede instanser, såsom den udøvende magt). Såfremt retten finder det nødvendigt, kan den anordne eller gennemføre supplerende efterforskningsskridt i denne forbindelse. Hvis retten efter denne prøvelse beslutter at meddele bevillingen, sker dette ved, at retten tilføjer en enkelt sætning i formularen. Bevillingen ledsages ikke af en instruks til anklagemyndigheden om at gennemføre den pågældende foranstaltning, idet retten blot fastsætter en frist for bevillingens gyldighed (hvis manglende overholdelse vil medføre, at den pågældende foranstaltning bortfalder). Når denne bevilling er blevet meddelt, påhviler det anklagemyndigheden at undertegne, at gennemføre og at fremsende den europæiske arrestordre til den fuldbyrdende medlemsstat. Anklagemyndigheden kan eksempelvis beslutte ikke at gennemføre og fremsende den således bevilgede arrestordre.
60. Som den østrigske regering har redegjort for i forbindelse med sit skriftlige og mundtlige indlæg, udspringer fordelingen af kompetencerne mellem anklagemyndigheden og retten af en reform af den østrigske strafferet, der trådte i kraft den 1. januar 2008. Som følge af denne reform blev de opgaver, som undersøgelsesdommerne tidligere havde varetaget, overført til anklagemyndigheden – idet der blev indført et retsligt tilsyn (bevilling), som skulle opveje denne overførelse af beføjelser.
61. Endelig og for det tredje skal det nævnes, at hver medlemsstat i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, i den nævnte rammeafgørelse 2002/584 underretter Generalsekretariatet for Rådet om, hvilken judiciel myndighed der efter dens nationale lovgivning er kompetent til at udstede en europæisk arrestordre. Det fremgår, at Østrig den 28. januar 2008 (jf. Rådets dokument nr. 5711/08) erklærede, at den kompetente judicielle myndig i denne bestemmelses forstand var anklagemyndigheden (33) ved Landesgericht (regional domstol).
62. Procesdeltagerne blev i retsmødet bl.a. adspurgt, om den udstedende myndighed i den østrigske ordning har en »dobbelt« karakter, for så vidt som denne myndighed udgøres af anklagemyndigheden og retten (hvilket indebærer, at de oplysninger, som Generalsekretariatet for Rådet af Republikken Østrig modtog underretning om, ikke var fuldt ud korrekte). Dette rejser endvidere spørgsmålet om, hvorvidt rammeafgørelsen, der omtaler den kompetente myndighed i ental, giver mulighed for at anvende en sådan tostrenget eller kompleks struktur, der medfører en risiko for at udvande ansvaret for en europæisk arrestordre.
63. Der skal efter min opfattelse kun tages hensyn til de oplysninger, som den østrigske regering har fremsendt til Generalsekretariatet for Rådet. Det tilkommer nemlig den berørte medlemsstat i henhold til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 3, at udpege den kompetente myndighed efter sin nationale lovgivning. Det påhviler efter min opfattelse ikke Domstolen i forbindelse med en præjudiciel sag eller en medlemsstats fuldbyrdende myndigheder at supplere eller berigtige de oplysninger, som den udstedende medlemsstat behørigt har givet Rådet underretning om, og at tage stilling til, om den nævnte udstedende myndighed har en (potentiel) tostrenget eller kompleks struktur.
64. Af samtlige disse grunde er det min opfattelse kunstigt at anse retten – der først på et senere tidspunkt bliver en del af sagen, idet det påhviler anklagemyndigheden at lede efterforskningsfasen – for ophavsmand til den europæiske arrestordre. Den omstændighed, at den berørte person i givet fald anfægter denne bevilling ved kære (og ikke anklagemyndighedens afgørelse i snæver forstand), har efter min opfattelse ikke nogen betydning i denne forbindelse. I modsætning til det standpunkt, som Kommissionen argumenterede for i retsmødet, er det min opfattelse, at anklagemyndigheden fortsat er ophavsmand til selve arrestordren, selv om ansvaret for denne afgørelse på sin vis deles med den domstol, der har godkendt fuldbyrdelsen heraf, og hvis afgørelse i denne forbindelse kan anfægtes ved kære.
65. Jeg er derfor ikke enig i det af den østrigske regering fremsatte synspunkt, hvorefter bevillingen ved en domstol gør det muligt at sidestille denne domstol med ophavsmanden til den nationale eller europæiske arrestordre.
66. Anklagemyndigheden er derfor efter min opfattelse den myndighed, der udsteder den europæiske arrestordre i det østrigske straffesystem. Der skal derfor foretages en undersøgelse af denne anklagemyndigheds stilling og navnlig dens uafhængighed, idet der samtidig skal tages hensyn til den bevillingsmekanisme, der er indført ved EU-JZG’s § 29, stk. 1, første punktum.
Kravet om uafhængighed for den udstedende judicielle myndighed
67. Som jeg har anført ovenfor, fastslog Domstolen i dommen i sagen OG og PI, at ordningen med den europæiske arrestordre indeholder en beskyttelse på to niveauer af de processuelle rettigheder og de grundlæggende rettigheder, som den eftersøgte person har krav på. Denne person har for det første krav på domstolsbeskyttelse i forbindelse med vedtagelsen af en national afgørelse, såsom en national arrestordre, og, for det det andet, i forbindelse med udstedelsen af en europæisk arrestordre (34).
68. Det centrale spørgsmål i hovedsagen er spørgsmålet om, hvorvidt den østrigske ordning i lyset af de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse, kan garantere den berørte persons rettigheder i fuld uafhængighed.
Begrebet uafhængighed i den østrigske ordning i lyset af dommen i sagen OG og PI
69. Domstolen har fastslået, at »[d]et […] reelt [er] den »udstedende judicielle myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584, dvs. den enhed, der i sidste ende træffer afgørelsen om at udstede en europæisk arrestordre, som det påhviler at sikre denne beskyttelse på andet niveau, og dette gælder, selv om den europæiske arrestordre er baseret på en national afgørelse truffet af en dommer eller en domstol«. Den »udstedende judicielle myndighed« skal således være uafhængig, hvilket indebærer, at den ikke må udsættes for den risiko, »[…] at dens beslutningsbeføjelse rammes af ekstern styring og instruktion, bl.a. fra den udøvende magt, og således at der ikke hersker nogen tvivl om, at afgørelsen om at udstede den europæiske arrestordre i sidste ende træffes af denne myndighed og ikke af den udøvende magt« (35).
70. Som jeg har anført, fastslog Domstolen, at dette uafhængighedsbegreb hovedsageligt hviler på to elementer. Den udstedende judicielle myndighed skal kunne forsikre den fuldbyrdende judicielle myndighed om, at der i den medlemsstat, som den henhører under, findes vedtægtsmæssige og organisatoriske regler, der kan sikre, at den nævnte udstedende judicielle myndighed i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om at udstede en sådan arrestordre ikke udsættes for nogen form for risiko for at blive underlagt navnlig en individuel instruktion fra den udøvende magt. Når den udstedende judicielle myndighed er et organ, der ikke har karakter af en domstol (således som det er tilfældet for anklagemyndigheden i den foreliggende sag), skal afgørelsen om at udstede en arrestordre og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt denne afgørelse er forholdsmæssig, kunne prøves under en retssag i den pågældende medlemsstat, der fuldt ud overholder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse (36).
71. De mundtlige forhandlinger i retsmødet har gjort det muligt at konstatere, at den østrigske ordning, der foreskriver, at en domstol skal tage stilling til bevillingen af en europæisk arrestordre, som anklagemyndigheden har truffet afgørelse om, er atypisk i forhold til de gældende ordninger i andre medlemsstater. En sådan national ordning er imidlertid efter min opfattelse i overensstemmelse med kravene i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 (37).
72. Ifølge de oplysninger, der fremgår af forelæggelsesafgørelsen, foreskriver de relevante retsregler i østrigsk ret, at den ret, for hvilken sagen er indbragt, som led i den domstolsprøvelse, der foretages i forbindelse med bevillingen, skal undersøge, om anklagemyndighedens afgørelse opfylder de lovmæssige krav, herunder om den overholder de grundlæggende rettigheder, og om den nævnte afgørelse er forholdsmæssig (38), idet den samtidig skal tage hensyn til de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for denne afgørelse (39). Den eftersøgte person har endvidere ret til at anfægte selve bevillingen ved kære (40).
73. Når der henses til de omstændigheder, der er beskrevet i forelæggelsesafgørelsen, og i den østrigske regerings skriftlige og mundtlige indlæg, er det i det foreliggende tilfælde min opfattelse, at en sådan national ordning (herunder bl.a. bevillingsproceduren) har en sådan karakter, at den sikrer, at den ret, for hvilken sagen er indbragt, foretager en grundig undersøgelse af anklagemyndighedens afgørelse. Formålet med domstolsprøvelsen er at undersøge, om udstedelsen af den europæiske arrestordre er forenelig med de gældende lovkrav, herunder om den er forholdsmæssig. Formålet med den prøvelse, som retten foretager, er efter min opfattelse ikke at kontrollere, om den udøvende magt i et konkret tilfælde måtte have tilstillet anklagemyndigheden en instruktion (selv om sådanne instruktioner efter den østrigske regerings opfattelse skal gives skriftligt og tilføres straffesagens akter, som skal oversendes til den ret, der tager stilling til bevillingen) (41). Der er tale om en hårfin, men væsentlig, forskel. Den domstolsprøvelse, der foretages, skal efter min opfattelse først og fremmest gøre det muligt for den ret, for hvilken sagen er indbragt, at fastslå, at samtlige betingelser for, at denne bevilling er lovlig, er opfyldt. Den omhandlede ordning skal sikre, at den pågældende judicielle myndighed har udstedt den europæiske arrestordre i fuld overensstemmelse med loven. En sådan ordning skal derfor gøre det muligt at undgå de ulovlige virkninger af den påbudsbeføjelse, som den udøvende magt råder over, ved gennem den forudgående prøvelse for en domstol at forhindre gennemførelsen af de ulovlige afgørelser, som anklagemyndigheden måtte træffe (42).
74. En sådan ordning sikrer efter min opfattelse overholdelsen af grundlaget for den ordning for en europæisk arrestordre, der er indført ved rammeafgørelse 2002/584, nemlig den gensidige tillid mellem medlemsstaterne i forbindelse med deres strafferetlige samarbejde (43).
75. For fuldstændighedens skyld vil jeg tilføje, at såfremt der måtte bestå en risiko for, at anklagemyndigheden har modtaget instruktioner fra den udøvende magt efter bevillingen, og som vedrører gennemførelsen og fremsendelsen af den europæiske arrestordre til den fuldbyrdende medlemsstat (idet det i øvrigt i det foreliggende tilfælde ikke på nogen måde er godtgjort, at en sådan risiko foreligger), påhviler det myndighederne i denne fuldbyrdende medlemsstat at undersøge dette spørgsmål og i givet fald drage konsekvenserne heraf. Jeg vil under alle omstændigheder nævne, at en sådan risiko kan foreligge i en hvilken som helst anden ordning for udstedelse af en europæisk arrestordre, og at den omstændighed, at den udstedende medlemsstats myndigheder ikke gennemfører eller fremsender arrestordren, i øvrigt næppe vil kunne medføre et indgreb i den eftersøgte persons rettigheder – hvilket imidlertid netop er genstanden for min analyse i nærværende sag.
De i dommen i sagen OG og PI nævnte betingelser
76. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om de betingelser, der er nævnt i præmis 74 og 75 i dommen i sagen OG og PI, skal anses for kumulative eller alternative.
77. Den tyske regering har anført, at såvel den konklusion, som Domstolen nåede til i dommen i sagen OG og PI med hensyn til de tyske anklagemyndigheder, som ordlyden af den nævnte doms præmis 74 og 75 (som indeholder ordet »følgelig«) taler for, at begge disse betingelser skal være opfyldt. Republikken Østrig er af den opfattelse, at det ikke er nødvendigt at undersøge spørgsmålet om forholdet mellem præmis 74 og 75 i dommen i sagen OG og PI, idet det i det foreliggende tilfælde er den retsinstans, der er ansvarlig for at bevilge arrestordren, som skal anses for ansvarlig for udstedelsen heraf, hvilket indebærer, at dette spørgsmål ikke er relevant. Kommissionen er endelig af den opfattelse, at der er tale om to særskilte spørgsmål, der hverken står i et kumulativt eller alternativt forhold til hinanden, men som tværtimod skal vurderes ud fra deres egne kriterier og krav. Kommissionen har anført, at der er tale om retlige krav, der finder anvendelse på dels udstedelsen af en gyldig europæisk arrestordre, dels den retslige beskyttelse mod de således udstedte arrestordrer.
78. Indledningsvis er jeg af den opfattelse, at der i overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal foretages en analyse under hensyn til såvel ordlyden af artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 som den sammenhæng, som denne bestemmelse indgår i, og det formål, der forfølges med denne rammeafgørelse (44). Jeg vil i øvrigt nævne, at når Domstolen inden for de konkrete rammer for en sag, som verserer for en national ret, giver en fortolkning af EU-retten i forbindelse med den i artikel 267 TEUF omhandlede procedure, begrænser den sig til ud fra dennes ånd og bogstav at udlede betydningen af de deri fastsatte normer, idet det er forbeholdt den nationale dommer at anvende de således fortolkede normer på den foreliggende sag (45).
79. I det foreliggende tilfælde tilkommer det således Domstolen at fortolke artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 og at give den forelæggende ret de vurderingskriterier, der er nødvendige for at fastslå, at den omhandlede nationale ordning er forenelig med kravene i den nævnte rammeafgørelse. Det tilkommer Domstolen at præcisere de prøvelseskriterier, som Store Afdeling udfærdigede i dommen i sagen OG og PI. Der er i denne forbindelse ikke tale om at opstille yderligere krav i forhold til den pågældende bestemmelse, men at tydeliggøre de krav, der følger af selve begrebet »udstedende judiciel myndighed«.
80. De to betingelser, der er nævnt i præmis 74 og 75 i dommen i sagen OG og PI, er efter min opfattelse relevante i forbindelse med vurderingen af den domstolsprøvelse, som den ret, der tager stilling til bevillingen, foretager af anklagemyndighedens afgørelse. Jeg er enig i det af Kommissionen anførte synspunkt om, at det ikke synes hensigtsmæssigt at kvalificere disse betingelser som »alternative« eller »kumulative«, idet de har forskellige formål og skal vurderes ud fra deres egne kriterier og krav. Jeg er i denne forbindelse af den opfattelse, at Domstolen således har fremhævet to trin, der er nødvendige for vurderingen af den domstolsprøvelse, der skal foretages af anklagemyndighedens afgørelse.
81. En europæisk arrestordre kan således ikke have retsvirkninger, såfremt der ikke er foretaget en prøvelse af, om de garantier, der vedrører uafhængigheden hos den myndighed, som er beføjet til at udstede en europæisk arrestordre i den udstedende medlemsstats retsorden, er opfyldt, og om den pågældende europæiske arrestordre er forholdsmæssig.
Garantierne
82. Det skal derefter nævnes, at det tilkommer den udstedende judicielle myndighed at godtgøre, at kravene i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 er opfyldt i den udstedende medlemsstat. Jeg er fuldstændig enig i den tilgang, som min savnede kollega og ven, generaladvokat Bot, argumenterede for, og som i sit forslag til afgørelse i Bob-Dogi-sagen anførte følgende:
»Efter min opfattelse forudsætter de snævre rammer for at afslå fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre, at der gælder konkrete og effektive processuelle garantier for retten til forsvar i den medlemsstat, der udsteder den europæiske arrestordre, uden hvilke den nødvendige balance, der ligger til grund for opbygningen af et europæisk retsområde, mellem kravene om strafferetlig effektivitet og sikring af de grundlæggende rettigheder ødelægges.« (46)
83. Det skal derfor kunne påvises, at enhver national ordning indeholder processuelle garantier, der er fuldt i overensstemmelse med chartret (47). Dette følger af fast retspraksis, hvorefter den europæiske arrestordre er baseret på princippet om gensidig anerkendelse (48). Princippet om gensidig anerkendelse, der udgør »hjørnestenen« i det retlige samarbejde i straffesager, således som det bl.a. fremgår af sjette betragtning til rammeafgørelsen, er udmøntet i artikel 1, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584, i henhold til hvilken medlemsstaterne i princippet har pligt til at fuldbyrde en europæisk arrestordre (49).
84. Hvad angår de krav om uafhængighed og om forholdsmæssighed, der fremgår af rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, skal det nævnes, at det førstnævnte krav har betydning for den eftersøgte persons grundlæggende rettigheder (50). Det andet krav har til formål at sikre, at medlemsstaternes judicielle myndigheder ikke retsforfølger den nævnte person for mindre overtrædelser (51). Hvad angår dette andet krav er det almindelig anerkendt, at spørgsmålet om proportionalitetsprøvelsen udgør en af de største vanskeligheder, som ordningen for den europæiske arrestordre har været stillet over for siden sin gennemførelse. Efter dommen i sagen OG og PI er det nu klart, at proportionalitetsprøvelse udgør et grundlæggende krav (52).
85. Domstolen har allerede præciseret de krav om uafhængighed og om proportionalitet, der gælder, når en udstedende medlemsstat på grundlag af rammeafgørelsens formål og opbygning tillægger en myndighed, der deltager i forvaltningen af denne medlemsstats retspleje, men ikke selv er en domstol (som det er tilfældet i den foreliggende sag), kompetencen til at udstede en europæisk arrestordre (53).
86. Dette ville efter min opfattelse være mere enkelt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en national myndighed, der er beføjet til at udstede en europæisk arrestordre, opfylder betingelserne i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584, såfremt Domstolen præciserede de referencenormer, der skal følges i denne forbindelse. Jeg vil i denne forbindelse understrege, at det er afgørende at fastsætte processuelle garantier, der gælder på det stadie, hvor den europæiske arrestordre udstedes.
87. Når det i den udstedende medlemsstats retsorden anerkendes, at afgørelsen om at udstede en europæisk arrestordre kan træffes af en myndighed, der ikke selv har karakter af en domstol, men kræves, at den nævnte afgørelse bevilges af en domstol, er det afgørende, at den nævnte stat er i stand til at godtgøre, at den således indførte domstolsprøvelse ikke blot består i et »nihil obstat«, uden at foretage en egentlig undersøgelse af den afgørelse, som et organ, såsom en anklagemyndighed, oprindeligt har truffet.
88. Jeg tilføjer, at når den judicielle myndighed, der har truffet afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre, er en anklagemyndighed, der kan undergives instruktioner fra bl.a. den udøvende magt (som i det foreliggende tilfælde), er det nødvendigt, at der tages stilling til, om denne arrestordre kan bevilges på grundlag en sådan afgørelse, før arrestordren får retsvirkninger.
89. Eftersom udstedelsen af en europæisk arrestordre kan medføre et indgreb i den berørte persons ret til frihed, der er fastsat i chartrets artikel 6, bør en ordning for national bevilling efter min opfattelse give den eftersøgte person ret til at blive hørt ved en ret med henblik på at anfægte gyldigheden af denne afgørelse i henhold til chartrets artikel 47.
Anvendelse på det foreliggende tilfælde
90. Hvilken betydning har Domstolens afgørelse i dommen i sagen OG og PI for tvisten i hovedsagen?
91. Den østrigske ordning adskiller sig efter min opfattelse på væsentlige punkter klart fra den tyske ordning, der var genstand for den nævnte dom (54).
92. Det er korrekt, at anklagemyndighederne er underlagt den udøvende magt i den hierarkiske opbygning, der kendetegner den østrigske ordning. Det fremgår nemlig af de oplysninger, der er anført i forelæggelsesafgørelsen, at anklagemyndighederne er direkte underlagt overanklagemyndighederne og underlagt disses instruktioner, idet overanklagemyndighederne og generalanklagemyndigheden er direkte underlagt justitsministeren.
93. Som den forelæggende ret selv har anført, adskiller den østrigske procedure for udstedelse af en europæisk arrestordre sig imidlertid fra de omstændigheder, der gav anledning til dommen i sagen OG og PI. For det første foreskriver den østrigske ordning, at den europæiske arrestordre skal bevilges af en domstol (en sådan bevilling er faktisk meddelt i det foreliggende tilfælde). For det andet indebærer denne bevilling ved en domstol, at der skal foretages en prøvelse af, om kriterierne om lovlighed og om forholdsmæssighed er opfyldt (i henhold til StPO’s § 5, stk. 1 og 2). For det tredje er bevillingsproceduren reguleret ved lov; hvis det er nødvendigt at iværksætte supplerende efterforskningsskridt for at kunne tage stilling til, om arrestordren skal bevilges, kan den ret, for hvilken sagen er indbragt, pålægge kriminalpolitiet at udføre dem eller selv gøre dette (55). Endelig og for det fjerde kan denne bevilling i henhold til StPO’s § 87, stk. 1, anfægtes ved kære (56). Et sådant retsmiddel udgør efter min opfattelse et element, der fuldt ud opfylder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.
94. Jeg vil i øvrigt nævne, at en domstol tager stilling til bevillingen, før anklagemyndighedens afgørelse får retsvirkninger.
95. Når der henses til de oplysninger, der fremgår af forelæggelsesafgørelsen, den østrigske regerings skriftlige og mundtlige indlæg, og de svar, som denne regering har givet på spørgsmål fra Domstolen i retsmødet, har de nationale retter i henhold til den østrigske lovgivning efter min opfattelse pligt til at foretage en grundig og streng prøvelse af hver enkelt arrestordre, som forelægges disse retter, og af sagsakterne i den dermed forbundne straffesag. Kriterierne om lovlighed og om forholdsmæssighed skal i forbindelse med denne domstolsprøvelse overholdes.
96. Eftersom den ordning, der er indført ved rammeafgørelse 2002/584 er baseret på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne, hvilket omfatter en formodning for, at hver enkelt medlemsstat overholder de rettigheder, der er fastsat i chartret, er det, så længe det modsatte ikke behørigt er blevet bevist, efter min opfattelse ikke muligt at rejse tvivl om, hvorvidt en retlig ordning som den i det foreliggende tilfælde omhandlede, der indebærer, at anklagemyndighedens udstedelse af en europæisk arrestordre skal gøres til genstand for en forudgående domstolsprøvelse, er forenelig med chartret og den nævnte rammeafgørelse. Denne formodning kan kun afkræftes på grundlag af objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger om, hvorledes domstolssystemet i den udstedende medlemsstat (57) fungerer, som udgør et bevis for det modsatte; sådanne oplysninger synes ikke at foreligge i det foreliggende tilfælde.
97. Jeg er derfor af den opfattelse, at en ordning som den, der er gældende i Østrig, når der henses til de oplysninger, der er fremlagt for Domstolen, er forenelig med kravene i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584.
98. Jeg konkluderer på den baggrund, at det tilkommer den forelæggende ret under hensyn til samtlige omstændigheder i hovedsagen at undersøge, om den berørte udstedende medlemsstats ordning indeholder de processuelle garantier, der er nødvendige for at sikre retten til forsvar for den person, der er omfattet af en europæisk arrestordre, og at foretage en prøvelse af, om denne arrestordre er forholdsmæssig, i overensstemmelse med kravene i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584. I en sag som den i hovedsagen omhandlede skal denne nationale ordning indeholde følgende elementer: i) Den oprindelige afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre skal kunne gøres til genstand for en domstolsprøvelse, i hvilken forbindelse den ret, for hvilken sagen er indbragt, skal foretage en streng undersøgelse af den nævnte afgørelse, før den meddeler bevillingen, ii) denne domstolsprøvelse skal foretages, før den nævnte arrestordre får retsvirkninger, og iii) selve bevillingen af den europæiske arrestordre (der følger af denne domstolsprøvelse) skal kunne indbringes for en domstol.
Forslag til afgørelse
99. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at det spørgsmål, som Kammergericht Berlin (den regionale ret i første instans i Berlin, Tyskland) har forelagt Domstolen, skal besvares som følger:
»Det tilkommer den forelæggende ret under hensyn til samtlige omstændigheder i den omhandlede sag i henhold til artikel 6, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009, at undersøge, i) om en judiciel myndighed har udstedt den europæiske arrestordre i det foreliggende tilfælde, ii) om denne judicielle myndighed har handlet i fuld uafhængighed, og iii) om denne myndighed har foretaget en prøvelse af lovligheden og forholdsmæssigheden af afgørelsen om at udstede en sådan arrestordre.
I en sag som den i hovedsagen omhandlede er det muligt at henvise til følgende forhold med henblik på at godtgøre, at den udstedende medlemsstats ordning opfylder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse:
– Den oprindelige afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre er genstand for en domstolsprøvelse, i hvilken forbindelse den ret, for hvilken sagen er indbragt, foretager en grundig undersøgelse af den nævnte afgørelse, før den meddeler en bevilling.
– Denne domstolsprøvelse foretages, før den nævnte arrestordre får retsvirkninger.
– Selve bevillingen af den europæiske arrestordre (der følger af denne domstolsprøvelse) kan indbringes for en domstol.«