ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
VAN EUROPESE UNIE (Tweede kamer)
13 december 2012
Zaak F‑63/09
Paola Donati
tegen
Europese Centrale Bank (ECB)
„Openbare dienst – Personeel van de ECB – Klacht wegens psychisch geweld – Administratief onderzoek – Toegang tot onderzoeksdossier – Toezending van dossier aan personen waarop klacht betrekking heeft – Geheimhoudingsplicht — Eerbiediging van rechten van verdediging”
Betreft: Beroep ingesteld krachtens artikel 36.2 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, gehecht aan het VEU en het VWEU, waarmee Donati in wezen, in de eerste plaats, nietigverklaring vordert van het besluit van de directie van de Europese Centrale Bank (ECB) om geen gevolg te geven aan haar klacht wegens psychisch geweld en, in de tweede plaats, veroordeling vordert van de ECB tot betaling aan haar van een schadevergoeding.
Beslissing: Het beroep wordt verworpen. Verzoekster draagt haar eigen kosten en wordt verwezen in de kosten van de Europese Centrale Bank.
Samenvatting
1. Ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Op administratie rustende zorgplicht – Beginsel van behoorlijk bestuur – Draagwijdte
(Ambtenarenstatuut, art. 24)
2. Ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Tuchtregeling – Intern onderzoeksrapport inzake vermeend psychisch geweld waarin wordt geconcludeerd tot ongegrondverklaring van beweringen – Besluit van directie tot beëindiging van onderzoek en seponering van klacht – Gevolg – Geen inleiding van tuchtprocedure
(Personeelsverordeningen en -regelingen van de Europese Centrale Bank, art. 8.3.2; Europese Centrale Bank, circulaire nr. 1/2006)
3. Europese Centrale Bank – Bevoegdheden van directie – Impliciet genomen besluiten – Toelaatbaarheid
(Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, art. 11, lid 5)
4. Ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Interne administratieve onderzoeken – Termijn voor indiening van opmerkingen – Geen – Inachtneming van redelijke termijn – Beoordelingscriteria
(Europese Centrale Bank, circulaire nr. 1/2006)
5. Beroepen van ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Bezwarend besluit – Begrip – Voorbereidende handeling – Na intern administratief onderzoek opgesteld rapport – Daarvan uitgesloten
(Ambtenarenstatuut, art. 90, lid 2; personeelsverordeningen en -regelingen van de Europese Centrale Bank, art. 8.3.2)
6. Ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Beginselen – Rechten van verdediging – Recht op bijstand door advocaat – Omvang – Verplichting klager in staat te stellen zich te laten bijstaan in kader van intern onderzoek – Geen
7. Ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Rechten en verplichtingen – Intern onderzoek inzake vermeend psychisch geweld – Recht van klager op toegang tot onderzoeksdossier – Grenzen – Geheimhoudingsplicht van administratie
(Europese Centrale Bank, circulaire nr. 1/2006)
8. Ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Interne administratieve onderzoeken – Verplichting van met onderzoek belast comité om alle door klager voorgestelde getuigen op te roepen – Geen
(Europese Centrale Bank, circulaire nr. 1/2006)
9. Ambtenaren – Personeelsleden van de Europese Centrale Bank – Interne administratieve onderzoeken – Benoeming van leden van met onderzoek belast comité – Beoordelingsbevoegdheid van administratie – Omvang – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Europese Centrale Bank, circulaire nr. 1/2006)
10. Ambtenaren – Psychisch geweld – Begrip – Toepassing ratione temporis
(Ambtenarenstatuut, art. 12 bis, lid 3)
1. De zorgplicht van de administratie ten opzichte van haar personeelsleden, die is neergelegd in artikel 24 van het Statuut, vormt een weergave van het door het Statuut geschapen evenwicht tussen de wederzijdse rechten en verplichtingen in de betrekkingen tussen het administratief gezag en de personeelsleden van de openbare dienst. Deze plicht brengt, net als het beginsel van behoorlijk bestuur, met name mee dat het bevoegde gezag, wanneer het zich uitspreekt over de situatie van een ambtenaar of functionaris, alle elementen in aanmerking neemt die zijn besluit kunnen beïnvloeden, en hierbij niet alleen rekening houdt met het belang van de dienst, maar eveneens met dat van de betrokken ambtenaar of functionaris. Deze zorgplicht rust, evenals de verplichting tot eerbiediging van het beginsel van behoorlijk bestuur, ook op de Europese Centrale Bank ten opzichte van haar personeel.
(cf. punt 94)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 27 november 2008, Klug/EMEA, F‑35/07, punt 67; 11 juli 2012, AI/Hof van Justitie, F‑85/10, punt 166
2. Uit artikel 2 en artikel 6, lid 14, van administratieve circulaire nr. 1/2006 betreffende interne administratieve onderzoeken, vastgesteld door de Europese Centrale Bank, gelezen in combinatie met artikel 8.3.2 van de personeelsverordeningen en -regelingen van de Bank, blijkt dat wanneer een intern administratief onderzoeksrapport inzake vermeend psychisch geweld concludeert dat de beweringen van de klager met betrekking tot een vermeende niet-nakoming van beroepsmatige verplichtingen door een personeelslid van de Bank ongegrond zijn, het bevoegd gezag daaraan enkel de gevolgen kan verbinden van beëindiging van het onderzoek en seponering van de ingediende klacht.
Bijgevolg verleent de directie, door het nemen van een formeel besluit waarbij zij akte neemt van het definitieve onderzoeksrapport en de bevoegde diensten verzoekt om de betrokken personen over de uitslag ervan te informeren, wel degelijk haar goedkeuring aan de inhoud van het definitieve onderzoeksrapport, alsook aan de gevolgen die deze inhoud met zich brengt, te weten beëindiging van het administratieve onderzoek en seponering van de klacht. Een dergelijk besluit impliceert noodzakelijkerwijs dat de directie geen besluit heeft genomen met het doel een tuchtprocedure in te leiden. Derhalve kan de klager de directie niet verwijten dat zij impliciet heeft besloten geen tuchtprocedure in te leiden, aangezien de niet-inleiding van een dergelijke procedure het automatische gevolg is van elk besluit tot seponering van een klacht na afloop van een administratief onderzoek.
In elk geval is, voor zover het definitieve onderzoeksrapport concludeert dat de beweringen van de klager ongegrond zijn, de goedkeuring van dit rapport door de directie onverenigbaar met de inleiding van een tuchtprocedure tegen de persoon tegen wie het administratief onderzoek werd uitgevoerd. Terwijl de directie krachtens artikel 8.3.2 van de personeelsverordeningen en -regelingen kan besluiten om geen enkele tuchtmaatregel op te leggen aan bovengenoemde persoon en tegen hem dus, zelfs in geval van niet-nakoming van beroepsmatige verplichtingen, geen tuchtprocedure in te leiden, heeft zij daarentegen, wanneer volgens het definitieve onderzoeksrapport geen enkele aanklacht tegen die persoon in stand blijft, geen andere keuze dan deze persoon hiervan in kennis te stellen en de zaak te seponeren.
(cf. punten 105, 106, 111 en 112)
3. Artikel 11, lid 5, van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, voorziet niet in een specifieke procedure voor de vaststelling van besluiten van de directie, maar bepaalt enkel over hoeveel stemmen elk directielid beschikt en wat de vereiste meerderheid van stemmen is voor de vaststelling van besluiten. Deze bepaling wettigt derhalve niet de conclusie dat er een verbod zou bestaan voor de directie om impliciete besluiten te nemen.
(cf. punt 113)
4. Wat de termijn betreft die aan een personeelslid van de Europese Centrale Bank is toegekend om opmerkingen in te dienen aangaande een ontwerponderzoeksrapport inzake vermeend psychisch geweld waarvan het het slachtoffer meent te zijn, moet, aangezien in administratieve circulaire nr. 1/2006 betreffende interne administratieve onderzoeken, vastgesteld door de Bank, geen enkele termijn is vastgelegd, toepassing worden gegeven aan het beginsel van de redelijke termijn.
In dit verband moet de vraag of de duur van een administratieve procedure redelijk is, worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elke zaak en in het bijzonder met inachtneming van de context ervan, de verschillende etappes van de procedure die zijn gevolgd, de ingewikkeldheid van de zaak alsmede het belang ervan voor de verschillende betrokken partijen. De redelijkheid van de termijn voor de indiening van opmerkingen kan daarentegen niet afhankelijk worden gesteld van de beroepsmatige beschikbaarheid van een derde.
(cf. punten 129 en 131)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 22 oktober 1997, SCK en FNK/Commissie, T‑213/95 en T‑18/96, punt 57; 17 september 2003, Stadtsportverband Neuss/Commissie, T‑137/01, punt 125
5. Een voor een ambtenaar bezwarend besluit is een besluit met bindende rechtsgevolgen welke de belangen van de verzoeker rechtstreeks en onmiddellijk kunnen aantasten doordat zijn rechtspositie aanzienlijk wordt gewijzigd. In het kader van een ambtenarenberoep vormen de voorbereidende handelingen van een besluit dus geen bezwarende besluiten in de zin van artikel 90, lid 2, van het Statuut.
Dit geldt ook voor een rapport dat na een intern administratief onderzoek van de Europese Centrale Bank is opgesteld, waarin melding wordt gemaakt van feiten en omstandigheden in verband met een niet-nakoming van beroepsmatige verplichtingen door een personeelslid van de Bank en dat hoogstens kan worden aangemerkt als een voorbereidende handeling van het definitieve besluit om al dan niet een tuchtrechtelijk onderzoek in te stellen.
(cf. punten 137 en 138)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 10 november 2009, N/Parlement, F‑71/08, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 15 september 2011, Munch/BHIM, F‑6/10, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
6. Aangezien de bij een intern administratief onderzoek van de Europese Centrale Bank gevolgde procedure van administratieve, en niet van gerechtelijke aard is, waarbij het enige doel van een dergelijk onderzoek is gelegen in het verifiëren van de feiten, kan een personeelslid van de Bank dat bij het onderzoek de positie van klager inneemt, niet met succes aanvoeren dat het beschikt over een, tot zijn rechten van verdediging behorend recht om zich in de onderzoeksprocedure te laten bijstaan door een advocaat. Het feit dat de betrokkene zich in een onderzoek niet heeft kunnen laten bijstaan door zijn advocaat leidt dus niet tot onregelmatigheid van dit onderzoek, en bijgevolg ook niet tot onregelmatigheid van het besluit van de directie van de Bank tot beëindiging van het onderzoek.
(cf. punten 137 en 139)
7. In de naar aanleiding van een klacht wegens psychisch geweld ingeleide procedure van administratief onderzoek is de administratie gehouden om twee potentieel tegenstrijdige rechten met elkaar in evenwicht te brengen, namelijk, enerzijds, het recht van een persoon tegen wie de klacht is gericht om zijn rechten van verdediging uit te oefenen, en, anderzijds, het recht van de klager op een correcte afhandeling van zijn klacht. Dit recht van de klager heeft vorm gekregen in een op de administratie rustende geheimhoudingsplicht, op grond waarvan de administratie is verplicht af te zien van elke stap die de uitkomst van het administratieve onderzoek in gevaar zou kunnen brengen.
Dienaangaande volgt uit artikel 7, lid 3, van administratieve circulaire nr. 1/2006 betreffende interne administratieve onderzoeken, vastgesteld door de Europese Centrale Bank, dat de personen tegen wie een administratief onderzoek wordt uitgevoerd een beperkt recht hebben op toegang tot de door de klager ter ondersteuning van zijn klacht overgelegde documenten, aangezien dit recht beperkt is tot documenten waarin belangrijke feiten worden onthuld. Door het recht op toegang van personen tegen wie een administratief onderzoek wordt uitgevoerd te beperken, beoogt deze bepaling de rechten van verdediging van deze personen te waarborgen, en tegelijkertijd te verzekeren dat de administratie haar geheimhoudingsplicht nakomt.
(cf. punten 171 en 174)
8. Een comité dat is belast met de uitvoering van een intern administratief onderzoek van de Europese Centrale Bank, is geenszins gehouden om alle in het kader van het onderzoek door een klager voorgestelde getuigen op te roepen.
(cf. punt 187)
9. In de procedure van een intern administratief onderzoek van de Europese Centrale Bank, beschikken de leider van het onderzoek en het onderzoekscomité over een ruime beoordelingsbevoegdheid bij de beoordeling van de noodzaak om zich te wenden tot personen van buiten de Bank, teneinde deze personen te benoemen tot lid van een onderzoekscomité, respectievelijk te raadplegen voor advies. De controle van de rechter van de Unie is beperkt tot de vraag of de leider van het onderzoek en het onderzoekscomité binnen redelijke grenzen zijn gebleven en hun beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk onjuist hebben gebruikt.
(cf. punt 194)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 2 mei 2007, Giraudy/Commissie, F‑23/05, punt 136
10. De uitlegging van het begrip psychisch geweld in artikel 12 bis, lid 3, van het Statuut is van toepassing op gedragingen die na de inwerkingtreding van die bepaling, dat wil zegen na 1 mei 2004, hebben plaatsgevonden.
(cf. punt 212)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 9 december 2008, Q/Commissie, F‑52/05, punten 132, 133 en 135