CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 8 de junio de 2017 (1)
Asunto C‑490/16
A.S.
contra
República de Eslovenia
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Tribunal Supremo de la República de Eslovenia)]
y
Asunto C‑646/16
Jafari
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof Wien (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Viena, Austria)]
«Espacio de libertad, seguridad y justicia — Fronteras, asilo e inmigración — Determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada por un nacional de un tercer país — Criterios para determinar el Estado miembro responsable del examen de solicitudes de protección internacional — Interpretación de los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento (UE) n.o 604/2013 — Interpretación del artículo 5, apartado 4, letra c), del Reglamento (CE) n.o 562/2006»
Introducción
1. Si se superpone a un mapa de Europa otro de la Unión Europea y se marcan cuidadosamente las fronteras exteriores de la Unión, pueden constatarse ciertas obviedades. Existe una amplia frontera terrestre al este a lo largo de nueve Estados miembros de la Unión. (2) Si nos adentramos en los Balcanes, la geografía —al igual que la historia— se complica. (3) Lo más destacable es que existe un «puente de tierra» que une directamente Turquía con la Unión Europea. Al sur del territorio de la Unión Europea se halla el Mediterráneo, que puede cruzarse en un bote improvisado si las condiciones del país de origen son tan deplorables como para inducir a alguien a intentar esa desesperada empresa. Los puntos de cruce más cercanos llevan a Grecia, Malta o Italia, o, en el extremo oeste, a España. Por consiguiente, las fronteras oriental y suroriental de la Unión Europea están potencialmente abiertas a la migración por tierra, (4) mientras que la frontera meridional está abierta a migraciones cruzando el Mediterráneo.
2. La frontera occidental de la Unión Europea está significativamente menos abierta a la migración. En primer lugar, a lo largo de todo el extremo occidental del territorio de la Unión Europea se encuentra el Océano Atlántico. Luego, al norte, también hay mar, el mar de Irlanda, el canal de La Mancha y el mar del Norte; (5) el Skagerrak, (6) el Kattegat y el mar Báltico. (7) Además de lindar al sur con el mar Báltico, Suecia tiene frontera terrestre al norte con su vecino del EEE, Noruega. Finlandia tiene fronteras tanto marítimas (8) como terrestres. (9) Por consiguiente, al oeste y al norte, tanto la geografía como el clima dificultan significativamente la inmigración.
3. El «sistema de Dublín» (10) no toma como punto de partida el mapa de Europa antes descrito. Más bien parte tácitamente del postulado de que todos los solicitantes de protección internacional llegarán por aire. Si fuera así, en teoría habría prácticamente la misma probabilidad de que (a grosso modo) llegara el mismo número de solicitantes a cada uno de los 28 Estados miembros. (11) En ese contexto, el sistema establecido tiene sentido.
4. Otro rasgo esencial del sistema de Dublín es que se centra en el solicitante de protección internacional individual. Este solicitante individual [según se define en el artículo 2, letra c), del Reglamento Dublín III] es a quien se evalúa con arreglo a los criterios establecidos en el capítulo III para determinar qué Estado miembro es responsable del examen de su solicitud de protección internacional. Todo el Reglamento está concebido en torno a la persona. Evidentemente es lo adecuado y correcto. Cada ser humano que solicita protección no es un mero dato estadístico. Debe ser tratado con humanidad, y deben respetarse sus derechos fundamentales. En condiciones normales, dotar de eficacia al planteamiento consagrado en el Reglamento Dublín III puede requerir cierta coordinación y cooperación administrativa entre las autoridades competentes de distintos Estados miembros pero no plantea dificultades intrínsecas o insalvables.
5. Sin embargo, entre septiembre de 2015 y marzo de 2016, las condiciones distaron de ser «normales».
6. El Vicepresidente de la Comisión Europea describió, en los siguientes términos, la causa última de la repentina y abrumadora migración hacia la Unión Europea:
«Existe un infierno en la tierra. Es Siria. Es comprensible que millones de personas intenten escapar de él. También es comprensible que intenten permanecer lo más cerca posible de su hogar. Y es evidente que intentarán encontrar un cobijo seguro en otro lugar si eso no funciona. [...] Cada vez hay más personas que huyen. La situación de los países vecinos no permite albergar muchas esperanzas y, en ocasiones, ninguna. De modo que la gente busca un puerto seguro [a través de Turquía que ya acoge a más de dos millones de refugiados] en Europa. El problema no va a solucionarse solo. La afluencia de refugiados no cesará mientras siga habiendo guerra. Hay mucho que hacer para poner fin a ese conflicto y todo el planeta debe involucrarse. Entretanto, debemos hacer todo cuanto esté en nuestra mano para gestionar el flujo de refugiados, para ofrecer a las personas un lugar seguro en la región, en la Unión Europea y en el resto del mundo». (12)
7. Por lo tanto, un gran número de desplazados sirios se sumaron a los flujos ya existentes de personas que se abrían camino hacia la Unión Europea desde otros rincones del planeta azotados por la guerra o las hambrunas, (13) como Afganistán e Irak. Las espantosas tragedias marítimas sufridas por sobrecargadas embarcaciones hinchables con fugas que se hundieron cruzando el Mediterráneo durante los meses del verano de 2015 capturaron la mayor parte de la atención de los medios de comunicación. Sin embargo, existía una segunda ruta principal, terrestre ésta, de migración hacia la Unión Europea: la «ruta de los Balcanes Occidentales».
8. Esa ruta transcurría por mar o por tierra desde Turquía hacia el oeste hasta Grecia y a continuación a través de los Balcanes Occidentales. Las personas viajaban fundamentalmente a través de la ARY de Macedonia, Serbia, Croacia, Hungría y Eslovenia. (14) Esa ruta se convirtió en un paso popular hacia la Unión Europea en 2012 cuando se relajaron las restricciones de visado de Schengen para cinco países balcánicos —Albania, Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Serbia y la ARY de Macedonia—. Hasta marzo de 2016 muchas personas pudieron pues viajar a través de una única ruta principal que conducía de Turquía a Grecia y luego hacia el norte a través de los Balcanes Occidentales. (15)
9. Quienes emprendían la ruta de los Balcanes Occidentales no querían permanecer en los países que tenían que atravesar para llegar a su lugar de destino elegido. Esos países tampoco querían que se quedaran. Las autoridades de la ARY de Macedonia y de Serbia facilitaron medios de transporte (sufragado por las personas que los utilizaban) (16) y permitieron a las personas que utilizaban esa ruta cruzar la frontera con Croacia, en particular una vez que se cerró la frontera con Hungría. Las autoridades croatas y eslovenas también proporcionaron transporte (en este caso, de forma gratuita) y permitieron a esas personas cruzar sus respectivas fronteras hacia Austria y Alemania. La política de los Estados de los Balcanes Occidentales consistente en permitir a esos nacionales de terceros países entrar en sus territorios y ofrecerles facilidades, como transporte, para llevarles hasta la frontera de camino hacia su destino elegido se ha denominado estrategia de «permitir el paso».
10. El 27 de mayo de 2015, la Comisión propuso, inter alia, que se adoptase una Decisión del Consejo basada en el artículo 78 TFUE, apartado 3, para establecer un mecanismo de ayuda principalmente en favor de Italia y Grecia dado que, por lo general, eran los primeros Estados miembros de entrada y, por tanto, debían enfrentarse a una inesperada afluencia de nacionales de terceros países. Ésa fue la primera propuesta para activar dicha disposición. El 14 de septiembre de 2015 el Consejo adoptó una decisión basada en esa propuesta. (17) En esa tesitura, el Consejo puso de manifiesto que la situación específica de Grecia e Italia tenía implicaciones en otras regiones geográficas, como la «ruta migratoria de los Balcanes Occidentales». (18) Entre sus objetivos, la Decisión 2015/1523 incluía la reubicación de los solicitantes de protección internacional que presentaran solicitudes de asilo en uno de esos Estados. Otro de sus objetivos era permitir una suspensión temporal de la aplicación de las normas del Reglamento Dublín III, en particular del criterio que atribuye la responsabilidad de examinar solicitudes de protección internacional al Estado miembro de primera entrada cuando el solicitante cruza la frontera desde un tercer país de forma irregular. El objetivo declarado de la medida era reubicar a 40 000 solicitantes en el plazo de dos años en otros Estados miembros. La Decisión fue adoptada por unanimidad.
11. En el plazo de una semana, el Consejo adoptó una segunda decisión que establecía un mecanismo de reubicación para 120 000 nacionales de terceros países que precisaban de protección internacional. (19) La Decisión 2015/1601 también introdujo una clave de asignación que indicaba el modo en el que los nacionales de terceros países concernidos debían ser ubicados en los Estados miembros. (20) Esa Decisión fue objeto de gran controversia política y fue adoptada por mayoría cualificada. (21) El 25 de octubre de 2015, se celebró una reunión de alto nivel a instancias del Presidente de la Comisión a la que asistieron tanto Estados miembros de la Unión como terceros países. (22) Los participantes convinieron una serie de medidas (expuestas en una «declaración») para mejorar la cooperación y entablar consultas entre los países a lo largo de la ruta de los Balcanes Occidentales. También acordaron medidas (de inmediata aplicación) encaminadas a limitar los movimientos secundarios, proporcionar refugio para los nacionales de terceros países, gestionar las fronteras y luchar contra el tráfico y la trata. (23) Ni la base legal concreta ni los efectos jurídicos específicos de dichas medidas están claros. (24)
12. Entretanto, el 21 de agosto de 2015, la prensa declaró que Alemania había «eximido» a los nacionales sirios de la aplicación del Reglamento Dublín III. (25) En septiembre de 2015 restableció los controles en la frontera con Austria tras recibir cientos de miles de personas en pocos días. Eliminó esa supuesta «exención» en noviembre de 2015.
13. El 15 de septiembre de 2015, Hungría cerró su frontera con Serbia. A consecuencia de este cierre, una gran afluencia de personas fue redirigida a Eslovenia. El 16 de octubre de 2015, Hungría levantó una valla en su frontera con Croacia. Entre noviembre de 2015 y febrero de 2016, la ARY de Macedonia levantó una valla en su frontera con Grecia.
14. A finales de octubre de 2015, alrededor de 700 000 personas habían tomado la ruta de los Balcanes Occidentales desde Grecia hacia Europa central. Esas cifras han recibido los diversos apelativos de «inauditas», «afluencia masiva» y «excepcionales». Los datos estadísticos de entrada y registro varían en función de los distintos países por los que transcurre la ruta. Las llegadas diarias a Serbia eran de aproximadamente 10 000 personas (en octubre) y 5 000 personas (en noviembre). (26)
15. El 11 de noviembre de 2015, Eslovenia comenzó a levantar una valla en su frontera con Croacia. En diciembre de 2015, Austria levantó una valla en el principal paso fronterizo con Eslovenia. Entretanto, el 16 de septiembre de 2015, Austria había restablecido temporalmente los controles en las fronteras interiores.
16. El 14 de febrero de 2016, Austria anunció que únicamente admitía a personas procedentes de Afganistán, Irak y Siria. El 18 de febrero de 2016, los responsables de varios servicios de policía celebraron una reunión en Zagreb y emitieron una declaración. (27) La política de permitir el paso de personas a través de los Estados de los Balcanes Occidentales se interrumpió cuando Austria cambió su liberal política sobre el asilo (es decir, en febrero de 2016).
17. En cuanto a otros Estados, Francia restableció temporalmente los controles en las fronteras interiores entre julio de 2016 y enero de 2017. Dinamarca llevó a cabo una iniciativa similar, prolongando posteriormente los controles entre el 4 de enero de 2016 y el 12 de noviembre de 2016. Noruega restableció los controles en las fronteras interiores entre el 26 de noviembre de 2015 y el 11 de febrero de 2017 y Suecia aplicó una medida análoga entre el 12 de noviembre de 2015 y el 11 de noviembre de 2016.
18. El gran número de personas que tomaron la ruta de los Balcanes Occidentales en el espacio de tiempo relativamente breve transcurrido entre finales de 2015 y principios de 2016, junto con las consiguientes dificultades políticas, se han descrito comúnmente como la «crisis de los refugiados» o la «crisis humanitaria» de los Balcanes Occidentales. Fue el mayor movimiento de masas en Europa desde la Segunda Guerra Mundial y constituye el contexto completamente excepcional en el que se enmarcan las presentes peticiones de decisión prejudicial.
Derecho Internacional
Convención de Ginebra
19. El artículo 31, apartado 1, de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados (28) prohíbe que se impongan sanciones penales, por causa de su entrada o presencia ilegales, a los refugiados que, huyendo de un territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada, se encuentren en el territorio de un Estado sin autorización, a condición de que se presenten a las autoridades y aleguen causa justificada de su entrada o presencia ilegales. De conformidad con el artículo 31, apartado 2, los Estados no aplicarán a los refugiados otras restricciones de circulación dentro de sus territorios que las necesarias. Tales restricciones se aplicarán únicamente hasta que se haya regularizado su situación en el país o hasta que el refugiado obtenga su admisión en otro país. Los Estados deberán conceder a los refugiados un plazo razonable y las facilidades necesarias para obtener su admisión en otro país.
Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
20. El artículo 3 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (29) dispone que nadie puede ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes.
Derecho de la Unión
Carta
21. El artículo 4 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (30) se corresponde con el artículo 3 del CEDH. El artículo 18 de la Carta garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra.
Sistema de Dublín
Reglamento Dublín III
22. Las normas que regulan el ámbito de aplicación territorial del Reglamento Dublín III son complejas. El antecesor de éste, el Reglamento Dublín II, se aplicaba en Dinamarca desde 2006 en virtud del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Reino de Dinamarca relativo a los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en Dinamarca o cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea y al sistema Eurodac para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín. (31) No se ha celebrado ningún acuerdo similar en lo que respecta al Reglamento Dublín III. De conformidad con el artículo 3 y con el artículo 4 bis, apartado 1, del Protocolo (n.o 21) sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, adjunto al TUE y al TFUE, tales Estados miembros han notificado su deseo de participar en la adopción y aplicación del Reglamento Dublín III. El Reglamento se aplica a los restantes Estados miembros de la Unión de la forma habitual, sin salvedades.
23. De conformidad con el Acuerdo entre la Unión Europea y la Confederación Suiza sobre los criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en un Estado miembro o en Suiza, el Reglamento Dublín III resulta aplicable a dicho Estado. (32)
24. El preámbulo del Reglamento Dublín III incluye las manifestaciones que se recogen a continuación:
– El sistema europeo común de asilo (en lo sucesivo, «SECA»), es parte del objetivo de la Unión Europea de establecer progresivamente un espacio de libertad, seguridad y justicia abierto a quienes, impulsados por las circunstancias, busquen legítimamente protección en la Unión. Se basa en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra. El SECA debería incluir, a corto plazo, un procedimiento de determinación claro y viable del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo. (33)
– «Dicho procedimiento debe estar basado en criterios objetivos y equitativos tanto para los Estados miembros como para las personas afectadas. Debe hacer posible, en particular, una determinación rápida del Estado miembro responsable con el fin de garantizar un acceso efectivo a los procedimientos de concesión de protección internacional y no comprometer el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional.» (34)
– El sistema de Dublín es una piedra angular en la construcción del SECA, ya que atribuye claramente entre los Estados miembros la responsabilidad del examen de las solicitudes de protección internacional. (35)
– Para aplicar el sistema de Dublín es necesario tener en cuenta las disposiciones del acervo de la Unión en materia de asilo. (36)
– Proteger el interés superior del niño y el respeto de la vida familiar constituyen consideraciones primordiales en la aplicación del Reglamento Dublín III. (37) La tramitación conjunta de las solicitudes de protección internacional de los miembros de una misma familia por un único Estado miembro es coherente con el respeto del principio de la unidad familiar. (38)
– «Para garantizar la protección efectiva de los derechos de las personas de que se trate, deben establecerse garantías jurídicas y el derecho a la tutela judicial efectiva con respecto a las decisiones sobre traslados al Estado miembro responsable, de conformidad en particular con el artículo 47 de la [Carta]. A fin de garantizar el respeto del Derecho internacional, una tutela judicial efectiva ha de comprender tanto el examen de la solicitud según el presente Reglamento como de la situación de hecho y de derecho en el Estado miembro al que se traslade al solicitante.» (39)
– «La realización progresiva de un espacio sin fronteras interiores en el que se garantiza la libre circulación de personas en virtud de las disposiciones del TFUE y el establecimiento de políticas de la Unión sobre las condiciones de entrada y permanencia de nacionales de terceros países, que impliquen un esfuerzo encaminado a llevar a cabo una gestión de las fronteras exteriores, requiere establecer un equilibrio entre los criterios de responsabilidad con espíritu de solidaridad.» (40)
– En relación con el tratamiento de las personas comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento Dublín III, los Estados miembros se hallan vinculados por sus obligaciones establecidas en razón de instrumentos de Derecho internacional, incluida la jurisprudencia pertinente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. (41)
– El Reglamento Dublín III respeta los derechos fundamentales y observa los principios establecidos, en particular, en la Carta. (42)
25. Como indica el artículo 1, el Reglamento Dublín III «establece los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (“el Estado miembro responsable”)».
26. El artículo 2 incluye las siguientes definiciones:
«a) “nacional de un tercer país”: cualquier persona que no sea ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 20, apartado 1, del TFUE y que no sea nacional de un Estado que participe en el [Reglamento Dublín III] en virtud de un acuerdo con la Unión Europea;
b) “solicitud de protección internacional”: la solicitud de protección internacional definida en el artículo 2, letra h), de la [Directiva sobre los requisitos];
c) “solicitante”: el nacional de un tercer país o el apátrida que ha formulado una solicitud de protección internacional sobre la cual todavía no se ha adoptado una resolución definitiva;
d) “examen de una solicitud de protección internacional”: todo examen de una solicitud de protección internacional o toda resolución o sentencia sobre una solicitud de protección internacional dictada por las autoridades competentes conforme a la [Directiva sobre los procedimientos] y a la [Directiva sobre los requisitos], con excepción de los procedimientos de determinación del Estado responsable en virtud de las disposiciones del [Reglamento Dublín III];
[...]
l) “documento de residencia”: cualquier autorización expedida por las autoridades de un Estado miembro por la que se autoriza a un nacional de un tercer país o a un apátrida a permanecer en su territorio, incluidos los documentos en los que se materializa la autorización de permanecer en el territorio en el marco de un régimen de protección temporal o a la espera de que finalicen las circunstancias que se oponen a la ejecución de una medida de expulsión, con excepción de los visados y de las autorizaciones de residencia expedidos durante el período requerido para determinar el Estado miembro responsable según lo estipulado en el presente Reglamento o durante el examen de una solicitud de protección internacional o de una solicitud de un permiso de residencia;
m) “visado”: la autorización o la decisión de un Estado miembro exigida con vistas al tránsito o a la entrada para una estancia prevista en ese Estado miembro o en varios Estados miembros. La naturaleza del visado se determinará con arreglo a las siguientes definiciones:
– “visado para estancia de larga duración”: una autorización o decisión expedida por uno de los Estados miembros en virtud del Derecho nacional o del Derecho de la Unión, exigida a efectos de la entrada para una estancia prevista en ese Estado miembro de una duración superior a tres meses,
– “visado para estancia de corta duración”: una autorización o decisión de un Estado miembro para entrar en él a efectos de tránsito o para una estancia en el territorio de uno o varios Estados miembros cuya duración no exceda de tres meses en cualquier período de seis meses desde la fecha de la primera entrada en el territorio de los Estados miembros,
– “visado de tránsito aeroportuario”: un visado válido para el tránsito por las zonas internacionales de tránsito de uno o varios aeropuertos de los Estados miembros;
[...]»
27. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, los Estados miembros deben examinar toda solicitud de protección internacional presentada por un nacional de un tercer país o un apátrida, ya sea en el territorio de cualquiera de ellos, incluida la frontera, o en las zonas de tránsito. Tal solicitud será examinada por un solo Estado miembro, que será aquel que los criterios mencionados en el capítulo III designen como responsable.
28. Según el artículo 3, apartado 2:
«Cuando, con arreglo a los criterios enumerados en el presente Reglamento, no pueda determinarse el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional, será responsable del examen el primer Estado miembro ante el que se haya presentado la solicitud de protección internacional.
Cuando sea imposible trasladar a un solicitante al Estado miembro que se haya designado en primer lugar como responsable, debido a que hay razones fundadas para temer que existen deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo y en las condiciones de acogida de los solicitantes en ese Estado miembro que implican un peligro de trato inhumano o degradante, en el sentido del artículo 4 de la [Carta], el Estado miembro encargado de la determinación seguirá examinando los criterios fijados en el capítulo III para decidir si otro Estado miembro puede ser designado como responsable.
Cuando el traslado no pueda hacerse, con arreglo al presente apartado, al Estado miembro designado sobre la base de los criterios fijados en el capítulo III o al primer Estado miembro en el que se presentó la solicitud, el Estado miembro encargado de la determinación pasará a ser el Estado miembro responsable.»
29. Los criterios para determinar el Estado miembro responsable (a los efectos del artículo 1) figuran en el capítulo III (en lo sucesivo, «criterios del capítulo III»). De conformidad con el artículo 7, apartado 1, los criterios deben aplicarse en el orden en el que figuran en ese capítulo. El Estado miembro responsable se determinará atendiendo a la situación existente en el momento en que el solicitante presentó su solicitud de protección internacional por primera vez ante un Estado miembro, conforme a lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2. En lo más alto de la jerarquía figuran los criterios relativos a los menores (artículo 8) y a los miembros de una familia (artículos 9, 10 y 11). Tales criterios no constituyen, de forma directa, el objeto de ninguno de los procedimientos principales. (43)
30. El siguiente artículo de la jerarquía es el artículo 12, que recoge los requisitos relativos al criterio de la expedición de documentos de residencia y visados. En virtud del artículo 12, apartado 1, si el solicitante es titular de un documento de residencia válido, el Estado miembro que haya expedido dicho permiso será el responsable del examen de la solicitud de protección internacional. Conforme al artículo 12, apartado 2, si el solicitante es titular de un visado válido, el Estado miembro que haya expedido dicho visado será responsable del examen de la solicitud de protección internacional, excepto si dicho visado hubiere sido expedido en nombre de otro Estado miembro con arreglo a un acuerdo de representación en virtud del artículo 8 del Reglamento (CE) n.o 810/2009. (44) En tal caso, el Estado miembro representado será responsable del examen de la solicitud de protección internacional.
31. El artículo 13 lleva por título «Entrada y estancia». A tenor del artículo 13, apartado 1:
«Si se determina, atendiendo a pruebas o a indicios según se describen en las dos listas citadas en el artículo 22, apartado 3, del presente Reglamento, incluidos los datos mencionados en el Reglamento (UE) n.o 603/2013, [(45)] que el solicitante ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular por vía terrestre, marítima o aérea, procedente de un tercer país, el Estado miembro en el que haya entrado de tal forma será responsable del examen de la solicitud de protección internacional. Esa responsabilidad cesará 12 meses después de la fecha en que se haya producido el cruce irregular de fronteras.»
32. El penúltimo criterio, recogido en el artículo 14, guarda relación con la «Dispensa de la obligación de visado de entrada». Este artículo dispone:
«1. Si un nacional de un tercer Estado o un apátrida entra en el territorio de un Estado miembro en que se le dispensa de la obligación de visado, dicho Estado miembro será responsable del examen de su solicitud de protección internacional.
2. El principio establecido en el apartado 1 no se aplicará si el nacional de un tercer Estado o el apátrida presenta su solicitud de protección internacional en otro Estado miembro en que también se le dispensa de la obligación de visado para la entrada en el territorio. En tal caso, ese otro Estado miembro será responsable del examen de la solicitud de protección internacional.»
33. El último criterio (artículo 15) concierne a las solicitudes de protección internacional formuladas en una zona de tránsito internacional de un aeropuerto y no resulta pertinente para los presentes procedimientos prejudiciales.
34. En virtud del artículo 17, apartado 1, los Estados miembros pueden establecer excepciones a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento Dublín III y decidir examinar una solicitud de protección internacional que les sea presentada por un nacional de un tercer país, aun cuando este examen no les incumba en virtud de los criterios del capítulo III.
35. El capítulo V contiene las disposiciones que establecen las obligaciones del «Estado miembro responsable». Dentro de ese capítulo, el artículo 18 enumera ciertas obligaciones, incluida la obligación de hacerse cargo de un solicitante que haya presentado una solicitud en otro Estado miembro [artículo 18, apartado 1, letra a)] o de readmitir a un solicitante cuya solicitud esté siendo examinada y que haya formulado una solicitud en otro Estado miembro o se encuentre en el territorio de otro Estado miembro sin un documento de residencia [artículo 18, apartado 1, letra b)].
36. El artículo 20, apartado 1, establece que el proceso de determinación del Estado miembro responsable debe iniciarse en el momento en que se presente una solicitud de protección internacional por primera vez ante un Estado miembro. Según lo dispuesto en el artículo 20, apartado 2, se considera que se ha presentado una solicitud de protección internacional a partir del momento en el que llegue a las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate un formulario presentado por el solicitante o un acta redactada por las autoridades. (46)
37. Con arreglo al artículo 21, el Estado miembro ante el que se haya presentado una solicitud de protección internacional y que estime que otro Estado miembro es el responsable del examen de dicha solicitud, podrá pedir que este último se haga cargo del solicitante, lo antes posible y en cualquier caso dentro de un plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud en el sentido del artículo 20, apartado 2. Según el artículo 22, apartado 1, (47) el Estado miembro requerido procederá a las verificaciones necesarias y resolverá sobre la petición de toma a cargo respecto de un solicitante en el plazo de dos meses a partir de la recepción de dicha petición. El artículo 22, apartado 7, establece que la falta de respuesta al expirar ese plazo equivale a la aceptación de la petición. (48)
38. Asimismo, toda petición formulada al amparo del artículo 23 de readmitir a un solicitante que presente una nueva solicitud de protección internacional debe cursarse lo antes posible. En virtud del artículo 25, el Estado miembro requerido debe adoptar una decisión lo antes posible, sin superar en ningún caso el plazo de un mes a partir de la fecha de recepción de dicha petición. Según el artículo 25, apartado 2, la falta de respuesta en ese plazo equivale a la aceptación de la petición.
39. Los artículos 26 y 27 establecen determinadas garantías procedimentales. El primero de ellos dispone que cuando el Estado miembro requerido acepte hacerse cargo del solicitante o readmitirlo, el Estado miembro requirente notificará a la persona interesada la decisión de trasladarla al Estado miembro responsable. Esa decisión deberá contener información sobre las vías de recurso disponibles.
40. Conforme al artículo 27, apartado 1, los solicitantes tienen derecho a la tutela judicial efectiva en forma de recurso o de revisión, de hecho o de derecho, contra la decisión de traslado, ante un órgano jurisdiccional.
41. A tenor del artículo 29:
«1. El traslado del solicitante o de otra persona mencionada en el artículo 18, apartado 1, letras c) o d), desde el Estado miembro requirente al Estado miembro responsable se efectuará de conformidad con el Derecho nacional del Estado miembro requirente, previa concertación entre los Estados miembros afectados, en cuanto sea materialmente posible y a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición por otro Estado miembro de hacerse cargo de la persona interesada o de readmitirla, o a partir de la resolución definitiva de un recurso o revisión que, con arreglo al artículo 27, apartado 3, tenga efecto suspensivo.
[...]
2. Si el traslado no se produce en el plazo de seis meses, el Estado miembro responsable quedará exento de la obligación de hacerse cargo o de readmitir a la persona interesada, y la responsabilidad se transferirá al Estado miembro requirente. Este plazo podrá ampliarse hasta un año como máximo en caso de que el traslado no pudiera efectuarse por motivo de pena de prisión de la persona interesada o hasta un máximo de 18 meses en caso de fuga de la persona interesada.
[...]» (49)
42. El artículo 33 lleva por título «Mecanismo de alerta rápida, capacidad de respuesta y gestión de crisis». El artículo 33, apartado 1, dispone lo siguiente: «Cuando, en particular, sobre la base de la información recopilada por la OEAA [Oficina Europea de Apoyo al Asilo] en virtud del Reglamento (UE) n.o 439/2010, [(50)] la Comisión compruebe que la aplicación del presente Reglamento pueda correr peligro debido a un riesgo confirmado de presión especial sobre el sistema de asilo de un Estado miembro y/o debido a problemas en el funcionamiento del sistema de asilo de un Estado miembro, la Comisión, en cooperación con la OEAA, hará recomendaciones a dicho Estado miembro pidiéndole que elabore un plan de acción preventivo. [...]»
Actos de ejecución del Reglamento Dublín III
43. El Reglamento (UE) n.o 603/2013 (51) estableció el sistema Eurodac. Su finalidad es ayudar a determinar el Estado miembro responsable, con arreglo al Reglamento Dublín III, del examen de las solicitudes de protección internacional presentadas en los Estados miembros por nacionales de terceros países.
44. El anexo II del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 118/2014 de la Comisión por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento Dublín III (52) contiene dos listas que recogen los medios de prueba para determinar el Estado miembro responsable a los efectos del Reglamento Dublín III. La lista A hace referencia a los medios de prueba formales que determinan la responsabilidad mientras no sean refutados por pruebas en contrario. La lista B hace referencia a indicios, es decir, elementos indicativos que, pese a ser refutables, pueden ser suficientes en ciertos casos para determinar la responsabilidad.
Schengen
45. De un modo u otro, la libre circulación entre países europeos lleva produciéndose desde la Edad Media. (53) El Acuerdo de Schengen, firmado el 14 de junio de 1985, preveía la supresión gradual de las fronteras interiores y el control de las fronteras exteriores de los Estados parte. El 19 de junio de 1990 se firmó el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen. (54) Tal Convenio regía aspectos como la organización y la gestión de la frontera exterior y la supresión de los controles en las fronteras interiores, los procedimientos para la emisión de un visado uniforme y la utilización de una base de datos única para todos los miembros (el Sistema de Información de Schengen; en lo sucesivo, «SIS»), y establecía un medio de cooperación entre los servicios de inmigración de los miembros. Esas cuestiones quedaron incorporadas al acervo de la Unión Europea en virtud del Tratado de Ámsterdam. Los veintiocho Estados miembros de la Unión no participan todos íntegramente en el acervo de Schengen. (55) Se han establecido mecanismos particulares para Irlanda y el Reino Unido. (56)
Código de fronteras Schengen
46. Los considerandos del Código de fronteras Schengen (57) recogen las siguientes afirmaciones pertinentes. La creación de un espacio de libre circulación de personas debe vincularse a la adopción de medidas de acompañamiento, como una política común en materia de cruce de las fronteras exteriores. (58) A este respecto, el establecimiento de un «corpus común» de legislación es uno de los componentes esenciales de la política común de gestión de las fronteras exteriores. (59) El control fronterizo no se efectúa únicamente en interés de los Estados miembros en cuyas fronteras exteriores se realiza, sino en interés del conjunto de los Estados miembros que han suprimido los controles en sus fronteras interiores.
47. Los considerandos señalan asimismo que los controles fronterizos deben contribuir a la lucha contra la inmigración clandestina y la trata de seres humanos, así como a la prevención de cualquier amenaza a la seguridad interior, al orden público, a la salud pública y a las relaciones internacionales de los Estados miembros. (60) Los controles fronterizos deben realizarse de forma que se respete plenamente la dignidad humana. Deben llevarse a cabo de una forma profesional y respetuosa y ser proporcionados a los objetivos perseguidos. (61) El control fronterizo incluye no sólo el control de personas en los pasos fronterizos y la vigilancia entre estos pasos, sino también el análisis de los riesgos para la seguridad interior y de las amenazas que pueden afectar la seguridad de las fronteras exteriores. Conviene, pues, establecer las condiciones, los criterios y las normas por los que se regulen tanto el control en los pasos fronterizos como la vigilancia. (62) Con objeto de evitar esperas excesivas en los pasos fronterizos, deben preverse posibilidades de flexibilizar las inspecciones en las fronteras exteriores en caso de circunstancias excepcionales e imprevisibles. Aun cuando se flexibilicen las inspecciones, el sellado sistemático de los documentos de nacionales de terceros países sigue constituyendo una obligación. El sellado da la posibilidad de establecer con certeza la fecha y el lugar en que se cruzó la frontera, sin establecer en todos los casos que se han aplicado todas las medidas necesarias relativas al control de los documentos de viaje. (63)
48. El artículo 1 recoge efectivamente el doble objetivo del Código de fronteras Schengen. En primer lugar, dispone que no se realizarán controles fronterizos de las personas que crucen las fronteras interiores de los Estados miembros participantes. En segundo lugar, establece normas aplicables al control fronterizo de las personas que crucen las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.
49. El artículo 2 incluye las siguientes definiciones:
«2) “fronteras exteriores”: las fronteras terrestres de los Estados miembros, incluidas las fronteras fluviales, lacustres y marítimas, así como los aeropuertos y puertos marítimos, fluviales y lacustres, siempre que no sean fronteras interiores;
[...]
5) “beneficiarios del derecho a la libre circulación con arreglo al Derecho de la UE” significa:
a) los ciudadanos de la Unión según lo dispuesto en el artículo 20, apartado 1, del Tratado, así como los nacionales de terceros países miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que ejerzan su derecho a circular libremente y a los que se aplique la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo; [(64)]
b) los nacionales de terceros países y los miembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad, que, en virtud de acuerdos celebrados entre la Unión y sus Estados miembros, por una parte, y dichos terceros países, por otra, gocen de derechos en materia de libre circulación equivalentes a los de los ciudadanos de la Unión;
6) “nacional de un tercer país”: toda persona que no sea ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 20, apartado 1, [del Tratado] y que no esté cubierta por el punto 5 del presente artículo;
7) “persona inscrita como no admisible”: todo nacional de un tercer país inscrito en el Sistema de Información de Schengen (“SIS”) de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96 del [CAAS];
8) “paso fronterizo”: todo paso habilitado por las autoridades competentes para cruzar las fronteras exteriores;
[...]
9) “control fronterizo”: la actividad realizada en las fronteras, de conformidad con las disposiciones del presente Reglamento y a los efectos del mismo, que con independencia de otros motivos, obedezca a la intención de cruzar la frontera o en el propio acto de cruzarla y que consista en la realización de inspecciones fronterizas y de actividades de vigilancia de fronteras;
10) “inspecciones fronterizas”: las inspecciones efectuadas en los pasos fronterizos con el fin de garantizar que pueda autorizarse la entrada de personas, incluidos sus medios de transporte y los objetos en su posesión en el territorio de los Estados miembros o su abandono;
11) “vigilancia de fronteras”: la vigilancia de las fronteras entre los pasos fronterizos y la vigilancia de estos últimos fuera de los horarios de apertura establecidos, con el fin de impedir que las personas se sustraigan a las inspecciones fronterizas;
[...]
13) “guardia de fronteras”: todo funcionario público destinado, de conformidad con el Derecho interno, en un paso fronterizo o a lo largo de la frontera o en la proximidad inmediata de ésta que realice, de conformidad con el presente Reglamento y el Derecho interno, misiones de control fronterizo;
[...]
15) “permiso de residencia”:
a) todo permiso de residencia expedido por los Estados miembros siguiendo el modelo uniforme establecido por el Reglamento (CE) n.o 1030/2002 del Consejo [(65)] y las tarjetas de residencia expedidas con arreglo a la Directiva 2004/38/CE;
b) todos los demás documentos expedidos por un Estado miembro a nacionales de terceros países que autoricen una estancia en su territorio y que hayan sido objeto de una notificación y subsiguiente publicación con arreglo al artículo 34, con la excepción de:
i) los permisos temporales expedidos en espera del examen de una primera solicitud de un permiso de residencia tal como se menciona en la letra a) o una solicitud de asilo, y
ii) los visados expedidos por los Estados miembros en el formato uniforme establecido por el Reglamento (CE) n.o 1683/95 del Consejo. [(66)]»
[…]
50. De conformidad con el artículo 3, el Código de fronteras Schengen se aplica a toda persona que cruce las fronteras interiores o exteriores de los Estados miembros, pero no afectará a: a) los derechos de los beneficiarios del derecho a la libre circulación con arreglo al Derecho de la Unión; y b) los derechos de los refugiados y solicitantes de protección internacional, en particular en lo relativo a la no devolución.
51. De conformidad con el artículo 3 bis, los Estados miembros actuarán dentro del pleno respeto del Derecho de la Unión aplicable, incluida la Carta, la Convención de Ginebra y los derechos fundamentales, cuando apliquen el Reglamento. Ello incluye la obligación de adoptar decisiones de manera individualizada.
52. El artículo 5 se titula «Condiciones de entrada para los nacionales de terceros países». Según el artículo 5, apartado 1, las condiciones aplicables a las personas cuya estancia prevista no exceda de 90 días dentro de cualquier período de 180 días (67) son las siguientes: a) estar en posesión de un documento de viaje válido que otorgue a su titular el derecho a cruzar la frontera; b) estar en posesión de un visado válido; (c) estar en posesión de documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estancia prevista y disponer de medios de subsistencia suficientes, tanto para el período de estancia previsto como para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer país en el que su admisión esté garantizada, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios; d) no estar inscrito como no admisible en el SIS, y e) no suponer una amenaza para, inter alia, el orden público o la seguridad interior. (68)
53. Como excepción a esos requisitos, el artículo 5, apartado 4, letra c), prevé que «por motivos humanitarios, de interés nacional o por obligaciones internacionales, todo Estado miembro podrá autorizar la entrada en su territorio a nacionales de terceros países que no cumplan alguna de las condiciones establecidas en el apartado 1. En tales casos, cuando un nacional de un tercer país esté inscrito como no admisible con arreglo al apartado 1, letra d), el Estado miembro que le autorice la entrada en su territorio informará de ello a los demás Estados miembros».
54. El artículo 8 faculta a la guardia de fronteras a flexibilizar las inspecciones en las fronteras exteriores cuando concurran circunstancias excepcionales e imprevistas. Se considerará que concurren circunstancias excepcionales e imprevistas cuando, por acontecimientos imprevisibles, la intensidad del tráfico sea tal que el tiempo de espera en el paso fronterizo resulte excesivo, a pesar de haberse agotado todos los medios humanos, materiales y de organización para evitarlo.
55. Sin embargo, el artículo 8, apartado 3, dispone que, aun en caso de flexibilización de las inspecciones, la guardia de fronteras sellará los documentos de viaje de los nacionales de terceros países tanto a la entrada como a la salida, de conformidad con el artículo 10, apartado 1, que establece que los documentos de viaje de los nacionales de terceros países deben sellarse sistemáticamente a la entrada y a la salida. Deberá estamparse el sello: a) en los documentos con visado válido que autorizan el cruce de la frontera a los nacionales de terceros países; b) en los documentos que autorizan el cruce de la frontera a los nacionales de terceros países a los que un Estado miembro ha expedido un visado en frontera, y c) en los documentos que autorizan el cruce de la frontera a los nacionales de terceros países que no necesitan visado.
56. El artículo 13 prevé que se negará la entrada en el territorio de los Estados miembros a los nacionales de terceros países que no cumplan todas las condiciones de entrada, tal como se definen en el artículo 5, apartado 1, siempre que no pertenezca a ninguna de las categorías de personas indicadas en el artículo 5, apartado 4. Esto no será un obstáculo para la aplicación de las disposiciones especiales relativas al derecho de asilo y a la protección internacional o a la expedición de visados de larga duración.
SIS
57. El SIS es, en esencia, un sistema de información que sirve de apoyo para el control de las fronteras exteriores y para la cooperación en materia policial en los Estados miembros parte en el Código de fronteras Schengen (en lo sucesivo, «Estados Schengen»). Su principal finalidad es contribuir a mantener la seguridad interior en dichos Estados a falta de inspecciones en las fronteras interiores. (69) Dicho objetivo se garantiza, inter alia, mediante un procedimiento de búsqueda automática que facilita el acceso a descripciones de personas a efectos del control de fronteras. En lo que atañe a los nacionales de terceros países (es decir, personas que no son ciudadanos de la Unión ni nacionales de Estados que, en virtud de acuerdos celebrados entre la Unión y los Estados de que se trate, gozan de derechos de libre circulación equivalentes a los de los ciudadanos de la Unión Europea), (70) los Estados miembros deben introducir una descripción en el SIS cuando una autoridad competente o un órgano jurisdiccional adopte una decisión por la que se deniegue la entrada o la estancia y que se base en la amenaza que para el orden público o la seguridad nacional pueda constituir la presencia de dicha persona. (71) Podrá introducirse asimismo una descripción cuando tales decisiones se basen en el hecho de que el nacional del tercer país haya sido objeto de una medida de expulsión, denegación de entrada o traslado que no haya sido revocada ni suspendida. (72)
Reglamento (CE) n.o 1683/95
58. El Reglamento (CE) n.o 1683/95 del Consejo, (73) establece un modelo uniforme (etiqueta) de visado de los Estados miembros que debe ser conforme a las especificaciones recogidas en su anexo. Las especificaciones guardan relación con «elementos de seguridad», tales como la fotografía, el dispositivo óptico variable, el logotipo del Estado miembro emisor, la palabra «visado» y el número compuesto por nueve caracteres nacionales.
Reglamento (CE) n.o 539/2001
59. El anexo I del Reglamento (CE) n.o 539/2001 del Consejo establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación. (74) Ese requisito se entiende sin perjuicio del Acuerdo Europeo sobre exención de visados para los refugiados. (75) Los nacionales de los terceros Estados enumerados en el anexo II están exentos de dicho requisito en lo que respecta a los visados para estancias de corta duración. Los Estados miembros también pueden establecer excepciones a esa obligación para determinadas categorías concretas de personas. (76)
Sistema de Información de Visados
60. El Sistema de Información de Visados (en lo sucesivo, «SIV») se estableció mediante la Decisión 2004/512/CE del Consejo. (77) Según lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento (CE) n.o 767/2008, (78) el SIV permite a los Estados Schengen intercambiar datos sobre las solicitudes de visados para estancias de corta duración y sobre las decisiones relativas a las mismas. El artículo 2, letra f), indica que entre los objetivos del SIV se incluye facilitar la aplicación del Reglamento Dublín II. De conformidad con su artículo 4, el término «visado» ha de definirse de conformidad con lo dispuesto en el CAAS. La etiqueta adhesiva de visado hace referencia al modelo uniforme de visado definido en el Reglamento n.o 1683/95. Por la expresión «documento de viaje» debe entenderse un pasaporte o cualquier otro documento equivalente que permite a su titular cruzar las fronteras exteriores y en el que puede insertarse el visado.
61. El artículo 21 prevé que, únicamente a efectos de determinar cuál es el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo cuando sea preciso determinar si un Estado miembro ha emitido un visado o si un solicitante de protección internacional ha «cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular» (con arreglo a los actuales artículos 12 y 13, respectivamente, del Reglamento Dublín III), las autoridades competentes deben tener la posibilidad de buscar en la base de datos las impresiones dactilares del solicitante de asilo.
Reglamento n.o 810/2009
62. El artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.o 810/2009 dispone que dicho Reglamento establece los procedimientos y condiciones para la expedición de visados de tránsito o para estancias previstas en el territorio de los Estados miembros no superiores a 90 días en cualquier período de 180 días. Lo dispuesto en este Reglamento se aplica a todo nacional de un tercer país sometido a la obligación de visado válido para cruzar las fronteras exteriores de un Estado miembro.
63. El artículo 2 define a los nacionales de terceros países como toda persona que no sea ciudadano de la Unión. Un visado es una autorización expedida por un Estado miembro a efectos de tránsito por el territorio de los Estados miembros o estancias en dicho territorio cuya duración prevista no sea superior a tres meses por período de seis meses días desde la fecha de la primera entrada en el territorio de los Estados miembros o a efectos de tránsito por las zonas internacionales de tránsito de los aeropuertos de los Estados miembros. Por «etiqueta de visado» se entiende el modelo uniforme de visado definido en el Reglamento n.o 1683/95. Los documentos de viaje reconocidos son documentos reconocidos por uno o varios Estados miembros a efectos de la colocación de visados. (79)
Directiva sobre los procedimientos
64. Como sugiere su título, la Directiva sobre los procedimientos establece procedimientos comunes para conceder y retirar protección internacional conforme a la Directiva sobre los requisitos. Según el artículo 3, dicha Directiva se aplica a todas las solicitudes de protección internacional presentadas en el territorio de la Unión Europea.
65. De conformidad con el artículo 31, los Estados miembros deben velar por que las solicitudes de protección internacional se tramiten conforme al procedimiento de examen previsto en la Directiva lo más rápidamente posible. (80) Por regla general, el procedimiento de examen debe concluirse en el plazo de seis meses a partir de la presentación de la solicitud. Sin embargo, cuando las solicitudes estén sujetas al procedimiento establecido en el Reglamento Dublín III, el plazo de seis meses empezará a contar a partir del momento en que se determine el Estado miembro responsable de su examen de conformidad con el citado Reglamento. (81) Los Estados miembros podrán disponer que el procedimiento de examen se acelere y/o se lleve a cabo en la frontera o en zonas de tránsito si, inter alia, el solicitante hubiese entrado «ilegalmente» en el territorio del Estado miembro interesado o se negase a que le sean tomadas las impresiones dactilares de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Eurodac. (82)
Directiva sobre el retorno
66. El artículo 1 de la Directiva 2008/115/CE (83) indica que dicha Directiva establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho de la Unión, así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos.
67. De conformidad con el artículo 2, dicha Directiva se aplica a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro. Los Estados miembros pueden decidir no aplicar la Directiva a los nacionales de terceros países a los que se deniegue la entrada con arreglo al artículo 13 del Código de fronteras Schengen, o que sean detenidos o interceptados por las autoridades competentes con ocasión del cruce irregular de las fronteras exteriores terrestres, marítimas o aéreas de un Estado miembro y no hayan obtenido ulteriormente una autorización o derecho de estancia en dicho Estado miembro.
68. Según el artículo 3, por nacional de un tercer país se entiende cualquier persona que no sea ciudadano de la Unión y que no sea un beneficiario del derecho a la libre circulación con arreglo a la definición del artículo 2, apartado 5, del Código de fronteras Schengen. La expresión «situación irregular» se define como «la presencia en el territorio de un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del Código de fronteras Schengen u otras condiciones de entrada, estancia o residencia en ese Estado miembro». (84)
Peticiones de decisión prejudicial
69. En las dos presentes peticiones de decisión prejudicial se solicita orientación al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Reglamento Dublín III y del Código de fronteras Schengen. El asunto A.S. (85) tiene por objeto una petición de decisión prejudicial del Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Tribunal Supremo de la República de Eslovenia). El asunto Jafari (86) ha sido remitido por el Verwaltungsgerichtshof Wien (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Viena, Austria).
70. Las cuestiones prejudiciales planteadas por ambos órganos jurisdiccionales remitentes están vinculadas y se solapan de forma significativa. Por consiguiente, abordaré ambos asuntos en unas únicas conclusiones. Emplearé el término «migración» de forma genérica para referirme a la afluencia de nacionales de terceros países entre septiembre de 2015 y marzo de 2016 (en lo sucesivo, «momento pertinente»). Esa afluencia incluía tanto a personas que eran refugiadas o que pretendían solicitar protección internacional en la Unión Europea como a migrantes, en el sentido más general de dicho término. (87)
Asunto A.S. (C‑490/16)
Hechos, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
71. El órgano jurisdiccional remitente señala que el Sr. A.S., nacional sirio, abandonó Siria para ir al Líbano, y desde allí viajó a Turquía, luego a Grecia, a la ARY de Macedonia, a Serbia, a Croacia y a Eslovenia. Consta de forma no controvertida que viajó a través de Serbia de forma organizada gracias a lo que se ha dado en denominar un «tren de migrantes», que entró en Croacia desde Serbia, y que, en el puesto fronterizo nacional designado, iba acompañado por las autoridades nacionales serbias. Fue entregado a las autoridades nacionales de control de fronteras croatas. Dichas autoridades nacionales no le denegaron la entrada en Croacia, ni iniciaron un procedimiento de expulsión del territorio croata ni verificaron si cumplía los requisitos para entrar de forma regular en Croacia. En cambio, las autoridades croatas organizaron el transporte hasta la frontera con Eslovenia.
72. El 20 de febrero de 2016, el Sr. A.S. entró en Eslovenia con el flujo de personas que viajaba en el «tren de migrantes» por el puesto fronterizo de Dobova, donde fue registrado. Al día siguiente (21 de febrero de 2016), él y otros nacionales de terceros países que viajaban a través de los Balcanes Occidentales fueron conducidos ante las autoridades de seguridad austriacas en la frontera eslovena con Austria, que los devolvieron a Eslovenia. El 23 de febrero de 2016, el Sr. A.S. presentó una solicitud de protección internacional ante las autoridades eslovenas. Ese mismo día, las autoridades eslovenas remitieron un escrito a las autoridades croatas con arreglo al artículo 2, apartado 1, del acuerdo entre ambos países sobre extradición y devolución de personas que hayan entrado o permanezcan de forma irregular en el territorio de Eslovenia (un convenio internacional). Eslovenia solicitó a Croacia que readmitiera a 66 personas, entre las que se encontraba el Sr. A.S. Mediante escrito de 25 de febrero de 2016, las autoridades croatas confirmaron que readmitirían a dichas personas. En virtud del Reglamento Dublín III, Eslovenia formuló una petición formal de readmisión el 19 de marzo de 2016. El 18 de mayo de 2016 las autoridades croatas confirmaron su aceptación de que Croacia era el Estado miembro responsable.
73. Mediante decisión de 14 de junio de 2016, el Ministerio del Interior esloveno (en lo sucesivo, el «Ministerio esloveno» comunicó al Sr. A.S. que su solicitud de protección internacional no sería examinada por Eslovenia y que sería trasladado a Croacia, en su condición de Estado miembro responsable (en lo sucesivo, «decisión del Ministerio esloveno»).
74. Dicha decisión se basó en el criterio establecido en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III. De conformidad con dicha disposición, cuando un nacional de un tercer país ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular, dicho Estado miembro es responsable del examen de la solicitud de protección internacional. Para determinar si se ha producido un cruce irregular de fronteras en un caso concreto es preciso atenerse a las pruebas o indicios recogidos en las dos listas del anexo II del Reglamento de Ejecución Dublín, incluidos los datos disponibles en Eurodac.
75. El Ministerio esloveno estimó que el Sr. A.S. había entrado de forma irregular en Croacia durante el mes de febrero de 2016. También tuvo en cuenta que, el 18 de mayo de 2016, las autoridades croatas aceptaron la petición formulada por las autoridades eslovenas de hacerse cargo de la solicitud del Sr. A.S. con arreglo al Reglamento Dublín III sobre la base del criterio establecido en el artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento, de modo que Croacia era el Estado miembro competente para examinar la solicitud del Sr. A.S. (88) El sistema Eurodac no arrojó ningún resultado para Croacia con respecto al Sr. A.S., pero dicha circunstancia no resulta decisiva a la hora de interpretar el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III. La actuación de las autoridades nacionales cuando las personas que viajaban en el «tren de migrantes» cruzaron la frontera de Croacia había sido la misma que en los casos en los que los migrantes figuraban registrados en el sistema Eurodac.
76. El 27 de junio de 2016, el Sr. A.S. impugnó dicha decisión ante el Upravno sodišče Republike Slovenije (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de la República de Eslovenia) alegando que el criterio establecido en el artículo 13, apartado 1, se había aplicado de forma incorrecta. En su opinión, la conducta de las autoridades nacionales croatas debía interpretarse en el sentido de que entró en Croacia de forma regular.
77. El 4 de julio de 2016, su recurso fue desestimado, pero el Sr. A.S. logró que se suspendiera la decisión del Ministerio esloveno.
78. Recurrió la resolución adoptada en primera instancia ante el órgano jurisdiccional remitente el 7 de julio de 2016. Dicho órgano jurisdiccional entiende que, para determinar cuál es el Estado miembro responsable para examinar la solicitud de protección internacional del Sr. A.S., necesita orientación sobre la interpretación del requisito previsto en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III de que «el solicitante ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular». El órgano jurisdiccional remitente desea que se determine, en particular, si la expresión «cruzado de forma irregular» ha de interpretarse de forma independiente o en relación con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre el retorno y con el artículo 5 del Código de fronteras Schengen. El órgano jurisdiccional remitente también precisa que se dilucide si el hecho de que el Sr. A.S. cruzara la frontera desde Serbia a Croacia bajo la supervisión de las autoridades croatas, pese a no cumplir los requisitos del artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen (al no disponer de los documentos necesarios, como un visado válido), resulta pertinente a la hora de apreciar si su entrada en el territorio de la Unión fue irregular.
79. El órgano jurisdiccional remitente solicita asimismo orientación sobre la aplicación de determinados aspectos procedimentales del Reglamento Dublín III, en particular, si el derecho a la tutela judicial efectiva del Sr. A.S., previsto en el artículo 27 de dicho Reglamento, incluye la calificación jurídica de cómo deben aplicarse las expresiones «entrada irregular» o «ilegal» en un Estado miembro, recogidas en el artículo 13, apartado 1. En caso de respuesta afirmativa a dicha cuestión, resulta pues necesario determinar cómo operan los plazos previstos en los artículos 13, apartado 1, y 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III. En esencia, el órgano jurisdiccional desea saber si el plazo sigue corriendo si se interpone un recurso al amparo del artículo 27, apartado 1, en particular, cuando el traslado ha quedado excluido con arreglo al artículo 27, apartado 3.
80. En consecuencia, el 13 de septiembre de 2016, el órgano jurisdiccional remitente planteó una petición de decisión prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
«1) ¿Abarca la tutela judicial prevista en el artículo 27 del [Reglamento Dublín III] también la interpretación de los requisitos del criterio recogido en el artículo 13, apartado 1, en los casos en que un Estado miembro adopta la decisión de no examinar la solicitud de protección internacional, otro Estado miembro ya ha asumido, fundándose en los mismos motivos, la responsabilidad de examinar dicha solicitud y el solicitante impugna aquella decisión?
2) ¿Debe interpretarse el requisito del cruce irregular del artículo 13, apartado 1, del [Reglamento Dublín III] de manera independiente, o bien en relación con el artículo 3, punto 2, de la [Directiva sobre el retorno] y el artículo 5 del Código de fronteras Schengen, donde se define el cruce irregular de la frontera y debe aplicarse dicha interpretación a los efectos del artículo 13, apartado 1, [de dicho Reglamento]?
3) A la vista de cuál sea la respuesta a la segunda cuestión, ¿debe interpretarse el concepto de cruce irregular a los efectos del artículo 13, apartado 1, del [Reglamento Dublín III], en las circunstancias del presente asunto, en el sentido de que si las autoridades de un Estado miembro organizan el cruce de la frontera con el fin de dirigir el tránsito hacia otro Estado miembro de la [Unión] no existe cruce irregular de la frontera?
4) En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, ¿debe interpretarse, en consecuencia, el artículo 13, apartado 1, del [Reglamento Dublín III] en el sentido de que prohíbe que un nacional de un tercer Estado sea devuelto al Estado [miembro] por el que entró inicialmente en el territorio de la [Unión]?
5) ¿Debe interpretarse el artículo 27 del [Reglamento Dublín III] en el sentido de que los plazos de los artículos 13, apartado 1, y 29, apartado 2, se interrumpen cuando el solicitante ejerce su derecho a la tutela judicial, a fortiori cuando ello conlleva también una cuestión prejudicial o cuando el órgano jurisdiccional nacional está esperando la respuesta del [Tribunal de Justicia] a una cuestión de esa naturaleza que ha sido planteada en otro asunto? Con carácter subsidiario, ¿puede afirmarse que, en tales casos, no se interrumpen los plazos, pero el Estado miembro responsable no puede denegar la acogida?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
81. El órgano jurisdiccional remitente solicitó al Tribunal de Justicia que tramitara la petición de decisión prejudicial por el procedimiento prejudicial de urgencia. El Tribunal de Justicia rechazó dicha solicitud mediante auto de 27 de septiembre de 2016. Sin embargo, con posterioridad, se le otorgó carácter prioritario mediante resolución de 22 de diciembre de 2016, dado que plantea cuestiones prejudiciales en común con el asunto Jafari (C‑646/16), que está sujeto a un procedimiento acelerado.
82. Han presentado observaciones escritas el Sr. A.S., Eslovenia, Grecia, Hungría, el Reino Unido, Suiza y la Comisión Europea. Habida cuenta de las analogías con el asunto Jafari (C‑646/16), el Tribunal de Justicia celebró una vista oral conjunta en relación con ambos asuntos. (89)
Asunto Jafari (C‑646/16)
Hechos, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
83. Las Sras. Khadija Jafari y Zainab Jafari son nacionales de Afganistán. Son hermanas. La Sra. Khadija Jafari tiene un hijo, nacido en 2014, y la Sra. Zainab Jafari tiene dos hijas, nacidas en 2011 y 2007. Los menores también son nacionales afganos.
84. Ambas hermanas, con sus respectivos hijos (en lo sucesivo, «familias Jafari») huyeron de Afganistán, porque sus respectivos maridos habían sido apresados por los talibanes y obligados a luchar en las filas del ejército talibán. Se negaron y fueron asesinados por los talibanes. Los respectivos suegros de las hermanas Jafari las mantuvieron encerradas: uno consideró que mantener a su nuera encerrada era adecuado por motivos religiosos y el otro estimó que sería más seguro que su nuera permaneciera encerrada. El padre de las hermanas Jafari logró organizar su huida de Afganistán. Las hermanas temen ser encerradas por sus respectivas familias si regresan a Afganistán, y también corren el riesgo de ser lapidadas.
85. Las familias Jafari abandonaron Afganistán en diciembre de 2015. Con la ayuda de un «traficante de personas» viajaron en primer lugar a través de Irán (donde permanecieron tres meses) y Turquía (donde estuvieron veinte días aproximadamente) hasta Grecia (en cuyo territorio permanecieron tres días). Las autoridades griegas tomaron los datos biométricos de la Sra. Zainab Jafari y transmitieron sus impresiones dactilares a través de Eurodac. A continuación, las familias Jafari viajaron a través de la ARY de Macedonia, Serbia, Croacia y Eslovenia antes de llegar finalmente a Austria. No transcurrieron más de cinco días entre su salida de Grecia y su nueva entrada en el territorio de la Unión.
86. A partir del 18 de noviembre de 2015, Croacia comenzó a filtrar la afluencia de nacionales de terceros países. Únicamente permitía pasar a través de su territorio a las personas procedentes de Afganistán, Irak y Siria, que podían cumplir los requisitos para obtener el estatuto de refugiado. Las familias Jafari cumplían ese criterio. En Croacia solicitaron la asistencia de un médico para que tratara a una de las hijas de la Sra. Zainab Jafari. Dicha asistencia no se les facilitó. Esperaron durante una hora un autobús y fueron trasladadas a través de la frontera hasta Eslovenia.
87. El 15 de febrero de 2016 las autoridades competentes de Eslovenia elaboraron un documento en el que registraron los datos personales de las familias Jafari. Establecía «NEMČIJA/DEU» («destino del viaje: Alemania») con respecto a la Sra. Zainab Jafari. En el caso de la Sra. Khadija Jafari, se habían tachado a mano las letras «DEU» y se habían sustituido de forma manuscrita por las letras «AUT» (de modo que en dicho documento figuraba la mención «NEMČIJA/AUT», es decir, «destino del viaje: Austria»). (90) Ese mismo día, ambas hermanas cruzaron juntas la frontera y presentaron solicitudes de protección internacional para ellas mismas y para sus hijos en ese último Estado. Las autoridades austriacas señalan que las familias Jafari habían indicado inicialmente que deseaban viajar a Suecia. Ese extremo ha sido no obstante rebatido por las hermanas.
88. La autoridad austriaca competente (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, Oficina Federal Austriaca de Inmigración y Asilo; en lo sucesivo, «Oficina Federal» o «BFA») no verificó el relato de las hermanas sobre su huida desde Afganistán, porque estimó que Croacia era el Estado miembro responsable del examen de su solicitud de protección internacional. Tras ponerse en contacto con las autoridades eslovenas, mediante escrito de 16 de abril de 2016 la BFA solicitó a la autoridad croata competente que se hiciera cargo de las hermanas y de sus hijos de conformidad con el artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento Dublín III. La BFA afirmó que, dado que las familias Jafari habían entrado en el territorio de los Estados miembros de forma irregular a través de Croacia, dicho Estado miembro era responsable del examen de sus solicitudes de protección internacional. La autoridad croata competente no respondió. Por consiguiente, mediante escrito de 18 de junio de 2016 la BFA le informó de que, en virtud del artículo 22, apartado 7, del Reglamento Dublín III, la responsabilidad de examinar las solicitudes de protección internacional correspondía entonces de forma irrevocable a Croacia.
89. Mediante decisiones de 5 de septiembre de 2016, la Oficina Federal rechazó las solicitudes de protección internacional por «inadmisibles», señaló que Croacia era responsable de examinar tales solicitudes de conformidad con el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, y dictó una orden de expulsión para que las familias Jafari fueran devueltas a Croacia. En su motivación, la Oficina Federal partió del presupuesto de que las hermanas y sus hijos habían entrado por primera vez en el territorio de la Unión a través de Grecia. Sin embargo, según la BFA, después abandonaron el territorio de la Unión y posteriormente volvieron a entrar en él a través de Croacia. Se consideró que las entradas en Grecia y Croacia habían sido irregulares. Sin embargo, en Grecia se estaban produciendo deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo. Por consiguiente, en virtud del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, Croacia debía ser considerada el Estado miembro responsable. Se declaró que en dicho Estado no se registraban deficiencias en el sistema de asilo. Las hermanas rebaten esa conclusión. (91)
90. Tanto las autoridades administrativas como el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria), que se pronunciaron sobre los recursos mediante los cuales las familias Jafari impugnaron las decisiones controvertidas, consideraron que el relato y la información facilitada por las familias Jafari sobre su viaje desde Afganistán eran verosímiles. Tampoco se discute que la odisea de las familias Jafari se produjo durante la afluencia masiva de nacionales de terceros países al territorio de la Unión a través de los Balcanes Occidentales entre septiembre de 2015 y marzo de 2016.
91. Mediante resoluciones de 10 de octubre de 2016, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo) desestimó los recursos de las familias Jafari. En este sentido, básicamente confirmó las conclusiones de la BFA. Estimó que, cuando las familias Jafari entraron en Croacia desde Serbia, cruzaron la frontera sin un visado de entrada, pese a que, en su condición de nacionales afganos, deberían haber contado con uno. Por consiguiente, la entrada a través de esa frontera fue irregular. Según pudo acreditarse, la entrada en Austria también se efectuó sin un visado por lo que también fue «irregular».
92. Ambas hermanas (pero no sus hijos) recurrieron dichas resoluciones en apelación ante el órgano jurisdiccional remitente. Sostienen que las particulares circunstancias de sus respectivos casos deben ser tenidas en cuenta a la hora de determinar qué Estado miembro es responsable del examen de sus solicitudes de protección internacional. Aducen que entraron en el territorio de la Unión al amparo del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen (es decir, por motivos humanitarios). Por lo tanto, el cruce de la frontera no constituyó una «entrada irregular» a los efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III. Ése era el planteamiento del acuerdo de 18 de febrero de 2016 que permitía a nacionales de terceros países entrar en el territorio de la Unión para atravesar los Estados miembros con el fin de alcanzar el lugar de destino en el que pretendían solicitar asilo. (92) De conformidad con el artículo 14, apartado 2, del Reglamento Dublín III, Austria es, por consiguiente, el Estado miembro responsable del examen de sus solicitudes de protección internacional.
93. El órgano jurisdiccional remitente tenía conocimiento de que el Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Tribunal Supremo de la República de Eslovenia) ya había planteado una petición de decisión prejudicial en el asunto A.S. (C‑490/16). Sin embargo, en su opinión, las circunstancias que subyacen tras el asunto de las familias Jafari difieren de las que constituyen el objeto del asunto A.S. En el caso de las familias Jafari, la autoridad croata competente no respondió a la petición de toma a cargo efectuada en virtud del artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento Dublín III. El órgano jurisdiccional remitente entiende que el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III es el criterio del capítulo III pertinente que ha de aplicarse para determinar el Estado miembro responsable. Sin embargo, dicho Reglamento no define la expresión «cruce irregular» de la frontera. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se establezca si dicho concepto ha de ser interpretado de forma independiente o en relación con otras disposiciones de la Unión que establecen normas que regulan los requisitos que se aplican a los nacionales de terceros países que cruzan las fronteras exteriores de la Unión, como las contenidas en el Código de fronteras Schengen. En la medida en que las autoridades croatas permitieron a las familias Jafari entrar en su país y supervisaron su transporte hasta la frontera eslovena, el órgano jurisdiccional pregunta si dicho comportamiento es equiparable, en realidad, a un «visado» a efectos de los artículos 2, letra m), y 12, del Reglamento Dublín III.
94. Las familias Jafari aducen que el criterio del capítulo III pertinente es el artículo 14 (dispensa de la obligación de visado). El órgano jurisdiccional remitente no está seguro de que esa postura sea correcta. Por consiguiente, desea saber si el criterio adecuado para determinar el Estado miembro responsable es dicha disposición o el artículo 13, apartado 1. A la luz de las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Ghezelbash y Karim, (93) el órgano jurisdiccional remitente observa que un solicitante puede invocar la aplicación incorrecta de un criterio del Reglamento Dublín III en un recurso contra una decisión de traslado adoptada sobre la base de dicho Reglamento. Por lo tanto, resulta necesario apreciar cuál es el criterio que ha de aplicarse.
95. El órgano jurisdiccional remitente también pone en duda la alegación de las familias Jafari de que están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen. Por lo tanto, también solicita la opinión del Tribunal de Justicia sobre la interpretación correcta de dicha disposición.
96. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente plantea las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1. ¿Para la interpretación de las disposiciones de los artículos 2, letra m), 12 y 13 del [Reglamento Dublín III], deben tenerse en cuenta otros actos jurídicos con los que presente conexiones el propio [Reglamento] o debe atribuirse a dichas disposiciones un significado independiente?
2. Para el caso de que las disposiciones del [Reglamento Dublín III] deban ser interpretadas con independencia de otros actos jurídicos:
a) En las circunstancias de los casos de autos, caracterizados por situarse en una época en que las autoridades nacionales de los Estados implicados habían de hacer frente a un número de personas extraordinariamente elevado que pedían transitar por su territorio nacional, ¿debe considerarse que la entrada en el territorio de un Estado miembro, que fue tolerada de facto por dicho Estado y que debía servir únicamente a una finalidad de tránsito por dicho Estado miembro y para presentar una solicitud de protección internacional en otro Estado miembro, constituye un “visado” en el sentido de los artículos 2, letra m), y 12 del [Reglamento Dublín III]?
En caso de respuesta afirmativa a la letra a) de la segunda cuestión:
b) En lo que concierne a dicha entrada en el territorio con fines de tránsito que fue tolerada de facto, ¿debe considerarse que el “visado” ha perdido su validez con la salida del territorio del Estado miembro de que se trate?
c) En lo que concierne a dicha entrada en el territorio con fines de tránsito que fue tolerada de facto, ¿debe considerarse que el “visado” conserva su validez mientras el solicitante no haya salido del territorio del Estado miembro de que se trate o, con independencia de esto último, el “visado” pierde su validez en el momento en que el solicitante abandona definitivamente su intención de viajar a otro Estado miembro?
d) ¿El abandono por el solicitante de su intención de viajar al Estado miembro que inicialmente tenía como objetivo permite apreciar un fraude producido con posterioridad a la expedición del “visado” en el sentido del artículo 12, apartado 5, del [Reglamento Dublín III], lo que excluye la atribución de la responsabilidad al Estado miembro expedidor del “visado”?
En caso de respuesta negativa a la letra a) de la segunda cuestión:
e) ¿Debe interpretarse la expresión “ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular por vía terrestre, marítima o aérea, procedente de un tercer país”, contenida en el artículo 13, apartado 1, del [Reglamento Dublín III], en el sentido de que en las circunstancias especiales descritas del procedimiento principal no puede apreciarse un cruce irregular de la frontera exterior?
3. En caso de que las disposiciones del [Reglamento Dublín III] deban ser interpretadas considerando otros actos jurídicos:
a) ¿Para la apreciación de si existe un “cruce irregular” de la frontera en el sentido del artículo 13, apartado 1, del [Reglamento Dublín III] debe atenderse, en particular, a si concurren las condiciones de entrada en el territorio conforme al Código de fronteras Schengen, en concreto con arreglo al artículo 5 del [dicho acto], determinante para las situaciones del procedimiento principal debido al momento de esa entrada?
En caso de respuesta negativa a la letra a) de la tercera cuestión:
b) ¿A qué disposiciones del Derecho de la Unión debe atenderse, en particular, para apreciar si existe un “cruce irregular” de la frontera en el sentido del artículo 13, apartado 1, del [Reglamento Dublín III]?
En caso de respuesta afirmativa a la letra a) de la tercera cuestión:
c) En las circunstancias de los casos de autos, caracterizados por situarse en una época en que las autoridades nacionales de los Estados implicados habían de hacer frente a un número de personas extraordinariamente elevado que pedían transitar por su territorio nacional, ¿debe considerarse que la entrada en el territorio de un Estado miembro que fue tolerada de facto por dicho Estado sin un examen de las circunstancias del caso concreto y que debía servir únicamente a una finalidad de tránsito por dicho Estado miembro y para presentar una solicitud de protección internacional en otro Estado miembro constituye una autorización de entrada en el territorio en el sentido del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen?
En caso de respuesta afirmativa a las letras a) y c) de la tercera cuestión:
d) ¿Debe considerarse que la autorización de entrada en el territorio en el sentido del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen constituye una autorización equivalente a un visado en el sentido del artículo 5, apartado 1, letra b), del Código de fronteras Schengen y, por tanto, un “visado” conforme al artículo 2, letra m), del [Reglamento Dublín III], de modo que al aplicar las disposiciones para determinar el Estado miembro responsable conforme al [Reglamento Dublín III] debe atenderse también al artículo 12 de éste?
En caso de respuesta afirmativa a las letras a), c) y d) de la tercera cuestión:
e) En lo que concierne a la entrada en el territorio con fines de tránsito que ha sido tolerada de facto, ¿debe considerarse que el “visado” ha perdido su validez con la salida del Estado miembro de que se trate?
f) En lo que concierne a la entrada en el territorio con fines de tránsito tolerada de facto, ¿debe considerarse que el “visado” conserva su validez mientras el solicitante no haya salido del Estado miembro de que se trate o, con independencia de esto último, el “visado” pierde su validez en el momento en que el solicitante abandona definitivamente su intención de viajar a otro Estado miembro?
g) ¿El abandono por el solicitante de su intención de viajar al Estado miembro que inicialmente tenía como objetivo permite apreciar un fraude producido con posterioridad a la expedición del “visado” en el sentido del artículo 12, apartado 5, del [Reglamento Dublín III], lo que excluye la atribución de la responsabilidad al Estado miembro expedidor del “visado”?
En caso de respuesta afirmativa a las letras a) y c) de la tercera cuestión y respuesta negativa a la letra d) de la tercera cuestión:
h) ¿Debe interpretarse la expresión “ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular por vía terrestre, marítima o aérea, procedente de un tercer país”, contenida en el artículo 13, apartado 1, del [Reglamento Dublín III], en el sentido de que en las circunstancias especiales descritas del procedimiento principal el cruce de frontera, considerado como autorización de entrada en el territorio en el sentido del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen, no constituye un cruce irregular de la frontera exterior?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
97. De conformidad con el artículo 105 del Reglamento de Procedimiento, el órgano jurisdiccional remitente solicitó que el presente asunto se tramitara por el procedimiento acelerado. Dicha solicitud fue admitida mediante auto del Presidente de 15 de febrero de 2017.
98. Han presentado observaciones escritas las familias Jafari, Austria, Francia, Hungría, Italia, Suiza y la Comisión Europea.
99. En la vista oral común con el asunto A.S. (C‑490/16) celebrada el 28 de marzo de 2017, de conformidad con el artículo 77 del Reglamento de Procedimiento, presentaron observaciones orales el Sr. A.S. y las familias Jafari, así como Austria, Francia, Grecia, Italia, el Reino Unido y la Comisión.
Apreciación
Observaciones preliminares
Breve exposición del sistema de Dublín
100. El sistema de Dublín establece un procedimiento para determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional. (94) La posibilidad de que los nacionales de terceros países pudieran viajar libremente dentro del espacio Schengen (95) generaba potenciales dificultades, de modo que dicho mecanismo se concibió para garantizar que, en principio, un único Estado participante fuera responsable del examen de cada solicitud de asilo. Sus objetivos son, inter alia, determinar el Estado miembro responsable rápidamente para prevenir y desincentivar el «forum shopping» (96) prevenir y desincentivar los movimientos secundarios (97) y evitar el fenómeno de los solicitantes de asilo «en órbita», es decir, las situaciones en las que todos los Estados miembros manifiestan no ser responsables porque otro Estado miembro constituye un tercer Estado seguro y, por consiguiente, debe asumir la responsabilidad. (98) El Reglamento Eurodac da respaldo al Reglamento Dublín III.
101. El primer conjunto de criterios del capítulo III del Reglamento Dublín III atribuye la responsabilidad de examinar las solicitudes sobre la base de la necesidad de garantizar el mantenimiento de la unidad familiar. (99) Los posteriores criterios tienen por objeto determinar qué Estado ha contribuido en mayor medida a la entrada y estancia del solicitante en el territorio de los Estados miembros por haberle concedido un visado o un permiso de residencia, por no haber sido diligente en el control de sus fronteras o por haber dispensado al nacional de un tercer país de disponer de un visado. (100)
Schengen
102. De conformidad con el Código de fronteras Schengen, los Estados miembros tienen la obligación de mantener la integridad de la frontera exterior de la Unión, que únicamente puede cruzarse en determinados puntos designados. Los nacionales de terceros países deben cumplir determinados requisitos. (101) Todo nacional de un tercer país que haya cruzado la frontera de forma irregular y que no tenga derecho de estancia en el territorio del Estado miembro de que se trate debe ser detenido y sometido a procedimientos de retorno. (102) En la práctica, los nacionales de terceros países que llegan a las fronteras exteriores de los Estados miembros a menudo no desean solicitar asilo allí y se niegan a que les sean tomadas las impresiones dactilares cuando las autoridades competentes lo intentan. (103) En principio, a partir de ese momento, esas personas podrían calificarse como nacionales de terceros países en situación irregular que no cumplen los requisitos establecidos en el artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen, de conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre el retorno. (104)
103. El procedimiento preferente en virtud de la Directiva sobre el retorno es el retorno voluntario. En los casos de retorno forzoso, el Estado miembro de que se trate debe establecer una prohibición de entrada en la Unión y puede introducir esa información en el SIS.
104. El sistema de Dublín, el acervo de Schengen y la Directiva sobre el retorno parecen proporcionar un paquete exhaustivo de medidas. Sin embargo, los dos asuntos de que se trata ponen de manifiesto lagunas y dificultades prácticas en la aplicación de dichas normas cuando un número extraordinariamente grande de personas viaja por tierra a la Unión Europea, en lugar de por aire, en un período relativamente breve de tiempo para solicitar protección. Ya he descrito las circunstancias que se produjeron entre septiembre de 2015 y marzo de 2016. (105)
Aspectos generales de las cuestiones prejudiciales de los órganos jurisdiccionales remitentes
105. Las cuestiones prejudiciales planteadas por los dos órganos jurisdiccionales remitentes versan sobre varios aspectos comunes.
106. En primer lugar, preguntan sobre la metodología general que ha de aplicarse para interpretar los criterios establecidos en los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento Dublín III. En particular, interrogan sobre si tales disposiciones deben interpretarse a la luz del acervo de Schengen. (106) En segundo lugar, ¿son equiparables la cooperación y facilidades prestadas por los Estados de tránsito de la Unión (en particular, Croacia y Eslovenia) a un visado en el sentido de los artículos 2, letra m), y 12 de dicho Reglamento? (Esta cuestión no ha sido planteada expresamente en el asunto A.S., sin embargo, la respuesta del Tribunal de Justicia puede servir de ayuda para el órgano jurisdiccional remitente a la hora de resolver el litigio principal.) (107) En tercer lugar, ¿cómo debe interpretarse el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III? En particular, ¿cuál es el significado de la expresión «cruzado la frontera de forma irregular» y qué relación existe (en su caso) entre dicha disposición y el artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen y el artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre el retorno? (108) En cuarto lugar, ¿están comprendidos en la excepción prevista en el artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen, relativa a la condiciones de entrada para nacionales de terceros países, aquellos nacionales de terceros países a los que se permitió la entrada en el espacio Schengen durante la crisis humanitaria de los Balcanes Occidentales? (109) En quinto lugar, ¿qué constituye una «dispensa de la obligación de visado de entrada» en el sentido del artículo 14 del Reglamento Dublín III?
107. En el marco del asunto A.S. también se ha solicitado al Tribunal de Justicia que examine determinados aspectos procedimentales del Reglamento Dublín III. (110) Por último, resulta necesario apreciar las consecuencias prácticas que se derivan de la interpretación de las disposiciones controvertidas en ambos asuntos. (111)
108. Estas cuestiones prejudiciales se formulan en un contexto en el que se declaró que un Estado miembro había suspendido la aplicación del Reglamento Dublín III durante un período de tiempo, mientras que otros habían «suspendido Schengen» al levantar vallas en sus fronteras interiores con otros Estados miembros de la Unión que también pertenecen al espacio Schengen. (112)
109. La función del Tribunal de Justicia es puramente judicial, es decir, consiste en garantizar, de conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, «el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados». Es evidente que no incumbe al Tribunal de Justicia adentrarse en el ámbito político para abordar la (espinosa) cuestión de cómo han de asignarse entre los Estados miembros de la Unión Europea los solicitantes de protección internacional a la luz de la geografía europea. Sin embargo, las circunstancias sin precedentes en las que se vieron inmersos los Balcanes Occidentales entre septiembre de 2015 y marzo de 2016 han puesto en la palestra el desajuste entre la geografía y los elaborados criterios del capítulo III del Reglamento Dublín III. Dicho sin rodeos, ahora se solicita al Tribunal de Justicia que proporcione una solución jurídica y la encaje retroactivamente en una situación fáctica que las normas legales aplicables no están pertrechadas para resolver. Cualquier solución que se alcance será controvertida en algún sentido.
Primer aspecto: metodología que ha de aplicarse para interpretar los criterios establecidos en los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento Dublín III
110. Los órganos jurisdiccionales remitentes en los asuntos A.S. y Jafari solicitan que se dilucide si es preciso tener en cuenta otros actos de la Unión vinculados al Reglamento Dublín III o si dicho Reglamento [en particular, sus artículos 2, letra m), 12, 13 y 14] deben interpretarse de forma independiente de dichos actos. No se discute que el tránsito se organizó con la cooperación de los Estados interesados. Por consiguiente, necesariamente se suscita la cuestión de si las normas relativas a los nacionales de terceros países que cruzan las fronteras exteriores de la Unión Europea inciden en la interpretación del Reglamento Dublín III.
111. Las demandantes en el asunto Jafari así como Austria, Francia, Grecia, Hungría, Suiza y la Comisión sostienen que los criterios del capítulo III deben interpretarse en relación con otros actos, en particular con el Código de fronteras Schengen y la Directiva sobre el retorno.
112. El Sr. A.S. aduce que la interpretación de los criterios del capítulo III no debe basarse exclusivamente en normas nacionales e internacionales. Debe tomar en consideración la situación fáctica y las obligaciones de los Estados de tránsito de la Unión, que actuaron de conformidad con el artículo 33 de la Convención de Ginebra y con el artículo 3 del CEDH (prohibición de la tortura), así como con los artículos 4, apartado 2, y 5, apartado 4, del Código de fronteras Schengen.
113. Italia considera que la cuestión determinante no es si el planteamiento interpretativo general tiene en cuenta otros actos de la Unión o no. En primer lugar, señala que, entre septiembre de 2015 y marzo de 2016, los Estados de tránsito de la Unión no expedían visados a las personas que atravesaban su territorio. En segundo lugar subraya que el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III debe interpretarse a la luz de la Convención de Ginebra.
114. En opinión del Reino Unido, el Código de fronteras Schengen y la Directiva sobre el retorno no inciden jurídicamente en modo alguno en lo que respecta a la expresión «cruce irregular» del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III. Por consiguiente, dicha expresión debe interpretarse con independencia de tales normas.
115. No creo que el planteamiento que haya de adoptarse para interpretar los criterios del capítulo III sea una elección binaria que gire en torno a dos opciones: interpretar el Reglamento Dublín III de forma completamente aislada o bien interpretarlo de modo que los términos de dicho Reglamento queden definidos por las disposiciones de otros actos de la Unión.
116. Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión no sólo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también el contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (113) El primero de los «Principios Generales» recogidos en las «Directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria» (114) establece que la legislación debe ser clara, sencilla y precisa y no dar lugar a incertidumbre para el lector. Cuando un acto comparte definiciones comunes con otras normas de la Unión es razonable esperar encontrar una referencia expresa, pues la incorporación de una definición implícitamente no se cohonesta con el principio de seguridad jurídica. (115) Ni el Código de fronteras Schengen ni la Directiva sobre el retorno incluyen definiciones que constituyan una referencia expresa a los criterios del capítulo III del Reglamento Dublín III.
117. La redacción del artículo 12 del Reglamento Dublín III difiere de la de los artículos 13 y 14 en la medida en que se remite expresamente al Código de visados que forma parte del acervo de Schengen. Esta remisión es suficientemente clara, sencilla y precisa como para indicar que el Código de visados resulta pertinente para interpretar esa disposición. (116) Dicho esto, de ello no resulta que el término «visado» recogido en el artículo 12 se limite a la definición que está comprendida en el ámbito de aplicación del Código de visados. (117)
118. En primer lugar, el Reglamento Dublín III se aplica a Estados miembros que no son parte del acervo de Schengen, en particular, Irlanda y el Reino Unido. Con respecto a esos Estados, el «visado» debe hacer referencia a un documento reconocido como tal con arreglo al Derecho nacional. En segundo lugar, el término «visado» engloba categorías de documentos que van más allá del visado para estancia de corta duración que está comprendido en el ámbito de aplicación del Código de visados. Del tenor literal del artículo 2, letra m), del Reglamento Dublín III se desprende claramente que dicho acto se aplica a tres tipos distintos de visados. (118)
119. Este razonamiento resulta aplicable asimismo al artículo 14, en el que se emplea igualmente el vocablo «visado». Este término también debe interpretarse del mismo modo que en el artículo 12 en aras de la coherencia y de la uniformidad.
120. De ello resulta que el acervo de Schengen constituye un elemento pertinente que tener en cuenta a la hora de interpretar el término «visado», pero no determina su significado a los efectos de los artículos 2, letra m), y 12 del Reglamento Dublín III.
121. El artículo 13 del Reglamento Dublín III no se refiere expresamente a ninguna medida del acervo de Schengen ni a la Directiva sobre el retorno.
122. Sin embargo, el contexto normativo indica que el Reglamento Dublín III constituye parte integrante del SECA que se fundamenta en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra. (119) Dicha Convención establece el marco internacional de la protección de los refugiados y de aquellos que solicitan la obtención del estatuto de refugiado. De conformidad con el artículo 31, apartado 2, de dicha Convención, los Estados no deben restringir, en principio, la circulación de los refugiados en su territorio y cualquier restricción que se estime necesaria únicamente deberá aplicarse hasta que se haya regularizado la situación del refugiado o hasta que éste obtenga su admisión en otro país. Los Estados deben conceder a los refugiados un plazo razonable y las facilidades necesarias para obtener su admisión en otro país. Es importante tener en mente esta disposición a la hora de interpretar el Reglamento Dublín III. (120) En consecuencia, este Reglamento debe interpretarse a la luz de su contexto y finalidad y de un modo acorde con la Convención de Ginebra. Esta obligación se desprende del artículo 78 TFUE, apartado 1. Del considerando 39 resulta asimismo que el Reglamento Dublín III ha de interpretarse de conformidad con los derechos consagrados en la Carta. (121)
123. Habida cuenta de que el Reglamento Dublín III forma parte integrante del SECA, el acervo de la Unión en materia de asilo también constituye un elemento pertinente. (122) Se hace referencia expresa a la Directiva sobre los requisitos, a la Directiva sobre la acogida y a la Directiva sobre los procedimientos. (123) El SECA se concibió en un contexto en el que cabía suponer razonablemente que todos los Estados que participasen en él, ya fuesen Estados miembros o terceros Estados, respetarían los derechos fundamentales, incluidos los que se basan en la Convención de Ginebra y en el Protocolo de 1967, así como en el CEDH, (124) y que los Estados miembros podían otorgarse pues confianza mutua a este respecto. (125) «Precisamente sobre la base de este principio de confianza mutua, el legislador de la Unión adoptó el [Reglamento Dublín II], con objeto de racionalizar la tramitación de las solicitudes de asilo y de evitar la obstrucción del sistema debido a la obligación de las autoridades de los Estados de tramitar solicitudes múltiples presentadas por un mismo solicitante, de incrementar la seguridad jurídica en lo que atañe a la determinación del Estado responsable de la tramitación de la solicitud de asilo y de evitar así el “forum shopping”, todo ello con el objetivo principal de acelerar la tramitación de las solicitudes en interés tanto de los solicitantes de asilo como de los Estados participantes». (126) Esas cuestiones constituyen el núcleo del concepto «espacio de libertad, seguridad y justicia» (127) y, más concretamente, del SECA, basado en la confianza mutua y en una presunción del respeto, por parte de los demás Estados miembros, del Derecho de la Unión, en particular de los Derechos fundamentales. (128)
124. Los principales objetivos del Reglamento Dublín III acreditan la intención del legislador de la Unión de establecer, por lo que se refiere a la determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo, reglas organizativas que regulen las relaciones entre los Estados miembros, tal como hacía el Convenio de Dublín. (129) Los considerandos 4, 5 y 7 del Reglamento Dublín III también mencionan el establecimiento de un procedimiento claro y viable para hacer posible la determinación rápida del Estado miembro responsable de la tramitación de una solicitud de asilo con el fin de garantizar un acceso efectivo a los procedimientos de determinación de la condición de refugiado y no comprometer el objetivo de celeridad de la tramitación de solicitudes de asilo. (130)
125. ¿Hasta qué punto son pertinentes medidas que no forman parte del SECA, como el Código de fronteras Schengen y la Directiva sobre el retorno, a efectos de interpretar los criterios del capítulo III recogidos en los artículos 12, 13, apartado 1, y 14?
126. Ya he señalado que, en mi opinión, los artículos 12 y 14 deben recibir una interpretación autónoma, pese a que el Código de visados sea pertinente para interpretar la palabra «visado» en ciertos aspectos. (131)
127. En cuanto a la interpretación de la expresión «cruce irregular» utilizada en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, no existe ningún término correlativo en el Código de fronteras Schengen. Por consiguiente, no se plantea transponer ese término del Código de fronteras Schengen al Reglamento Dublín III.
128. Por otra parte, el ámbito de aplicación personal de las normas recogidas en el título II, capítulo I, del Código de fronteras Schengen, relativas a las condiciones de entrada para los nacionales de terceros países que crucen la frontera exterior de la Unión, no coincide con el del Reglamento Dublín III. Este último únicamente se aplica a los nacionales de terceros países que solicitan protección internacional, (132) es decir, a una categoría de personas que disfruta de un estatuto especial con arreglo al Derecho internacional en virtud de la Convención de Ginebra.
129. Los antecedentes legislativos ponen de manifiesto que los mecanismos para determinar la responsabilidad del examen de las solicitudes de asilo que el Convenio de Dublín sustituyó formaron inicialmente parte del Convenio Intergubernamental de Schengen, (133) mientras que los orígenes tanto del Reglamento Dublín III como del Código de fronteras Schengen se remontan al CAAS. El alcance de ambos actos es distinto y sus respectivos objetivos no son idénticos. Por consiguiente, no debería presuponerse que, al estar vinculados históricamente, ambos actos deben ser interpretados del mismo modo.
130. El Reino Unido señala que el Código de fronteras Schengen y la Directiva sobre el retorno no se aplican a determinados Estados miembros (en particular, a él). Considera que, por consiguiente, sería incorrecto interpretar el Reglamento Dublín III por referencia a una normativa que no se aplica en toda la Unión Europea.
131. Es cierto que el ámbito de una legislación que no se aplica a todos los Estados miembros no debe hacerse extensivo a ellos por la puerta de atrás. Sin embargo, la geometría variable que presenta el espacio de libertad, seguridad y justicia a consecuencia, inter alia, de la especial posición del Reino Unido, no ha creado un patrón coherente. El Reino Unido ha optado por aplicar algunos elementos del acervo de Schengen y por eludir otros. (134) La circunstancia de que el Reino Unido no esté vinculado por el Código de fronteras Schengen o por la Directiva sobre el retorno no puede alterar el carácter vinculante del Reglamento Dublín III. (135) Por otra parte, el hecho de que el Reino Unido no participe en determinados instrumentos de la Unión no puede imponer un yugo de facto a la interpretación que lógicamente habría de darse a las medidas que forman parte de un paquete. El Reino Unido no puede pretender dirigir a la Unión Europea.
132. Dicho esto, el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III no se remite a la Directiva sobre el retorno. El legislador sí se remitió a dicha norma en el artículo 24 de este Reglamento, que concierne a la presentación de una petición de readmisión cuando no se haya presentado una nueva solicitud en el Estado miembro requirente. Por lo tanto, si el legislador hubiera deseado referirse expresamente a la Directiva sobre el retorno en el artículo 13, apartado 1, seguramente lo habría hecho así.
133. El concepto de «situación irregular» definido en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre el retorno abarca una categoría de personas más amplia que la comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento Dublín III. La Directiva se aplica a todos los nacionales de terceros países (según se definen en esa norma). Su ámbito de aplicación no se limita a una categoría particular de nacionales extranjeros que solicitan protección internacional mientras sus solicitudes están pendientes de tramitación. (136)
134. La expresión «situación irregular» de la Directiva sobre el retorno aborda un situación distinta al «cruce irregular de fronteras» a que se refiere el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III. En la sentencia Affum, (137) el Tribunal de Justicia declaró que un nacional de un tercer país en tránsito por el territorio de un Estado miembro a bordo de un autobús está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre el retorno, porque si la persona de que se trata se halla presente en el territorio de un Estado miembro incumpliendo las condiciones de entrada, de estancia o de residencia se encuentra en «situación irregular». Esto es innegable, pero no es la cuestión que se suscita en los asuntos A.S.oJafari. En los presentes procedimientos, los órganos jurisdiccionales remitentes pretenden determinar si los nacionales de terceros países de que se trata han cruzado de forma irregular la frontera exterior de la Unión.
135. Desde luego, en ocasiones es posible que se solapen las circunstancias que dan lugar a un cruce irregular de fronteras y a una «situación irregular» a los efectos de la Directiva sobre el retorno, pero no son equiparables. (138) No facilita la comprensión que dos conceptos de dos actos jurídicos distintos se combinen.
136. Además, a tenor del artículo 288 TFUE, párrafo segundo, los reglamentos tienen un alcance general, son obligatorios en todos sus elementos y son directamente aplicables en cada Estado miembro. En razón de su propia naturaleza y de su función en el sistema de fuentes del Derecho de la Unión, pueden conferir a los particulares derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la obligación de proteger. (139) A la luz de la jerarquía normativa, sería extraño interpretar un reglamento por referencia a una directiva que ni siquiera ofrece una definición precisa de los términos empleados en ninguno de esos actos.
137. Por lo tanto, procede rechazar la alegación de que el Reglamento Dublín III debe interpretarse en relación con el Código de fronteras Schengen y con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre el retorno.
138. Por último, pese a que el Reglamento Dublín III, el Código de fronteras Schengen y la Directiva sobre el retorno están comprendidos en el ámbito del título V del TFUE sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia, no se sustentan en la misma base jurídica. La inexistencia de una base jurídica común indica que el contexto y los objetivos de esos tres actos no son los mismos. (140)
139. Dicho esto, los artículos 77 TFUE, 78 TFUE y 79 TFUE se refieren a políticas que forman parte del mismo capítulo y el artículo 80 indica claramente que tales políticas deben regirse por el principio de «solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero». El considerando 25 del Reglamento Dublín III también dispone que las políticas de la Unión sobre las condiciones de entrada y permanencia de nacionales de terceros países, que impliquen un esfuerzo encaminado a llevar a cabo una gestión de las fronteras exteriores, requiere establecer un equilibrio entre los criterios de responsabilidad con espíritu de solidaridad.
140. Dada la clara indicación contenida en el TFUE para garantizar la coordinación entre las distintas políticas del espacio de libertad, seguridad y justicia, sería incorrecto interpretar el Reglamento Dublín III como si el acervo de Schengen fuera completamente irrelevante.
141. En consecuencia, procede concluir que el Reglamento Dublín III debe interpretarse exclusivamente en función de su tenor literal, contexto y objetivos, y no en relación con otros actos de la Unión, incluidos, en particular, el Código de fronteras Schengen y la Directiva sobre el retorno, si bien, al interpretar el Reglamento Dublín III las disposiciones de dichos actos deben ser tenidas en cuenta en la medida necesaria para garantizar la coherencia entre las distintas políticas a que hace referencia el capítulo 2 del título V del TFUE.
Segundo aspecto: artículo 12 del Reglamento Dublín III
142. Entre septiembre de 2015 y marzo de 2016, las autoridades croatas y eslovenas, ante la afluencia de nacionales de terceros países que pretendían atravesar sus territorios, permitieron la entrada a aquellas personas que tenían la intención de presentar solicitudes de protección internacional en otro Estado miembro. (141) En el asunto Jafariel órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si el permiso concedido por dichos Estados miembros para atravesar su territorio puede considerarse un «visado» en el sentido de los artículos 2, letra m), y 12 del Reglamento Dublín III. También pregunta sobre las consecuencias que podrían derivarse de tal visado [segunda cuestión prejudicial, letras b) a d)].
143. No se ha planteado expresamente ninguna cuestión prejudicial sobre el significado de los artículos 2, letra m), y 12 del Reglamento Dublín III en el asunto A.S. Sin embargo, el Sr. A.S. también emprendió la ruta de los Balcanes Occidentales y se le permitió la entrada en el territorio de diversos Estados miembros para llegar a su destino elegido. Por consiguiente, la cuestión de si el planteamiento de «permitir el paso» equivale a un visado a los efectos de los criterios del capítulo III también resulta pertinente en su situación y está implícita en la tercera cuestión prejudicial de su asunto. Además, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que la circunstancia de que el órgano jurisdiccional remitente haya formulado una cuestión prejudicial refiriéndose únicamente a determinadas disposiciones del Derecho de la Unión no impide que el Tribunal de Justicia le proporcione todos los elementos de interpretación que puedan permitirle resolver el asunto del que conoce, aun cuando no haya hecho referencia a ellos al formular sus cuestiones. (142)
144. Las demandantes en el asunto Jafari, todos los Estados miembros que han presentado observaciones escritas y la Comisión están de acuerdo en que la respuesta a la pregunta del órgano jurisdiccional remitente debe ser negativa. Los artículos 2, letra m), y 12 del Reglamento Dublín III, interpretados conjuntamente, no entrañan que deba entenderse que aquellos Estados miembros que han permitido a nacionales de terceros países entrar en su territorio y atravesarlo de camino hacia el Estado miembro en el que desean presentar una solicitud de protección internacional hayan expedido visados. Suiza no formuló observaciones escritas sobre esa cuestión.
145. Estoy de acuerdo con esa opinión general.
146. Las hermanas Jafari señalan, en primer lugar, que carecían de permisos de residencia válidos cuando entraron en el territorio de la Unión. Por consiguiente, el artículo 12, apartado 1, del Reglamento Dublín III no les resulta aplicable.
147. En su condición de nacionales de Afganistán, las familias Jafari estaban obligadas a disponer de un visado para cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión. (143) No cumplían ese requisito. (144) La cuestión radica en determinar si, dadas las circunstancias de su paso por distintos Estados miembros antes de su llegada a Eslovenia o Austria, según el caso, debe entenderse que se les expidió un visado a la luz de los términos de la legislación aplicable.
148. En tal caso, el artículo 12 del Reglamento Dublín III sería el criterio pertinente para determinar el Estado miembro responsable.
149. Las normas que regulan la expedición de visados son complicadas y prevén el cumplimiento de diversas formalidades. Ello obedece a motivos justificados. Lo más importante es que exigen la entrega de un documento en papel. Ninguna de las resoluciones de remisión sugiere, no obstante, que un Estado miembro expidiese un visado en el sentido habitual del término, es decir, que un Estado miembro emprendiese una actuación, enviando o entregando formalmente un visado a un solicitante. (145) No se discute que no se cumplió ninguno de los requisitos habituales. No se estampó ningún sello que indicase que la solicitud de visado fuera admisible, ni se indicó un período de validez, ni se incorporó una etiqueta de visado. (146) Por lo tanto, ninguno de los requisitos establecidos en el Reglamento n.o 1683/95 podía cumplirse.
150. Las formalidades son particularmente importantes para el correcto funcionamiento del SIV, que permite a la guardia de fronteras comprobar que una persona que presenta un visado es su legítimo titular e identificar a las personas que se encuentren en el espacio Schengen con documentos fraudulentos. (147)
151. Por lo tanto, en mi opinión, no cabe entender que las circunstancias descritas por los órganos jurisdiccionales remitentes en las respectivas resoluciones de remisión en los asuntos A.S. yJafari hayan dado lugar a la expedición de un «visado» a los efectos de los artículos 2, letra m), y 12 del Reglamento Dublín III.
152. Interpretar de otro modo la expresión «expedido el visado» contenida en el artículo 12 sería contrario a su sentido habitual. La alegación de las demandantes de que sería imposible aplicar el artículo 12, apartado 4 y 5, del Reglamento Dublín III si «permitir el paso» de modo informal fuera equivalente a un visado es contundente. Sería incompatible con dicho Reglamento. Además, esa interpretación también podría causar estragos entre las complejas y elaboradas normas sobre visados previstas en el Código de visados y en las normas conexas y perjudicar el funcionamiento del SIV. (148)
153. Pues bien, en las circunstancias plenamente excepcionales en las que una gran afluencia de nacionales de terceros países entró en la Unión Europea entre finales de 2015 y principios de 2016 y se le permitió cruzar la frontera exterior de la Unión desde terceros países, el hecho de que algunos Estados miembros permitieran a los nacionales de terceros países de que se trata cruzar la frontera exterior de la Unión y viajar posteriormente atravesando otros Estados miembros de la Unión para presentar solicitudes de protección internacional en un determinado Estado miembro no es equiparable a la expedición de un «visado» a los efectos de los artículos 2, letra m), y 12, del Reglamento Dublín III.
154. A la luz de la conclusión recién expuesta, no es necesario responder a las letras b), c), y d) de la segunda cuestión prejudicial planteada en el asunto Jafari.
Tercer aspecto: interpretación de la expresión «cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular» del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III
155. Ambos órganos jurisdiccionales solicitan orientación sobre el significado de la expresión «el solicitante ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular» recogida en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III. En esencia, desean que se dilucide si la situación completamente excepcional existente en el momento pertinente en el que los Estados miembros permitieron expresamente una afluencia de nacionales de terceros países en sus territorios para permitirles transitar por ellos con el fin de solicitar protección internacional en un Estado miembro de la Unión de su elección constituye un «cruce irregular» y, por consiguiente, está comprendida en el ámbito de aplicación de dicha disposición.
156. Eslovenia, Francia, Grecia, Hungría, el Reino Unido, Suiza y la Comisión estiman que el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III resulta aplicable en tales circunstancias. Austria opina que, dadas las circunstancias existentes en el momento pertinente, dicha disposición debe interpretarse en relación con el artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen, que permite autorizar a nacionales de terceros países que no cumplan los requisitos previstos en el artículo 5, apartado 1, para ser admitidos en el territorio de la Unión Europea, entrar no obstante por motivos humanitarios. Italia considera que no se ha producido un «cruce irregular» a los efectos del Reglamento Dublín III, dado que el criterio del capítulo III ha de interpretarse de conformidad con el artículo 31 de la Convención de Ginebra.
157. Los demandantes en ambos asuntos insisten en que cruzaron la frontera exterior de la Unión con la autorización expresa y con la ayuda de las autoridades nacionales pertinentes. Por consiguiente, no han «cruzado la frontera de forma irregular» en el sentido del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III.
158. Los antecedentes de las dos peticiones de decisión prejudicial dan lugar a una pregunta compleja y controvertida: (149) ¿conlleva automáticamente consecuencias en el sistema de Dublín la circunstancia de que nacionales de terceros países crucen una frontera exterior de la Unión de un modo que no cumple las disposiciones del Código de fronteras Schengen, de modo que el primer Estado miembro cuyo territorio atraviesen es el responsable del examen de sus respectivas solicitudes de protección internacional? Si bien de su tenor resulta claramente que el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III resulta aplicable cuando un solicitante ha cruzado de forma irregular la frontera de un Estado miembro, no está en absoluto claro que el legislador pretendiera que dicha disposición fuera aplicable en las circunstancias extraordinarias de estos dos asuntos.
159. Los Gobiernos esloveno, húngaro, italiano, y suizo observan que algunas versiones del texto se refieren a una «frontera cruzada de forma ilegal», (150) mientras que otras hablan de una «frontera cruzada de forma irregular». (151)
160. Los adjetivos «irregular» e «ilegal» no se consideran sinónimos en el ámbito del Derecho internacional de los refugiados, en particular en el contexto de la circulación de nacionales de terceros países por las fronteras. El término «irregular» es más amplio que «ilegal». También tiene el mérito de ser menos tendencioso pues no entraña la connotación o matiz de criminalidad (implícita) en relación con la persona descrita en esos términos. (152)
161. Dicho esto, estoy de acuerdo con las partes cuando observan que las diferencias lingüísticas no entrañan que exista ambigüedad en el sentido de que necesariamente darán lugar a interpretaciones divergentes de la expresión «el solicitante ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular». (153) Las diferencias identificadas son el resultado de las distintas traducciones del texto original. Esta opinión queda confirmada por el hecho de que la versión en inglés del anexo II del Reglamento de Ejecución Dublín no concuerda con la versión en inglés del artículo 13, apartado 1 del Reglamento Dublín III. El punto 7 de la lista A del primero lleva por título: «Entrada ilegal (artículo 13, apartado 1) por una frontera exterior». Establece las pruebas que resultan pertinentes para llevar a cabo esa apreciación (véase el punto 44 supra). Se remite expresamente al artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, pero emplea el término «ilegal» en lugar del término «irregular» (que es el término que se utiliza en el propio artículo 13, apartado 1). No es concebible que el legislador pretendiera que existiera una diferencia sustantiva entre los dos adjetivos empleados en ambos textos.
162. Procede añadir que el considerando 12 del Reglamento Dublín III establece que la Directiva sobre los procedimientos debe aplicarse como complemento y sin perjuicio de las disposiciones relativas a las garantías procesales reguladas por este Reglamento. El artículo 31, apartado 8, letra h), de dicha Directiva prevé que las solicitudes de protección internacional puedan examinarse de forma acelerada o en la frontera o en zonas de tránsito cuando el solicitante haya entrado «ilegalmente» en el territorio del Estado miembro. Pues bien, el término «ilegalmente» constituye un tercer atributo que aplicado por el legislador al modo en el que el nacional de un tercer país de que se trate cruzó la frontera de un Estado miembro. Posiblemente deba interpretarse de forma coherente con la expresión «cruzado de forma irregular» contenida en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, que es lo suficientemente amplia como para englobarla. (154)
163. El Reglamento Dublín III no define el concepto de «cruce irregular de fronteras».
164. Las referencias a los elementos probatorios contenidas en el artículo 22, apartado 3, del Reglamento Dublín III y en el Reglamento de Ejecución Dublín indican claramente que la cuestión de si se ha producido una entrada irregular en un determinado caso es una cuestión fundamentalmente fáctica que incumbe determinar a las autoridades nacionales.
165. Por lo tanto, para determinar si se ha producido un cruce de fronteras «irregular», ha de atenderse al anexo II del Reglamento de Ejecución Dublín, que incluye dos listas de criterios que han de emplearse para determinar el Estado responsable de una solicitud de protección internacional. (155) La lista A enumera los medios de prueba formales. Los elementos indicativos (o indicios) figuran en la lista B. (156) Entre los medios de prueba se incluyen «sello de entrada estampado en un pasaporte, sello de salida de un Estado limítrofe de un Estado miembro, teniendo en cuenta el itinerario realizado por el solicitante y la fecha del cruce de la frontera, documento de transporte que permita determinar formalmente la entrada por una frontera exterior, sello de entrada o inscripción correspondiente en el pasaporte».
166. La finalidad del sistema Eurodac también es ayudar a determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional de conformidad con el Reglamento Dublín III. (157) Los Estados miembros deben tomar sin demora las impresiones dactilares de los solicitantes mayores de catorce años y transmitirlas (a más tardar en las setenta y dos horas siguientes a la presentación de la solicitud) al Sistema Central Eurodac. (158) Los Estados miembros tienen una obligación análoga de tomar las impresiones dactilares de nacionales de terceros países que hayan sido interceptados con ocasión de un cruce irregular de fronteras. (159)
167. El Reglamento de Ejecución Dublín III especifica que un resultado positivo proporcionado por Eurodac genera la presunción de que se ha producido una entrada irregular. (160)
168. En lo que atañe al espacio Schengen, el Código de fronteras Schengen también constituye una herramienta útil para determinar si la entrada de un nacional de un tercer país en el territorio de la Unión fue regular. Los requisitos de entrada figuran en el artículo 5, apartado 1, mientras que el artículo 7 establece los requisitos relativos a las inspecciones fronterizas. Es probable que si dichas inspecciones demuestran que no se han cumplido los requisitos del artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen, queden acreditadas las pruebas enumeradas en el punto 7 de la lista A del anexo II del Reglamento de Ejecución Dublín o los indicios recogidos en el punto 7 de la lista B.
169. Pues bien, en los casos en los que no se hayan cumplido los requisitos legales formales para que los nacionales de terceros países puedan cruzar la frontera exterior, probablemente se habrá producido un cruce irregular.
170. No se discute que los demandantes en ambos procedimientos principales no cumplieron las formalidades establecidas en el Código de fronteras Schengen.
171. Sin embargo, el Reglamento Dublín III no se concibió como un instrumento para determinar el Estado miembro responsable de solicitudes de protección internacional en caso de afluencia masiva de personas. (161) La situación que se produjo en el momento pertinente constituye una laguna para la que no existe una disposición legal precisa en los Tratados o en el Derecho secundario.
172. ¿Pueden interpretarse las disposiciones existentes de modo que cubran esa situación?
173. La Convención de Ginebra no contiene un esbozo de sistema para determinar el Estado responsable del examen de solicitudes de protección internacional. (162) Dicho acto (a diferencia de lo que ocurre con el acervo de la Unión) se basa en un sistema independiente de Derecho internacional. No obstante, estoy de acuerdo con el Gobierno italiano en que, a la luz del artículo 78 TFUE, apartado 1, es correcto tomar los artículos 31 y 33 de la Convención de Ginebra como punto de partida para la interpretación del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III. Pues bien, los Estados que permitieron a los solicitantes transitar por sus territorios actuaron de acuerdo con las obligaciones que les incumbían en virtud de la Convención de Ginebra.
174. También debe tenerse en cuenta el derecho de asilo consagrado en el artículo 18 de la Carta y la prohibición de la tortura y de los tratos inhumanos o degradantes prevista en el artículo 4 de la misma. (163) Esta última disposición resulta particularmente pertinente en lo que atañe a la posibilidad de devolver a nacionales de terceros países que solicitan protección internacional a una situación que resultaría contraria al artículo 4 o de obligarlos a permanecer en un limbo en las fronteras nacionales en condiciones degradantes. (164)
175. La dificultad radica en saber dónde ha de establecerse el equilibrio.
176. Por un lado, resulta evidente que es poco probable que nacionales de terceros países en la situación del Sr. A.S. y de las familias Jafari hayan cumplido los requisitos del artículo 5, apartado 1. Por consiguiente, no cabe considerar que han cruzado las fronteras exteriores de la Unión Europea «de forma regular». Por otro lado, también es patente que, en el momento pertinente, las autoridades de los Estados miembros de tránsito de la Unión no sólo toleraron el cruce masivo de fronteras, autorizándolo de forma tácita, sino que facilitaron de forma activa tanto la entrada como el tránsito por sus territorios. ¿Constituye ése un cruce «irregular» en el sentido habitual de la palabra? Desde luego que no. Pero, ¿cómo debe definirse este término? ¿describe realmente lo sucedido?
177. El artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III es el criterio del capítulo III que más se utiliza para determinar el Estado miembro responsable del examen de solicitudes de protección internacional. (165) El objetivo de dicha disposición es alentar a los Estados miembros a que permanezcan vigilantes a la hora de proteger la integridad de la frontera exterior de la Unión. También pretende desincentivar los movimientos secundarios y el «forum shopping» por parte de los solicitantes. (166)
178. Detengámonos un momento para examinar, en primer lugar, la situación «normal» en virtud del Reglamento Dublín III antes de abordar los dos asuntos controvertidos.
179. En circunstancias normales, el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III se aplica a toda persona que, mediante subterfugios o de forma clandestina, haya entrado en el territorio de un Estado miembro sin que su entrada haya sido aprobada (desde el punto de vista procedimental y sustantivo) por las autoridades competentes. La entrada y la posterior estancia de esa persona son claramente «irregulares». Existe un conjunto de normas que deberían haberse cumplido, pero que no se cumplieron. La entrada no fue avalada por el Estado miembro de que se trate, pero éste no logró impedirla. Quizá, si el Estado miembro hubiera estado más atento a la hora de proteger la frontera exterior de la Unión, dicha persona no habría logrado colarse en el territorio de la Unión.
180. En tales circunstancias, es comprensible que, con arreglo al artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, se haga responsable a dicho Estado miembro del examen de la posterior solicitud de protección internacional de dicha persona.
181. Ahora centrémonos en la crisis humanitaria que se produjo en el período comprendido entre septiembre de 2015 y marzo de 2016.
182. Imaginemos una riada humana de gente desesperada compuesta por personas que huían de la guerra de Siria y que se venían a sumarse a quienes viajaban ya desde Irak o Afganistán. Llegan a los puestos fronterizos de la frontera croata a cientos o incluso a miles. (167) Apenas tienen medios. Si se les deja fuera, de algún modo levantarán campos improvisados, con asistencia internacional —si y cuando ésta llegue— procedente de organismos como el ACNUR, la Cruz Roja y Médecins Sans Frontières para aportarles alimento, alojamiento y protección. Se produciría una crisis humanitaria a las puertas de la Unión. Existe el evidente riesgo de que los Estados vecinos de los Balcanes se desestabilicen, generando así un peligro real para la paz y la seguridad en la región. El invierno se acerca.
183. Es la geografía, y no así la elección, la que dicta qué Estados miembros de la Unión están en primera línea. Esos Estados miembros —como todos los Estados miembros de la Unión— tienen obligaciones internacionales en virtud de la Convención de Ginebra. Por razones humanitarias, deben dejar entrar en su territorio a esos seres humanos que sufren. Pero si lo hacen, tales Estados miembros no estarán en condiciones de garantizar unas condiciones de acogida adecuadas para todos. (168) Tampoco podrán examinar las solicitudes de protección internacional de todos ellos de forma rápida si sus administraciones se ven desbordadas por el enorme número de solicitudes que tienen que tramitar. (169)
184. Desde que se adoptó el Convenio de Dublín, se ha producido una tensión entre dos objetivos diferentes. (170) Por un lado, el sistema de Dublín pretende establecer un sistema que proporcione un mecanismo interestatal que permita a los Estados miembros determinar rápidamente el país responsable del examen de una solicitud de protección internacional. Con este objetivo, los Estados miembros intentan evitar dos fenómenos, el «forum shopping» y los movimientos secundarios. La Comisión ha declarado recientemente que «lo más importante es que todos los Estados miembros deben comprometerse a poner fin al enfoque de permitir el paso de quienes manifiestan su interés por solicitar asilo en otro lugar. Las personas que llegan a la Unión deben saber que si necesitan protección la recibirán, pero que no pueden decidir dónde se les brindará». (171) Por otro lado, este planteamiento choca con el objetivo que promueven muchas organizaciones de la sociedad civil y el ACNUR, que se basa en atribuir la responsabilidad en función del lugar en el que se formule una solicitud de protección internacional. Esta última filosofía no ha progresado a falta de la necesaria voluntad política que, hasta el momento, no parece existir. (172)
185. Nada apunta a que el Sr. A.S. o las familias Jafari pretendieran formular múltiples solicitudes en diversos Estados miembros. (173) Asimismo, en estos dos casos, tampoco está justificado temer movimientos secundarios. La entrada del Sr. A.S. y de las familias Jafari en la Unión Europea quedó documentada. Sus respectivos viajes no fueron ilícitos según prevé la legislación. (174)
186. Es evidente que los cruces de frontera que se produjeron en los presentes asuntos no fueron «regulares». Sin embargo, no considero que tales cruces de frontera deban calificarse estrictamente como «irregulares», en el sentido del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, ni que den lugar a que el Estado miembro cuya frontera fue cruzada «irregularmente» pase a ser responsable de una posterior solicitud de protección internacional.
187. Llegados a este punto procede poner de manifiesto una dificultad adicional con respecto a las alegaciones formuladas, en particular, por Francia y la Comisión. El Sr. A.S. y las familias Jafari entraron por primera vez en la Unión desde un tercer país cuando cruzaron la frontera hacia Grecia que, por consiguiente, es el primer Estado miembro de entrada. Si se interpreta de forma estricta el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, Grecia sería, por lo tanto, el Estado miembro responsable del examen de sus respectivas solicitudes de protección internacional. Sin embargo, desde 2011, se ha reconocido que los solicitantes de protección internacional no pueden ser devueltos a Grecia. (175)
188. En el marco de ese mismo viaje por tierra, el Sr. A.S. y las familias Jafari abandonaron brevemente a continuación el territorio de la Unión antes de volver a entrar en él, cruzando la frontera de Croacia. Por consiguiente, este último es el segundo Estado miembro al que cruzaron desde un tercer país. A riesgo de manifestar lo evidente, no todos los Estados miembros de la Unión tienen fronteras terrestres con otros Estados miembros. (176) Nada de lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III respalda la interpretación de que la responsabilidad que se deriva de dicha disposición ha de transferirse al segundo Estado miembro de entrada.
189. La cruda realidad es que el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III se concibió para afrontar la situación normal de cruces de frontera individuales y de solicitudes individuales cuando el nacional de un tercer país de que se trata entra en un Estado miembro de la Unión de forma ilícita desde un tercer país. Ni esta disposición ni el Reglamento en su conjunto se establecieron para abarcar una situación de cruces de frontera autorizados debido a una afluencia masiva de potenciales solicitantes de protección internacional. Este Reglamento no tiene por objeto garantizar un reparto sostenible de responsabilidades con respecto a solicitantes de protección internacional en toda la Unión Europea en respuesta a una afluencia de personas de tal magnitud. Y sin embargo, éste es precisamente el contexto de las presentes peticiones de decisión prejudicial. (177)
190. Por consiguiente, procede concluir que la expresión «el solicitante ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular», recogida en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, no cubre una situación en la que, a raíz de la afluencia masiva de nacionales de terceros países que solicitan protección internacional en la Unión Europea, los Estados miembros permiten a los nacionales de terceros países de que se trata cruzar la frontera exterior de la Unión Europea y viajar posteriormente a través de otros Estados miembros de la Unión para presentar solicitudes de protección internacional en un determinado Estado miembro.
Cuarto aspecto: artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen
191. El órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si el planteamiento de «permitir el paso» entraña que los nacionales de terceros países de que se trata estaban «autorizados» para cruzar la frontera exterior de la Unión en el sentido de artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen.
192. Dada la interpretación que propongo del Reglamento Dublín III (expuesta en el punto 141 supra), no es estrictamente necesario analizar dicha disposición. Sin embargo, lo haré en aras de la exhaustividad.
193. El Sr. A.S. y las familias Jafari cruzaron inicialmente la frontera exterior de la Unión en Grecia. A continuación cruzaron la frontera exterior hacia un tercer país, la ARY de Macedonia. Por último, cruzaron por segunda vez la frontera exterior de la Unión para entrar en Croacia desde Serbia. A primera vista, parece que están comprendidos en el ámbito de aplicación del Código de fronteras Schengen. (178)
194. El artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen establece las condiciones de entrada de nacionales de terceros países para «estancias de corta duración». (179) Los nacionales de terceros países (en particular, en este caso, un nacional de Afganistán o Siria) deben cumplir los siguientes requisitos: (i) estar en posesión de un documento de viaje válido; (180) (ii) estar en posesión de un visado válido; (181) y (iii) estar en condiciones de justificar el objeto y las condiciones de la estancia prevista. (182) Además, el nacional de un tercer país de que se trate no debe estar inscrito en el SIS y no debe suponer una amenaza para el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales del Estado de que se trate. (183) Estos requisitos, enumerados en el artículo 5, apartado 1, son acumulativos.
195. El Código de fronteras Schengen prevé que se lleven a cabo inspecciones fronterizas de conformidad con los artículos 6 y 7 de dicho Código. Dispone que dichas inspecciones pueden flexibilizarse cuando concurran circunstancias excepcionales e imprevistas. (184) En todo caso, los documentos de viaje de los nacionales de terceros países deben sellarse sistemáticamente a la entrada y a la salida, con arreglo al artículo 10. Según establece el artículo 12, apartado 1, del Código de fronteras de Schengen, la vigilancia de las fronteras tiene por objeto principal impedir el cruce no autorizado de la frontera, luchar contra la delincuencia transfronteriza y adoptar medidas contra las personas que hayan cruzado la frontera «ilegalmente». (185) Debe denegarse la entrada a todo nacional de un tercer país que no cumpla los requisitos del artículo 5, apartado 1, a menos que resulte aplicable una de las excepciones establecidas en el artículo 5, apartado 4.
196. La primera frase del artículo 5, apartado 4, letra c), faculta a los Estados miembros a autorizar la entrada, entre otras cosas, por motivos humanitarios o para cumplir obligaciones internacionales.
197. Francia y la Comisión sostienen que el artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen no es aplicable a los dos asuntos de que se trata. Alegan que los Estados miembros están obligados a llevar a cabo una apreciación individual en cada caso para determinar si se aplica dicha disposición. Como no se llevó a cabo dicha apreciación ni en el asunto A.S. ni en el asunto Jafari, concluyen que el artículo 5, apartado 4, letra c), no puede invocarse.
198. No estoy de acuerdo.
199. En primer lugar, el tenor de la excepción contenida en el artículo 5, apartado 4, letra c), es similar al empleado en el artículo 5, apartado 2, del CAAS. El segundo párrafo de dicha disposición contiene la siguiente mención adicional: «Estas normas no serán un obstáculo para la aplicación de las disposiciones especiales relativas al derecho de asilo [...]».
200. Los antecedentes legislativos ponen de manifiesto que la propuesta de la Comisión del Código de fronteras Schengen exponía que el reglamento propuesto reproducía en gran medida los artículos 3 a 8 del capítulo 1 del CAAS. (186) El contenido del artículo 5, apartado 2, del CAAS estaba recogido en los artículos 5, apartado 6, y 11, apartado 1, de la propuesta de la Comisión. El Parlamento Europeo introdujo la excepción que ahora figura en el artículo 5, apartado 4, letra c), para aclarar las normas. (187)
201. No creo que la inexistencia de una referencia específica a «disposiciones especiales relativas al derecho de asilo» deba interpretarse en el sentido de que la excepción no puede aplicarse en circunstancias como las que concurrían entre septiembre de 2015 y marzo de 2016. Es posible que el legislador estimara que el tenor del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen, en relación con el artículo 3, letra a), de éste y a la luz del considerando 7del mismo texto, era suficientemente claro y no necesitaba mayor formulación.
202. En segundo lugar, la expresión «motivos humanitarios» no está definida en el Código de fronteras Schengen. El Abogado General Mengozzi ha declarado recientemente que esa expresión es un concepto autónomo del Derecho de la Unión. (188) Estoy de acuerdo con él. Se trata de una expresión amplia que abarca la situación de personas que huyen de la persecución y que están sujetas al principio de no devolución. Además, en la interpretación de esta expresión contenida en el artículo 5, apartado 4, letra c), debe tenerse en cuenta la obligación prevista en el artículo 3 bis según la cual los Estados miembros deben actuar dentro del pleno respeto del Derecho de la Unión, incluida la Carta, de la Convención de Ginebra y de los derechos fundamentales.
203. Por consiguiente, desde mi punto de vista, las respectivas situaciones del Sr. A.S. y de las familias Jafari están cubiertas por la primera frase del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen.
204. Nada indica que se realizara una apreciación individual en ninguno de esos casos. Es muy probable que no se llevara a cabo. Pero, ¿se aplica pese a ello dicha disposición?
205. En mi opinión, así es.
206. Es cierto que la segunda frase del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen exige una apreciación individualizada para determinar si la persona interesada está inscrita en el SIS. Sin embargo, la redacción de dicha disposición no indica que su primera frase sólo se aplica si ya se ha cumplido el requisito previsto en su segunda frase. Ambas partes del artículo 5, apartado 4, letra c), están indudablemente conectadas, pero la primera parte puede interpretarse sin la segunda.
207. Por consiguiente, considero que, aun en el caso de que el criterio previsto en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III deba interpretarse en relación con el Código de fronteras Schengen, un Estado miembro fronterizo podría haberse basado en la excepción prevista en el artículo 5, apartado 4, letra c), de este último texto para autorizar a nacionales de terceros países a cruzar su frontera exterior sin efectuar una apreciación individualizada en las circunstancias que concurrían en el momento pertinente. Pese a que tal Estado miembro debería esforzarse en la medida de lo posible por cumplir también la segunda frase de dicha disposición, la aplicación de la primera frase del artículo 5, apartado 4, letra c), no está supeditada a dicho cumplimiento.
208. Cuando un Estado miembro autoriza a un nacional de un tercer país a entrar en su territorio sobre la base del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen, la persona de que se trata no cumple, por definición, las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5, apartado 1, de dicho Código. En la medida en que tales condiciones de entrada no se cumplen, el cruce de la frontera exterior por el nacional de un tercer país de que se trata es irregular desde un punto de vista formal. Sin embargo, la entrada de esta persona está autorizadade facto y la base jurídica de dicha autorización es la excepción contenida en el artículo 5, apartado 4, letra c).
209. Tal autorización no puede ignorarse a los efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III.
210. Por lo tanto, subsidiariamente, concluyo que, cuando un Estado miembro autoriza a un nacional de un tercer país a entrar en su territorio sobre la base del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen, el nacional de un tercer país de que se trata no cumple, por definición, las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5, apartado 1, de dicho Código. En la medida en que tales condiciones de entrada no se cumplen, el cruce de la frontera exterior por el nacional de un tercer país de que se trata es irregular desde un punto de vista formal. Sin embargo, la entrada de esta persona está autorizada de facto y la base jurídica de dicha autorización es la excepción contenida en el artículo 5, apartado 4, letra c).
Quinto aspecto: artículo 14 del Reglamento Dublín III
211. De mis conclusiones expuestas en los puntos 152 y 190 supra se deriva que, desde mi punto de vista, los criterios del capítulo III establecidos en los artículos 12 (visados) y 13 (entrada irregular) del Reglamento Dublín III no se aplican en las circunstancias que se produjeron en los Balcanes Occidentales entre septiembre de 2015 y marzo de 2016.
212. Las demandantes en el asunto Jafari aducen que el artículo 14 del Reglamento Dublín III (dispensa de visado de entrada) es el criterio pertinente.
213. No me convence ese argumento.
214. En primer lugar, el Reglamento n.o 539/2001 establece normas que enumeran los terceros países cuyos nacionales deben estar en posesión de un visado para cruzar las fronteras exteriores de la Unión. Cuando dichas normas resultan de aplicación (como ocurre en el presente caso), el nacional de un tercer país de que se trata debe estar provisto del visado exigido. (189) Este Reglamento incluye algunas excepciones a dicho requisito general, como las que se aplican a los nacionales de terceros países de los Estados enumerados en el anexo II del propio Reglamento que tienen la intención de permanecer en la Unión Europea durante una «estancia de corta duración». (190) También es posible establecer excepciones a la norma general cuando concurren las condiciones que prevé el artículo 4 de dicho Reglamento. (191) No obstante, al margen de dichas excepciones expresas a la norma general, no existen otras circunstancias en las que un nacional de un tercer país pueda quedar dispensado de la obligación de estar en posesión de un visado.
215. En segundo lugar, a falta de una mención expresa en el artículo 14 del Reglamento Dublín III, considero que los términos «se [...] dispensa [al nacional de un tercer país] de la obligación de visado» no puede interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede dejar sin aplicación, por otros motivos o por razones adicionales, el requisito general de poseer un visado establecido en el artículo 1 del Reglamento n.o 539/2001 (en relación con su anexo I para determinados terceros países). Después de todo, el Reglamento es directamente aplicable en todos los Estados miembros de conformidad con el artículo 288 TFUE. En cambio, interpreto que dicha expresión se refiere fundamentalmente a las obligaciones de visado que no están reguladas en el Reglamento n.o 539/2001, como los visados para estancias de larga duración.
216. En tercer lugar, en su condición de nacionales afganos, las familias Jafari estaban obligadas a estar en posesión de un visado para entrar en la Unión Europea. (192) Ese requisito es obligatorio tanto para el nacional de un tercer país como para el Estado miembro interesado, con respecto a los países enumerados en el anexo I del Reglamento n.o 539/2001. Parece indiscutible que las familias Jafari no están comprendidas en el ámbito de las excepciones previstas en los artículos 1, apartado 2, o 4, de dicho Reglamento. (193)
217. Una interpretación alternativa del artículo 14 podría ser que un Estado miembro puede dispensar de la obligación de visado en un determinado caso concreto, reconociendo así que asume la responsabilidad de examinar la solicitud de protección internacional de esa persona. Sin embargo, desde mi punto de vista, dicha dispensa exigiría una apreciación individual. No consta que, en los presentes asuntos, se haya llevado a cabo tal apreciación. De hecho, las circunstancias apuntan a lo contrario, es decir, a que existía una política consistente en permitir a los nacionales de terceros países procedentes de Afganistán, Irak y Siria cruzar las fronteras interiores de los Estados miembros sin efectuar ninguna apreciación individual. (194)
218. Por consiguiente, procede rechazar la alegación de que, en las circunstancias del asunto de las familias Jafari, autorizar a nacionales de terceros países a entrar en el territorio de los Estados miembros de la Unión constituye una dispensa de la obligación de visado a los efectos del artículo 14, apartado 1, del Reglamento Dublín III. Tampoco entiendo que el artículo 14, apartado 2, sea aplicable en lo que respecta a la situación de Austria (Estado miembro en el que se presentó la solicitud de protección internacional). Desde mi punto de vista, por lógica debe aplicarse el mismo razonamiento a los apartados 1 y 2 del artículo 14.
Aplicación del Reglamento Dublín III a los dos asuntos de que se trata
219. Los criterios relativos a las relaciones familiares recogidos en los artículos 8 a 11 y 15 del Reglamento Dublín III no son pertinentes en las circunstancias del Sr. A.S. o de las familias Jafari.
220. He llegado a la conclusión de que ninguno de los criterios del capítulo III se aplica en estos dos supuestos en las circunstancias que se produjeron entre septiembre de 2015 y marzo de 2016 en los Balcanes Occidentales. Esos criterios no pueden interpretarse y aplicarse de un modo que permita lograr el objetivo indicado en el considerando 5 del Reglamento Dublín III, a saber, establecer «un procedimiento [...] basado en criterios objetivos y equitativos tanto para los Estados miembros como para las personas afectadas. Debe hacer posible, en particular, una determinación rápida del Estado miembro responsable con el fin de garantizar un acceso efectivo a los procedimientos de concesión de protección internacional y no comprometer el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional».
221. No existe ningún criterio del capítulo III que aborde específicamente la situación en la que uno o varios Estados miembros se ven expuestos a una afluencia masiva y repentina de nacionales de terceros países. Resulta poco probable que el legislador previera que dicha situación podía producirse cuando adoptó el nuevo Reglamento para actualizar el Reglamento Dublín II y mantuvo el planteamiento de este último para designar al Estado miembro (basado en la consideración individualizada de cada solicitud de protección internacional).
222. Es cierto que el artículo 78 TFUE, apartado 3, proporciona una base jurídica para las actuaciones comunes de la Unión destinada a hacer frente a una situación de emergencia de estas características. También es indiscutible que se tomaron ciertas iniciativas, como las medidas adoptadas para reubicar a nacionales de terceros países desde Grecia e Italia. (195) Asimismo se impulsaron otras iniciativas menos formales, como la reunión sobre «la ruta migratoria de los Balcanes Occidentales», celebrada el 25 de octubre de 2015 en Bruselas a instancias de la Comisión, al cabo de la cual se emitió una declaración que tenía por objeto mejorar la cooperación y la consulta entre los Estados afectados. (196) Se solicitó a la Comisión que supervisara la aplicación de dicha declaración.
223. Resulta determinante que no se llegara a un consenso político sobre una solución para los Balcanes Occidentales. (197)
224. La postura liberal de Alemania dio lugar a titulares de prensa en los siguientes términos: «Alemania suspende el acuerdo de Dublín para los refugiados sirios» (198), y se reputó que el Reglamento Dublín III estaba «roto». Se declaró que, cuando adoptó su política inicial (véase el punto 12 supra) consistente en admitir sin limitación a sirios que solicitaban protección internacional, «Alemania había dejado de aplicar [el Sistema de Dublín]». (199) Sin embargo, Alemania no fue el único Estado miembro que llevó a cabo iniciativas en el momento pertinente. Otros países adoptaron un planteamiento distinto. (200)
225. Pues bien, los Estados miembros actuaron de forma unilateral en algunas ocasiones, en otras de forma bilateral, y a veces en grupos, contando o no con terceros países. El estatuto jurídico preciso de dichos acuerdos con respecto al marco jurídico de la Unión no está completamente claro, si bien las disposiciones que regulan el espacio de libertad, seguridad y justicia, contenidas en el título V del TFUE, conceden cierto margen de flexibilidad.
226. El caso es que no se introdujo un criterio específico en el Reglamento Dublín III que cubriera la situación registrada en los Balcanes Occidentales en el momento pertinente. Tampoco se propuso ni se adoptó ningún otro acto jurídico para colmar esa laguna.
227. Éste es el contexto en el que se solicita ahora al Tribunal de Justicia que ofrezca una interpretación coherente del Reglamento Dublín III.
228. Por un lado (en contra de la opinión que he defendido supra) Francia y la Comisión alegan que el artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen no se aplica y que el criterio del capítulo III recogido en el artículo 13, apartado 1, es pertinente y debe aplicarse de forma estricta. De dicha alegación resulta que los nacionales de terceros países que cruzaron la frontera exterior de la Unión deben presentar solicitudes de protección internacional en los Estados miembros fronterizos a los que llegaron por primera vez «de forma irregular».
229. Por otro lado, si la política de «permitir el paso» entraña que los nacionales de terceros países están facultados para transitar por uno o varios Estados miembros para presentar sus solicitudes de protección internacional en otro Estado miembro de su elección, ¿no es dicha política contraria al objetivo de impedir los movimientos secundarios y el «forum shopping»?
230. Una vez más, se trata de establecer un equilibrio entre dos puntos de vista antagónicos. (201)
231. La principal dificultad que se deriva de la interpretación estricta que proponen Francia y la Comisión es que no tiene en cuenta las circunstancias existentes en los Balcanes Occidentales en el momento pertinente y que ignora los elementos de hecho relacionados con los cruces de frontera. En virtud de su localización geográfica, los Estados miembros fronterizos —en particular Croacia y Eslovenia (que no linda con un tercer país, pero que es el primer Estado Schengen) (202)— se vieron abrumados por el número de solicitantes que tenían que recibir y el correspondiente número de solicitudes de protección internacional que estarían obligados a tramitar. Entre el 16 de septiembre de 2015 y el 5 de marzo de 2016, un total de 685 068 personas entraron en Croacia. El promedio de llegadas diarias fue, aproximadamente de 5 500 nacionales de terceros países. El 17 de septiembre de 2015 esa cifra alcanzó las 11 000 personas. (203)
232. Este resultado no puede equipararse con el objetivo de basar la determinación en «criterios objetivos y equitativos tanto para los Estados miembros como para las personas afectadas». (204) Cuando el sistema nacional de asilo del Estado miembro se ve sobrecargado, dicho Estado miembro no puede garantizar el acceso efectivo a los procedimientos de concesión de protección internacional, y el objetivo consistente en tramitar solicitudes de protección internacional rápidamente, previsto en la Directiva sobre los procedimientos, queda inevitablemente comprometido. Es probable que al Estado miembro de que se trate también le resulte difícil, cuando no imposible, cumplir las disposiciones de la Directiva sobre la acogida que establece normas para recibir a los solicitantes de protección internacional. (205)
233. En su sentencia N.S. y otros, (206) el Tribunal de Justicia declaró que un incumplimiento de la Directiva sobre los procedimientos o de la Directiva sobre la acogida no es un elemento que ha de ser tenido en cuenta a la hora de determinar el Estado miembro responsable, pues ello supondría añadir, por la puerta de atrás, un criterio adicional a los ya previstos en el capítulo III del Reglamento Dublín III. (207) Sin embargo, el Tribunal de Justicia añadió que «en el supuesto de que hubiera razones para temer funda[da]mente que existen deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo y en las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo en el Estado miembro responsable que implican un trato inhumano o degradante, en el sentido del artículo 4 de la Carta, de los solicitantes de asilo trasladados al territorio de ese Estado miembro, ese traslado sería incompatible con [el Reglamento Dublín II]». (208) Ese asunto versaba sobre la situación de Grecia y el antecesor del Reglamento Dublín III.
234. En mi opinión, si se considera a los Estados miembros fronterizos, como Croacia, responsables de aceptar y gestionar a un número excepcionalmente elevado de solicitantes de asilo, existe un riesgo real de que se enfrenten a una carga desproporcionada en lo que respecta a la devolución de nacionales de terceros países a los que se «permitió el paso» entre septiembre de 2015 y marzo de 2016. Algunos de esos solicitantes, como el Sr. A.S. y las familias Jafari, han sido posteriormente objeto de peticiones de traslado que el Estado miembro fronterizo afectado debe tramitar. Con toda probabilidad, a continuación ese Estado miembro tendrá que examinar la solicitud de protección internacional. Es evidente que el incremento del número de solicitantes de asilo retornados con arreglo al Reglamento Dublín III ya ha ejercido una presión adicional sobre el sistema de asilo croata. (209) Resulta perfectamente posible que Croacia —como ya ha ocurrido con Grecia— simplemente no sea capaz de afrontar la situación si, además, se le exige acoger a un gran número de solicitantes que, previamente, hayan transitado por su territorio.
235. Eslovenia se enfrentó a un número similar de personas que intentaban acceder a su territorio, y sus recursos administrativos para la acogida de solicitantes también se vieron llevados más allá de su capacidad. (210) El Gobierno esloveno describió la situación como uno de los mayores retos humanitarios a los que se ha enfrentado desde la Segunda Guerra Mundial. (211) Ello también podría impedir a ese Estado miembro cumplir sus obligaciones derivadas del artículo 4 de la Carta y del artículo 3 del CEDH. (212)
236. No creo que, en el momento pertinente, fuera razonable esperar o exigir que los solicitantes de protección internacional presentaran una solicitud de protección internacional en el primer Estado miembro en el que entraban, como pareció sugerir la Comisión durante la vista oral. Es cierto que el sistema de Dublín ha sido concebido para operar partiendo de esa premisa y que las impresiones dactilares de las personas se toman e introducen en Eurodac a tal efecto. Sin embargo, nada de ello refleja la realidad de la situación existente entre septiembre de 2015 y marzo de 2016, cuando las autoridades competentes tuvieron que enfrentarse a una afluencia masiva de personas. Procede añadir que, con arreglo a las actuales normas, no puede obligarse a ninguna persona a que se deje tomar las impresiones dactilares (quizá porque tanto el Reglamento Dublín III como el Reglamento Eurodac respetan los derechos fundamentales, y esa práctica podría no ser conforme con ese objetivo), aunque es probable que ése hubiera sido el único medio para cerciorarse de que se tomaban las impresiones dactilares de todas las personas que cruzaban.
237. Precisamente a raíz de lo inusitado de la situación, no creo que las preocupaciones (legítimas) sobre los movimientos secundarios y el «forum shopping» tengan el mismo peso que en circunstancias normales. Los presentes asuntos no atañen a personas que han cruzado de forma clandestina la frontera hacia el territorio de la Unión. En ambos casos, el cruce fue autorizado. Las personas interesadas pusieron en conocimiento de las autoridades su intención, que quedó registrada. (213) En este caso, no se trata de movimientos secundarios ilícitos. No hay nada en la documentación que obra en poder del Tribunal de Justicia que ponga de manifiesto que los solicitantes tenían la intención de llevar a cabo «forum shopping». Simplemente deseaban presentar sus respectivas solicitudes en Estados miembros determinados que habían mostrado su disposición a recibir y examinar tales solicitudes. Esta situación no encaja en los arquetipos existentes. Por consiguiente, no se desprende necesariamente que, en estos casos, sean pertinentes las preocupaciones relativas a los movimientos secundarios y al «forum shopping» que se suscitan en el caso de los solicitantes individuales convencionales.
238. Los criterios del capítulo III no se idearon teniendo en mente la situación en los Balcanes Occidentales. (214) Insistir en la rigurosa aplicación de esos criterios sería contrario a otro objetivo declarado del Reglamento Dublín III, a saber, garantizar que los Estados miembros no mantengan a los solicitantes de protección internacional «en órbita». (215)
239. ¿Significa esto que el Reglamento Dublín III está «roto»?
240. No lo creo.
241. El artículo 3 del Reglamento Dublín III introduce determinados principios generales y salvaguardias a los que los Estados miembros pueden recurrir. La norma contenida en el artículo 3, apartado 1, según la cual las solicitudes deben ser examinadas por un único Estado miembro sigue siendo aplicable. El artículo 3, apartado 2, dispone que «cuando, con arreglo a los criterios enumerados en el presente Reglamento, no pueda determinarse el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional, será responsable del examen el primer Estado miembro ante el que se haya presentado la solicitud de protección internacional». Los Estados miembros también pueden optar por aplicar la cláusula discrecional recogida en el artículo 17, apartado 1, en virtud de la cual pueden examinar solicitudes de protección internacional presentadas por nacionales de terceros países aunque no sea responsabilidad suya con arreglo a los criterios del capítulo III.
242. A la luz de las circunstancias completamente excepcionales que se produjeron en los Balcanes Occidentales durante el período comprendido entre septiembre de 2015 y marzo de 2016, el Estado miembro responsable puede determinarse sobre la base de cualquiera de esas disposiciones del Reglamento Dublín III. En ninguno de los asuntos que actualmente están pendientes ante el Tribunal de Justicia, el Estado miembro afectado ha asumido voluntariamente esa responsabilidad con arreglo al artículo 17, apartado 1, del Reglamento. Por consiguiente, el Estado miembro responsable debe designarse sobre la base del artículo 3, apartado 2, de dicho Reglamento. Ese planteamiento honra la salvaguardia de los derechos fundamentales introducida por el legislador de la Unión y es coherente con el objetivo general recogido en el considerando 7 por cuanto que atribuye claramente la responsabilidad del examen de las solicitudes de protección internacional entre los Estados miembros.
243. Por lo tanto, en mi opinión, los hechos objeto de los litigios principales no permiten que pueda designarse a ningún «Estado miembro responsable» a los efectos del capítulo III del Reglamento Dublín III. De ello se deriva que las respectivas solicitudes de protección internacional deben ser examinadas por el primer Estado miembro en el que se presentaron tales solicitudes con arreglo al artículo 3, apartado 2, de dicho Reglamento.
Asunto A.S. (C‑490/16)
244. En el marco de la correspondiente remisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente plantea cuestiones adicionales relativas al derecho a la tutela judicial efectiva y a sobre cómo han de determinarse los plazos.
245. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Sr. A.S. puede recurrir, con arreglo al artículo 27 del Reglamento Dublín III, la decisión de las autoridades competentes eslovenas por la que solicitan a Croacia asumir la responsabilidad de examinar su solicitud de asilo sobre la base del artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento.
246. A la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Ghezelbash, (216) la respuesta a dicha pregunta debe ser sin lugar a dudas afirmativa. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que «el artículo 27, apartado 1, del [Reglamento Dublín III], analizado a la luz del considerando 19 de dicho Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que, en una situación como la del litigio principal, un solicitante de asilo puede invocar, en un recurso interpuesto contra la decisión de trasladarlo, la aplicación errónea de un criterio de responsabilidad establecido en el capítulo III del citado Reglamento [...]». (217)
247. Llego a la conclusión de que, cuando un solicitante de protección internacional impugna una decisión de traslado basándose en que el criterio del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III se ha aplicado erróneamente, el artículo 27, apartado 1, de este Reglamento debe interpretarse en el sentido de que esa persona puede invocar, en un recurso contra la decisión de trasladarlo, la incorrecta aplicación de ese criterio de determinación de la responsabilidad establecido en el capítulo III de dicho Reglamento.
248. Mediante su quinta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se determine si los plazos previstos en los artículos 13, apartado 1, y 29, apartado 2, del reglamento Dublín II siguen corriendo cuando un solicitante de protección internacional recurre una decisión de traslado con arreglo al artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III.
249. El artículo 13, apartado 1, dispone que, cuando la determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional se basa en si el solicitante ha cruzado de forma irregular la frontera y ha entrado en ese Estado procedente de un tercer país, la responsabilidad de examinar la solicitud cesa doce meses después de la fecha en que se haya producido el cruce irregular de fronteras.
250. Dado que el Sr. A.S. ha ejercitado su derecho de recurso contra la decisión de traslado, el plazo establecido en el artículo 13, apartado 1, se agotaría antes de que se resolviera el litigio. Ello resulta aún más evidente habida cuenta de que el litigio nacional se encuentra actualmente suspendido a la espera de la resolución del Tribunal de Justicia.
251. En mi opinión, del tenor del artículo 13, apartado 1, se desprende que el plazo que prevé simplemente tiene por objeto garantizar que el Estado miembro que solicita el traslado («Estado miembro requirente») al Estado en el que el nacional de un tercer país cruzó por primera vez la frontera exterior y accedió al territorio de la Unión actúe con celeridad. (218) Si el Estado requirente no actúa en un período de doce meses pasa a ser, por defecto, el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional. Ese plazo no está vinculado al derecho de recurso de los solicitantes. Considerar que ese plazo de doce meses opera en tal sentido sería contrario al objetivo de determinar rápidamente el Estado miembro responsable en el marco del régimen de Dublín.
252. Según el artículo 29, apartado 2, si el traslado de un solicitante de protección internacional desde el Estado miembro requirente (en este caso, Eslovenia) al Estado miembro responsable (en este caso, Croacia) no se produce en el plazo de seis meses desde que se hubiera aceptado la petición de traslado, el Estado miembro responsable queda exento de sus obligaciones. De conformidad con el artículo 27, apartado 3, la interposición de un recurso o de una petición de revisión por los que se impugne una decisión de traslado surte efecto suspensivo para al solicitante. Sin embargo, el Reglamento guarda silencio sobre si un recurso de esta naturaleza suspende también los plazos previstos en el artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III.
253. Habida cuenta de que los recursos contra las decisiones de traslado interpuestos al amparo del artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III tienen efecto suspensivo en el sentido del artículo 27, apartado 3, letras a) y b), cualquier decisión de traslado queda suspendida según el tenor expreso de tales disposiciones. Parece evidente que, en esas circunstancias, el plazo previsto en el artículo 29, apartado 2, deja de correr.
254. La situación es menos clara cuando se aplica el artículo 27, apartado 3, letra c). En ese caso, los Estados miembros deben brindar al solicitante la oportunidad de solicitar la suspensión de la decisión de traslado. El plazo indicado en el artículo 29, apartado 2, no puede correr durante el período de suspensión. Sin embargo, si el recurso del solicitante no prospera, la suspensión se levanta y el período de seis meses empieza a contar de nuevo.
255. Desde mi punto de vista, interpretar los artículos 27 y 29 en el sentido de que el plazo de seis meses sigue corriendo a pesar de que se haya interpuesto un recurso contra la decisión de traslado sería incompatible con el objetivo y con el sistema del Reglamento. Entrañaría que el procedimiento de traslado pudiera verse obstaculizado por un procedimiento judicial largo.
256. En mi opinión, el plazo de seis meses previsto en el artículo 29, apartado 2, del Reglamento Dublín III deja de correr cuando se interpone un recurso, con arreglo al artículo 27, apartado 1, que tenga efecto suspensivo en el sentido de artículo 27, apartado 3, de dicho Reglamento.
257. No está exactamente claro lo que ello puede entrañar para el Sr. A.S. El Tribunal de Justicia no dispone de información sobre el modo en el que Eslovenia ha transpuesto el artículo 27, apartado 3, del Reglamento Dublín III.
258. Sin embargo, no se discute que las condiciones en las que el Sr. A.S. entró en la Unión Europea eran inauditas. También se admite que las autoridades croatas le autorizaron a entrar en Croacia y que asimismo entró con autorización en el espacio Schengen cuando cruzó la frontera desde Croacia a Eslovenia. En la vista, Eslovenia declaró que esa autorización se concedió sobre la base del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen. En tales circunstancias, no parece que la entrada del Sr. A.S. fuera «irregular» a los efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III. Su identidad quedó registrada cuando cruzó la frontera exterior y nada apunta a que fuera objeto de una inscripción en el SIS. No puede ser devuelto a Grecia (su punto de entrada inicial en la Unión Europea). (219) Por consiguiente, Eslovenia es el Estado miembro responsable del examen de su solicitud de protección internacional de conformidad con el primer párrafo del artículo 3, apartado 2, del Reglamento Dublín III.
Asunto Jafari (C‑646/16)
259. Del punto 243 anterior se desprende que considero que las solicitudes de protección internacional de las familias Jafari deben ser examinadas por las autoridades austriacas sobre la base del artículo 3, apartado 2, del Reglamento Dublín III. No creo que la política de «permitir el paso» de los Estados de los Balcanes Occidentales sea equiparable a la concesión de un visado a los efectos del artículo 12 del Reglamento Dublín III. Tampoco se dispensó de la obligación de visado en el sentido del artículo 14 del Reglamento Dublín III.
260. Sin embargo, la entrada de las familias Jafari en la Unión Europea fue autorizada, así como sus posteriores cruces de las fronteras interiores de la Unión. No está claro si dicha autorización se concedió expresamente sobre la base del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen. Lo que es indiscutible es que se les permitió entrar y que, de hecho, las autoridades nacionales competentes les brindaron asistencia. Las circunstancias sin precedentes que se produjeron en los Balcanes Occidentales entre septiembre de 2015 y marzo de 2016 bastan para que no resulte aplicable el criterio contenido en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III.
261. Las familias Jafari no pueden ser devueltas a Grecia (su punto de entrada inicial en la Unión Europea). (220) De ello se deriva que Austria es el Estado miembro responsable del examen de sus solicitudes de protección internacional de conformidad con el primer párrafo del artículo 3, apartado 2, del Reglamento Dublín III.
Conclusión
262. A la luz de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que declare lo siguiente:
En lo que respecta tanto al asunto A.S. (C‑490/16)como al asunto Jafari (C‑646/16):
«1. El Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, debe interpretarse exclusivamente en función de su tenor literal, contexto y objetivos, y no en relación con otros actos de la Unión, incluidos, en particular, el Reglamento (CE) n.o 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), y la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, si bien, a la hora de interpretar el Reglamento n.o 604/2013, las disposiciones de dichos actos deben ser tenidas en cuenta en la medida necesaria para garantizar la coherencia entre las distintas políticas a que hace referencia el capítulo 2 del título V del TFUE.
2. En las circunstancias plenamente excepcionales en las que una gran afluencia de nacionales de terceros países entró en la Unión Europea entre finales de 2015 y principios de 2016 y se le permitió cruzar la frontera exterior de la Unión desde terceros países, el hecho de que algunos Estados miembros permitieran a los nacionales de terceros países de que se trata cruzar la frontera exterior de la Unión y viajar posteriormente atravesando otros Estados miembros de la Unión para presentar solicitudes de protección internacional en un determinado Estado miembro no es equiparable a la expedición de un “visado” a los efectos de los artículos 2, letra m), y 12 del Reglamento n.o 604/2013.
3. La expresión “el solicitante ha cruzado la frontera de un Estado miembro de forma irregular” recogida en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.o 604/2013, no cubre una situación en la que, a raíz de la afluencia masiva de nacionales de terceros países que solicitan protección internacional en la Unión Europea, los Estados miembros permiten a los nacionales de terceros países de que se trata cruzar la frontera exterior de la Unión Europea y viajar posteriormente a través de otros Estados miembros de la Unión para presentar solicitudes de protección internacional en un determinado Estado miembro.
4. Subsidiariamente, cuando un Estado miembro autoriza a un nacional de un tercer país a entrar en su territorio sobre la base del artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen, el nacional de un tercer país de que se trata no cumple, por definición, las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5, apartado 1, de dicho Código. En la medida en que tales condiciones de entrada no se cumplen, el cruce de la frontera exterior por el nacional de un tercer país de que se trata es irregular desde un punto de vista formal. Sin embargo, la entrada de esta persona está autorizada de facto y la base jurídica de dicha autorización es la excepción contenida en el artículo 5, apartado 4, letra c), del Código de fronteras Schengen.
5. En las circunstancias existentes en los Balcanes Occidentales entre finales de 2015 y principios de 2016, autorizar a nacionales de terceros países a entrar en el territorio de los Estados miembros de la Unión no constituye una dispensa de la obligación de visado a los efectos del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n.o 604/2013.
6. Los hechos objeto de los litigios principales no permiten que pueda designarse a ningún “Estado miembro responsable” a los efectos del capítulo III del Reglamento n.o 604/2013. De ello se deriva que las respectivas solicitudes de protección internacional deben ser examinadas por el primer Estado miembro en el que se presentaron tales solicitudes con arreglo al artículo 3, apartado 2, de dicho Reglamento.»
En lo que respecta al asunto A.S. (C‑490/16):
«7. Cuando un solicitante de protección internacional impugna una decisión de traslado basándose en que el criterio del artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.o 604/2013 se ha aplicado erróneamente, el artículo 27, apartado 1, de este Reglamento debe interpretarse en el sentido de que esa persona puede invocar, en un recurso contra la decisión de trasladarlo, la incorrecta aplicación de ese criterio de determinación de la responsabilidad establecido en el capítulo III de dicho Reglamento.
8. El plazo de seis meses previsto en el artículo 29, apartado 2, del Reglamento n.o 604/2013 deja de correr cuando se interpone un recurso, con arreglo al artículo 27, apartado 1, que tenga efecto suspensivo en el sentido de artículo 27, apartado 3, de dicho Reglamento.»