SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,
predstavljeni 4. julija 2018(1)
Zadeva C‑220/17
Planta Tabak-Manufaktur Dr. Manfred Obermann GmbH & Co. KG
proti
Land Berlin
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Približevanje zakonodaj – Izdelava, predstavitev in prodaja tobačnih izdelkov – Direktiva 2014/40/EU– Člen 7(1) in (7) – Prepoved dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo – Člen 7(14) – Prehodno obdobje za tobačne izdelke, ki imajo značilno aromo in katerih obseg prodaje predstavlja 3 % ali več v posamezni kategoriji izdelkov v vsej Evropski uniji – Presoja veljavnosti – Načelo enakega obravnavanja – Člen 13(1)(c) – Razlaga – Prepoved elementov ali značilnosti, ki se nanašajo na okus, vonj, katere koli aromatične snovi ali druge dodatke ali na odsotnost le-teh – Uporaba za tobačne izdelke z značilno aromo, katerih prodaja je po 20. maju 2016 še vedno dovoljena“
I. Uvod
1. Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu, Nemčija) s svojimi vprašanji za predhodno odločanje Sodišče sprašuje o razlagi nekaterih določb Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES(2) ter njihovi veljavnosti glede na primarno pravo Unije.
2. Ta vprašanja so bila postavljena v okviru spora med družbo Planta Tabak-Manufaktur Dr. Manfred Obermann GmbH & Co. KG (v nadaljevanju: Planta Tabak), proizvajalko tobaka, in Land Berlin (dežela Berlin, Nemčija) glede uporabe nemških predpisov o prenosu navedene direktive za izdelke, ki jih trži.
3. Predložitveno sodišče s številnimi vprašanji, ki jih je postavilo, poziva Sodišče k ponovni preučitvi nekaterih vidikov, ki so bili obravnavani že v sodbah z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet(3) ter Philip Morris Brands in drugi,(4) zlasti o prepovedi dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo in o pravilih za predstavitev tobačnih izdelkov, s katerimi so prepovedani vsi elementi ali značilnosti, ki lahko spodbujajo k uporabi teh izdelkov, ki so določeni v členu 7(1) in (7) ter členu 13(1) Direktive 2014/40.
4. V skladu z zahtevo Sodišča bodo ti sklepni predlogi vseeno omejeni le na analizo naslednjih dveh vidikov. Najprej bom preučil veljavnost prve prepovedi z vidika načela enakega obravnavanja, ker je zakonodajalec Unije v členu 7(14) Direktive 2014/40 predvidel prehodno obdobje, ki se uporablja za tobačne izdelke, ki imajo posebno značilno aromo in katerih obseg prodaje presega 3 % v posamezni kategoriji izdelkov v vsej Uniji. Nato se bom lotil razlage druge določbe, da bi ugotovil, ali je z njo prepovedano, da se na tobačnih izdelkih z značilno aromo, ki se še lahko prodajajo, navaja aroma, ki jo vsebujejo.
5. Sodišču bom predlagal, naj odgovori, prvič, da je člen 7(1), (7) in (14) Direktive 2014/40 skladen z načelom enakega obravnavanja in, drugič, da je s členom 13(1) te direktive dejansko prepovedano tako navajanje značilne arome na embalaži izdelkov, katerih prodaja je še vedno dovoljena.
II. Pravni okvir
A. Direktiva 2014/40
6. V uvodnih izjavah 16, 25 in 27 Direktive 2014/40 je navedeno:
„(16) Pomisleki glede tobačnih izdelkov z značilno aromo, ki ni aroma tobaka, so še povečali verjetnost različne ureditve, kar bi lahko spodbudilo začetek uporabe tobaka in vplivalo na vzorce uporabe. Treba bi se bilo izogibati ukrepom, ki uvajajo neupravičene razlike pri obravnavi različnih vrst cigaret z aromo. Izdelke z značilno aromo, ki se prodajajo v večjem obsegu, bi bilo treba ukinjati postopoma v podaljšanem obdobju, da bi potrošnikom omogočili dovolj časa za prehod na druge izdelke.
[…]
(25) Novim znanstvenim dognanjem bi bilo treba prilagoditi tudi določbe o označevanju. Navajanje vrednosti emisij za katran, nikotin in ogljikov monoksid na zavojčkih cigaret se je na primer izkazalo za zavajajoče, saj zaradi tega potrošniki menijo, da so nekatere cigarete manj škodljive od drugih. […]
[…]
(27) Tobačni izdelki ali njihova embalaža lahko zavajajo potrošnike, zlasti mlade, kadar dajejo vtis, da so ti izdelki manj škodljivi. Tako je na primer, kadar se uporabljajo določene besede ali značilnosti, kot so besede ‚nizka vsebnost katrana‘, ‚lahke‘, ‚ultra lahke‘, ‚blage‘, ‚naravne‘, ‚ekološke‘, ‚brez dodatkov‘, ‚brez arom‘ ali ‚tanke‘, ter pri določenih imenih, slikah in simboličnih ali drugih oznakah. Drugi zavajajoči elementi bi med drugim lahko bili tudi vložki ali drugi dodatni materiali, kot so samolepljive etikete, nalepke, oglasna sporočila, ‚spraskanke‘ in ovoji [(neizčrpen seznam)], ali pa se bi nanašali na obliko samega tobačnega izdelka. Nekatera embalaža in tobačni izdelki bi lahko bili zavajajoči za potrošnike tudi zaradi navajanja koristi v smislu izgube teže, spolne privlačnosti, socialnega položaja, družabnega življenja ali lastnosti, kot so ženskost, moškost ali elegantnost. Prav tako lahko velikost in videz posameznih cigaret zavedeta potrošnike z ustvarjanjem vtisa, da so manj škodljive. […]“
7. Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Cilj te direktive je približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic o:
(a) sestavinah in emisijah tobačnih izdelkov in povezanih obveznostih poročanja, med drugim o najvišjih vrednostih emisij katrana, nikotina in ogljikovega monoksida za cigarete;
(b) nekaterih vidikih označevanja in embalaže tobačnih izdelkov […];
[…]
da bi olajšali pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, in da bi izpolnili obveznosti Unije iz Okvirne konvencije SZO za nadzor nad tobakom (v nadaljnjem besedilu: Konvencija FCTC).“
8. Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Predpisi o sestavinah“, določa:
„1. Države članice prepovejo dajanje tobačnih izdelkov z značilno aromo na trg.
[…]
7. Države članice prepovejo dajanje na trg tobačnih izdelkov, ki vsebujejo aromatične snovi v kateri koli od njihovih komponent, kot so filtri, papir, ovoji in kapsule, ali kakršne koli tehnične značilnosti, ki omogočajo spreminjanje vonja ali okusa tobačnega izdelka ali jakosti dima. Filtri, papirji in kapsule ne smejo vsebovati tobaka ali nikotina.
[…]
12. Tobačni izdelki, razen cigaret in tobaka za zvijanje, so izvzeti iz prepovedi iz odstavkov 1 in 7. Komisija sprejme delegirane akte v skladu s členom 27 za umik te izjeme za določeno kategorijo izdelkov, če se v poročilu Komisije ugotovi, da so se okoliščine bistveno spremenile.
[…]
14. V primeru tobačnih izdelkov, ki imajo značilno aromo in obseg njihove prodaje predstavlja 3 % ali več v posamezni kategoriji izdelkov v vsej Uniji, se določbe tega člena uporabljajo od 20. maja 2020.
[…]“
9. Člen 13 te direktive, naslovljen „Predstavitev izdelkov“, določa:
„1. Označevanje zavojčkov in kakršna koli zunanja embalaža ter sam tobačni izdelek ne smejo vključevati nobenega elementa ali značilnosti, ki:
(a) promovira tobačni izdelek ali spodbuja njegovo uporabo z ustvarjanjem napačnih predstav o njegovih lastnostih, učinkih na zdravje, tveganjih ali emisijah; oznake ne smejo vsebovati nobenih informacij o vsebnosti nikotina, katrana ali ogljikovega monoksida tobačnega izdelka;
(b) namiguje na to, da je določen tobačni izdelek manj škodljiv od drugih ali da skuša zmanjšati učinek nekaterih škodljivih komponent dima ali spodbuja vitalnost, energijo in zdravje, ima pomlajevalne, naravne ali organske lastnosti ali drugače koristi zdravju in življenjskemu slogu;
(c) se nanaša na okus, vonj, katere koli aromatične snovi ali druge dodatke ali na odsotnost le-teh;
[…]
3. Elementi in značilnosti, ki so prepovedani na podlagi odstavkov 1 in 2, so med drugim lahko besedila, simboli, imena, blagovne znamke, figurativni in drugi znaki.“
B. Nemško pravo
10. Direktiva 2014/40 je bila v Nemčiji prenesena zlasti z Gesetz über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (zakon o tobačnih in povezanih izdelkih) z dne 4. aprila 2016 (BGBl. 2016 I, str. 569, v nadaljevanju: TabakerzG), ki je začel veljati 20. maja 2016.
11. Člen 5 TabakerzG, naslovljen „Sestavine“, določa:
„(1) Prepovedano je dajanje na trg:
1. cigaret in tobaka za zvijanje, ki:
(a) vsebujejo značilno aromo ali
(b) vsebujejo aromatične snovi v svojih komponentah ali kakršne koli tehnične značilnosti, ki omogočajo spreminjanje vonja ali okusa ali jakosti dima; […]“
12. Člen 18 TabakerzG, naslovljen „Prepovedi zaradi zaščite potrošnikov pred zavajanjem“, določa:
„[…]
(2) Prepovedano je dajanje na trg tobačnih izdelkov, pri katerih so na zavojčkih, zunanji embalaži ali na samem tobačnem izdelku navedene reklamne informacije, ki lahko zavajajo. To zlasti velja, če:
[…]
3. se reklamne informacije nanašajo na okus, vonj, katere koli aromatične snovi ali na njihovo odsotnost.
[…]“
13. Člen 47 TabakerzG, naslovljen „Prehodne določbe“, v odstavku 4 določa:
„V primeru cigaret in tobaka za zvijanje, katerih obseg prodaje predstavlja 3 % ali več v posamezni kategoriji izdelkov v vsej Uniji, se določbe člena 5(1), točka 1(a), uporabljajo od 20. maja 2020.“
III. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
14. Družba Planta Tabak je družinsko podjetje, ki proizvaja in trži različne vrste tobačnih izdelkov. Pred začetkom veljavnosti Direktive 2014/40 je bila ena od posebnosti tega podjetja aromatiziran tobak za zvijanje. Največji delež te proizvodnje je predstavljal tobak z aromo mentola. Navedeno podjetje trži tudi majhen izbor cigaret, večinoma z različnimi aromami, tobak za vodne pipe ter v manjšem obsegu cigarilose, cigare in izdelke za kadilce.
15. Nemški zakonodajalec je 4. aprila 2016 sprejel TabakerzG, s katerim je prenesel Direktivo 2014/40. Družba Planta Tabak je 25. aprila 2016 pri Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu) vložila tožbo, s katero je nasprotovala temu, da se za tobačne izdelke, ki jih proizvaja in trži, uporabljajo določbe tega zakona o prepovedi dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo, zdravstvenih opozorilih in pravilih za predstavitev izdelkov. To sodišče pa dvomi o veljavnosti in razlagi ustreznih določb navedene direktive.
16. V teh okoliščinah je Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu) z odločbo z dne 21. aprila 2017, ki je na Sodišče prispela 27. aprila 2017, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo med drugim ta vprašanja:
„1. […][(5)]
(b) Ali so določbe člena 7(1) in (7) Direktive [2014/40] v povezavi z določbami člena 7(14) te direktive zaradi kršitve načela enakega obravnavanja neveljavne, ker prepovedi, ki jih morajo sprejeti države članice, razlikujejo glede na obseg prodaje, ne da bi za to obstajal utemeljen razlog?
[…]
3. (a) Ali je treba člen 13(1)(c) v povezavi z odstavkom 3 tega člena Direktive [2014/40] razlagati tako, da državam članicam nalaga, da prepovejo uporabo informacij, ki se nanašajo na okus, vonj, aromo ali druge dodatke, tudi v primeru, ko ne gre za promocijske informacije in je uporaba sestavin še naprej dovoljena?
(b) Ali je člen 13(1)(c) Direktive [2014/40] neveljaven, ker je v nasprotju s členom 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah[(6)]?“
17. Pisna stališča so Sodišču predložili družba Planta Tabak, španska, francoska, madžarska vlada, vlada Združenega kraljestva, norveška vlada, Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija.
18. Družba Planta Tabak, španska vlada, vlada Združenega kraljestva, Parlament, Svet in Komisija so se udeležili obravnave, ki je bila 21. marca 2018.
IV. Analiza
A. Veljavnost člena 7(1), (7) in (14) Direktive 2014/40 z vidika načela enakega obravnavanja (prvo vprašanje v točki (b))
1. Uvodne ugotovitve
19. Med različnimi doprinosi Direktive 2014/40 k predpisom Unije na področju tobaka je pomembna tudi prepoved dajanja na trg izdelkov z značilno aromo(7), določena v členu 7(1) te direktive. Odstavek 7 tega člena poleg tega prepoveduje tobačne izdelke, ki vsebujejo aromatične snovi v kateri koli od njihovih komponent, kot so filtri, papir, ovoji in kapsule, ali kakršne koli tehnične značilnosti, ki omogočajo spreminjanje vonja ali okusa tobačnega izdelka ali jakosti dima. Te prepovedi za zdaj veljajo samo za cigarete in tobak za zvijanje.(8)
20. Zakonodajalec Unije je s sprejetjem teh prepovedi želel s trga umakniti tobačne izdelke z aromo vanilje, čokolade in celo mentola. Razlogi za to so navedeni v uvodni izjavi 16 Direktive 2014/40. V bistvu je zakonodajalec menil, da lahko ti izdelki zlasti med mladimi spodbujajo začetek uporabe tobaka in vplivajo na vzorce uporabe. Kot je ugotovilo Sodišče, take arome prekrivajo ali zmanjšujejo trpkost tobačnega dima ter prispevajo k spodbujanju in ohranitvi kajenja.(9)
21. Navedene prepovedi so načeloma začele veljati 20. maja 2016, to je na dan, ko so bile države članice dolžne prenesti Direktivo 2014/40.(10) Vendar je v členu 7(14) te direktive določeno, da se bodo tobačni izdelki, ki imajo značilno aromo in katerih obseg prodaje predstavlja 3 % ali več v posamezni kategoriji izdelkov v vsej Uniji,(11) še naprej lahko dajali na trg do 20. maja 2020.(12)
22. Po mnenju družbe Planta Tabak, ki se ji pridružuje predložitveno sodišče, se s členom 7(14) Direktive 2014/40 ustvarja neupravičeno različno obravnavanje primerljivih tobačnih izdelkov, zato je v nasprotju z načelom enakega obravnavanja. Natančneje, medtem ko se na splošno priznava, da so mentolove cigarete upravičene do prehodnega obdobja iz te določbe,(13) pa naj se to obdobje glede na informacije, ki jih ima na voljo družba Planta Tabak, ne bi uporabljalo za mentolov tobak za zvijanje.(14) Poleg tega naj se to obdobje ne bi uporabljalo za tobačne izdelke, ki imajo druge arome, kot sta vanilja ali evkaliptus. Vendar naj bi imeli vsi ti izdelki enake objektivne lastnosti in naj bi pomenili enako tveganje za zdravje ljudi.
23. Naj omenim, da se je Sodišče v sodbah Poljska/Parlament in Svet(15) ter Philip Morris Brands in drugi(16) že izreklo o veljavnosti prepovedi dajanja na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo, določene v členu 7(1) in (7) Direktive 2014/40, glede na načelo sorazmernosti. Nasprotno pa je vprašanje veljavnosti teh določb v povezavi s členom 7(14) te direktive z vidika načela enakega obravnavanja novo.
24. V zvezi s tem je treba spomniti, da načelo enakega obravnavanja kot splošno načelo prava Unije zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno.(17)
25. Med določbami, ki jih predložitveno sodišče omenja v svojem vprašanju, je s členom 7(14) Direktive 2014/40 uvedeno tako različno obravnavanje. Ta določba uvaja razlikovanje med tobačnimi izdelki, ki imajo značilno aromo, na podlagi obsega prodaje vsakega od teh izdelkov v posamezni kategoriji izdelkov. Iz tega na primer sledi, da se mentolove cigarete, katerih obseg prodaje v Uniji je večji od 3 % v kategoriji „cigarete“, in cigarete, ki imajo manj običajno aromo in katerih obseg prodaje ne dosega tega praga, obravnavajo različno. Prve se bodo lahko tržile do 20. maja 2020, druge so morale biti umaknjene s trga do 20. maja 2016.
26. Posledično je treba najprej preveriti, ali so tobačni izdelki z značilno aromo, ki ne dosegajo praga 3 % iz člena 7(14) Direktive 2014/40, in tisti, ki dosegajo ta prag, v primerljivem položaju (2). Ob domnevi, da je tako, bo treba nato presoditi, ali je njihovo različno obravnavanje objektivno utemeljeno (3).
2. Primerljivost položajev
27. V skladu s sodno prakso Sodišča se „[p]rimerljivost različnih položajev […] presoja glede na vse njihove značilnosti. Te značilnosti je treba zlasti utemeljiti in presojati ob upoštevanju predmeta in namena akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, iz katerega izhaja zadevni akt“.(18)
28. Z uporabo tega „testa“ v tej zadevi se glede na obstoječa stališča(19) postavlja uvodno vprašanje: ali se primerljivost zadevnih položajev presoja glede na splošne cilje, ki jih uresničuje Direktiva 2014/40, ali glede na posebne cilje člena 7(14) te direktive ali celo glede na oboje?
29. Ob upoštevanju dvodelne analize, ki jo Sodišče izvaja v svoji sodni praksi – primerljivost položajev, objektivna utemeljitev – se mi zdi, da je logika naslednja. V fazi primerljivosti je treba ugotoviti, ali so zadevni položaji načeloma primerljivi glede na cilje, ki jih na splošno uresničuje zadevni instrument. Eventualno je v fazi utemeljitve mogoče ugotoviti, ali kljub tej načelni primerljivosti obstajajo, kar zadeva posebno določbo tega instrumenta, posebni preudarki, združljivi s predmetom in ciljem navedenega instrumenta, s katerimi je mogoče utemeljiti različno obravnavanje.
30. Skratka, za primerjavo položaja tobačnih izdelkov z značilno aromo, katerih obseg prodaje presega prag 3 % v posamezni kategoriji izdelkov, in položaja izdelkov, ki ne dosegajo tega praga, je treba po mojem mnenju upoštevati splošne cilje, ki jih uresničuje Direktiva 2014/40. Posebni cilji člena 7(14) te direktive bodo po mojem mnenju morali biti po potrebi analizirani v fazi objektivne utemeljitve.
31. V zvezi s cilji Direktive 2014/40 je treba spomniti, da ta v skladu s členom 1 uresničuje dvojni, celo trojni cilj. Ta cilj je olajšati pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, in izpolniti obveznosti Unije iz Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom (v nadaljevanju: Konvencija FCTC).(20)
32. Glede na ta trojni cilj je zakonodajalec Unije menil, da mora za vse tobačne izdelke z značilno aromo načeloma(21) veljati ista pravna ureditev. Po njegovem mnenju bi vsi ti izdelki lahko spodbujali začetek uporabe tobaka ali vplivali na vzorce uporabe. Pri tem je bil namen sprejetja usklajevalnih ukrepov na podlagi člena 114 PDEU pravzaprav izogniti se „ukrepom, ki uvajajo neupravičene razlike pri obravnavi različnih vrst cigaret z aromo“.(22) Namen teh ukrepov je bil na splošno odpraviti in preprečiti kakršne koli razlike med nacionalnimi predpisi o uporabi sestavin, ki dajejo tobaku značilno aromo.
33. Poleg tega Konvencija FCTC, ki jo je zakonodajalec Unije želel izvajati, ne uvaja razlikovanja med tobačnimi izdelki z značilno aromo. Delne smernice za izvajanje členov 9 in 10 te konvencije zahtevajo, med drugim, odstranitev sestavin, ki izboljšajo okus izdelka, ne da bi določale kakršno koli razlikovanje med različnimi aromami, ki se lahko dodajo tobačnim izdelkom.(23)
34. Sodišče je v sodbah z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet ter Philip Morris Brands in drugi,(24) uporabilo isti pristop, ko je odločilo, da imajo različne vrste tobačnih izdelkov z značilno aromo, prvič, podobne objektivne lastnosti ter, drugič, podobne vplive na začetek uporabe tobaka in na ohranjanje kajenja.
35. Na podlagi zgornjih preudarkov sklepam, da so vsi aromatizirani tobačni izdelki, za katere veljajo prepovedi značilne arome iz člena 7(1) in (7) Direktive 2014/40, v primerljivih položajih za namene uporabe načela enakega obravnavanja, pri čemer obseg njihove prodaje v Uniji nima nobenega pomena.
3. Obstoj objektivne utemeljitve
36. V skladu s sodno prakso Sodišča je različno obravnavanje utemeljeno, „če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej če je povezano z zakonito dopustnim ciljem, ki ga zadevna zakonodaja želi doseči, in je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči“.(25)
37. Ker je Direktiva 2014/40 zakonodajni akt Unije, mora zakonodajalec Unije dokazati obstoj takega merila in Sodišču predložiti dokaze, ki so potrebni za to.(26)
38. Ob tem Sodišče zakonodajalcu Unije priznava široko diskrecijsko pravico na področju, kot je to v obravnavanem primeru, ki od njega zahteva politične, gospodarske in socialne odločitve ter na katerem mora opraviti kompleksno presojo. Sodišče s svojo presojo ne želi nadomestiti presoje zakonodajalca. Opravi samo omejen sodni nadzor, pri katerem poskuša odkriti morebitno očitno neprimernost ukrepa glede na cilj, ki ga je ta zakonodajalec želel uresničevati.(27) Kar natančneje zadeva nadzor spoštovanja načela enakega obravnavanja, se kaznuje samovoljno različno obravnavanje, to je tisto, ki očitno ne temelji na objektivnih in ustreznih merilih glede na želeni cilj.(28)
39. V obravnavani zadevi uvodna izjava 16 Direktive 2014/40 ponuja prvo utemeljitev različnega obravnavanja, uvedenega s členom 7(14) te direktive. Ta uvodna izjava kaže, da bi bilo treba tobačne izdelke z značilno aromo, ki se prodajajo v večjem obsegu, ukinjati postopoma v podaljšanem obdobju, „da bi potrošnikom omogočili dovolj časa za prehod na druge izdelke“.(29)
40. V zvezi s tem Parlament, Svet in Komisija v svojih stališčih pojasnjujejo, da je zakonodajalec želel upoštevati dejstvo, da so nekatere značilne arome posebej uveljavljene med potrošniki in so torej pomembnejše za njihove vzorce uporabe. Taki vzorci pa naj bi lahko izginjali samo postopoma.
41. Poleg tega je Sodišče v sodbah Poljska/Parlament in Svet ter Philip Morris Brands in drugi(30) navedlo drugo utemeljitev, na kateri temelji prehodno obdobje iz člena 7(14) Direktive 2014/40. Sodišče je v okviru svoje analize veljavnosti prepovedi dajanja na trg tobačnih izdelkov, ki imajo značilno aromo, glede na načelo sorazmernosti presodilo, da je namen tega prehodnega obdobja dati tobačni industriji čas za prilagoditev.(31)
42. Ti utemeljitvi sta del iste logike: preprečiti nekatere gospodarske in družbene posledice, ki lahko izhajajo iz nenadne prepovedi izdelkov, ki se v Uniji množično proizvajajo in uporabljajo.
43. Pripravljalni dokumenti za Direktivo 2014/40 razkrivajo tudi, da je bila v zakonodajnem postopku predstavljena ideja, da se mentolovi tobačni izdelki ne prepovejo, ker se štejejo za dobro uveljavljene med potrošniki. Zdi se namreč, da je prehodno obdobje iz člena 7(14) Direktive 2014/40 vsaj delno rezultat političnega kompromisa med tistimi, ki želijo te izdelke v celoti izvzeti iz prepovedi značilnih arom, in tistimi, ki so naklonjeni temu, da se ta prepoved zanje uporablja.(32)
44. Predložitveno sodišče dvomi, da so taki razlogi združljivi s ciljem varovanja zdravja ljudi, ki ga uresničuje Direktiva 2014/40. Vendar menim, da na tako zapletenem, kočljivem in gospodarsko pomembnem področju, kot je ureditev tobaka, zakonodajalec Unije s tem, da je postopoma prepovedal dajanje na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo, ni presegel svoje široke diskrecijske pravice.
45. V zvezi s tem je pomembno dejstvo, da je zakonodajalec Unije samo začasno odložil začetek veljavnosti prepovedi nekaterih tobačnih izdelkov, ki imajo značilno aromo. Po mojem mnenju je zakonodajalec lahko postopoma uresničeval cilj varovanja zdravja ljudi, tako da je določil omejena odstopanja in ustrezna prehodna obdobja.(33)
46. Sodišče sicer ustaljeno razsoja, da lahko zakonodajalec Unije, kadar mora zakonsko urediti zapleten položaj, deluje po fazah, če njegova izbira temelji na objektivnih in ustreznih merilih glede na zastavljene cilje.(34)
47. To, da se s trga najprej odstranijo „nišni“ izdelki in nato izdelki, ki so med potrošniki dobro uveljavljeni, pri čemer se ta odstranitev opira na obseg prodaje v posamezni kategoriji izdelkov, pa po mojem mnenju izpolnjuje te pogoje.
48. Po eni strani je v zvezi z zadevnimi izdelki tako merilo objektivno. Kateri koli izdelek je ne glede na svoje lastnosti lahko predmet uporabe prehodnega obdobja iz člena 7(14) Direktive 2014/40, če obseg njegove prodaje dosega predvideni prag. Res je, kot je bilo opozorjeno,(35) da so se predlogi sprememb, na katerih temelji ta določba in jih je predlagal Parlament, izrecno nanašali na mentol in izdelke s to aromo. Vendar je treba ugotoviti, da je zakonodajalec razmislil o predlogu in nazadnje uporabil nevtralno merilo.
49. Poleg tega je za proizvajalce merilo obsega prodaje nevtralno. Zakonodajalec se ni navezal na njihove tržne deleže, temveč na celotno prodajo vsakega izdelka. Kar zadeva trditev družbe Planta Tabak, v skladu s katero tobačne izdelke, ki presegajo prag 3 % iz člena 7(14), večinoma tržijo multinacionalna tobačna podjetja, medtem ko „nišne“ izdelke proizvajajo predvsem mala ali srednja podjetja, njene resničnosti ni mogoče preveriti na podlagi spisa, ki ga ima na voljo Sodišče. Iz spisa je razvidno, da tudi sama tožeča stranka v postopku v glavni stvari proizvaja aromatizirane cigarete in da Svet trdi, ne da bi mu kdo nasprotoval, da multinacionalke prav tako tržijo „nišne“ izdelke. Vsekakor tudi ob domnevi, da bi bila ta trditev dokazana, to po mojem mnenju ne bi bilo odločilno. Vsaka politika ima neugodne učinke za neko skupino oseb. Kot je navedeno v točki 38 teh sklepnih predlogov, je za sodišče Unije pomembno, da razlikovanje med tistimi, ki imajo koristi, in tistimi, ki jih nimajo, ne temelji na samovoljnem merilu. V obravnavani zadevi pa odločitve za merilo obsega prodaje ni mogoče kritizirati s tega vidika.
50. Po drugi strani je namreč to merilo ustrezno glede na različne opredeljene cilje, to je dati čas potrošnikom, da spremenijo svoje ustaljene vzorce, in industriji, da se prilagodi.(36) V zvezi s tem obseg prodaje, ki kaže razmerje med povpraševanjem in ponudbo, odraža tako ustaljene vzorce uporabe kot gospodarski pomen proizvodnje Unije, ki jo zadeva prepoved značilnih arom.
51. Poleg tega, kot trdi Komisija, je merilo obsega prodaje v Uniji smiselno tudi glede na pravno podlago, na kateri temelji Direktiva 2014/40, to je člen 114 PDEU, in cilj harmonizacije, ki ga uresničuje ta direktiva. Učinek prepovedi nekaterih izdelkov na delovanje notranjega trga je namreč v določeni meri odvisen od obsega trgovine med državami članicami. Navedeno merilo pa je tudi tu indikator te trgovine.
52. Menim tudi, da zakonodajalec z določitvijo praga 3 % za obseg prodaje v Uniji v posamezni kategoriji izdelkov ni presegel diskrecijske pravice, ki jo ima na voljo. Zakonodajalec je lahko razumno sklepal, da 3‑odstotni obseg prodaje v posamezni kategoriji izdelkov odraža pomembne vzorce uporabe in proizvodnjo.
53. Glede na navedeno menim, da je različno obravnavanje, ki je s členom 7(14) Direktive 2014/40 uvedeno med primerljivimi tobačnimi izdelki, objektivno utemeljeno. Zato je ta določba po mojem mnenju veljavna z vidika načela enakega obravnavanja.
B. Razlaga člena 13(1)(c) Direktive 2014/40 (tretje vprašanje v točki (a))
54. Odkar so 20. maja 2016 začele veljati prepovedi iz člena 7(1) in (7) Direktive 2014/40, večine tobačnih izdelkov z značilno aromo v Uniji ni več mogoče prodajati.
55. Vseeno se po tem datumu nekateri od teh izdelkov še vedno lahko zakonito proizvajajo in tržijo. Po eni strani, kot je bilo navedeno v okviru prvega vprašanja v točki (b),(37) bodo tobačni izdelki, ki imajo značilno aromo in katerih obseg prodaje predstavlja 3 % ali več v posamezni kategoriji izdelkov v vsej Uniji – to so zlasti mentolove cigarete – prepovedani šele od 20. maja 2020. Po drugi strani se tobačni izdelki, ki niso cigarete in tobak za zvijanje – med drugim tobak za pipe, cigare in cigarilosi – še vedno lahko dajejo na trg, in to brez časovne omejitve.(38)
56. Ob tem v skladu s členom 13(1)(c) Direktive 2014/40 označevanje zavojčkov, zunanje embalaže in samih tobačnih izdelkov ne sme vključevati „nobenega elementa ali značilnosti“, ki „se nanaša na okus, vonj, katere koli aromatične snovi ali druge dodatke ali na odsotnost le-teh“. Odstavek 3 tega člena določa, da so tako prepovedani elementi in značilnosti med drugim „besedila, simboli, imena, blagovne znamke, figurativni in drugi znaki“.(39)
57. Po mnenju družbe Planta Tabak, ki ji v tej točki sledi predložitveno sodišče, iz tega izhaja paradoksalen položaj, v katerem lahko proizvajalci tobaka resda zakonito tržijo nekatere tobačne izdelke z značilno aromo, vendar arome, ki jo imajo ti izdelki, ne smejo navesti pri označevanju zavojčkov, zunanje embalaže in samih tobačnih izdelkov.(40)
58. Brez take navedbe pa naj potrošniki ne bi mogli prepoznati aromatiziranih tobačnih izdelkov ali, nasprotno, tistih, ki so brez arome. Poleg teh praktičnih preudarkov naj bi prepoved iz člena 13(1)(c) Direktive 2014/40 povzročala gospodarske težave. Ker tako prepovedani elementi in značilnosti vključujejo blagovne znamke,(41) naj bi bili proizvajalci tobačnih izdelkov prisiljeni opustiti tiste od svojih znamk, ki se nanašajo na okus, vonj, katere koli aromatične snovi ali druge dodatke.
59. V tem okviru predložitveno sodišče poziva Sodišče, naj pojasni, ali se člen 13(1)(c) Direktive 2014/40 nanaša samo na elemente ali značilnosti, ki so namenjeni promociji ali oglaševanju ter presegajo zgolj obveščanje o prisotnosti okusa, vonja, aromatične snovi ali drugih dodatkov v danem tobačnem izdelku, oziroma ali je prepovedano sámo navajanje take informacije.(42)
60. Sodišče je v sodbi Philip Morris Brands in drugi(43) odločilo, da se prepoved kakršnega koli elementa ali značilnosti pri označevanju zavojčkov, zunanje embalaže in samih tobačnih izdelkov, ki se nanašajo na okus, vonj, katere koli aromatične snovi ali druge dodatke, določena v členu 13(1)(c) Direktive 2014/40, uporablja ne glede na to, ali so zadevne informacije vsebinsko pravilne.
61. Po mojem mnenju prav tako ni dvoma, da so s to določbo prepovedane nevtralne navedbe, ki nimajo reklamnega učinka, saj njenega besedila ni mogoče razlagati drugače.
62. Kot trdi Komisija, v besedilu navedenega člena 13(1)(c) ni navedena nikakršna omejitev na promocijske ali reklamne informacije. Nanaša se na vse („noben“) elemente in značilnosti, „ki se nanašajo“ na okus, vonj, katere koli aromatične snovi ali druge dodatke. Ob branju odstavka 3 tega člena, v skladu s katerim tako prepovedani elementi in značilnosti zajemajo „med drugim“ besedila, simbole, imena, blagovne znamke, figurativne „in druge“ znake, se ta vtis splošnosti še okrepi.
63. Poleg tega, čeprav je zakonodajalec Unije v točkah (a), (b) in (e) tega člena 13(1) uporabil izraze, ki lahko eventualno napotujejo na idejo nekakšnega oglaševanja danega izdelka („promovira“, „spodbuja“, „namiguje“), pa nasprotno izraz „se nanaša na“, uporabljen v točki (c), odseva samo to, ali je informacija o okusu, vonju, aromi ali drugem dodatku objektivno navedena na zavojčkih, zunanji embalaži in samih tobačnih izdelkih.(44)
64. Poleg tega to razlago potrjujeta uvodni izjavi 25 in 27 Direktive 2014/40. V zvezi s tem iz tega izhaja, da je zakonodajalec Unije želel prepovedati vse elemente predstavitve tobačnih izdelkov, ki bi potrošnike, zlasti mlade, lahko zavajale glede njihove škodljivosti. V tem okviru je glede na razpoložljive znanstvene podatke menil, da lahko nekateri izrazi („nizka vsebnost katrana“, „lahke“, „ultra lahke“, „blage“, „naravne“, „ekološke“, „brez dodatkov“, „brez arom“ itd.) ali celo nekatera imena, slike in oznake dajejo tak napačen vtis.(45)
65. Namen zakonodajalca Unije torej ni bil zgolj zakonsko urediti elementov in značilnosti, prikazanih na embalaži tobačnih izdelkov, pri čemer bi meril na promocijske trditve, zlasti tiste, ki so napačne ali ki nekaterim sestavinam pripisujejo učinke. Prepovedal je vsakršno navajanje nekaterih informacij, ki imajo dokazan spodbujevalni učinek na potrošnike, tudi če bi bile te informacije resnične ter predstavljene nevtralno in brez reklamnega učinka.(46)
66. Res je, da se uvodni izjavi 25 in 27 Direktive 2014/40 ne sklicujeta izrecno na navedbe o prisotnosti okusa, vonja, arome ali drugih dodatkov v danem tobačnem izdelku – omenjene so samo navedbe o odsotnosti takih elementov. Logika zakonodajalca je vseeno jasna: že zgoljinformacija na zavojčkih, zunanji embalaži in samih tobačnih izdelkih o prisotnosti okusa, vonja, arome ali drugih dodatkov v danem tobačnem izdelku lahko ustvarja vtis o manjši škodljivosti tega izdelka na zdravje ljudi in s tem spodbuja k njegovi uporabi, zato je prepovedana.(47)
67. Prav tako po mojem mnenju ni dvoma, da za tobačne izdelke z značilno aromo, ki se lahko po 20. maju 2016 še vedno zakonito proizvajajo in tržijo,(48) člen 13(1)(c) Direktive 2014/40 prepoveduje vsakršno navedbo arome, ki jo imajo, na zavojčkih, zunanji embalaži in samih izdelkih.
68. Spomniti je namreč treba, da značilna aroma v skladu z opredelitvijo v tej direktivi ustreza „jasno prepoznavn[emu] vonj[u] ali okus[u] […], ki nastane z dodatkom ali kombinacijo dodatkov […]“.(49) Ta določba tako dvakrat prepoveduje navajanje take značilne arome na embalaži zadevnih izdelkov: prvič, kot navajanje okusa ali vonja ter, drugič, kot sklicevanje na dodatek ali druge dodatke, iz katerih izhaja ta okus ali vonj.
69. Poleg tega zakonodajalec Unije v Direktivi 2014/40 ni določil odstopanja od člena 13(1)(c) za te izdelke, ki so še vedno dovoljeni.(50) To je še toliko pomembnejše, ker, nasprotno, tako odstopanje obstaja za elektronske cigarete in zeliščne izdelke za kajenje.(51)
70. Vključitev tobačnih izdelkov z značilno aromo, katerih prodaja je še dovoljena, na področje uporabe člena 13(1)(c) Direktive 2014/40 torej izhaja iz premišljene želje zakonodajalca. Sodišče pa v okviru svoje pristojnosti za razlago ne sme nadomestiti zakonodajalca, tako da bi v to direktivo uvedlo razlikovanja, ki jih ta ni določil.(52)
71. Posledično je vsaka razprava o tem, ali je na embalaži tobačnih izdelkov z značilno aromo, ki so še dovoljeni, nujno še naprej navajati aromo, ki jo imajo, prenesena v okvir tretjega vprašanja v točki (b)(53), ki ga je predložitveno sodišče postavilo v zvezi z veljavnostjo člena 13(1)(c) Direktive 2014/40 z vidika lastninske pravice, zagotovljene s členom 17 Listine. Ker to vprašanje ni predmet teh sklepnih predlogov, bom za vsak primer samo poudaril naslednje elemente.
72. Ne glede na to, ali se, kot vlada Združenega kraljestva v svojih stališčih, zavzame stališče, da so pravice, podeljene z registracijo blagovne znamke, samo negativne – da je z njimi tretjim osebam mogoče preprečiti določeno ravnanje – ali stališče, da blagovna znamka svojemu lastniku podeljuje tudi pozitivno pravico do uporabe te znamke, menim, da je uporaba blagovne znamke vsekakor odvisna od spoštovanja prava in zlasti določb, ki ustrezajo nujnemu cilju, kot je varovanje zdravja ljudi,(54) med katerimi je člen 13(1)(c) Direktive 2014/40.
73. Družba Planta Tabak sicer izpodbija nujnost te določbe glede na navedeni cilj. Meni, da ta cilj, zaradi izvzetja nekaterih tobačnih izdelkov iz prepovedi dajanja na trg, določenih v členu 7(1) in (7) te direktive, ne zahteva, da se z embalaže teh izdelkov odstranijo navedbe arom, ki jih ti izdelki vsebujejo.
74. Vendar varovanje zdravja ljudi, zlasti zdravja mladih, govori tudi v prid odstranitve vsakršne navedbe značilne arome na embalaži še vedno dovoljenih tobačnih izdelkov.
75. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da so izdelki, za katere se uporablja izjema iz člena 7(12) Direktive 2014/40 ter ki jih uporabljajo predvsem starejši potrošniki in manjše skupine prebivalstva,(55) še naprej predmet natančnega nadzora. V tem okviru je odstranitev elementov predstavitve, ki lahko spodbujajo k uporabi teh izdelkov, utemeljena s preprečevanjem, da bi cigarilosi z aromo vanilje nadomestili mentolove cigarete kot sredstvo, s katerim bi mladi vstopili v svet kadilcev.(56) Kar zadeva tobačne izdelke, za katere velja prehodno obdobje iz odstavka 14 tega člena, moram tako kot Parlament in francoska vlada opozoriti, da namen tega prehodnega obdobja ni zagotoviti proizvajalcem tobačnih izdelkov dodatnega roka za privabljanje novih uporabnikov. Ti izdelki morajo takoj nehati biti privlačni, kar med drugim zahteva odstranitev vsakršnega navajanja značilne arome na embalaži zadevnih izdelkov.
76. Prav tako ni mogoče dvomiti o sorazmernosti člena 13(1)(c) Direktive 2014/40 glede na domnevno zahtevo po dobrem obveščanju potrošnikov. Res je na nekaterih področjih, kot so živila, bistveno, da se potrošnikom zagotovijo informacije o sestavinah izdelkov, ki jih uživajo, zato da se jim omogoči, da živilo prepoznajo in ga ustrezno uporabljajo ter da izberejo taka živila, ki ustrezajo njihovim potrebam.(57)
77. Vendar tobačni izdelki niso navadna živila. Ne gre za to, da se potrošnikom omogoči lažja izbira med različnimi izdelki. Na tem področju zagotavljanje ustreznih informacij potrošnikom pomeni predvsem poudarjanje posebej škodljivih učinkov tobaka na njihovo zdravje. Kot v bistvu trdita vlada Združenega kraljestva in Komisija, je preglednost sestavin manj pomembna od cilja preprečiti vsakršne informacije, zaradi katerih bi lahko potrošniki pozabili na te učinke.
78. Poleg tega se ne sme precenjevati praktičnih posledic prepovedi iz člena 13(1)(c) Direktive 2014/40. Natančneje, proizvajalci tobačnih izdelkov lahko še vedno razlikujejo med izdelki z značilno aromo in drugimi izdelki, dokler ne uporabljajo katerega od elementov, naštetih v navedenem členu 13(1), od (a) do (e).(58)
V. Predlog
79. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje v točki (b) in tretje vprašanje v točki (a), ki ju je postavilo Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu, Nemčija), odgovori tako:
1. Pri preučitvi prvega vprašanja za predhodno odločanje v točki (b) ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost člena 7(1), (7) in (14) Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES.
2. Člen 13(1)(c) Direktive 2014/40 je treba razlagati tako, da državam članicam nalaga, da prepovejo, da se pri označevanju zavojčkov, zunanje embalaže in samih tobačnih izdelkov navajajo elementi ali značilnosti, ki se nanašajo na okus, vonj, aromatične snovi ali druge dodatke, in to tudi, ko ne gre za promocijske informacije in je uporaba zadevnih sestavin še naprej dovoljena.