FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
GIOVANNI PITRUZZELLA
föredraget den 10 januari 2019(1)
Mål C‑631/17
SF
mot
Inspecteur van de Belastingdienst
(begäran om förhandsavgörande från Hoge Raad der Nederlanden (Högsta domstolen, Nederländerna))
”Begäran om förhandsavgörande – Social trygghet för migrerande arbetstagare – Förordning (EG) nr 883/2004 – Artikel 11.3 e – Medborgare i en medlemsstat som är anställd som sjöman på ett fartyg som för en tredje stats flagg – Arbetsgivare som är etablerad i en annan medlemsstat än den medlemsstat där den anställde är bosatt – Personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för förordningen – Bestämmande av tillämplig lagstiftning”
1. Ska artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen(2) betraktas som en avslutandebestämmelse i systemet med regler för att bestämma tillämplig lagstiftning om social trygghet (lagvalsregler), varvid ifrågavarande bestämmelse är tillämplig i samtliga fall som inte uttryckligen nämns i förordningen, eller har den en mer begränsad räckvidd och är därmed enbart tillämplig på personer som inte är yrkesverksamma?
2. Det är i huvudsak denna fråga som domstolen ombeds besvara i förevarande mål som rör en begäran om förhandsavgörande från Hoge Raad der Nederlanden (Högsta domstolen, Nederländerna) i en tvist mellan en lettisk medborgare, som är bosatt i Lettland och under en kort period var anställd hos ett företag som är etablerat i Nederländerna på ett fartyg som för en tredje stats flagg och under den aktuella perioden låg utanför unionens territorium, och den nederländska skattemyndigheten som kräver betalning av socialförsäkringsavgifter avseende denna anställningsperiod.
3. Genom förevarande mål ges domstolen möjlighet att för första gången tolka bestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004, vilken utgör en ny bestämmelse som inte fanns i tidigare gällande förordning nr 1408/71.(3) Domstolens dom i förevarande mål kommer att ha en viss betydelse vad gäller fastställandet av systemet med lagvalsregler i förordning nr 883/2004.
I. Tillämpliga bestämmelser
4. I artikel 11 i förordning nr 883/2004, som är den första artikeln i avdelning II i förordningen och har rubriken ”Allmänna bestämmelser”, stadgas:
”1. De personer som denna förordning tillämpas på skall omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning. Denna lagstiftning skall fastställas i enlighet med denna avdelning.
…
3. Om inget annat följer av artiklarna 12–16, skall
a) en person som arbetar som anställd eller bedriver verksamhet som egenföretagare i en medlemsstat omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten,
b) en offentligt anställd omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat till vilken den förvaltning som sysselsätter denne hör,
c) en person som erhåller arbetslöshetsersättning i enlighet med artikel 65 enligt lagstiftningen i den medlemsstat där denne är bosatt omfattas av den medlemsstatens lagstiftning,
d) en person som är inkallad eller återinkallad till militärtjänstgöring eller civil tjänstgöring i en medlemsstat omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten,
e) en person på vilken a-d inte är tillämpliga omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där denne är bosatt, utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser i denna förordning enligt vilka personen har rätt till förmåner enligt lagstiftningen i en eller flera andra medlemsstater.
4. Vid tillämpningen av denna avdelning skall arbete som anställd eller verksamhet som egen företagare vilket normalt utförs ombord på ett havsgående fartyg som för en medlemsstats flagg betraktas som arbete utfört i denna medlemsstat. Dock skall den som är anställd på ett fartyg under en medlemsstats flagg och som får sin lön för denna verksamhet från ett företag eller en person som har sitt säte eller är bosatt i en annan medlemsstat, omfattas av den sistnämnda medlemsstatens lagstiftning, om han är bosatt i den staten. Det företag eller den person som betalar lönen skall betraktas som arbetsgivare vid tillämpningen av den lagstiftningen.
…”
II. De faktiska omständigheterna, det nationella målet och tolkningsfrågan
5. Under perioden 13 augusti 2013–31 december 2013 var SF, som är lettisk medborgare och bosatt i Lettland, anställd av Oceanwide Offshore Services B.V., ett företag som var etablerat i Nederländerna.
6. Under nämnda period arbetade SF som sjöman, närmare bestämt som steward på ett havsgående fartyg som förde Bahamasflagg och under den aktuella perioden låg ovanför den tyska delen av kontinentalplattan under Nordsjön.
7. Vad gäller SF:s anställningsperiod hos företaget Oceanwide Offshore Services B.V. påförde Inspecteur van de Belastingdienst (den nederländska skattemyndigheten) honom socialförsäkringsavgifter.
8. Då SF var av den uppfattningen att han inte var skyldig att betala in avgifter till det nederländska socialförsäkringssystemet överklagade SF den nederländska skattemyndighetens beslut till Rechtbank Zeeland-West-Brabant (domstol i första instans i Zeeland-West-Brabant, Nederländerna).
9. Nämnda domstol begärde därefter ett förhandsavgörande från Hoge Raad (Högsta domstolen) avseende en rad frågor i syfte att fastställa vilken lagstiftning som i enlighet med förordning nr 883/2004 är tillämplig på SF:s situation.
10. Hoge Raad, den hänskjutande domstolen, utgår från att både SF och hans anställningsförhållande omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 samt att den verksamhet som han utförde under den aktuella perioden inte kan likställas med verksamhet som utförs på en medlemsstats territorium.
11. Den hänskjutande domstolen anser att SF:s situation omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004, eftersom situationen inte omfattas av någon annan bestämmelse i förordningen samt att lagstiftningen i den medlemsstat där den berörda personen är bosatt, det vill säga lettisk lagstiftning, är tillämplig i förevarande fall.
12. Den hänskjutande domstolen påpekar emellertid att det vid nämnda domstol har gjorts gällande att SF:s situation omfattas av artikel 11.3 a jämförd med artikel 11.4 i förordning nr 883/2004. Den hänskjutande domstolen tillägger att, om nämnda rättsliga ram är korrekt, ska lagstiftningen i den medlemsstat där personens arbetsgivare är etablerad, det vill säga den nederländska lagstiftningen, tillämpas på SF:s situation.
13. I detta sammanhang hyser Hoge Raad (Högsta domstolen) en rad tvivel om huruvida denna uppfattning är riktig och har därför ställt följande tolkningsfråga till domstolen:
”Vilken medlemsstats lagstiftning är i förvarande situation – i vilken en person a) är bosatt i Lettland, b) är lettisk medborgare, c) är anställd av en arbetsgivare som är etablerad i Nederländerna, d) arbetar som sjöman, e) utför sitt arbete ombord på ett havsgående fartyg som för Bahamasflagg och f) utför denna verksamhet utanför Europeiska unionens territorium – enligt förordning nr 883/2004 tillämplig på den period då vederbörande är anställd av en arbetsgivare som är etablerad i Nederländerna?”
III. Förfarandet vid domstolen
14. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 9 november 2017. Skriftliga yttranden har ingetts av SF, den grekiska regeringen, den polska regeringen, den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen. I förhandlingen den 8 november 2018 deltog SF, den grekiska regeringen, den nederländska regeringen samt kommissionen.
IV. Rättslig bedömning
A. Inledande överväganden
15. Genom sin tolkningsfråga önskar den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i vilken lagstiftning som i enlighet med förordning nr 883/2004 är tillämplig på en situation som den i det nationella målet, där den berörda personen är bosatt i sin ursprungsmedlemsstat och var anställd av en arbetsgivare som är etablerad i en annan medlemsstat, då han arbetade som sjöman på ett fartyg som förde en tredje stats flagg och under den aktuella perioden låg utanför unionens territorium.
16. Två ståndpunkter ställs mot varandra i detta avseende.
17. Enligt den första ståndpunkten, som har anförts av SF och som den hänskjutande domstolen, den grekiska regeringen och den polska regeringen har anslutit sig till, omfattas den berörda personens situation inte av någon annan bestämmelse i förordning nr 883/2004, vilket innebär att restbestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 är tillämplig på situationen. Som en följd därav omfattas den berörda personen av lagstiftningen i bosättningsmedlemsstaten.
18. Enligt den andra ståndpunkten, som har anförts av kommissionen och den nederländska regeringen, är bestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 däremot enbart tillämplig på personer som inte är yrkesverksamma. Därmed kan den inte vara tillämplig på en situation som den för SF, som under den aktuella perioden förvärvsarbetade. I enlighet med bestämmelserna i avdelning II i förordning nr 883/2004, såsom de har tolkats i domstolens praxis,(4) omfattas en situation som den för SF i stället av lagstiftningen i den medlemsstat där hans arbetsgivare är etablerad.
19. För att kunna besvara frågan från den hänskjutande domstolen ska domstolen med andra ord fastställa räckvidden av artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004. Enligt min uppfattning är det därför nödvändigt att först mot bakgrund av principerna i domstolens praxis på området analysera denna bestämmelse inom ramen för systemet i förordning nr 883/2004, för att sedan mot bakgrund av nämnda analys fastställa dess tillämpningsområde.
B. Bestämmelsen i artikel 11.3 e i systemet i förordning nr 883/2004
20. Som domstolen vid flera tillfällen har slagit fast är syftet med förordning nr 883/2004, genom vilken bestämmelserna i förordning nr 1408/71 har moderniserats och förenklats, samtidigt som den har samma ändamål som sistnämnda förordning, att samordna de sociala trygghetssystemen i medlemsstaterna för att garantera att rätten till fri rörlighet för personer kan utövas effektivt.(5)
21. Genom nämnda förordning inrättas nämligen inte ett gemensamt system för social trygghet, utan skilda nationella system får bestå.(6) I förordningen fastställs ett antal gemensamma principer som ska iakttas i socialförsäkringslagstiftningen i samtliga medlemsstater och som tillsammans med det system med lagvalsregler som förordningen innehåller säkerställer att de personer som utövar sin fria rörlighet och sin frihet att bosätta sig inom unionen inte påverkas negativt av de olika nationella systemen på grund av att de utnyttjat denna frihet.(7)
22. I detta sammanhang innehåller avdelning II i förordning nr 883/2004 lagvalsregler för att bestämma vilken lagstiftning som är tillämplig på personer som omfattas av förordningens tillämpningsområde. När en person ingår i den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 enligt definitionen i artikel 2 i samma förordning, är regeln i artikel 11.1 i förordningen om att lagstiftningen i endast en av medlemsstaterna ska gälla sålunda i princip tillämplig. Den tillämpliga nationella lagstiftningen bestäms då i enlighet med bestämmelserna i avdelning II i förordningen.(8)
23. Domstolen har upprepade gånger klargjort att bestämmelserna i denna avdelning utgör ett fullständigt och enhetligt system för lagvalsregler. Syftet med dessa bestämmelser är inte enbart att förhindra att olika nationella lagstiftningar tillämpas samtidigt, utan också att förhindra att de personer som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 blir utan skydd på området för social trygghet på grund av att det saknas lagstiftning som är tillämplig på dem.(9)
24. Artikel 11 i förordning nr 883/2004 utgör ”hörnstenen” i avdelning II i nämnda förordning och gör det möjligt att fastställa vilken nationell lagstiftning som är tillämplig på en person som omfattas av denna förordnings tillämpningsområde.(10)
25. Vad gäller i synnerhet bestämmelsen i artikel 11.3 e har domstolen haft tillfälle att slå fast att denna bestämmelse innehåller en lagvalsregel för att avgöra vilken nationell lagstiftning som ska vara tillämplig på mottagande av de sociala trygghetsförmåner som räknas upp i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004. Till dessa hör förmåner, vilka kan sökas av andra än de personer som avses i artikel 11.3 a–d i förordning nr 883/2004, det vill säga bland annat personer som inte är yrkesverksamma.(11)
26. Domstolen har redan haft tillfälle att fastställa de specifika mål som eftersträvas med artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004, vilka just är de som har anförts ovan i punkt 23. Domstolen har nämligen klargjort att syftet med denna bestämmelse inte enbart är att undvika att olika nationella lagstiftningar tillämpas samtidigt på en viss situation, med de komplikationer som kan följa därav, utan också att förhindra att de personer som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 berövas skydd på området för social trygghet i avsaknad av lagstiftning som är tillämplig på dem.(12) Däremot syftar inte denna bestämmelse som sådan till att bestämma de materiella villkor som ska vara uppfyllda för att det ska föreligga en rätt till sociala trygghetsförmåner, eftersom det ankommer i princip på lagstiftaren i varje medlemsstat att fastställa dessa villkor.(13)
27. Vad gäller artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 ska det även påpekas, vilket den hänskjutande domstolen och flera av de regeringar som har inkommit med yttranden till domstolen har anfört, att denna bestämmelse just är en nyhet i nämnda förordning. Tidigare gällande förordning nr 1408/71 innehöll nämligen ingen jämförbar bestämmelse.
28. Förordning nr 1408/71 innehöll endast en icke-heltäckande restbestämmelse som, vilket kommissionen har påpekat, infördes(14) till följd av domstolens dom av den 12 juni 1986, Ten Holder (302/84, EU:C:1986:242). Enligt denna bestämmelse var det emellertid enbart möjligt att fastställa vilken lagstiftning som var tillämplig på personer för vilka lagstiftningen i en medlemsstat hade upphört att gälla utan att lagstiftningen i en annan medlemsstat blev tillämplig på dem.(15)
29. I systemet i förordning nr 1408/71, trots att avdelning II i denna förordning, vilket domstolen har påpekat(16), utgjorde ett heltäckande och enhetligt system av lagvalsregler, saknades det en uttrycklig avslutandebestämmelse med allmän räckvidd enligt vilken man kunde bestämma tillämplig lagstiftning i samtliga fall som inte uttryckligen nämndes i bestämmelserna i avdelning II.
30. I ett sådant sammanhang fick domstolen vid flera tillfällen ingripa för att åtgärda luckor i systemet och genom antingen en extensiv tolkning eller en allmän hänvisning till bestämmelserna i avdelning II i förordning nr 1408/71 fastställa vilken lagstiftning som var tillämplig i särskilda fall som inte uttryckligen reglerades av lagvalsreglerna i avdelning II i nämnda förordning.(17)
C. Tillämpningsområdet för artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004
31. Det är mot bakgrund av övervägandena i föregående punkter som bestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 ska tolkas i syfte att fastställa dess tillämpningsområde och närmare bestämt att bedöma huruvida denna bestämmelse, vilket kommissionen och den nederländska regeringen har anfört, enbart är tillämplig på personer som inte är yrkesverksamma.
32. Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(18)
33. Vad gäller för det första ordalydelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 ska det påpekas att ifrågavarande bestämmelse är formulerad i ganska allmänna termer. Den är tillämplig på ”en person på vilken a–d inte är tillämpliga”, om inget annat följer av ”artiklarna 12–16” eller ”andra bestämmelser i denna förordning enligt vilka personen har rätt till förmåner enligt lagstiftningen i en eller flera andra medlemsstater”.
34. Den bokstavliga analysen av bestämmelsen visar inte enbart att den är formulerad i allmänna termer genom användning av uttrycket ”en person”, utan även att den innehåller två förbehåll som även de har allmän räckvidd. Det första förbehållet rör samtliga bestämmelser i avdelning II i förordning nr 883/2004, det vill säga alla lagvalsregler för att bestämma vilken lagstiftning som är tillämplig på personer som omfattas av förordningens tillämpningsområde. Det andra förbehållet avser däremot alla andra bestämmelser i förordningen.
35. Detta redaktionella val talar enligt min uppfattning för en tolkning enligt vilken ifrågavarande bestämmelse har karaktär av avslutande lagvalsregel i systemet och följaktligen är tänkt att i sitt tillämpningsområde inkludera samtliga fall där det i förordning nr 883/2004 inte uttryckligen stadgas vilken lagstiftning som är tillämplig på en berörd persons situation.
36. Den bokstavliga analysen av bestämmelsen visar dock inte på några faktorer som kan motivera att bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till att enbart omfatta personer som inte är yrkesverksamma. Det framgår nämligen på intet sätt av ordalydelsen i bestämmelsen att den enbart är tillämplig på vissa specifika personkategorier.
37. Vad gäller det sammanhang i vilket ifrågavarande bestämmelse återfinns ska det för det andra framför allt framhållas att ingen annan bestämmelse i förordning nr 883/2004 och inget skäl i densamma innehåller uppgifter till stöd för den ståndpunkt enligt vilken bestämmelsens tillämpningsområde är begränsat till att enbart omfatta personer som inte är yrkesverksamma.
38. I sina skriftliga yttranden har kommissionen till stöd för denna ståndpunkt på ett ganska kryptiskt sätt hänvisat till artikel 2 i förordning nr 883/2004, där den personkrets som omfattas av förordningens tillämpningsområde fastställs. Det står dock inte klart, och kommissionen har inte heller varit i stånd att i sina skriftliga yttranden eller muntliga inlagor närmare förklara, på vilket sätt denna artikel som sådan kan motivera att tillämpningsområdet för artikel 11.3 e i förordningen begränsas till att enbart omfatta personer som inte är yrkesverksamma.
39. Den hänskjutande domstolen påpekar att skäl 42 i förordning nr 883/2004 har åberopats till stöd för ståndpunkten att räckvidden av förordningens artikel 11.3 e ska begränsas till att enbart omfatta personer som inte är yrkesverksamma. Av ordalydelsen i detta skäl(19) – vilket för övrigt specifikt avser förhållandena i Konungariket Danmark – framgår det utan tvivel att förordning nr 883/2004 har utvidgats till att även omfatta den nya kategorin av personer som inte är yrkesverksamma. Det är dock svårt att förstå hur det uttryckliga erkännandet av nämnda utvidgning i ifrågavarande skäl i sig kan motivera att tillämpningsområdet för bestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 begränsas till att enbart omfatta denna personkategori.
40. I uppbyggnaden av artikel 11 finns det enligt min uppfattning inga andra uppgifter som stöder ståndpunkten att bestämmelsens tillämpningsområde ska begränsas. Den omständigheten att det i artikel 11.4 fastställs ett särskilt fall som skiljer sig från de som nämns i artikel 11.3 a–d kan enligt min uppfattning inte stödja ståndpunkten att bestämmelsens tillämpningsområde ska begränsas till att enbart omfatta personer som inte är yrkesverksamma. Detta särskilda fall inbegrips i de förbehåll som nämns ovan i punkt 34.
41. Tvärtom anser jag att dessa två förbehåll, vilka täcker alla andra bestämmelser i förordning nr 883/2004, ur en systematisk synvinkel utgör ett starkt argument för ståndpunkten att artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 har karaktär av avslutandebestämmelse i systemet.
42. För denna ståndpunkt talar även, alltjämt ur en systematisk synvinkel, den omständigheten att artikel 11, som innehåller ifrågavarande bestämmelse, har rubriken ”Allmänna bestämmelser” och utgör den första artikeln i avdelning II i förordning nr 883/2004. Detta visar tydligt att bestämmelserna i nämnda avdelning är tänkta att ha allmän räckvidd.
43. För det tredje vad gäller de mål som eftersträvas med ifrågavarande bestämmelse har dessa, vilket har påpekats ovan i punkt 26, redan klart identifierats av domstolen.
44. I detta sammanhang anser jag att den tolkning av bestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 enligt vilken den utgör en allmän restbestämmelse som avslutar systemet och säkerställer att man kan bestämma vilken lagstiftning som är tillämplig i samtliga fall som inte uttryckligen nämns i denna förordning, är den som är bäst ägnad att säkerställa att målsättningen med bestämmelsen och förordningen i sig uppnås, det vill säga att undvika att flera nationella lagstiftningar tillämpas på en och samma situation och förhindra att personer som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 fråntas sitt skydd på området för social trygghet i brist på lagstiftning som kan tillämpas på dem.
45. En restriktiv tolkning, som begränsar bestämmelsens tillämpningsområde till att enbart omfatta personer som inte är yrkesverksamma, medför nämligen risk för att det skulle kvarstå luckor även i systemet av lagvalsregler som har införts genom förordning nr 883/2004. Detta skulle leda till situationer med rättsosäkerhet som i efterhand måste lösas av domstolen på samma sätt som när tidigare förordning nr 1408/71 var i kraft.
46. När det gäller målsättningen med ifrågavarande bestämmelse vill jag tillägga att det argument som kommissionen har framfört under förhandlingen, enligt vilket det skulle framgå av det förordningsförslag som kommissionen lade fram år 1998(20) – mot bakgrund av vilket förordning nr 883/2004 senare har antagits – att lagstiftarens avsikt var att begränsa bestämmelsens räckvidd till att enbart omfatta personer som inte är yrkesverksamma, inte bekräftas i förslagets text.
47. Det framgår i själva verket på intet sätt av den förklarande rapporten om artikel 8 i förslaget, som senare i den slutliga texten har blivit artikel 11 i förordningen, att lagstiftarens avsikt vad gäller ifrågavarande bestämmelse (som har förblivit i stort sett oförändrad i den slutliga texten i förordningen) var att begränsa bestämmelsens tillämpningsområde till att enbart omfatta personer som inte är yrkesverksamma.(21)
48. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden kan den slutsatsen dras att bestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 ska tolkas extensivt i linje med målsättningen med förordningen och bestämmelsen i sig, såsom de har identifierats av domstolen. I sin egenskap av avslutandebestämmelse i systemet av lagvalsregler som har införts genom denna förordning är ifrågavarande bestämmelse följaktligen enligt min uppfattning tillämplig på alla personer som inte omfattas av kategorierna i artikel 11.3 a–d eller på en person för vilken den tillämpliga lagstiftningen inte kan fastställas mot bakgrund av några andra bestämmelser i förordningen, av vilken anledning det än må vara och därmed inte enbart därför att vederbörande inte är yrkesverksam.
49. I detta sammanhang vill jag även påpeka att den vida tolkning av artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 som jag har föreslagit i föregående punkt överensstämmer med den tolkning som domstolen gjorde av den bestämmelse som har ersatts av ifrågavarande bestämmelse, det vill säga artikel 13.2 f i förordning nr 1408/71. I sin praxis avseende den sistnämnda bestämmelsen tillämpade domstolen, genom att basera sig på att bestämmelsen var formulerad i allmänna termer, en vid tolkning enligt vilken bestämmelsen täckte ”varje tänkbart fall” där en medlemsstats lagstiftning upphörde att vara tillämplig på en person, ”av vilken anledning det än må vara”.(22) Mot bakgrund av ovanstående kan de andra argument som kommissionen och den nederländska regeringen har framfört till domstolen enligt min uppfattning inte ifrågasätta den tolkning av ifrågavarande bestämmelse som jag har föreslagit ovan i punkt 48.
50. När det gäller kommissionens hänvisningar till dels den praktiska vägledningen om den lagstiftning som gäller i Europeiska unionen (EU), Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES) och Schweiz,(23) som har utarbetats och godkänts av administrativa kommissionen för samordning av de sociala trygghetssystemen, dels dokumentet ”Notes explicatives sur la modernisation de la coordination en matière de securité sociale”(24) av generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering ska det för det första påpekas att dessa dokument visserligen utgör instrument för att tolka förordning nr 883/2004, men att de inte är tvingande och följaktligen inte binder domstolen eller de nationella domstolarna i samband med tolkningen av förordningen.(25)
51. För det andra vill jag påpeka, vad gäller de olika hänvisningar till domstolens praxis som har gjorts av de rättegångsdeltagare som har inkommit med yttranden till domstolen, att punkt 63 i dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket (C‑308/14, EU:C:2016:436), som den nederländska regeringen har hänvisat till för att stödja sin ståndpunkt och som återges ovan i punkt 25, snarare talar för att ifrågavarande bestämmelse ska tolkas så, att den inte enbart är tillämplig på personer som inte är yrkesverksamma. I denna punkt använde domstolen i själva verket uttrycket ”bland annat”(26) innan den hänvisade till denna personkategori, vilket bekräftar domstolens avsikt att inte begränsa bestämmelsens tillämpningsområde till att enbart avse denna personkategori.
52. Vad gäller domarna i målen Aldewereld och Kik, även om dessa mycket riktigt innehåller användbara tolkningsbidrag, ska det konstateras att dessa domar meddelades av domstolen innan bestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 trädde i kraft, och följaktligen inom en rättslig ram där systemet inte innehöll någon avslutandebestämmelse. Domstolens lösningar angående den då gällande rättsliga ramen kan därför inte överföras till den nya ram som har införts genom förordning nr 883/2004, där domstolen inte längre behöver ge tolkningslösningar för att åtgärda luckor i regelverket.
53. Beträffande det argument som kommissionen har framfört under förhandlingen, enligt vilket systemet i förordning nr 883/2004 innehåller en hierarki mellan lex loci labori (lagstiftningen i den medlemsstat där arbetsgivaren har sitt säte) och lex domicilii (lagstiftningen i den medlemsstat där arbetstagaren är bosatt), anser jag för det tredje att en sådan hierarki i kriterierna inte i sig kan motivera en begränsning av tillämpningsområdet för en bestämmelse i förordningen där ifrågavarande begränsning inte uttryckligen stadgas.
54. För det fjärde är jag av den uppfattningen att behoven i samband med likabehandlingsprincipen, som kommissionen och den nederländska regeringen har åberopat, inte hindrar den tolkning av artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 som jag har föreslagit. Som framgår av skälen 5, 8 och 17 i denna förordning syftar denna princip i förordningens system till att garantera likabehandling för alla personer som är yrkesverksamma inom unionen, inom en medlemsstats territorium, vilka följaktligen omfattas av bestämmelsen i artikel 11.3 a i förordning nr 883/2004.
55. Om den berörda personen däremot inte förvärvsarbetar inom en medlemsstats territorium, och kopplingen mellan förvärvsarbetet och unionens territorium därför är svagare, betyder detta under inga omständigheter att behoven i samband med likabehandlingsprincipen, vilka i sig har anknytning till det mera allmänna syftet med förordning nr 883/2004 att underlätta den fria rörligheten för arbetstagare,(27) kan uppfyllas mer effektivt genom att man som anknytningskriterium använder arbetsgivarens säte i stället för den medlemsstat där arbetstagaren är bosatt. Såsom den grekiska regeringen och den polska regeringen har påpekat utgör fallet med sjömän, såsom den person som berörs av det nationella målet, vars förvärvsarbete kännetecknas av stark internationell rörlighet och tidsbegränsade anställningsavtal, vilka ofta både är kortvariga och ingås på distans, ett tydligt exempel på detta.
56. Avslutningsvis och för det femte hindras den tolkning av bestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 som jag har föreslagit ovan i punkt 48 enligt min uppfattning inte av den under förhandlingen framförda risken att lagstiftningen i den berörda personens bosättningsmedlemsstat inte innehåller bestämmelser för att vederbörande ska kunna ansluta sig till ifrågavarande medlemsstats sociala trygghetssystem och att den berörda personen därmed blir utan skydd.
57. I detta sammanhang vill jag påpeka att det framgår av domstolens praxis som nämns ovan i punkt 20 och följande punkter att bestämmelserna i avdelning II i förordning nr 883/2004 mycket riktigt enbart syftar till att fastställa vilken nationell lagstiftning som är tillämplig på personer som faller inom tillämpningsområdet för denna förordning. De syftar inte i sig till att bestämma villkoren för rätten eller skyldigheten att ansluta sig till ett system för social trygghet, eller en gren av ett sådant system, i och med att det ankommer på varje medlemsstat att i sin lagstiftning ange dessa villkor.(28)
58. Domstolen har emellertid klargjort att detta fullständiga system av lagvalsregler, som har införts genom nämnda avdelning II, får som verkan att lagstiftaren i varje medlemsstat undandras behörigheten att efter eget skön fastställa omfattningen av och villkoren för tillämpningen av den nationella lagstiftningen, både i fråga om den personkrets på vilken den är tillämplig och i fråga om dess territoriella tillämpningsområde.(29)
59. När medlemsstaterna anger villkoren för rätten att ansluta sig till ett system för social trygghet, är de i själva verket skyldiga att iaktta de gällande bestämmelserna i unionsrätten. Det ska särskilt anges att de lagvalsregler som fastställs genom förordning nr 883/2004 är tvingande för medlemsstaterna, och dessa har alltså inte rätt att fastställa i vilken utsträckning deras egen eller en annan medlemsstats lagstiftning är tillämplig.(30)
60. I enlighet med målsättningen med bestämmelserna i ovannämnda avdelning II, vilken, såsom har angetts ovan i punkterna 23 och 26, bland annat är att förhindra att personer som omfattas av förordningens tillämpningsområde blir utan socialförsäkringsskydd på grund av att ingen lagstiftning är tillämplig på dem, följer det att villkoren för rätten att ansluta sig till ett system för social trygghet således inte får innebära att de som enligt förordning nr 883/2004 omfattas av tillämpningsområdet för den aktuella lagstiftningen utesluts från detta tillämpningsområde.(31)
D. Prövning av tolkningsfrågan
61. Det är mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden och den tolkning av artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 som jag har föreslagit ovan i punkt 48 som tolkningsfrågan från den hänskjutande domstolen enligt min uppfattning ska besvaras.
62. I detta hänseende anser jag det vara lämpligt att inledningsvis bekräfta att de tre förutsättningar på vilka den hänskjutande domstolen har baserat sin fråga till domstolen förefaller korrekta.(32)
63. För det första råder det ingen tvekan om att SF omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 i enlighet med artikel 2 i förordningen. Han är nämligen lettisk medborgare och bosatt i Lettland. Det är dessutom ostridigt att han under den aktuella perioden måste omfattas av lagstiftningen i en medlemsstat, det vill säga antingen Lettland eller Nederländerna.(33)
64. För det andra har domstolen redan konstaterat att arbete som utförs på ett fartyg som för en tredje stats flagg inte kan jämställas med arbete som utförs på en medlemsstats territorium när fartyget befinner sig i internationellt vatten ovanför den medlemsstatens kontinentalplatta.(34)
65. För det tredje råder det heller ingen tvekan om att SF:s anställningsförhållande har en tillräckligt stark anknytning till unionens territorium. Det framgår av rättspraxis att en sådan anknytning finns när en unionsmedborgare med hemvist i en medlemsstat har anställts av ett företag med hemvist i en annan medlemsstat för vilket vederbörande utför arbetet.(35)
66. Mot denna bakgrund vill jag påpeka att både den hänskjutande domstolen och de rättegångsdeltagare som har inkommit med yttranden till domstolen med rätta är eniga om att ingen annan bestämmelse i förordning nr 883/2004 än artikel 11.3 e är tillämplig på den berörda personen i det nationella målet.
67. För det första omfattas hans situation inte av någon av bestämmelserna i artikel 11.3 a–d, och i synnerhet inte av led a, eftersom arbetet som sjöman inte utfördes på någon medlemsstats territorium.
68. För det andra är bestämmelsen i ovannämnda artikel 11.4 inte tillämplig, eftersom den enbart avser arbete som utförs på fartyg som för en medlemsstats flagg, medan arbetet i förevarande fall utfördes på ett fartyg som förde en tredje stats flagg.
69. För det tredje omfattas denna situation inte av några andra bestämmelser i avdelning II i förordning nr 883/2004, vilka är tillämpliga på andra fall än det som är aktuellt i det nationella målet,(36) och inte av någon annan bestämmelse i förordningen över huvud taget.
70. Under dessa omständigheter anser jag, mot bakgrund av den tolkning av bestämmelsen som jag har föreslagit ovan i punkt 48, att en situation som den för SF omfattas av bestämmelsen i artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 och att en person som befinner sig i nämnda situation omfattas av lagstiftningen i bosättningsmedlemsstaten.
V. Förslag till avgörande
71. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Hoge Raad der Nederlanden (Högsta domstolen, Nederländerna) på följande sätt:
Artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen ska tolkas så, att en medborgare i en medlemsstat som är bosatt i ursprungsmedlemsstaten och var anställd av en arbetsgivare som är etablerad i en annan medlemsstat, då vederbörande arbetade som sjöman på ett fartyg som för en tredje stats flagg och under den aktuella perioden låg utanför unionens territorium, vad gäller ifrågavarande period omfattas av lagstiftningen i bosättningsmedlemsstaten.