Language of document :

Liidetud kohtuasjad T‑424/14 ja T‑425/14

ClientEarth

versus

Euroopa Komisjon

Juurdepääs dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Mõjuhindamise aruande kavand, mõjuhindamise aruanne ja mõjuhindamiskomitee arvamus – Dokumentidele juurdepääsu keelamine – Otsustusprotsessi kaitse erand – Põhjendamiskohustus – Konkreetse ja ükshaaval uurimise kohustus – Ülekaalukas üldine huvi

Kokkuvõte – Üldkohtu (teine koda) 13. novembri 2015. aasta otsus

1.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Põhjendamiskohustus – Ulatus

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)

2.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Dokumendid, mis on koostatud komisjoni poolt läbi viidud mõjuhindamiste raames, mis puudutavad keskkonnavaldkonnas käimasolevat otsustusprotsessi – Dokumentidele juurdepääsu keelamine – Põhjendamiskohustus – Ulatus

(ELTL artikkel 296; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)

3.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kitsas tõlgendamine ja kohaldamine – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus – Kohustusest vabastamine – Võimalus tugineda teatud liiki dokumentide kohta kehtivatele üldistele eeldustele – Piirid

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)

4.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Tingimused – Selle protsessi konkreetne, tegelik ja raske riive – Ulatus

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)

5.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Juurdepääsu keelamine dokumentidele, mis on koostatud komisjoni poolt läbi viidud mõjuhindamiste raames, mis puudutavad keskkonnavaldkonnas käimasolevat otsustusprotsessi – Võimalus tugineda üldisele eeldusele, et kohaldatav on erand dokumentidega tutvumise õigusest

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)

6.      Tühistamishagi – Vaidlustatud akt – Seaduslikkuse hindamine akti vastuvõtmise ajal kättesaadava teabe alusel

(ELTL artikkel 263)

7.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Juurdepääsu keelamine dokumentidele, mis on koostatud komisjoni poolt läbi viidud mõjuhindamiste raames, mis puudutavad keskkonnavaldkonnas käimasolevat otsustusprotsessi – Võimalus tugineda üldisele eeldusele, et kohaldatav on erand dokumentidega tutvumise õigusest – Huvitatud isiku eriline huvi – Mõju puudumine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)

8.      Euroopa ombudsman – Otsused – Mittesiduvus Euroopa Liidu kohtute jaoks

(ELTL artikkel 228)

9.      Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse – Dokumentide avalikustamist õigustav ülekaalukas üldine huvi – Mõiste – Huvi poliitilise ettepaneku väljatöötamise vastu – Välistamine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 esimene lõik)

1.      Vt otsuse tekst.

(vt punktid 31 ja 32)

2.      ELTL artiklit 296 ei saa tõlgendada selliselt, et komisjon peaks – määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 3 esimesele lõigule tugineva – dokumentidele juurdepääsu keelamise otsuse põhjendustes ennetavalt kummutama mis tahes hüpoteetilised argumendid, millele võib hilisemas etapis tema analüüsi vastu tugineda.

Kuna hageja ei ole oma kordustaotluses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu kohaldatavust vaidlustanud, võib komisjon piirduda sellega, et esitab positiivselt põhjused, mille tõttu oli nimetatud säte tema arvates kohaldatav, ilma et ta peaks tagasi lükkama või kritiseerima selle sätte teisi võimalikke tõlgendusi.

(vt punkt 35)

3.      Juhul, kui institutsioon otsustab keelduda andmast võimalust tutvuda dokumendiga, mille väljastamise taotlus on talle esitatud, on ta põhimõtteliselt kohustatud selgitama küsimust, kuidas selle dokumendiga tutvumine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artiklis 4 sätestatud erand, millele see institutsioon tugineb. Peale selle peab kahjustamise ohtu olema võimalik mõistlikult ette näha ja see ei tohi olla ainult oletuslik. Erandi kohaldamise õigustamiseks ei piisa ainuüksi asjaolust, et asjaomane dokument puudutab erandiga kaitstud huvi.

Asjaomane institutsioon võib siiski tugineda teatud liiki dokumentidele kohaldatavatele üldistele eeldustele, kuna sama laadi dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi.

Tuginemaks üldisele eeldusele isiku vastu, kes taotleb määruse nr 1049/2001 alusel dokumentidele juurdepääsu, peavad taotletavad dokumendid esiteks kuuluma sama kategooria dokumentide hulka või olema sama liiki. See kriteerium on nii kvalitatiivne kui ka kvantitatiivne – see tähendab asjaolu, et taotletud dokumendid seonduvad ühe ja sama menetlusega – mitte ainult kvantitatiivne kriteerium, see tähendab, mitu dokumenti on asjaomase dokumentidele juurdepääsu taotluse ese.

Teiseks on üldiste eelduste kohaldamine põhiliselt tingitud tungivast vajadusest tagada, et asjaomased menetlused kulgeksid nõuetekohaselt ning et nende eesmärke ei kahjustataks. Nii võib üldise eelduse tunnustamine tugineda asjaolule, et teatavate menetluste puhul takistab juurdepääs dokumentidele menetluste nõuetekohast kulgemist, ja ohule, et see võib menetlusi kahjustada, kuna üldised eeldused lubavad tagada menetluse kulgemise terviklikkuse, piirates kolmandate isikute sekkumist. Liidu institutsioonis toimuvat menetlust – mille tarvis taotletud dokumendid koostati – käsitlevas õigusaktis ette nähtud erinormide kohaldamine on üks kriteeriume, mis võib põhjendada üldise eelduse tunnustamist.

(vt punktid 59, 63, 66, 67 ja 75)

4.      Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõikes 3 ette nähtud erandi kohaldamine eeldab, et on tõendatud, et juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks, võib konkreetselt ja reaalselt kahjustada institutsiooni otsustusprotsessi ning et see kahjustamise oht on mõistlikult ettenähtav ega ole ainult oletuslik.

Pealegi selleks, et kuuluda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandi kohaldamisalasse, peab otsustamisprotsessi kahjustamine olema raske. See on nii muu hulgas siis, kui dokumentide avalikustamisel on otsustusprotsessile oluline mõju. Kahjustamise raskuse hindamine sõltub konkreetse asja kõikidest asjaoludest, eelkõige institutsiooni poolt asjaomaste dokumentide avalikustamise osas välja toodud negatiivsest mõjust otsustamisprotsessile.

Samas ei nõuta institutsioonidelt taolist ohtu kinnitavate tõendite esitamist. Siinkohal piisab sellest, kui vaidlustatud otsus sisaldab mõjuvaid asjaolusid, mis lubavad järeldada, et otsustusprotsessi kahjustamise oht oli otsuse vastuvõtmise päeval mõistlikult ettenähtav ega olnud ainult oletuslik, mainides nimelt selle kuupäeva seisuga objektiivseid põhjusi, mis lubaks mõistlikult ette näha, et asjaomase isiku taotletud dokumentide avalikustamise korral kahjustamine toimub.

(vt punktid 60–62)

5.      Kui komisjon valmistab ette ja koostab poliitilisi ettepanekuid, on tal kohustus tagada, et ta toimib täiesti sõltumatult ning et tema ettepanekud on eranditult üldistes huvides. Selleks võib komisjon tugineda mõjuhindamistele, mis on läbi viidud selliste ettepanekute ettevalmistamiseks ja koostamiseks.

Eeskätt võimaldab mõjuhindamine koguda teavet, mille põhjal võib komisjon muu hulgas hinnata asjaomaste ettepanekute sobivust, vajalikkust, laadi ja sisu. Kuna mõjuhindamise aruanne sisaldab selles staadiumis esitatud erinevate poliitikavalikute võrdlust, siis toob selle aruande – isegi kavandi staadiumis – avalikustamine koos komitee sellekohase arvamusega endaga kaasa suurema ohu, et kolmandad isikud püüavad väljaspool komisjoni organiseeritud avalikku konsultatsiooni sihipäraselt mõjutada komisjoni poliitikavaliku tegemist ja tema võetava poliitilise algatuse suunda.

Järelikult on määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus ette nähtud erandi kohaldamiseks komisjonil õigus iga mõjuhindamise ettevalmistamisel koostatud dokumenti ükshaaval ja konkreetselt uurimata eeldada, et nende dokumentide avalikustamine kahjustab põhimõtteliselt oluliselt tema poliitilise ettepaneku väljatöötamise otsustusprotsessi.

Seda üldist eeldust võib kohaldada nii kaua kui komisjon ei ole teinud otsust võimaliku poliitilise ettepaneku kohta, see tähendab seni, kuni poliitiline algatus võetakse kas vastu või sellest loobutakse. Üldine eeldus kohaldub sõltumata komisjoni kavandatava ettepaneku laadist, olgu see siis seadusandlik või muud laadi ettepanek.

(vt punktid 83, 85, 87, 96, 97, 99 ja 100)

6.      Vt otsuse tekst.

(vt punkt 117)

7.      Asjaomase isiku kavatsused ja huvid, mida ta juurdepääsutaotlustega järgis, ei mõjuta käesolevas asjas niisuguse üldise eelduse kohaldamist, mille alusel võis komisjon keelata juurdepääsu taotletud dokumentidele.

(vt punkt 121)

8.      Euroopa ombudsmani järeldused kui sellised ei ole liidu kohtutele siduvad ning võivad olla pelgalt viiteks, et asjaomane institutsioon on rikkunud hea halduse põhimõtet. Menetlus, mis toimub ombudsmani juures, kellel ei ole pädevust teha siduvaid otsuseid, on liidu kodanike jaoks kohtuväline alternatiiv liidu kohtusse esitatavale hagile, mis peab vastama konkreetsetele kriteeriumidele ja mille eesmärk ei ole tingimata sama mis kohtulikul õiguskaitsevahendil. Enamgi veel, ombudsmani antud tõlgendused liidu õigusele ei saa olla liidu kohtutele siduvad.

(vt punktid 122 ja 123)

9.      Mis puutub argumenti, et üldsusel on huvi seadusandlike ettepanekute aluseks olevate mõjuhindamiste mõistmise ja nende arengute jälgimise vastu, et teostada avaliku arutelu algatamise kaudu oma õigust osaleda demokraatlikes protsessides, siis tuleb meenutada, et hageja huvi täiendada asjaomase institutsiooni käsutuses olevat teavet ja osaleda aktiivselt käimasolevas menetluses ei ole ülekaalukas üldine huvi, isegi kui kõnealune hageja tegutses valitsusvälise organisatsioonina vastavalt oma põhikirjajärgsele eesmärgile, mis on keskkonnakaitse.

Analoogia alusel tuleb tõdeda, et komisjoni poolt mõjuhindamise raames organiseeritud konsultatsioonil osalenud sidusrühmade huvi ning kõikide muude asjaomaste poolte huvi täiendada kõnealuse konsultatsiooni järel selle institutsiooni hoitavat teavet ja osaleda aktiivselt mõjuhindamise aruande või isegi poliitilise ettepaneku väljatöötamise protsessis ei kujuta endast ülekaalukat üldist huvi, ja seda isegi siis, kui asjaomane pool on mittetulundusühing, kelle eesmärk on keskkonna kaitse.

(vt punktid 150 ja 151)