ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2018. gada 25. janvārī (1)
Lieta C‑671/16
Inter-Environnement Bruxelles ASBL,
Groupe d’Animation du Quartier Européen de la Ville de Bruxelles ASBL,
Association du Quartier Léopold ASBL,
Brusselse Raad voor het Leefmilieu ASBL,
Pierre Picard,
David Weytsman
pret
Région de Bruxelles-Capitale
(Conseil d’État (Valsts padome, Beļģija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Vide – Direktīva 2001/42/EK – Noteiktu plānu un programmu ietekmes uz vidi novērtējums – Plāni un programmas – Definīcija – Reģionālais teritoriālo vienību pilsētplānošanas regulējums
I. Ievads
1. Jēdzienu pārim “plāni un programmas” ir galvenā nozīme, nosakot Direktīvas par noteiktu plānu un programmu ietekmes uz vidi novērtējumu (2) (turpmāk tekstā – “SIVN direktīva”, SIVN ir stratēģiskais ietekmes uz vidi novērtējums) piemērošanas jomu. Lai gan Tiesa nesen ir precizējusi šī jēdziena interpretāciju (3), tomēr, kā to parāda arī lieta Thybaut u.c. (C‑160/17), kurā es arī šodien sniedzu secinājumus, joprojām ir jautājumi, uz kuriem šajā sakarā ir jāatbild.
2. Šīs lietas pamatā ir reģionālais teritoriālo vienību pilsētplānošanas regulējums, kurā ir ietvertas konkrētas prasības attiecībā uz būvniecības projektu īstenošanu Briseles Eiropas kvartālā. Taču it īpaši Beļģija šo tiesvedību izmanto, lai pieprasītu SIVN direktīvas nepiemērošanu likumam līdzīgām vispārīgām tiesību normām.
II. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
3. SIVN direktīvas mērķi it īpaši izriet no tās 1. panta:
“Šīs direktīvas mērķis ir nodrošināt augstu vides aizsardzības līmeni un veicināt noturīgu attīstību, sekmējot ekoloģisko apsvērumu integrēšanu plānu un programmu sagatavošanas un pieņemšanas procesā, nodrošinot, lai saskaņā ar šo direktīvu veiktu vides novērtējumu tādiem plāniem un programmām, kam var būt būtiska ietekme uz vidi.”
4. Plāni un programmas ir definētas SIVN direktīvas 2. panta a) punktā:
“Šajā direktīvā:
a) “plāni un programmas” ir plāni un programmas, tostarp ar Eiropas Kopienas līdzfinansējumu, kā arī visi plānu un programmu grozījumi:
– kurus sagatavo un/vai pieņem valsts, reģionālā vai vietējā līmenī, vai arī tādi, ko pieņemšanai likumdošanas kārtībā parlamentā vai valdībā sagatavo iestāde, un
– kas prasīti saskaņā ar normatīviem vai administratīviem aktiem.”
5. Pamatlietā īpaša nozīme ir pienākumam veikt stratēģisko vides novērtējumu saskaņā ar 3. panta 2. punkta a) apakšpunktu:
“Saskaņā ar 3. punktu vides novērtējumu veic visiem plāniem un programmām,
a) kas sagatavoti lauksaimniecībā, mežsaimniecībā, zvejniecībā, enerģētikā, rūpniecībā, transportā, atkritumu apsaimniekošanā, ūdens resursu apsaimniekošanā, telekomunikāciju un tūrisma nozarē, pilsētas un lauku plānošanā vai zemes lietošanā un kuros noteikti pamatprincipi turpmākās attīstības saskaņošanai projektiem, kas uzskaitīti I un II pielikumā [IVN direktīvai (4)] [..].”
B. Valsts tiesības
6. Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Briseles Teritorijas labiekārtošanas kodekss) 88. un 89. pantā ir reglamentēts pilsētplānošanas regulējuma priekšmets un pieņemšana.
III. Lietas apstākļi un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
7. Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pamatā ir Inter-Environnement Bruxelles u.c. prasība par Galvaspilsētas Briseles reģiona (Beļģija) valdības 2013. gada 12. decembra rīkojumu, ar kuru tiek apstiprināts reģionālais teritoriālo vienību pilsētplānošanas regulējums un pieteikuma dokumentu kopums pilsētplānošanas atļaujas un būvatļaujas saņemšanai attiecībā uz Rue de la Loi un tās apkaimes platību.
8. Reģionālajos, tā dēvētajos “teritoriālo vienību” pilsētplānošanas regulējumos būtībā tiek noteiktas konkrēta kvartāla (vienas teritoriālas vienības) būvēm (augstums, gabarīti, sadalījums, apbūves blīvums, jumti, antenas), neapbūvētām platībām (minimālās virsmas, labiekārtošana) un sabiedriskām (publiskām) platībām piemērojamās normas. Attiecībā uz norādīto kvartālu ar šīm īpašajām normām tiek aizstātas reģionālajā pilsētplānošanas (pamata) regulējumā ietvertās normas.
9. 2013. gada 12. decembrī reģiona valdība pieņēma šajā gadījumā apstrīdēto regulējumu.
10. Tajā pašā dienā reģiona valdība pieņēma arī rīkojumu par pilsētas attīstības formas noteikšanas projekta īstenošanu ar īpašu zemes izmantošanas plānu attiecībā uz Rue de la Loi un tās apkaimes platību Eiropas kvartālā. Ar to it īpaši tiek sadalīta zemes izmantošana starp mājokļiem, birojiem, tirdzniecības vietām, viesnīcām un kolektīvo interešu vai sabiedrisko pakalpojumu iespējām. Tajā ir arī norādīta pārvietošanās, auto novietošana šajā vietā un piekļuve tai. Par šo rīkojumu ir celta prasība to atcelt, kas ar Valsts padomes (Beļģija) 2016. gada 14. decembra spriedumu ir noraidīta.
11. Valsts padome saistībā ar šo tiesvedību Tiesai uzdod šādu jautājumu:
“Vai SIVN direktīvas 2. panta a) punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka ar to “plānu un programmu” jēdzienā tiek ietverts reģionālas iestādes pieņemts pilsētplānošanas regulējums:
– kurā ir ietverta kartogrāfija, ar ko tiek noteikta tā piemērošanas platība tikai viena kvartāla robežās un ar ko šajā platībā tiek noteiktas dažādas teritoriālas saliņas, kurām ir piemērojamas atšķirīgas normas attiecībā uz būvju izvietojumu un augstumu; un
– kurā ir arī paredzētas īpašas labiekārtošanas tiesību normas teritoriālajām vienībām, kas atrodas dzīvojamo ēku apkaimē, kā arī precīzas norādes par konkrētu normu piemērošanu telpā, kas tiek noteiktas, ņemot vērā ielas, taisnas, attiecībā uz šīm ielām perpendikulāri novilktas līnijas un attālumus attiecībā uz šo ielu sadalījumu; un
– kurā ir izvirzīts mērķis pārveidot attiecīgo kvartālu, un
– kurā ir noteiktas normas par to, kādi dokumenti ir jāiesniedz pieteikuma pilsētplānošanas atļaujas saņemšanai, kuras priekšnosacījums ir ietekmes uz vidi novērtējums šajā kvartālā?”
12. Rakstveida apsvērumus iesniedza Inter-Environnement Bruxelles u.c., Beļģijas Karaliste, Čehijas Republika un Eiropas Komisija. Izņemot Čehijas Republiku, šie lietas dalībnieki un Dānijas Karaliste piedalījās 2017. gada 30. novembra tiesas sēdē, kurā tika izskatīta gan šī lieta, gan lieta C‑160/17, Thybaut u.c.
IV. Juridiskais vērtējums
13. Valsts padome vēlas uzzināt, vai apstrīdētais teritoriālo vienību pilsētplānošanas regulējums ir jāuzskata par plānu vai programmu atbilstoši SIVN direktīvas 2. panta a) punktam.
14. Šajā ziņā vispirms ir īsi jāanalizē plānu un programmu “definīcija” SIVN direktīvas 2. panta a) punktā un pēc tam – Tiesas sniegtā šī jēdzienu pāra definīcija. No minētā var izrietēt norādes, kas var tikt izmantotas, pārbaudot, vai apstrīdētais pilsētplānošanas regulējums atbilstoši tai ir jāuzskata par plānu vai programmu, un visbeidzot ir jāanalizē iebildumi, kurus izvirza it īpaši Beļģija, iebilstot pret Tiesas judikatūru.
A. Par SIVN direktīvas 2. panta a) punktu
15. Saskaņā ar SIVN direktīvas 2. panta a) punktu “plāni un programmas” ir plāni un programmas, kā arī visi plānu un programmu grozījumi, kurus, pirmkārt, sagatavo un/vai pieņem valsts, reģionālā vai vietējā līmenī, vai arī tādi, ko pieņemšanai likumdošanas kārtībā parlamentā vai valdībā sagatavo iestāde, un, otrkārt, kas prasīti saskaņā ar normatīviem vai administratīviem aktiem.
16. Par šiem abiem priekšnoteikumiem šajā lietā nav strīda. Pilsētplānošanas regulējumu pieņēma reģionālā iestāde, proti, Galvaspilsētas Briseles reģiona valdība. Attiecībā uz otro priekšnoteikumu ir jānorāda, ka, lai gan lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav ietverta norāde uz pienākumu pieņemt pilsētplānošanas regulējumu, šajā ziņā pietiek ar to, ka pasākums ir reglamentēts valsts normatīvajos vai administratīvajos aktos, kuos ir noteiktas šajā ziņā kompetentās iestādes, kā arī izstrādes process (5). Lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu izklāstītajā Briseles Teritorijas labiekārtošanas kodeksa 88. un 89. pantā ir ietvertas attiecīgās tiesību normas par pilsētplānošanas regulējumu.
17. Līdz ar to apstrīdētais pilsētplānošanas regulējums atbilst SIVN direktīvas 2. panta a) punktā izvirzītajiem priekšnoteikumiem.
B. Par jēdzienu pāra “plāni un programmas” interpretāciju, ņemot vērā spriedumu D‘Oultremont
18. Faktiski Valsts padomei interesē nevis SIVN direktīvas 2. panta a) punkts, bet gan tas, vai ir citas pazīmes, kurām ir nozīme, atbildot uz jautājumu, vai tāds pasākums kā apstrīdētais teritoriālo vienību pilsētplānošanas regulējums ir plāns vai programma.
19. Atbildot uz šo jautājumu, ir jāpieņem, ka vides novērtējums, kā to parāda SIVN direktīvas preambulas 4. apsvērums, ir svarīgs līdzeklis ekoloģisko apsvērumu integrācijai, sagatavojot un pieņemot noteiktus plānus un programmas (6). Arī jēdzienu pāra “plāni un programmas” norobežošana, nošķirot to no citiem pasākumiem, kas neietilpst direktīvas materiālajā piemērošanas jomā, ir jāveic, ņemot vērā tās 1. pantā paredzēto būtisko mērķi, proti, ka plāniem un programmām, kam var būt būtiska ietekme uz vidi, tiek veikts ietekmes uz vidi novērtējums (7). Tādējādi, ņemot vērā šīs direktīvas mērķi nodrošināt augstu vides aizsardzības līmeni, noteikumi, kuros ir noteikta šīs direktīvas piemērošanas joma, tostarp tie, kuros ir izklāstītas direktīvā paredzēto aktu definīcijas, ir jāinterpretē plaši (8).
20. Līdzšinējā judikatūra galvenokārt ir pasludināta par plāniem un programmām, saistībā ar kurām varēja būt runa par vides novērtējumu saskaņā ar SIVN direktīvas 3. panta 2) punkta a) apakšpunktu. Atbilstoši tam vides novērtējums ir jāveic visiem plāniem un programmām, kas sagatavoti lauksaimniecībā, mežsaimniecībā, zvejniecībā, enerģētikā, rūpniecībā, transportā, atkritumu apsaimniekošanā, ūdens resursu apsaimniekošanā, telekomunikāciju un tūrisma nozarē, pilsētas un lauku plānošanā vai zemes lietošanā un kuros noteikti pamatprincipi turpmākās attīstības saskaņošanai projektiem, kas uzskaitīti IVN direktīvā. Turklāt no tiesiskā regulējuma par atļauju izsniegšanu projektiem, kuriem nav piemērojama IVN direktīva, saskaņā ar SIVN direktīvas 3. panta 4. punktu var izrietēt pienākums veikt vides novērtējumu (9).
21. Tiesiskā regulējuma noteikšana turpmākiem lēmumiem ir raksturīga pasākumiem, kas ir daļa no tiesiskā regulējuma hierarhijas. Šajā ziņā prasības tiek konkretizētas jo vairāk, jo tuvāk ir pienācis galīgā lēmuma par atsevišķo gadījumu pieņemšanas brīdis, piemēram, būvatļaujas piešķiršana. Taču vienlaikus, izlemjot par konkrēto gadījumu, iespējama rīcības brīvība parasti jau ir ierobežota ar augstāka juridiskā spēka pasākumiem, būvatļaujas gadījumā – piemēram, ar tiesību normām par konkrētu platību iespējamo apbūvi vai izmantošanu. Šajā hierarhijas modelī SIVN direktīvai ir jānodrošina, ka noteikumi, kuriem var būt būtiska ietekme uz vidi, tiek paredzēti tikai pēc tam, kad šī ietekme ir pārbaudīta (10).
22. Ņemot vērā minēto, ir jāvērtē Tiesas nolēmums lietā D’Oultremont, – atbilstoši tam jēdzienu pāris “plāni un programmas” “ir piemērojams ikvienam aktam, ar kuru, nosakot attiecīgajā nozarē piemērojamos noteikumus un kontroles mehānismus, ir definēts būtisks kritēriju un detalizētu darbību kopums, lai atļautu un īstenotu vienu vai vairākus projektus, kuriem var būt būtiska ietekme uz vidi” (11).
23. Šai jēdzienu pāra “plāni un programmas” interpretācijai spriedumā D’Oultremont, pirmkārt, tiesiskā regulējuma hierarhijā ir jānodrošina vieta tādu projektu vides novērtējumam, kas rada būtisku ietekmi uz vidi. Taču, otrkārt, tai de minimis tiesiskā regulējuma izpratnē ir arī jānovērš situācija, kad, jau atsevišķi nosakot konkrētus kritērijus vai detalizētas darbības, ir jāveic vides novērtējums.
24. Tāpēc Dānija uzsver, ka, lai varētu runāt par būtisku kritēriju un detalizētu darbību kopumu, ir jākonstatē liels skaits noteikumu un tiem turklāt ir jāpiešķir noteikta nozīme.
25. Taču mani nepārliecina kvantitatīva pieeja, kurā galvenā nozīme ir noteikumu skaitam. Tas tāpēc, ka Tiesa ir arī uzsvērusi, ka ir jānovērš SIVN direktīvā paredzēto saistību iespējamā apiešanas stratēģija, kura var izpausties kā pasākumu sadalīšana vairākos pasākumos, tādējādi samazinot šīs direktīvas lietderīgo iedarbību (12).
26. Līdz ar to kritērija “būtiska kopuma” konkretizācijai ir jānotiek kvalitatīvi, ņemot vērā it īpaši SIVN direktīvas 1. pantā izvirzīto mērķi, proti, ka plāniem un programmām, kam var būt būtiska ietekme uz vidi, tiek veikts ietekmes uz vidi novērtējums (13).
27. Tāpēc kritēriju un detalizētu darbību kopuma noteikšana, lai atļautu un īstenotu projektus, kuriem var būt būtiska ietekme uz vidi, ir jāuzskata par būtisku kopumu un tāpēc – par plānu vai programmu, ja šī projektu ietekme uz vidi izriet tieši no attiecīgajiem kritērijiem un detalizētajām darbībām. Turpretim, ja noteiktajiem kritērijiem un detalizētajām darbībām nevar būt būtiska ietekme uz vidi, nav konstatējams būtisks kopums un tāpēc nav konstatējams arī plāns vai programma.
28. Atbilstoši minētajam, pārbaudot, vai ir konstatējams plāns vai programma SIVN direktīvas 2. panta a) punkta izpratnē, ir jāpārbauda, vai attiecīgā pasākuma noteikumiem var būt būtiska ietekme uz vidi.
C. Par kritēriju piemērošanu “plāniem un programmām”
29. Pamatlietā Valsts padomei būtu jāpārbauda, vai apstrīdētais teritoriālo vienību pilsētplānošanas regulējums atbilst tikko izstrādātajiem kritērijiem.
30. Veicot šo pārbaudi, nozīme varētu būt tam, ka teritoriālo vienību pilsētplānošanas regulējums saskaņā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu it īpaši aptver tiesību normas par ēku novietojumu un augstumu, kā arī īpašas tiesību normas par apkārt ēkām esošo teritoriālo vienību izmantošanu un ka kopumā tā mērķis ir attiecīgā pilsētas kvartāla pārveidošana. Atkarībā no tā, kā ir definēti šie kritēriji un detalizētās darbības, tie var būtiski ietekmēt pilsētvidi, piemēram, vietējo klimatu un bioloģisko daudzveidību.
31. Turpretim sākotnēji nav nosakāms, ciktāl tiesību normas par to, kādi dokumenti ir jāiesniedz pieteikuma pilsētplānošanas atļaujas saņemšanai, kuras priekšnosacījums ir ietekmes uz vidi novērtējums šajā kvartālā, varētu ietekmēt vidi.
D. Par Beļģijas iebildumiem
32. Taču Beļģija iebilst, ka apstrīdētais teritoriālo vienību pilsētplānošanas regulējums jau tāpēc nevarot būt “plāns vai programma”, jo runa esot par vispārīgu tiesisko regulējumu, kuram ir likuma raksturs.
33. Patiesi, nevar tikt izslēgts, ka pat dalībvalsts valdības piedāvāts likums, kuru pieņem parlaments, atbilst visiem SIVN direktīvas 2. panta a) punktā izvirzītajiem priekšnoteikumiem. Tas tāpēc, ka arī likums ir reglamentēts valsts tiesību aktos, proti, attiecīgajā konstitūcijā, kurā ir noteiktas šajā ziņā kompetentās “iestādes” un izstrādes process.
34. Taču ir jāatgādina, ka Tiesa pamatoti ir noraidījusi gan leģislatīvo pasākumu kategorisku izslēgšanu no jēdzienu pāra “plāni un programmas”, gan analoģiju ar Orhūsas konvencijas (14) un Kijevas protokola (15) kategorijām. Proti, pirmkārt, leģislatīvie pasākumi expressis verbis ir SIVN direktīvas 2. panta a) punkta pirmā ievilkuma definīcijas sastāvdaļa (16), un, otrkārt, SIVN direktīva atšķiras no Orhūsas konvencijas un Kijevas protokola, jo šajā direktīvā tieši nav ietvertas konkrētas normas saistībā ar politikām vai vispārējo regulējumu, atbilstoši kurām tas būtu nošķirams no “plāniem un programmām” (17).
35. Arī Beļģijas mēģinājums definēt jēdzienu pāri “plāni un programmas” daudz šaurāk nekā spriedumā D‘Oultremont nav pamatots.
36. Galu galā Beļģija minēto gribētu galvenokārt attiecināt uz konkrētām pārvaldes programmām, ar kurām iestāde sev izvirza konkrētus mērķus un definē izmantojamos līdzekļus, kā arī termiņu.
37. Pret minēto ir jāiebilst, ka jēdzienu pāris “plāni un programmas” tieši attiecas ne tikai uz programmām, bet arī uz plāniem. Tie labākajā gadījumā var tikt ļoti netieši integrēti Beļģijas programmatiskajā pieejā, jo tiem parasti ir jāvirza ne tikai kā iestāžu rīcība, bet arī galvenokārt, arī ja netieši ar atļaujas izsniegšanas priekšnoteikumu starpniecību, privātpersonu projektus. Tas it īpaši izpaužas arī SIVN direktīvas 3. panta 2. punkta a) apakšpunktā un 4. punktā. Abu pārbaudīšanas pienākuma variantu pamatā nav galvenokārt programmas, bet gan attiecīgi tiesiskais regulējums par atļauju izsniegšanu projektiem. Tas tāpēc, ka SIVN direktīvas mērķis ir nodrošināt tādu plānveida projektu vides novērtējumu, kuriem ir nozīme saistībā ar projektiem, uz kuriem attiecas IVN direktīva (18).
38. Visbeidzot Beļģija uzsver tiesisko nenoteiktību, kas izrietot no Tiesas judikatūras, jo tā attiecoties uz lielu skaitu vispārīgu noteikumu, kas kopš SIVN direktīvas transponēšanas termiņa beigām ir pieņemti, neveicot vides novērtējumu.
39. Taču šī tiesiskā nenoteiktība vismaz daļēji tiek novērsta ar pēdējā gadā pieņemto spriedumu Association France Nature Environnement, atbilstoši kuram valstu tiesām ir atļauts ar zināmiem nosacījumiem uz laiku saglabāt tādu pasākumu sekas, kas ir veikti, neievērojot SIVN direktīvas prasības (19).
40. Tāpēc rezumējot ir jākonstatē, ka Beļģijas iebildumi nav pamatoti.
41. Tomēr es vēlētos norādīt, ka ar Tiesas judikatūru SIVN direktīvas piemērošanas joma, iespējams, patiešām ir paplašināta vairāk, nekā likumdevējs to ir vēlējies un dalībvalstis to varēja paredzēt. Taču tas manā ieskatā neizriet no jēdzienu pāra “plāni un programmas” definīcijas, bet gan no tā, kā tiek interpretēta pazīme saskaņā ar 2. panta a) punkta otro ievilkumu, atbilstoši kuram tās tiek prasītas saskaņā ar normatīviem vai administratīviem aktiem.
42. Šajā ziņā, kā minēts, ir jāpietiek ar to, ka pasākums ir reglamentēts valsts normatīvajos un administratīvajos aktos, kuros ir noteiktas šajā ziņā kompetentās iestādes un izstrādes process (20). Tāpēc nav jāparedz drīzāk retais pienākums pieņemt attiecīgu tiesību aktu, bet gan pietiek ar to, ka tas tiek darīts pieejams kā instruments. Tas būtiski paplašina pienākumu veikt vides novērtējumu. Kā jau es esmu izklāstījusi, šī uz pamatotā visaptveroša vides novērtējuma mērķa sasniegšanu vērstā interpretācija (21) ir pretrunā paustajai likumdevēja gribai (22). Tāpēc Apvienotās Karalistes Supreme Court (Augstākā tiesa) to asi kritizēja (23), taču neiesniedzot Tiesai attiecīgu lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu.
43. Taču šī judikatūra netiek apstrīdēta nedz šajā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu, nedz to dara lietas dalībnieki. Tāpēc Tiesai nebūtu uz to pēc savas iniciatīvas šajā tiesvedībā jāatsaucas un tā jāanalizē, bet gan tas būtu jādara piemērotākā lietā.
V. Secinājumi
44. Tāpēc es Tiesai ierosinu izlemt šādi:
Pārbaudot, vai ir konstatējams plāns vai programma Direktīvas 2001/42/EK par noteiktu plānu un programmu ietekmes uz vidi novērtējumu 2. panta a) punkta izpratnē, ir jānosaka, vai attiecīgā pasākuma noteikumiem var būt būtiska ietekme uz vidi.