MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 15. studenoga 2018.(1)
Spojeni predmeti C‑487/17 do C‑489/17
Alfonso Verlezza,
Riccardo Traversa,
Irene Cocco,
Francesco Rando,
Carmelina Scaglione,
Francesco Rizzi,
Antonio Giuliano,
Enrico Giuliano,
Refecta S.r.l.,
E. Giovi S.r.l.,
Vetreco S.r.l.,
SE.IN S.r.l. (C‑487/17),
Carmelina Scaglione (C‑488/17),
MAD S.r.l. (C‑489/17),
uz sudjelovanje:
Procuratore della Repubblica del Tribunale di Roma,
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2008/98/EZ – Otpad – Odluka 2000/532/EZ – Europski popis otpada – Razvrstavanje otpada – Zrcalni unosi – Otpad na koji se mogu primijeniti oznake opasan ili neopasan otpad – Otpad nastao mehaničkom obradom komunalnog otpada”
1. Udio opasnog otpada, koji uglavnom potječe iz kemijske industrije, u ukupnoj količini otpada koji nastaje u EU‑u nije znatan, ali njegov utjecaj na okoliš može se dodatno povećati ako nema odgovarajućeg gospodarenja otpadom i njegove kontrole. Konkretno, mogu se pojaviti opasne tvari u otpadu nastalom mehaničkom obradom komunalnog otpada, kao što je slučaj u sporovima koji su doveli do upućivanja predmetnih zahtjeva za prethodnu odluku.
2. Ako ne griješim, u ovom slučaju Sud mora prvi put donijeti odluku o razvrstavanju otpada na takozvane zrcalne unose(2) s Europskog popisa otpada (u daljnjem tekstu: Popis otpada) utvrđenog u Odluci 2000/532/EZ(3). Mora točno odrediti smjernice koje treba slijediti u tu svrhu, tako da sud koji je uputio zahtjev može utvrditi jesu li optuženici u različitim kaznenim postupcima u Italiji počinili kazneno djelo nezakonite trgovine otpadom jer su opasni otpad tretirali kao neopasni.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2008/98/EZ(4)
3. U skladu s člankom 3.:
„U smislu ove direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:
1. ‚otpad’ znači svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti;
2. ‚opasan otpad’ znači otpad koji posjeduje jedno ili više opasnih svojstava navedenih u Prilogu III.;
[…]
6. ‚posjednik otpada’ znači proizvođač otpada odnosno fizička ili pravna osoba koja posjeduje otpad;
7. ‚trgovac’ znači svako poduzeće koje u nabavci, a kasnije i prodaji otpada, djeluje u ulozi nalogodavca, uključujući i posrednike koji otpad ne preuzimaju u fizički posjed;
8. ‚posrednik’ znači svako poduzeće koje organizira oporabu ili zbrinjavanje otpada u ime drugih, uključujući posrednike koji otpad ne preuzimaju u fizički posjed;
9. ‚gospodarenje otpadom’ znači skupljanje, prijevoz, oporaba i zbrinjavanje otpada, uključujući nadzor nad tim postupcima i naknadno održavanje lokacija zbrinjavanja, a obuhvaća i radnje koje poduzimaju trgovac ili posrednik;
10. ‚skupljanje’ znači prikupljanje otpada, uključujući prethodno razvrstavanje i privremeno skladištenje otpada u svrhu prijevoza do postrojenja za obradu otpada;
[…]”
4. Člankom 7., naslovljenim „Popis otpada”, predviđa se:
„1. Mjere namijenjene izmjeni elemenata ove direktive koji nisu ključni, a koji se odnose na ažuriranje popisa otpada uspostavljenog Odlukom 2000/532/EZ donose se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom koji se spominje u članku 39. stavku 2. Popis otpada obuhvaća opasni otpad, a pri uvrštenju otpada na popis uzimaju se u obzir podrijetlo i sastav otpada i, prema potrebi, granične vrijednosti koncentracija opasnih tvari. Popis otpada je obvezujući u pogledu određivanja otpada koji treba smatrati opasnim otpadom. Uvrštenje neke tvari ili predmeta na popis ne znači da je ta tvar ili predmet otpad u svim okolnostima. Tvar ili predmet smatrat će se otpadom samo ako je primjenjiva definicija iz točke 1. članka 3.
2. Otpad koji se na popisu otpada ne pojavljuje kao opasan država članica može smatrati opasnim otpadom ako pokazuje jedan ili više svojstava navedenih u Prilogu III. Država članica o takvim slučajevima izvješćuje Komisiju bez odlaganja. Unosi ih u izvješće predviđeno člankom 37. stavkom 1. i dostavlja Komisiji sve relevantne podatke. Popis treba preispitati u svjetlu primljenih obavijesti kako bi se donijela odluka o tome je li ga potrebno prilagoditi.
3. Ako država članica može dokazati da određeni otpad koji se pojavljuje na popisu opasnog otpada ne pokazuje neko od svojstava navedenih u Prilogu III., ona takav otpad može smatrati neopasnim otpadom. Država članica dužna je izvijestiti Komisiju o takvim slučajevima bez odlaganja i dostaviti Komisiji sve relevantne podatke. Popis treba preispitati u svjetlu primljenih obavijesti kako bi se donijela odluka o tome je li ga potrebno prilagoditi.
4. Ponovna klasifikacija opasnog otpada u neopasan otpad ne može biti rezultat razrjeđivanja ili miješanja otpada s ciljem snižavanja početnih koncentracija opasnih tvari na razinu ispod kritičnih vrijednosti na temelju kojih se za otpad utvrđuje da je opasan.
[…]
6. Države članice mogu smatrati otpad neopasnim otpadom u skladu s popisom otpada koji se spominje u stavku 1.
[…].”
5. U Prilogu III. Direktivi 2008/98, kako je izmijenjen Uredbom (EU) br. 1357/2014(5), navodi se popis različitih svojstava otpada koja ga čine opasnim. U pogledu ispitnih metoda navodi se:
„Metode koje treba upotrebljavati opisane su u Uredbi Komisije (EZ) br. 440/2008 i drugim relevantnim napomenama Europskog odbora za normizaciju ili drugim međunarodno priznatim ispitnim metodama i smjernicama.”
2. Odluka 2000/532
6. U rubrici „Ocjenjivanje i razvrstavanje” u prilogu Odluci nalazi se točka 2. („Razvrstavanje otpada kao opasnog”), u skladu s kojom:
„Svaki otpad koji je u popisu otpada označen zvjezdicom (*) smatra se opasnim otpadom u skladu s Direktivom 2008/98/EZ, osim ako se primjenjuje članak 20. te direktive.
Za onaj otpad kojem se ne mogu dodijeliti oznake otpada za opasni i neopasni otpad primjenjuje se sljedeće:
– Unos u usklađenom popisu otpada označen kao opasan, u kojem se posebno ili općenito spominju ‚opasne tvari’, prikladan je za otpad samo kada taj otpad sadržava relevantne opasne tvari koje uzrokuju da taj otpad ima jedno ili više opasnih svojstava HP 1 do HP 8 i/ili HP 10 do HP 15 kao što su ona navedena u Prilogu III. Direktivi 2008/98/EZ. Ocjena opasnog svojstva HP 9 ‚zarazno’ obavlja se u skladu s relevantnim zakonodavstvom ili referentnim dokumentima u državama članicama.
– Opasno svojstvo može se ocijeniti uz pomoć koncentracije tvari u otpadu kao što je navedeno u Prilogu III. Direktivi 2008/98/EZ ili, ako Uredbom (EZ) br. 1272/2008 nije drugačije određeno, obavljanjem ispitivanja u skladu s Uredbom (EZ) br. 440/2008 ili s drugim međunarodno priznatim načinima ispitivanja i smjernicama, uzimajući u obzir članak 7. Uredbe (EZ) br. 1272/2008 u pogledu ispitivanja na životinjama i ljudima.
[…]”
B. Talijansko pravo
7. Člankom 184. Zakonodavne uredbe br. 152/2006(6) uređeno je razvrstavanje otpada, pri čemu se, ovisno o podrijetlu, razlikuju komunalni otpad i posebni otpad. Potonji otpad razvrstava se s obzirom na njegova opasna svojstva kao opasan otpad ili neopasan otpad. Neopasnim otpadom smatra se otpad koji ne potječe iz kućanstava i koji je u popisu iz Priloga D izričito kao takav označen zvjezdicom.
8. U Prilogu D toj uredbi, koji se nalazi u četvrtom dijelu, razmatra se sastavljanje popisa otpada u skladu s europskim propisima.
9. U prvotnoj verziji članka 184. stavka 4. predviđeno je sastavljanje popisa otpada na temelju međuministarske odluke, u skladu s Direktivom 75/442/EZ(7), Direktivom 91/689/EEZ(8) i Odlukom 2000/532. Osim toga, navedeno je da će se do donošenja te odluke nastaviti primjenjivati odredbe Direktive ministra okoliša i zaštite kopna od 9. travnja 2002. koje su navedene u prethodno spomenutom Prilogu D.
10. Prilog D poslije je izmijenjen nekoliko puta:
– Kao prvo, Zakonodavnom uredbom br. 205 od 3. prosinca 2010.(9), na temelju koje je naslovljen „Popis otpada utvrđen Odlukom Komisije 2000/532/EZ od 3. svibnja 2000”.
– Kao drugo, Zakonom br. 28 od 24. ožujka 2012. o izvanrednim i hitnim mjerama u području zaštite okoliša(10).
– Kao treće, Zakonom br. 116 od 11. kolovoza 2014.(11), u kojem se, među ostalim, navode hitne odredbe za zaštitu okoliša.
11. Tim je posljednjim Zakonom izmijenjena preambula Priloga D. te su uvedene odredbe koje ću kasnije(12) analizirati.
12. Člankom 9. Uredbe sa zakonskom snagom br. 91/2017 od 20. lipnja 2017. (Hitne odredbe za gospodarski rast u Južnoj Italiji)(13), koja je na snazi od 21. lipnja 2017., ali koja na datum odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku još nije bila prenesena u zakon, uklonjene su točke 1. do 7. Priloga D iz četvrtog dijela Zakonodavne uredbe br. 152/2006 te su zamijenjene sljedećim tekstom:
„Razvrstavanje otpada provodi proizvođač koji mu dodjeljuje odgovarajuću oznaku EWC u skladu s odredbama iz Odluke 2014/955/EU i Uredbe Komisije (EU) br. 1357/2014 od 18. prosinca 2014.”
II. Glavni postupci i prethodna pitanja
13. Prethodna pitanja upućena su u okviru triju kaznenih postupaka pokrenutih protiv tridesetak osoba kojima se stavlja na teret kazneno djelo organiziranja aktivnosti radi nezakonite trgovine otpadom prema članku 260. Zakonodavne uredbe br. 152/2006.
14. Među optuženicima nalaze se upravitelji odlagališta otpada, društva koja se bave skladištenjem otpada, stručnjaci i laboratoriji za analizu. Državno odvjetništvo ih optužuje da su u nezakonite svrhe, na temelju djelomičnih analiza koje su davale povoljan ali nepotpun rezultat, otpad s oznakom zrcalnog unosa razvrstavali u neopasan otpad. Taj se otpad obrađivao na odlagalištima za neopasan otpad.
15. Na zahtjev državnog odvjetništva, istražni sudac iz Rima naložio je 22. studenoga 2016. i 16. siječnja 2017. da se, u svrhu izvođenja dokaza, privremeno preuzme nadzor nad različitim odlagalištima u kojima se obrađivao otpad (iako uz mogućnost upotrebe). Naložio je i zamrzavanje imovine vlasnika tih odlagališta iz predostrožnosti te je imenovao sudskog upravitelja na razdoblje od šest mjeseci koji će upravljati odlagalištima i mjestima na kojima se proizvodi i prikuplja otpad.
16. Tribunale di Roma, Sezione per il riesame dei provvedimenti di sequestro (Sud u Rimu, Vijeće za preispitivanje naloga o privremenom oduzimanju nekretnina, Italija), donio je 28. veljače 2017. odluku povodom zahtjeva za preispitivanje koje su podnijeli neki optuženici. Trima je odlukama ukinuo mjere koje je odredio sud, odstupivši od tumačenja državnog odvjetništva koje se temeljilo na pretpostavci o opasnosti otpada.
17. El Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma, Direzione distrettuale antimafia (državni odvjetnik pri sudu u Rimu, Okružni odjel za borbu protiv mafije), pobijao je te odluke pred Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud, Italija) te je pritom tvrdio da je sud, time što je prihvatio argumente koje je iznijela obrana, pogrešno protumačio nacionalne odredbe i odredbe prava Unije o razvrstavanju otpada na zrcalne unose.
18. Sud koji je uputio zahtjev napominje da treba pojasniti područje primjene Odluke 2014/955 i Uredbe br. 1357/2014 kako bi se moglo utvrditi je li počinjeno kazneno djelo, pa tako i je li sporni otpad s oznakom zrcalnog unosa pravilno obilježen i razvrstan. Samo će se tako moći odrediti koje su analize (kemijske, mikrobiološke itd.) potrebne za utvrđivanje prisutnosti opasnih tvari u predmetnom otpadu radi njegova obilježavanja i naknadnog razvrstavanja dodjelom oznake opasnosti ili neopasnosti.
19. Sud koji je uputio zahtjev dodaje da je razvrstavanje otpada na zrcalne unose potaknulo veliku raspravu u Italiji:
– Dio pravne teorije zagovara takozvanu „tezu sigurnosti” ili „pretpostavljenu opasnost”, kojima se, na temelju načela opreznosti, pretpostavlja da je otpad opasan, osim ako se ne dokaže suprotno(14).
– Drugi sektor zagovara suprotnu tezu, takozvanu tezu „vjerojatnosti”, u skladu s kojom načelo održivog razvoja nalaže prethodnu ocjenu opasnosti otpada odgovarajućim analizama(15).
20. Corte suprema di Cassazione (Vrhovni sud) upućuje na vlastitu sudsku praksu u pogledu izmjena uvedenih Zakonom br. 116/2014. U njoj je utvrđeno načelo u skladu s kojim su, u slučaju otpada s oznakama zrcalnog unosa, proizvođač ili posjednik otpada, radi njegova razvrstavanja i označivanja kao opasnog ili neopasnog, obvezni provesti potrebne analize kojima se utvrđuje prisutnost opasnih tvari i prekoračenje graničnih vrijednosti koncentracije tvari. Otpad se može razvrstati kao neopasan samo ako se u konkretnom slučaju utvrdi da nisu prisutne takve tvari ili da one ne prekoračuju granične vrijednosti(16).
21. Kako bi razriješio dvojbe u pogledu pravila Unije u tom području, sud koji je uputio zahtjev odlučio je Sudu uputiti tri zahtjeva za prethodnu odluku sa sljedećim pitanjima, koja su jednaka za sva tri predmeta:
„1. Treba li, u pogledu razvrstavanja otpada kojem su dodijeljene zrcalne oznake Prilog Odluci 2014/955 i Uredbu br. 1357/2014 tumačiti na način da proizvođač takvog otpada, čiji sastav nije poznat, mora pristupiti prethodnom obilježavanju? Uz koja ograničenja?
2. Treba li ispitivanje prisutnosti opasnih tvari provoditi na temelju ujednačene i unaprijed utvrđene metodologije?
3. Treba li ispitivanje prisutnosti opasnih tvari temeljiti na točnoj i reprezentativnoj provjeri u okviru koje se u obzir uzima sastav otpada u slučajevima u kojima je sastav već poznat u trenutku obilježavanja otpada ili se ispitivanje opasnih tvari može provoditi na temelju kriterija vjerojatnosti uzimajući u obzir one tvari čiju je prisutnost opravdano očekivati u otpadu?
4. Treba li, u slučaju dvojbe ili nemogućnosti da se sa sigurnošću utvrdi prisutnost ili odsutnost opasnih tvari u otpadu, takav otpad u svakom slučaju razvrstati kao opasan i s njim tako postupati, u skladu s načelom opreznosti?”
22. Pisana očitovanja podnijeli su Procuratore generale della Republica presso la Corte Suprema di Cassazione (Državno odvjetništvo pri Vrhovnom sudu), Vetreco S.r.l., Francesco Rando, MAD S.r.l., Alfonso Verlezza, Antonio Giuliano, Enrico Giuliano, Vlada Talijanske Republike i Europska komisija.
23. Na raspravi održanoj 6. rujna 2018. sudjelovali su zastupnici Francesca Randa, društava E. Giovi S.r.l., Vetreco S.r.l. i MAD S.r.l., Vlade Talijanske Republike i Komisije te Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma (državni odvjetnik pri sudu u Rimu).
III. Odgovor na prethodna pitanja
A. Dopuštenost
24. Državni odvjetnik pri Vrhovnom sudu, F. Rando i društvo Vetreco S.r.l. iznijeli su nekoliko argumenata u prilog nedopuštenosti prethodnih pitanja.
25. Prema mišljenju F. Randa, navedena su pitanja nedopuštena jer se temelje na primjeni Zakona br. 116/2014 koji je tehnički propis, u smislu članka 8. Direktive 98/34/EZ(17) koji, s obzirom na to da nije dostavljen Komisiji, nije primjenjiv na pojedince.
26. Ne slažem se s tim mišljenjem. Talijanska odredba o razvrstavanju otpada na zrcalne unose, sadržana u Zakonu br. 116/2014, donesena je radi razvoja i primjene propisa Unije o razvrstavanju otpada. Neovisno o tome je li navedeni zakon tehnički propis u smislu Direktive 98/34, člankom 8. stavkom 1. i člankom 10. stavkom 1. te direktive nacionalne tehničke propise donesene u skladu s Unijinim pravilima o usklađivanju nije obvezno dostaviti Komisiji. U svakom slučaju, utvrđivanje činjenice je li talijanski zakon tehnički propis bio bi ključan odgovor koji nije moguće prenijeti u fazu ispitivanja dopuštenosti prethodnih pitanja.
27. Ostali prigovori odnose se na (prema mišljenju njihovih podnositelja, manjkav) opis činjeničnog i pravnog okvira sporova:
– F. Rando tvrdi da se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (predmet C‑489/17) ne navodi da je on bio odgovoran za izdavanje dozvole za određena odlagališta i da se nijedno pitanje ne odnosi na primjenu Direktive 1999/31/EZ ni Odluke 2003/33/EU(18). Sud koji je uputio zahtjev kao činjenične elemente nije naveo ni kemijske analize koje je dostavio, a na temelju kojih je laboratorij razvrstao otpad tako da mu je dodijelio oznaku CED 19 12 12 (zrcalni unos neopasnog otpada).
– Društvo Vetreco S.r.l. tvrdi da su prethodna pitanja nepotrebna jer sud koji je uputio zahtjev raspolaže sudskom praksom o kriterijima primjenjivima na razvrstavanje otpada na zrcalne unose. Stoga bi trebao samo ocijeniti činjenice i primijeniti sudsku praksu, a za to Sudu ne treba upućivati zahtjev.
– Državni odvjetnik pri Vrhovnom sudu smatra da u upućenim pitanjima nisu jasno navedene odredbe prava Unije čije se tumačenje zahtijeva s obzirom na to da se samo u prvom pitanju općenito upućuje na Odluku 2014/955 i Uredbu 1357/2014. Također, tim se pitanjima ne poštuju zahtjevi samodostatnosti s obzirom na to da nisu razumljiva sama po sebi, odnosno bez uzimanja u obzir njihova obrazloženja. U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nisu pojašnjena djela koja su počinjena 2013., 2014. i 2015., a sud koji je uputio zahtjev samo iznosi svoje dvojbe u pogledu tumačenja pojma iz točke 2. Priloga II. Odluci 2014/955.
28. Smatram da nijedan od tih prigovora nije dovoljan za proglašavanje triju zahtjeva za prethodnu odluku nedopuštenima. Sud je u svojoj sudskoj praksi više puta potvrdio da može odbiti odlučivati o nekom prethodnom pitanju samo ako je očito da zatraženo tumačenje ili ocjena valjanosti pravnog pravila Unije nije povezano s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim ili pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja(19).
29. Na nacionalnom je sudu, a ne na strankama koje interveniraju u postupak koji se pred njim vodi, da Sudu uputi pitanja u pogledu tumačenja o kojima dvoji. Stoga u sporu F. Randa ne mora uputiti pitanja o Direktivi 1999/31 i Odluci 2003/33 ako smatra da to nije nužno. Međutim, može uputiti druga pitanja ako smatra da bi se dosadašnja sudska praksa mogla razlikovati ili biti protivna sudskoj praksi koja bi proizišla iz odgovora na prethodno pitanje. U svakom slučaju, Sud je slobodan pozvati se na Unijina pravila koja su drukčija od pravila navedenih u zahtjevu za prethodnu odluku smatra li to relevantnim prilikom odgovora na upućena prethodna pitanja.
30. U ovom se predmetu pitanja nesporno odnose na predmet spora pa iz pojašnjenja koja je iznio sud koji je uputio zahtjev proizlazi da je potrebno tumačenje Unijinih pravila. Osim toga, u zahtjevima za prethodnu odluku tog suda iznesen je, u biti, činjenični i pravni okvir kaznenog postupka koji je u tijeku te prilično cjelovit opis primjenjivih talijanskih pravila. Točno je da su se prilikom izlaganja o činjenicama mogle iznijeti dodatne informacije o vrsti otpada i provedenim analizama. Međutim, budući da stranke ništa nije priječilo da podnesu svoja očitovanja, smatram da Sud raspolaže dovoljnim informacijama da bi sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor.
31. U konačnici, ispunjeni su zahtjevi iz članka 94. Poslovnika Suda.
B. Meritum
32. Razvrstavanje otpada ključno je u svim fazama njegova postojanja, od proizvodnje do završne obrade. Ono utječe na odluke o njegovu gospodarenju, kao što su izvedivost i gospodarska održivost prikupljanja, odabir između recikliranja i odlaganja i, po potrebi, metode recikliranja.
33. Utvrđivanje da je otpad opasan može imati dalekosežne pravne posljedice(20) s obzirom na to da se Direktivom 2008/98 propisuju strogi uvjeti za gospodarenje opasnim otpadom. Među ostalim, Direktivom se zahtijeva pružanje dokaza za praćenje otpada u skladu sa sustavom koji je uspostavila država članica (članak 17.); zabranjuje se miješanje opasnog otpada (članak 18.); uvode se posebne obveze u pogledu označivanja i pakiranja (članak 19.) te se utvrđuje da se opasni otpad mora obrađivati samo u namjenskim postrojenjima koja su ishodila posebnu dozvolu (izdanu u skladu s člancima 23. do 25.)(21).
34. Svojim prvim trima pitanjima, na koja se može odgovoriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev želi znati na koji je način u Direktivi 2008/98 (izmijenjenoj Uredbom br. 1357/2014) i Odluci 2000/532 (izmijenjenoj Odlukom 2014/955) uređen postupak razvrstavanja otpada koji se može rasporediti u zrcalne unose. Svojim četvrtim pitanjem želi znati zahtijeva li se načelom opreznosti da, u slučaju dvojbe ili nemogućnosti da se sa sigurnošću utvrdi prisutnost opasnih tvari u otpadu, taj otpad bude razvrstan kao zrcalni opasan unos.
35. Pitanja imaju smisla s obzirom na tvrdnje iznesene u postupcima pred sudom:
– Prema mišljenju državnog odvjetništva, proizvođač ili posjednik otpada obvezan je razvrstati ga, uzimajući u obzir načelo opreznosti, nakon opsežnih analiza. Poziva se na europske smjernice i na nacionalne tehničke priručnike u prilog tvrdnji da metodologija koja je predviđena talijanskim propisima služi kao tehnička nadopuna Odluci 2014/955 i Uredbi br. 1357/2014.
– Prema mišljenju optuženikâ, istraga i optužbe koje im se stavljaju na teret temelje se na pretpostavci o opasnim sastojcima otpada s oznakom zrcalnog unosa, koja se protivi duhu zakona i koju u konkretnom slučaju nije moguće otkloniti. Prema njihovu mišljenju, ne postoji nikakva metodologija kojom bi se mogao odrediti ukupan ili barem približan ukupan broj sastojaka koji se nalaze u otpadu te je stoga razvrstavanje otpada koje se provodi na temelju analize uzoraka pravilno. Osim toga, od 1. lipnja 2015. primjenjuju se Odluka 2014/955 i Uredba br. 1357/2014, koje valja tumačiti na način da se analize opasnosti trebaju odnositi samo na tvari „koje su relevantne s obzirom na proizvodni proces”(22).
1. Prva tri prethodna pitanja
36. Prema informacijama iz spisa te pisanim i usmenim očitovanjima stranaka, sporovi se odnose samo na otpad nastao biomehaničkom obradom komunalnog otpada(23), za koji se dvoji je li opasan i koji se stoga može rasporediti u zrcalne unose. Ako taj otpad sadržava opasne tvari ili tvari s opasnim svojstvima, razvrstava se kao zrcalni opasan unos 19 12 11*, a ako opasnih svojstava nema, razvrstava se kao zrcalni neopasan unos 19 12 12(24).
37. Važno je pojasniti da sud koji je uputio zahtjev nije postavio pitanja o razvrstavanju miješanog komunalnog otpada, za koji se pretpostavlja da nije opasan na temelju članka 20. Direktive 2008/98, i na koji se stoga ne primjenjuju glavna ograničenja kojima podliježe opasni otpad(25).
38. Stoga se dvojbe suda koji je uputio zahtjev odnose na razvrstavanje otpada nastalog mehaničkom obradom komunalnog otpada koji se ne smije zamijeniti s miješanim komunalnim otpadom koji se odlaže na odlagališta. Prema mojem mišljenju, posljedice te razlike su dvojake:
– Neprimjena pravila koja se odnose na odlaganje i prihvat na odlagališta otpada nastalog mehaničkom obradom komunalnog otpada(26).
– Pretpostavka da miješani komunalni otpad nije opasan ne može se primijeniti na otpad nastao mehaničkom obradom miješanog komunalnog otpada. Otpad nastao takvom mehaničkom obradom može sadržavati tvari s opasnim svojstvima samo zato što se pogreškom pomiješao s miješanim komunalnim otpadom kao što su baterije, tintne patrone za pisače ili bilo koja druga vrsta otpada koji sadržava opasne tvari.
39. Stoga ću analizirati samo otpad za koji se dvoji je li opasan i koji se zbog toga može rasporediti u zrcalne unose te ću posebno analizirati otpad nastao biomehaničkom obradom komunalnog otpada, koji je predmet prvotnih sporova.
40. U članku 3. Direktive 2008/98 „otpad” se definira kao „svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti”, a „opasan otpad” kao onaj otpad koji posjeduje jedno ili više opasnih svojstava navedenih u Prilogu III. Direktivi 2008/98, koja su prilagođena znanstvenom napretku Uredbom br. 1357/2014, koja se primjenjuje od 1. lipnja 2015.(27).
41. Budući da razvrstavanje otpada i utvrđivanje je li opasan predstavlja poteškoće, zakonodavac Unije sastavio je popis otpada kako bi proizvođačima i posjednicima te vrste robe olakšao donošenje odluka.
42. Člankom 7. stavkom 1. Direktive 2008/98 predviđa se da navedeni popis otpada obuhvaća opasni otpad, a pri uvrštenju otpada na popis uzimaju se u obzir njegovo podrijetlo i sastav i, prema potrebi, granične vrijednosti koncentracija opasnih tvari. Osim toga, u tom se članku navodi da je popis u načelu(28) obvezujući u pogledu određivanja otpada koji treba smatrati opasnim. Stoga je popis obvezujući za države članice, ali nije konačan ni potpun s obzirom na to da usklađivanje provedeno Direktivom 2008/98 nije sveobuhvatno(29).
43. Popis otpada utvrđen je Odlukom 2000/532(30), a revidiran je, u skladu s člankom 7. stavkom 1. Direktive 2008/98, Odlukom 2014/955(31) radi prilagodbe Popisa znanstvenom napretku i njegova usklađivanja s razvojem propisa o kemikalijama(32).
44. Razvrstavanje prema Popisu otpada znači da svakom otpadu treba pridružiti šesteroznamenkasti broj, takozvanu „Europsku oznaku otpada” (EWC)(33), na temelju koje se zaključuje je li opasan ili nije. U tom pogledu na Popisu otpada postoje tri vrste unosa:
– „Apsolutno opasan (AH) unos”: otpad s tim oznakama (označen zvjezdicom) smatra se opasnim bez dodatne procjene.
– „Apsolutno neopasan (ANH) unos”: otpad s tim oznakama smatra se neopasnim bez dodatne procjene.
– „Zrcalni unosi”: ako se otpad ne može uvrstiti u apsolutne unose, načelno mu se može dodijeliti oznaka AH unosa ili ANH unosa, ovisno o konkretnom slučaju i o sastavu otpada. Drugim riječima, zrcalni unosi mogu se definirati kao dva povezana unosa ili više njih od kojih je jedan opasan, a drugi nije, na način da postoje zrcalni opasan (MH) unos (označen zvjezdicom (*)) i zrcalni neopasan (ANH) unos.
45. Kada je sastav otpada poznat, proizvođač ga prema Popisu otpada razvrstava kao AH unos ili ANH unos. Međutim, razvrstavanje otpada je složenije kad je riječ o otpadu uvrštenom u zrcalne unose jer proizvođač ili posjednik otpada moraju provesti dodatnu procjenu kako bi ga naposljetku mogli rasporediti u MH unos ili u MNH unos. Sud koji je uputio zahtjev suočen je s potonjim slučajem.
46. Naime, prema njegovim tvrdnjama, Corte Suprema di Cassazione (Vrhovni sud) treba primijeniti točke 4., 5. i 6. Priloga D iz četvrtog dijela Zakonodavne uredbe br. 152/2006, kako je izmijenjena Zakonom br. 116/2014, u kojima je utvrđen postupak za utvrđivanje opasnih svojstava otpada koji se može rasporediti u zrcalne unose u Italiji. Navedena opasna svojstva trebalo je provjeriti kroz sljedeća tri koraka (navedena kronološkim redoslijedom):
– određivanjem sastojaka prisutnih u otpadu na temelju proizvođačeva informacijskog lista, poznavanja kemijskog procesa, uzorkovanja i analize otpada;
– provjerom opasnosti tih sastojaka na temelju europskih propisa o označivanju opasnih tvari i pripravaka, europskih i međunarodnih izvora informacija i sigurnosnih listova proizvoda iz kojih otpad proizlazi, i
– utvrđivanjem dovodi li koncentracija sastojaka prisutnih u otpadu do toga da se on smatra opasnim usporedbom koncentracije dobivene kemijskom analizom i najvišeg praga posebnih oznaka upozorenja za sastojke ili provedbom ispitivanja radi provjere pokazuje li otpad opasna svojstva.
47. Osim toga, u tim se propisima navodi da, ako kemijskim analizama nije moguće otkriti sve konkretne sastojke otpada, na temelju načela opreznosti za izračun opasnosti potrebno je kao mjerodavne u obzir uzeti najštetnije sastojke. Ako se postupak nije poštovao ili ako nije bilo moguće utvrditi sastojke otpada ili njihova opasna svojstva, otpad treba smatrati opasnim, odnosno razvrstati ga kao zrcalni opasan (MH) unos (označen zvjezdicom (*)).
48. Ukratko, sud koji je uputio zahtjev želi znati je li takav nacionalni propis u skladu s Direktivom 2008/98 i Odlukom 2000/532, kako su izmijenjene Uredbom br. 1357/2014 i Odlukom 2014/955.
49. Smatram da su talijanski propisi u biti usklađeni s pravom Unije iz razloga koje ću iznijeti u nastavku.
50. Na temelju članka 3. stavka 2. Direktive 2008/98, za ocjenu opasnosti otpada potrebno je, kao prvo, znati njegov sastav da bi se utvrdile opasne tvari koje sadržava i zbog kojih može pokazivati jedno od 15 opasnih svojstava, ili više njih (od HP 1 do HP 15), iz Priloga III. Na proizvođaču ili posjedniku otpada je da provede sva potrebna ispitivanja ako sastav otpada nije poznat.
51. Pri ispitivanju sastava otpada treba uzeti u obzir da Popis otpada odražava razvrstavanje prema izvoru otpada (konkretni postupak ili aktivnost u okviru kojih je nastao) i „vrsti otpada” (ili vrstama ako je riječ o mješavini). Ispitivanjima koja se provode radi utvrđivanja njegova sastava mora se moći utvrditi izvor i/ili vrsta otpada te tako olakšati njegovo razvrstavanje u jedan od unosa iz Popisa otpada.
52. Postoji nekoliko načina na koje proizvođač ili posjednik otpada može prikupiti informacije o njegovu sastavu, prisutnim opasnim tvarima i njihovim mogućim opasnim svojstvima. Među njima su(34):
– informacije o proizvodnom/kemijskom procesu u okviru kojeg nastaje otpad te njegovim ulaznim tvarima i međuproizvodima, uključujući stručne prosudbe. Korisni izvori mogu biti referentni dokumenti o najboljim raspoloživim tehnikama(35), priručnici o industrijskim procesima, opisi procesa i popis ulaznih materijala koje dostavlja proizvođač;
– informacije dobivene od izvornog proizvođača tvari ili predmeta prije nego što je postao otpad. Mogu se nalaziti u sigurnosnim listovima (sigurnosno‑tehnički list), na oznakama proizvoda ili u informacijskim listovima proizvoda;
– informacije iz baza podataka o analizama otpada dostupnih na razini država članica, i
– uzorkovanje i kemijska analiza otpada.
53. Nakon što proizvođač prikupi podatke o sastavu otpada, treba utvrditi je li identificirana tvar razvrstana kao opasna (što nije uobičajeno) ili sadržava li tvari s opasnim svojstvima (što je čest slučaj, a o njemu je riječ i u ovim predmetima). Razvrstavanje tvari provodi se u skladu s Uredbom (EZ) br. 1272/2008(36), a prisutnost opasnih tvari sadržanih u otpadu mora se procijeniti u skladu s Prilogom III. Direktivi 2008/98(37).
54. U Uredbi br. 1272/2008, u kojoj je UN‑ov međunarodni sustav razvrstavanja kemikalija (Globally Harmonized System – GHS) prilagođen EU‑u, utvrđeni su detaljni kriteriji za procjenu tvari i njihovo razvrstavanje u razrede opasnosti.
55. Člankom 1. stavkom 3. te uredbe utvrđuje se da otpad nije tvar, smjesa ili proizvod; slijedom toga, obveze na temelju te uredbe ne primjenjuju se na proizvođače ili posjednike otpada. Međutim, u Prilogu VI. toj uredbi naveden je niz usklađenih razvrstavanja opasnih tvari, koji se mora upotrebljavati za razvrstavanje otpada s obzirom na to da se u mnogim zrcalnim unosima izričito spominju „opasne tvari”(38).
56. Prisutnost opasnih tvari mora utvrditi proizvođač ili posjednik otpada u skladu s Prilogom III. Direktive 2008/98, u kojem je, kao što sam već naveo, opisano 15 svojstava otpada koja ga čine opasnim(39). Navedena prisutnost može se utvrditi: (a) izračunom, odnosno izračunom kojim se utvrđuje jesu li tvari prisutne u otpadu dosegnule ili premašile pragove ograničenja koji se temelje na šiframa oznaka upozorenja (vrši se individualno ovisno o svojstvima od HP 4 do HP 14) i (b) izravnim ispitivanjem kojim se utvrđuje pokazuje li otpad opasna svojstva (vrlo prikladno za svojstva od HP 1 do HP 4)(40).
57. Na temelju priloga Odluci 2000/532, u dijelu koji se odnosi na ocjenjivanje opasnih svojstava otpada (točka 1. in fine), „[k]ada je opasno svojstvo otpada ocijenjeno ispitivanjem i korištenjem koncentracija opasnih tvari kao što je navedeno u Prilogu III. Direktivi 2008/98/EZ, prednost imaju rezultati ispitivanja”.
58. Ako otpad ima jedno od 15 opasnih svojstava ili više njih, proizvođač ili posjednik mora ga razvrstati kao zrcalni opasan (MH) unos. Ako nema nijedno od tih svojstava, također ga se može tako rasporediti ako sadržava neku od postojanih organskih onečišćujućih tvari(41) navedenih u Prilogu Popisu otpada (točka 2. treća alineja) u količini većoj od graničnih vrijednosti predviđenih Prilogom IV. Uredbi (EZ) br. 850/2004(42).
59. Na temelju prethodnih razmatranja mogu odbaciti tezu koju sud koji je uputio zahtjev naziva tezom vjerojatnosti, u skladu s kojom proizvođač otpada ima diskrecijsku ovlast za razvrstavanje otpada koji je obuhvaćen zrcalnim unosima na opasan ili neopasan jer je nemoguće provesti analize kako bi se provjerile sve tvari koje se nalaze u otpadu te bi se stoga sav otpad razvrstao kao MH unos.
60. Kao što sam već pojasnio, propisima EU‑a zahtijeva se da proizvođač ili posjednik razumno utvrde sastav otpada i da naknadno provjere moguća opasna svojstva utvrđenih tvari kako bi, s obzirom na vrijednost koncentracije, utvrdili jesu li one obuhvaćene Prilogom III. Direktive 2008/98 ili Prilogom IV. Uredbe br. 850/2004. Tako se može odbaciti i „teza sigurnosti ili pretpostavljene opasnosti”, koju je naveo sud koji je uputio zahtjev, prema kojima bi se obvezno provodila opsežna ispitivanja sastava otpada, svih mogućih opasnih tvari i njihova stupnja koncentracije kao jedinog načina da se otpad ne razvrsta kao opasan.
61. Sud koji je uputio zahtjev dvoji o tumačenju dvaju pojmova iz točke 2. rubrike „Ocjenjivanje i razvrstavanje” Priloga Odluci 2000/532, kako su izmijenjeni Odlukom 2014/955. U skladu s verzijom te odredbe na talijanskom jeziku „[…] l'iscrizione di una voce nell'elenco armonizzato di rifiuti contrassegnata come pericolosa, con un riferimento specifico o generico a ‚sostanze pericolose’, è opportuna solo quando questo rifiuto contiene sostanze pericolose pertinenti che determinano nel rifiuto una o più delle caratteristiche di pericolo […]”. Sud koji je uputio zahtjev tvrdi da bi se, u skladu s nekim tumačenjima, upotrebom pojmova „opportuna” i „pertinenti”, u pogledu zrcalnih unosa, potvrdila mogućnost diskrecijske ovlasti prilikom ocjenjivanja i da bi se ispitivanje opasnih svojstava ograničilo na sastojke otpada koji su relevantni s obzirom na njihova opasna svojstva.
62. Prema sudskoj praksi Suda(43), nužno je uzeti u obzir druge jezične verzije te odredbe kako bi se utvrdile razlike i kako bi se ta odredba, u slučaju da one postoje, tumačila s obzirom na opću strukturu i svrhu propisa kojeg je dio.
63. Naime, kad je riječ o otpadu s oznakama zrcalnog unosa, španjolska(44), portugalska(45), francuska(46) i engleska(47) jezična verzija odredbe ne razlikuju se u pogledu činjenice da je unos u usklađenom popisu otpada označen kao opasan opravdan ili prikladan „[…] samo kada taj otpad sadržava relevantne opasne tvari koje uzrokuju da taj otpad ima jedno ili više opasnih svojstava […]”. Otpad na koji se može primijeniti zrcalni unos razvrstava se kao MH unos samo ako sadržava tvari koje uzrokuju da taj otpad ima jedno od 15 opasnih svojstava, ili više njih, navedenih Prilogu III. Direktivi 2008/98. Stoga u tom pogledu ne postoji diskrecijska ovlast ili margina prosudbe. Smatram da te jezične verzije vjerno odražavaju svrhu i opću strukturu pravnog pravila.
64. U pogledu metodologije analize i ispitivanja koje primjenjuju proizvođač ili posjednik kako bi ocijenili toksičnost ili opasnost otpada te ga razvrstali kao zrcalni unos (drugo prethodno pitanje), ni Direktiva 2008/98 ni Odluka 2000/532 ne sadržavaju specifične ni izravne upute s obzirom na to da metode nisu usklađene na razini prava Unije. Međutim, u Prilogu III. in fine Direktivi 2008/98, izmijenjenom Uredbom br. 1357/2014, pojašnjava se da, što se tiče ispitnih metoda, treba upotrebljavati one koje su „opisane […] u Uredbi Komisije (EZ) br. 440/2008 i drugim relevantnim napomenama Europskog odbora za normizaciju ili drugim međunarodno priznatim ispitnim metodama i smjernicama”.
65. U Prilogu Odluci 2000/532, u rubrici „Ocjenjivanje i razvrstavanje” točki 2., također se iznose neka dodatna pojašnjenja u pogledu analiza i ispitnih metoda:
– U drugoj je alineji navedeno da se opasno svojstvo može ocijeniti na temelju tvari u otpadu ili ispitivanjem u skladu s Uredbom (EZ) br. 440/2008(48) ili s drugim međunarodno priznatim načinima ispitivanja i smjernicama, osim ako Uredbom br. 1272/2008 nije drugačije određeno.
– U petoj je alineji navedeno da „[k]ada je to prikladno, pri utvrđivanju opasnih svojstava otpada može se uzeti u obzir sljedeće napomene iz Priloga VI. Uredbi (EZ) br. 1272/2008: – 1.1.3.1. Napomene u vezi s identifikacijom, razvrstavanjem i označivanjem tvari: Napomene B, D, F, J, L, M, P, Q, R i U. – 1.1.3.2. Napomene u vezi s razvrstavanjem i označivanjem smjesa: Napomene 1, 2, 3 i 5.”.
66. U oba se upućivanja daju smjernice o vrstama ispitivanja i kemijskih analiza(49) koje proizvođači ili posjednici otpada mogu provesti u svrhu analize opasnih svojstava tvari sadržanih u otpadu. Osobito bi bile valjane ispitne metode koje se mogu primijeniti na kemijske tvari i pripravke u okviru Uredbe REACH, predviđene Uredbom br. 440/2008. Isto tako, valjane su ispitne metode i metode izračuna opasnih svojstava otpada koje je Komisija navela u Prilogu III. Obavijesti iz 2018.(50).
67. Prilog IV. navedenoj obavijesti sadržava pak popis metoda CEN i normi za karakterizaciju otpada na temelju različitih vrsta kemijskih analiza(51).
68. Međutim, smatram da bi bilo koja druga vrsta ispitivanja, odobrenog međunarodnim propisima, propisima Unije ili nacionalnim propisima(52), bila jednako valjana za ocjenu opasnosti, ili neopasnosti, tvari koje se nalaze u nekom otpadu. U Prilogu III. in fine Direktivi 2008/98, izmijenjenom Uredbom br. 1357/2014, i u Prilogu Odluci 2000/532, u rubrici „Ocjenjivanje i razvrstavanje” točki 2. drugoj alineji, navedeno je da se mogu primijeniti „drug[i] međunarodno priznat[i] način[i] ispitivanja i smjernic[e].” Ponovno podsjećam da rezultati ispitivanja imaju prednost pred metodom izračuna tih opasnih tvari, u skladu s poglavljem „Ocjenjivanje i razvrstavanje” točkom 1. in fine iz Priloga Odluci 2000/532.
69. Što se tiče obujma ispitivanja i kemijskih analiza, u skladu s dosad navedenim smatram da se te analize mogu napraviti uzorkovanjem, ali ono mora biti potpuno učinkovito i reprezentativno. Ta se učinkovitost može zajamčiti, na primjer, primjenom normi i tehničkih specifikacija koje je izradio Europski odbor za normizaciju (CEN) o „karakterizaciji otpada – uzorkovanje otpadnih materijala”(53).
70. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, članak 7. i Prilog III. Direktivi 2008/98 te poglavlje „Ocjenjivanje i razvrstavanje” točku 2. „Razvrstavanje otpada kao opasnog” iz Priloga Odluci 2000/532 treba tumačiti na način da su proizvođač ili posjednik otpada koji je razvrstan kao zrcalni unos obvezni utvrditi njegov sastav te naknadno, izračunom ili ispitivanjem, provjeriti sadržava li otpad neku opasnu tvar ili tvar s opasnim svojstvima navedenima u Prilogu III. Direktivi 2008/98 ili Prilogu IV. Uredbi br. 850/2004. U tu je svrhu važno primijeniti uzorkovanje, kemijske analize i ispitivanja predviđena Uredbom br. 440/2008 ili bilo koju drugu međunarodno priznatu metodu ili metodu priznatu nacionalnim pravom države članice.
2. Četvrto prethodno pitanje
71. Sud koji je uputio zahtjev želi znati zahtijeva li se načelom opreznosti da, u slučaju dvojbe ili nemogućnosti da se sa sigurnošću utvrdi prisutnost opasnih tvari u otpadu, taj otpad treba razvrstati kao zrcalni opasan (MH) unos.
72. Načelo opreznosti ili predostrožnosti jest, u skladu s člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a, jedno od načela na kojima se temelji politika Unije u području okoliša, uz načelo preventivnog djelovanja, načelo da se šteta nanesena okolišu popravlja na izvoru i načelo da „onečišćivač plaća”. Načelo opreznosti jedan je od instrumenata za upravljanje rizicima koji se može primijeniti u slučaju da se ne može sa sigurnošću utvrditi postojanje opasnosti za zdravlje ljudi ili okoliša i kojim se omogućuje poduzimanje preventivnih mjera prije nego što se ostvari opasnost za to zdravlje(54).
73. Načelo opreznosti (ili predostrožnosti) navedeno je, među ostalim, u članku 4. stavku 2. zadnjem podstavku Direktive 2008/98(55), dok se u člancima 1. i 13. iste direktive upućuje na obvezu država članica da poduzmu sve potrebne mjere kako bi osigurale da se gospodarenje otpadom provodi na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi i ne šteti okolišu.
74. Već sam upozorio na dalekosežne posljedice razvrstavanja otpada kao MH unosa za naknadno gospodarenje tim otpadom (ponovnu upotrebu, recikliranje, moguću oporabu i odlaganje). Kao što tvrdi Komisija, načelom opreznosti ne nalaže se automatski navedeno razvrstavanje otpada ako postoji i najmanja dvojba u pogledu postojanja tvari s opasnim elementima koji su predviđeni u Prilogu III. Direktivi 2008/98 ili Prilogu IV. Uredbi br. 850/2004.
75. Kako bi utvrdili treba li otpad rasporediti u MH unos ili u MNH unos, vlasnik ili posjednik otpada moraju primijeniti postupak razvrstavanja otpada na zrcalne unose, a prethodno utvrditi sastav otpada te, u slučaju da pronađu tvari s opasnim svojstvima, moraju izračunati njihove vrijednosti ili provesti odgovarajuća ispitivanja.
76. Međutim, proizvođač ili posjednik otpada ne mogu se poslužiti načelom opreznosti kao izgovorom kako ne bi primijenili postupak razvrstavanja otpada na zrcalne unose koji je utvrđen Direktivom 2008/98 i Odlukom 2000/532. Države članice mogu ponovnim razvrstavanjem otpad razvrstati kao opasan ili neopasan, ali o tome moraju obavijestiti Komisiju kako bi ona, po potrebi, prilagodila Popis otpada u skladu s člankom 7. stavcima 2. i 3. Direktive 2008/98. Uz postojeće ograničenje za države članice, navedeno načelo pojedincima ne daje pravo da otpad razvrstavaju izvan okvira postupka navedenog u spomenutim pravilima EU‑a.
77. Smatram da je to potkrijepljeno sudskom praksom Suda(56). Naime, „za pravilnu primjenu načela opreznosti potrebno je, kao prvo, odrediti potencijalne negativne posljedice koje za zdravlje imaju odnosne tvari ili prehrambeni proizvodi i, kao drugo, provesti sveobuhvatnu procjenu rizika za zdravlje temeljenu na najpouzdanijim znanstvenim podacima na raspolaganju i najnovijim rezultatima međunarodnih istraživanja(57). Stoga, „zaštitne mjere […] ne mogu se valjano obrazložiti isključivo hipotetskim pristupom riziku, koji se temelji na pukim znanstvenim pretpostavkama koje još nisu provjerene. Naprotiv, takve zaštitne mjere, neovisno o svojoj privremenosti i čak i ako su preventivne, mogu se donijeti samo ako se temelje na najpotpunijoj mogućoj procjeni rizika, uzimajući u obzir posebne okolnosti slučaja koje pokazuju da je nužno donijeti te mjere”(58).
78. Također nije dovoljno samo iznijeti dvojbu u pogledu opasnosti otpada i pozvati se na načelo opreznosti kako bi se otpad razvrstao kao MH unos. Kad bi to bilo tako, svi bi zrcalni unosi doveli do razvrstavanja otpada kao opasnog. Međutim, ponavljam da navedeno razvrstavanje zahtijeva pojedinačnu analizu sastava otpada i naknadnu provjeru mogućih opasnih svojstava tvari sadržanih u njemu. Postupak iz Direktive 2008/98 i Odluke 2000/532 nalaže ispunjavanje uvjeta sličnih onima koje Sud navodi kod pozivanja na načelo opreznosti.
79. Slažem se s talijanskom vladom da proizvođač ili posjednik otpada nisu obvezni temeljito ga analizirati kako bi, u skladu s Uredbom br. 1272/2008, utvrdili sve opasne tvari koje mogu biti prisutne u otpadu i sva moguća opasna svojstva koja bi mogao pokazivati u skladu s Prilogom III. Direktivi 2008/98. S time se slaže i sud koji je uputio zahtjev jer smatra da nije nužno nasumično ispitivati sve tvari koje bi otpad teoretski mogao sadržavati, nego je potrebno odgovarajuće razvrstati otpad na temelju njegova točno utvrđenog sastava i naknadne provjere opasnih svojstava utvrđenih tvari.
80. Osim toga, načelu tehničke provedivosti i ekonomske održivosti, iz članka 4. stavka 2. zadnjeg podstavka Direktive 2008/98, protivi se obveza proizvođača da provede u potpunosti iscrpnu analizu sastava otpada i svih opasnih svojstava tvari koje su njegov dio. Takva bi obveza također bila neproporcionalna.
81. Prema mojem mišljenju, točno je da bi se načelom opreznosti moglo opravdati razvrstavanje otpada kao MH unosa ako analiza njegova sastava i/ili opasnih svojstava njegovih sastojaka nije moguća iz razloga koji se ne mogu pripisati ni proizvođaču ni posjedniku otpada. U tom bi slučaju postojala stvarna opasnost za javno zdravlje ili okoliš zbog koje bi se otpad mogao razvrstati kao MH unos, kao mjera ograničavanja radi „neutralizacije” njegovih opasnih svojstava(59).
IV. Zaključak
82. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud, Italija) odgovori na sljedeći način:
„Članak 7. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva i Prilog III. toj direktivi, kako su izmijenjeni Uredbom (EU) br. 1357/2014, te poglavlje „Ocjenjivanje i razvrstavanje” točku 2. „Razvrstavanje otpada kao opasnog” iz Priloga Odluci Komisije 2000/532/EZ od 3. svibnja 2000., koja zamjenjuje Odluku 94/3/EZ o popisu otpada u skladu s člankom 1. točkom (a) Direktive Vijeća 75/442/EEZ o otpadu i Odluku Vijeća 94/904/EZ o utvrđivanju popisa opasnog otpada u skladu s člankom 1. stavkom 4. Direktive Vijeća 91/689/EEZ o opasnom otpadu, nakon njezine izmjene Odlukom 2014/955/EU, treba tumačiti na način da:
1. Proizvođač ili posjednik otpada koji se može rasporediti u zrcalne unose obvezan je utvrditi sastav navedenog otpada te naknadno, izračunom ili ispitivanjem, provjeriti sadržava li on neku opasnu tvar ili tvar s opasnim svojstvima navedenima u Prilogu III. Direktivi 2008/98 ili Prilogu IV. Uredbi br. 850/2004. U tu je svrhu važno primijeniti uzorkovanje, kemijske analize i ispitivanja predviđena Uredbom (EZ) br. 440/2008 ili bilo koju drugu međunarodno priznatu metodu ili metodu priznatu nacionalnim pravom države članice.
2. Proizvođač ili posjednik otpada ne može se pozvati na načelo predostrožnosti ili opreznosti kao izgovor da ne primijeni postupak razvrstavanja otpada na zrcalne unose iz Direktive 2008/98 i Odluke 2000/532, osim ako analiza njegova sastava i/ili opasnih svojstava njegovih sastojaka nije moguća.”