SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta
ampliada)
de 27 de enero de 2000 (1)
«Procedimiento antidumping - Asociación de consumidores - Negativa a
reconocer la condición de parte interesada - Acuerdo relativo a la aplicación del
artículo VI del GATT de 1994 - Artículos 6, apartado 7, y 21 del Reglamento
(CE) n. 384/96»
En el asunto T-256/97,
Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), asociación internacional
belga, con sede en Bruselas, representada por el Sr. Bernard O'Connor, Solicitor,
asistido por el Sr. Bonifacio García Porras, Abogado del Ilustre Colegio de
Salamanca, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Arsène
Kronshagen, 22, rue Marie-Adelaïde,
apoyada por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra.
Michelle Ewing, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, asistida
por el Sr. David Anderson, Barrister de Inglaterra y País de Gales, que designa
como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14,
boulevard Roosevelt,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Viktor
Kreuschitz, Consejero Jurídico, y Nicholas Khan, miembro del Servicio Jurídico, en
calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del
Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner,
Kirchberg,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la decisión de 18 de julio de 1997
por la que la Comisión, en el marco del procedimiento que condujo a la adopción
de su Reglamento (CE) n. 773/98, de 7 de abril de 1998, por el que se establece
un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de determinados
tejidos de algodón crudo originarias de la República Popular de China, Egipto, la
India, Indonesia, Pakistán y Turquía (DO L 111, p. 19), rehusó considerar al
demandante parte interesada en el sentido del Reglamento (CE) n. 384/96 del
Consejo, de 22 de diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones
que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad
Europea (DO 1996, L 56, p. 1),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Quinta ampliada),
integrado por: el Sr. J.D. Cooke, Presidente; el Sr. R. García-Valdecasas, la Sra.
P. Lindh, y los Sres. J. Pirrung y M. Vilaras, Jueces;
Secretario: Sr. A. Mair;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 23 de
marzo de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
- 1.
- El artículo 5, apartado 10, del Reglamento (CE) n. 384/96 del Consejo, de 22 de
diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto
de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO
1996, L 56, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento de base») prevé:
«El anuncio de inicio del procedimiento deberá indicar la apertura de una
investigación, el producto y los países afectados, ofrecer un resumen de la
información recibida y precisar que toda la información adecuada deberá ser
comunicada a la Comisión; deberá fijar los plazos durante los cuales las partes
interesadas podrán personarse, presentar sus puntos de vista por escrito y aportar
información, en caso de que se pretenda que dichos puntos de vista e información
se tengan en cuenta durante la investigación; también fijará el plazo durante el cual
las partes interesadas podrán solicitar ser oídas por la Comisión de conformidad
con el apartado 5 del artículo 6.»
- 2.
- El artículo 6, apartado 6, del Reglamento de base dispone:
«A los importadores, exportadores, representantes del Gobierno del país de
exportación y denunciantes que se hubiesen dado a conocer con arreglo al apartado
10 del artículo 5, se les ofrecerá, previa petición, la oportunidad de reunirse con
aquellas partes que tengan intereses contrarios, para que puedan exponerse tesis
opuestas y refutaciones. Al proporcionar esta oportunidad se habrán de tener en
cuenta la necesidad de salvaguardar el carácter confidencial de la información y la
conveniencia de las partes. Ninguna parte estará obligada a asistir a una reunión,
y su ausencia no irá en detrimento de su causa. Las partes interesadas tendrán
también derecho a presentar información oralmente siempre que posteriormente
sea confirmada por escrito.»
- 3.
- El artículo 6, apartado 7, establece:
«Previa petición por escrito, los denunciantes, importadores, exportadores y sus
asociaciones representativas, usuarios y organizaciones de consumidores que se
hubiesen dado a conocer con arreglo al apartado 10 del artículo 5, así como los
representantes del país exportador, podrán examinar toda la información
presentada por cualquiera de las partes en la investigación, con excepción de los
documentos internos elaborados por las autoridades comunitarias o los Estados
miembros, siempre que sea pertinente para la presentación de sus casos y no
confidencial con arreglo al artículo 19, y se esté utilizando en la investigación. Las
partes podrán contestar a dicha información y se tendrán en cuenta sus
comentarios en la medida en que estén suficientemente documentados.»
- 4.
- El artículo 21, apartados 1 y 2, dispone:
«1. A efectos de determinar si el interés de la Comunidad exige la adopción de
medidas, deberá procederse a una valoración conjunta de los diferentes intereses
en juego, incluyendo los de la industria de la Comunidad y los de usuarios y
consumidores, y sólo se realizará cuando se haya dado a todas las partes la
oportunidad de presentar sus puntos de vista con arreglo al apartado 2. Se prestará
una especial atención a la necesidad de eliminar los efectos distorsionadores sobre
el comercio derivados del dumping y restablecer una competencia efectiva. Las
medidas determinadas sobre la base del dumping y del perjuicio comprobados
podrán no aplicarse cuando las autoridades, sobre la base de toda la información
suministrada, puedan concluir claramente que su aplicación no responde a los
intereses de la Comunidad.
2. Con el fin de proporcionar una base sólida en la que las autoridades puedan
tener en cuenta en su decisión todos los puntos de vista y toda la información para
saber si la imposición de medidas responde o no a la defensa de los intereses de
la Comunidad, los denunciantes, importadores y sus asociaciones representativas,
usuarios y organizaciones de consumidores representativas podrán darse a conocer
y facilitar información a la Comisión en los plazos indicados en el anuncio de
apertura de la investigación antidumping. Esta información, o un resumen
apropiado de la misma, será facilitada a las restantes partes mencionadas en el
presente artículo, que podrán manifestarse al respecto.»
- 5.
- El acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (DO L 336, p. 103; en lo sucesivo,
«Código antidumping»), que figura en el Anexo 1A del Acuerdo por el que se
establece la Organización Mundial del Comercio (OMC), sucesora del GATT (DO
L 336, p. 3; en lo sucesivo, «Acuerdo OMC»), aprobado mediante la Decisión
94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en
nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su
competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la
Ronda Uruguay (1986-1994) (DO L 336, p. 1), establece, en su artículo 6,
apartados 11 y 12:
«6.11. A los efectos del presente Acuerdo, se considerarán ”partes interesadas”:
i) los exportadores, los productores extranjeros o los importadores de un
producto objeto de investigación, o las asociaciones mercantiles, gremiales
o empresariales en las que la mayoría de los miembros sean productores,
exportadores o importadores de ese producto;
ii) el gobierno del Miembro exportador; y
iii) los productores del producto similar en el Miembro importador o las
asociaciones mercantiles, gremiales o empresariales en las que la mayoría
de los miembros sean productores del producto similar en el territorio del
Miembro importador.
Esta enumeración no impedirá que los Miembros permitan la inclusión como
partes interesadas de partes nacionales o extranjeras distintas de las indicadas
supra.
6.12. Las autoridades darán a los usuarios industriales del producto objeto de
investigación, y a las organizaciones de consumidores representativas en los casos
en los que el producto se venda normalmente al por menor, la oportunidad de
facilitar cualquier información que sea pertinente para la investigación en relación
con el dumping, el daño y la relación de causalidad entre uno y otro.»
Hechos que originaron el litigio
- 6.
- El Bureau européen des unions de consommateurs (Oficina europea de uniones
de consumidores; en lo sucesivo, «BEUC») es una asociación internacional belga
que representa ante las instancias comunitarias a las asociaciones nacionales de
consumidores establecidas en los Estados miembros y en otros países europeos.
- 7.
- El 11 de julio de 1997, la Comisión publicó el anuncio de apertura de
procedimientos antidumping (n. 97/C 210/09) referentes a las importaciones de
tejidos de algodón crudo originarios de la República Popular de China, de Egipto,
de la India, de Indonesia, de Pakistán y de Turquía (DO C 210, p. 12; en lo
sucesivo, «anuncio de apertura»), como consecuencia de una denuncia presentada
el 26 de mayo de 1997 con arreglo al artículo 5 del Reglamento de base por el
Comité de Industrias del Algodón y Fibras Afines de la Unión Europea
(Eurocoton).
- 8.
- De conformidad con el artículo 5, apartado 10, del Reglamento de base, el anuncio
de apertura fijaba un plazo durante el cual las partes interesadas podían
personarse, presentar sus puntos de vista por escrito y aportar información, para
que se tuviesen en cuenta durante la investigación. Precisaba también el plazo
durante el cual las partes interesadas podían solicitar ser oídas por la Comisión de
conformidad con el artículo 6, apartado 5, del Reglamento de base.
- 9.
- Mediante escrito dirigido a la Comisión el 15 de julio de 1997, el BEUC solicitó ser
reconocido como parte interesada y que se le autorizase a examinar la denuncia
y la información presentada por cualquier otra parte afectada por la investigación,
siempre que dicha información no fuese confidencial con arreglo a los artículos 6,
apartado 7, y 19 del Reglamento de base.
- 10.
- Mediante escrito de 18 de julio de 1997 de la Dirección E «Defensa antidumping:
aspectos del perjuicio y del interés comunitario (política, investigaciones y medidas),
otros instrumentos de la política económica exterior y asuntos generales» de la
Dirección General de Relaciones Exteriores: Política comercial, relaciones con
América del Norte, Extremo Oriente, Australia y Nueva Zelanda (DG I) (en lo
sucesivo, «decisión impugnada»), la Comisión respondió en estos términos:
«Conforme a la posición general de la Comisión, que el BEUC conoce bien,
desearía [...] destacar que los tejidos de algodón crudo no pueden considerarse
productos que se vendan normalmente al por menor, es decir, no se trata de
productos respecto de los que el BEUC pueda ser considerado parte interesada
con arreglo a los artículos 5, apartado 10, 6, apartado 7, y 21 del Reglamento [...]
n. 384/96 [...]
Debo pues informarle de que no podemos atender su solicitud de que se le remita
la denuncia y de acceder a los documentos no confidenciales.»
- 11.
- Al mencionar su «posición general [...] que el BEUC conoce bien», la Comisión
hace referencia a un intercambio de correspondencia anterior, y en particular a una
decisión contenida en un escrito de 3 de febrero de 1997 contra la que el
demandante había interpuesto recurso de anulación (véase el auto del Tribunal de
Primera Instancia de 4 de mayo de 1998, BEUC/Comisión, T-84/97, Rec. p. II-795,
apartados 53 a 55).
- 12.
- Mediante este escrito, referido a un procedimiento antidumping iniciado el 21 de
febrero de 1996, la Comisión había rehusado reconocer la condición de parte
interesada del BEUC y permitirle tener acceso a los documentos no confidenciales
por dos razones. Según la Comisión:
i) el BEUC no podía ser considerado parte interesada sobre la base del
Acuerdo antidumping del GATT. En particular, la Comisión destacó que en
el artículo 6, apartado 12, del Acuerdo antidumping del GATT «se indica
claramente que las organizaciones de consumidores representativas tienen
la posibilidad de facilitar cualquier información relacionada con el dumping,
el daño y la relación de causalidad entre uno y otro, en los casos en que el
producto se venda normalmente al por menor. En el presente
procedimiento no se da esta situación, puesto que los tejidos de algodón
crudo normalmente no se venden al por menor», y
ii) el BEUC no podía ser considerado parte interesada sobre la base del
Reglamento n. 384/96. En particular, la Comisión declaró: «Además,
señalan Vds. que la legislación comunitaria permite a las organizaciones de
consumidores representativas participar en el procedimiento antidumping
de la manera descrita en el artículo 21, apartado 2, del Reglamento [...]
n. 384/96 [...] En el presente caso, sin embargo, el producto similar es un
producto intermedio semiacabado que normalmente no se vende al por
menor, y los consumidores no son, por consiguiente, los usuarios de este
producto.»
- 13.
- El 7 de abril de 1998, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) n. 773/98, por el
que se establece un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de
determinados tejidos de algodón crudo originarias de la República Popular de
China, Egipto, la India, Indonesia, Pakistán y Turquía (DO L 111, p. 19; en lo
sucesivo, «Reglamento provisional»).
- 14.
- Según su artículo 4, el Reglamento provisional entró en vigor el 10 de abril de 1998
y debía estar vigente durante un período de seis meses, contados a partir de esa
fecha. Al no haber adoptado el Consejo ningún Reglamento que estableciese un
derecho antidumping definitivo en el plazo de quince meses desde el inicio del
procedimiento, previsto en el artículo 6, apartado 9, del Reglamento de base, el
Reglamento provisional perdió vigencia el 10 de octubre de 1998.
Procedimiento y pretensiones de las partes
- 15.
- Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia
el 19 de septiembre de 1997, el demandante interpuso el presente recurso.
- 16.
- Mediante auto del Presidente de la Sala Cuarta ampliada del Tribunal de Primera
Instancia, de 25 de mayo de 1998, se admitió la intervención del Reino Unido de
Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones del demandante.
- 17.
- Mediante escrito separado registrado en la Secretaría del Tribunal de Primera
Instancia el 4 de noviembre de 1998, la Comisión solicitó al Tribunal de Primera
Instancia, al amparo del artículo 114 de su Reglamento de Procedimiento, que
acordase el sobreseimiento del presente asunto.
- 18.
- La parte demandante presentó sus observaciones sobre esta demanda el 20 de
noviembre de 1998. Mediante escrito de 19 de noviembre de 1998, el Reino Unido
renunció a presentar observaciones al respecto.
- 19.
- Mediante auto de 1 de febrero de 1999, BEUC/Comisión (T-256/97, Rec.
p. II-169), el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta ampliada) resolvió, por
una parte, desestimar esta demanda, y, por otra, reservar la decisión sobre las
costas.
- 20.
- Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta
ampliada) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
- 21.
- En la vista de 23 de marzo de 1999 se oyeron los informes de las partes y sus
respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
- 22.
- El BEUC solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare admisible el recurso;
- Anule la decisión impugnada, en la medida en que rehúsa considerarlo
parte interesada;
- Anule la decisión impugnada, en la medida en que también le deniega, al
igual que a las demás organizaciones de consumidores, el acceso a la
información no confidencial facilitada en procedimientos antidumping
relativos a productos que normalmente no se venden al por menor;
- Adopte cualquier otra medida que considere necesaria;
- Condene en costas a la Comisión.
- 23.
- El Reino Unido solicita al Tribunal de Primera Instancia que anule la decisión
impugnada.
- 24.
- La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso de anulación de la decisión
impugnada, en la medida en que deniega al demandante y a las demás
organizaciones de consumidores el acceso a la información no confidencial
facilitada en procedimientos antidumping relativos a productos que
normalmente no se venden al por menor;
- Desestime el recurso por infundado en todo lo demás;
- Condene en costas al demandante.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
- 25.
- La Comisión sostiene que la solicitud del BEUC de que se anule la decisión
impugnada, en la medida en que le deniega, al igual que a las demás
organizaciones de consumidores, el acceso a la información no confidencial
facilitada en procedimientos antidumping relativos a productos que normalmente
no se venden al por menor, no es admisible. Alega que el Tribunal de Primera
Instancia goza, en virtud del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230
CE, tras su modificación), de la facultad de controlar la legalidad de los actos de
las Instituciones, y que no puede apreciar la legalidad de situaciones cuya
materialización sólo es hipotética. De las normas sobre el locus standi de las
personas físicas y jurídicas se desprende también que el demandante no está
facultado para interponer este recurso en nombre de terceros.
- 26.
- El BEUC sostiene que la decisión impugnada plantea la cuestión de si las
organizaciones de consumidores pueden ser consideradas, de manera general,
partes interesadas. La decisión impugnada afecta directamente tanto a sus intereses
como a los de las demás organizaciones de consumidores, no sólo en relación con
el procedimiento antidumping controvertido, sino también respecto de cualquier
procedimiento sobre productos que no se vendan normalmente al por menor que
pudiera incoarse en el futuro. Posee, en su calidad de representante de las
principales asociaciones de consumidores en todos los Estados miembros, un
interés particular en la protección de estos derechos. No pide resarcimiento en
nombre de otras personas, sino que llama la atención del Tribunal de Primera
Instancia sobre una situación que podría producirse en el futuro y que podría
evitarse si la decisión impugnada se anulase en la medida de lo solicitado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 27.
- La pretensión principal del demandante (véase el apartado 22 supra, segundo
guión) consiste en la anulación de la decisión impugnada en la medida en que
rehúsa considerarlo parte interesada en el sentido del artículo 5, apartado 10, del
Reglamento de base.
- 28.
- El objeto de su segunda pretensión de anulación es doble (véase el apartado 22
supra, tercer guión).
- 29.
- En primer lugar, el demandante pretende que el Tribunal de Primera Instancia
anule la misma decisión en la medida en que deniega al propio demandante el
acceso a la información no confidencial facilitada en procedimientos antidumping
relativos a productos que normalmente no se venden al por menor.
- 30.
- En segundo lugar, mediante una interpretación más amplia de la decisión
impugnada, pretende obtener también del Tribunal de Primera Instancia una
resolución de mayor alcance, que imponga a la Comisión la obligación de
modificar, en el futuro, su política en esta materia, de modo que cualquier
asociación de consumidores pueda tener acceso a los documentos no confidenciales
disponibles en cualquier procedimiento antidumping relativo a productos que no
se vendan normalmente al por menor.
- 31.
- Debe declararse la inadmisibilidad de esta segunda pretensión de anulación.
- 32.
- En la medida en que hace referencia a la supuesta negativa a que el propio
demandante tenga acceso a la información no confidencial, esta pretensión no
añade nada a la pretensión principal. En efecto, el derecho de acceso a la
información no confidencial con arreglo al artículo 6, apartado 7, del Reglamento
de base depende de la condición de parte interesada personada de conformidad
con el artículo 5, apartado 10, del mismo Reglamento.
- 33.
- Por lo que se refiere al segundo aspecto del objeto de esta pretensión, debe
recordarse que según jurisprudencia reiterada la admisibilidad de un recurso de
anulación debe apreciarse con respecto al interés para ejercitar la acción del
demandante en el momento de la presentación de la demanda. Dicho interés no
puede valorarse en función de un acontecimiento futuro e hipotético (sentencia del
Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 1998, Cityflyer Express/Comisión,
T-16/96, Rec. p. II-757, apartado 30). Por otra parte, la admisibilidad de un recurso
de anulación interpuesto por una persona física o jurídica depende de que ésta
justifique un interés personal en obtener la anulación del acto impugnado (véase
el auto del Tribunal de Primera Instancia de 29 de abril de 1999, Unione
provinciale degli agricoltori di Firenze y otros/Comisión, T-78/98, aún no publicado
en la Recopilación, apartado 30).
- 34.
- Pues bien, por una parte, en la medida en que este segundo aspecto del objeto de
esta pretensión persigue que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie sobre
los derechos de asociaciones de consumidores distintas del BEUC, atañe al interés
de terceras partes no identificadas, y no al interés personal para ejercitar la acción
del demandante. Por otra parte, en la medida en que persigue que el Tribunal de
Primera Instancia se pronuncie sobre derechos en relación con procedimientos
antidumping aún no iniciados, se basa en elementos futuros e hipotéticos.
- 35.
- Además, este segundo aspecto del objeto de esta pretensión es, en cualquier caso,
superfluo. En efecto, según reiterada jurisprudencia, le corresponde a la Institución
de que se trate adoptar, con arreglo al artículo 176 del Tratado CE (actualmente,
artículo 233 CE), todas las medidas que lleva consigo la ejecución de una sentencia
dictada en un recurso de anulación (sentencias del Tribunal de Primera Instancia
de 7 de julio de 1994, Dunlop Slazenger/Comisión, T-43/92, Rec. p. II-441,
apartado 18, y de 18 de septiembre de 1995, Ladbroke Racing/Comisión, T-548/93,
Rec. p. II-2565, apartado 54).
- 36.
- De las observaciones precedentes se desprende que debe declararse la
inadmisibilidad de la segunda pretensión de anulación.
Sobre el fondo
- 37.
- En apoyo de su recurso, el BEUC formula un único motivo, basado en la infracción
de los artículos 6, apartado 7, y 21 del Reglamento de base. Sostiene, en esencia,
que la Comisión, por una parte, realizó una interpretación errónea de las
disposiciones pertinentes del Reglamento de base, y, por otra, invocó
indebidamente el Código antidumping.
Alegaciones de las partes
Sobre la interpretación de los artículos 6, apartado 7, y 21 del Reglamento de base
- 38.
- El BEUC recuerda que la Comisión rehusó reconocer su condición de parte
interesada en el procedimiento antidumping controvertido basándose únicamente
en que afectaba a productos que normalmente no se venden al por menor.
- 39.
- Este enfoque de la Comisión ignora, de manera manifiesta, el tenor de las
disposiciones pertinentes del Reglamento de base, y es, por tanto, ilegal.
- 40.
- Las disposiciones del Reglamento de base, y en particular sus artículos 6, apartado
7, y 21, apartados 1 y 2, son claras y precisas. Son disposiciones acumulativas y no
exclusivas. Como demuestra el decimotercer considerando del Reglamento de base,
el objeto de estas disposiciones es definir las personas que deben considerarse
partes interesadas en los procedimientos antidumping, y establecer las condiciones
en que pueden intervenir/participar en el procedimiento. En efecto, estas
disposiciones reconocen el derecho de las organizaciones de consumidores a
personarse, a tener acceso a toda la información no confidencial facilitada por
cualquier parte afectada por un procedimiento antidumping y a presentar cualquier
información, sin establecer distinciones según la naturaleza o el tipo de productos
objeto de la investigación.
- 41.
- Destaca que el propio Tribunal de Justicia ha reconocido la importancia que
reviste el reconocimiento expreso de un derecho mediante un acto comunitario de
alcance general. En efecto, mediante su sentencia de 28 de noviembre de 1991,
BEUC/Comisión (C-170/89, Rec. p. I-5709, apartado 30), desestimó su solicitud de
acceso al expediente no confidencial de un procedimiento antidumping, basándose
en que el Reglamento de base aplicable en aquella época [Reglamento (CEE)
n. 2423/88 del Consejo, de 11 de julio de 1988, relativo a la defensa contra las
importaciones que sean objeto de dumping o de subvenciones por parte de países
no miembros de la Comunidad Económica Europea (DO L 209, p. 1; en losucesivo, «Reglamento n. 2423/88»)] no contenía ninguna disposición explícita que
concediese este derecho de acceso a las organizaciones de consumidores. Pero
declaró, sin embargo, que le correspondía «al legislador comunitario considerar si
el Reglamento antidumping de base debería conceder a una asociación que
representa los intereses de los consumidores el derecho a consultar el expediente
no confidencial».
- 42.
- Pues bien, al adoptar el Reglamento de base, el legislador comunitario modificó la
situación que existía con anterioridad y reconoció explícitamente el derecho de las
organizaciones de consumidores a personarse y a participar en el procedimiento.
El legislador habría podido restringir el derecho de las organizaciones de
consumidores, limitando su posibilidad de participar en el procedimiento «a los
casos en que el producto se venda normalmente al por menor», por ejemplo. No
obstante, en la medida en que el Reglamento de base no ha establecido esta
restricción, las organizaciones de consumidores gozan del derecho a personarse, a
tener acceso a toda la información no confidencial facilitada por cualquier parte
afectada por un procedimiento antidumping y a presentar cualquier información.
- 43.
- El BEUC señala también que, contrariamente a la tesis sostenida por la Comisión,
según la cual los intereses de los consumidores no forman parte del interés
comunitario puesto que el BEUC no está en disposición de proporcionar la
información cuantificable y suficientemente contrastada acerca del interés de la
Comunidad que exige el artículo 21 del Reglamento de base (véase el apartado 52
infra), los consumidores pueden tener un interés real en participar en todo
procedimiento relativo a productos que normalmente no se vendan al por menor.
- 44.
- La supuesta falta de fiabilidad de la información que pueden proporcionar las
asociaciones de consumidores no puede, en cualquier caso, cuestionar su derecho
a ser consideradas partes interesadas. En efecto, aun suponiendo que la
información o los comentarios que presenten en un determinado procedimiento no
sean pertinentes ni fiables, la Comisión siempre tiene la posibilidad de no tomarlos
en consideración.
- 45.
- El Gobierno del Reino Unido suscribe la interpretación de los artículos 6, apartado
7, y 21 del Reglamento de base realizada por el BEUC. Al carecer de toda
ambigüedad el tenor del artículo 6, apartado 7, del Reglamento de base, las
asociaciones de consumidores que se hayan personado gozan de los derechos que
establece. El hecho de que los derechos se concedan a la vez a los usuarios y a las
asociaciones de consumidores demuestra que la intención del legislador era
conceder derechos a estas últimas, aun cuando los consumidores no sean usuarios
del producto de que se trate. Lo mismo ocurre con el tenor del artículo 21, que
también utiliza las expresiones «usuarios y consumidores» en el apartado 1 y
«usuarios y organizaciones de consumidores representativas» en el apartado 2. Esta
terminología demuestra que el legislador preveía situaciones en las que los
consumidores no fueran usuarios de un determinado producto, pero tuvieran, no
obstante, intereses que defender.
- 46.
- Dicho Gobierno niega que el precio de los tejidos de algodón crudo sólo pueda
interesar al demandante «in abstracto», o que sus intereses sólo recaigan sobre
«otros productos». Si bien es cierto que el interés de los consumidores es indirecto,
en el sentido de que un tejido de algodón crudo normalmente debe someterse a
tratamientos complementarios antes de venderse al consumidor, no por ello deja
de ser completamente real, y no abstracto o filosófico, como pretende la Comisión.
La influencia del coste de las materias primas sobre el precio pagado por el
consumidor es un fenómeno conocido, que la propia Comisión ha admitido en
otros contextos. El objetivo de los derechos antidumping es, en definitiva, proteger
no sólo los intereses de la industria comunitaria, sino también los de los
consumidores.
- 47.
- La Comisión destaca, en primer lugar, que las distintas partes interesadas, ya sea
la industria comunitaria, los exportadores o los importadores, se determinan en
función del objeto del procedimiento. Así, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento
de base define la «industria de la Comunidad» como «el conjunto de los
productores comunitarios de los productos similares». Así pues, no reconoce como
partes interesadas a productores o importadores de productos distintos de los
productos similares. Por tanto, al negarse a reconocer al demandante como
representante de los consumidores de tejidos de algodón crudo, no le otorga un
trato diferente de las demás categorías de partes interesadas.
- 48.
- Las organizaciones de consumidores constituyen simplemente una de las categorías
enumeradas en el artículo 6, apartado 7, del Reglamento de base. Cada una de
estas categorías debe interpretarse ejusdem generis. Sólo las organizaciones que
representan a los consumidores del producto afectado por el procedimiento
antidumping pueden considerarse «organizaciones de consumidores» a efectos de
dicho procedimiento.
- 49.
- Las investigaciones administrativas realizadas por la Comisión en distintos ámbitos
tienen como característica fundamental que el derecho a participar en la
investigación depende de la existencia de un vínculo con el objetivo de ésta. En
efecto, el alcance de una investigación antidumping queda definido en función de
los productos que son objeto de la investigación, y, por lo que respecta a los tejidos
de algodón crudo, no existen consumidores, sino únicamente usuarios.
- 50.
- La Comisión señala que el término «representativas» que figura en el artículo 21,
apartado 2, del Reglamento de base se refiere a las asociaciones de importadores
y a las organizaciones de usuarios y de consumidores. Es práctica habitual en estos
procedimientos que las asociaciones de importadores y las organizaciones de
usuarios representen los intereses de sus miembros, e incluso que estas partes
creen asociaciones ad hoc con la única finalidad de que las representen durante
una investigación antidumping. Estas asociaciones no tienen la categoría de
asociaciones «representativas» acreditadas oficialmente, pero la Comisión las
acepta como interlocutores cuando son representativas del interés afectado en
relación con el producto que es objeto de la investigación.
- 51.
- El Reglamento de base se aplica a procedimientos que afectan a todos los
productos, independientemente de que se vendan o no al por menor, y al
mencionar a los usuarios y los consumidores a la vez simplemente tiene en cuenta
el hecho de que, por ejemplo, aunque el demandante represente los intereses de
los usuarios privados de casetes audio, es más corriente denominar a estas personas
consumidores. El hecho de que el tenor del Reglamento reconozca que
comúnmente se utilizan términos diferentes para distintos tipos de usuarios no
significa necesariamente, sin embargo, que en todo procedimiento antidumping las
partes interesadas comprendan, a la vez, usuarios y consumidores.
- 52.
- La Comisión considera que su interpretación del Reglamento de base es más
coherente, a efectos de una investigación antidumping, que la del demandante. La
investigación se desarrolla en plazos muy estrictos, y sólo puede conducir a una
conclusión fundada si dispone de información procedente de fuentes fiables, es
decir, de operadores económicos que puedan fundamentar las alegaciones que
presentan. Como el demandante no representa a los consumidores de tejidos de
algodón crudo, no está en disposición de proporcionar a la Comisión la información
cuantificable y suficientemente contrastada acerca del interés de la Comunidad que
exige el artículo 21, ni información adicional respecto de la que presenten otras
partes interesadas.
- 53.
- Si se aceptasen las alegaciones del demandante se ampliaría considerablemente el
objeto de toda investigación antidumping sobre una materia prima. La concesión
de derechos procesales al demandante sólo tendría sentido si la Comisión estuviera
obligada también a tomar en consideración su alegación como exige el artículo 21,
apartado 5, del Reglamento de base. La Comisión sostiene que, al incluir en el
Reglamento de base las referencias a las organizaciones de consumidores, la
intención del legislador comunitario no era imponerle, en el marco de una
investigación sobre una materia prima, la obligación de tomar en consideración los
posibles efectos de las medidas sobre los consumidores de una amplia gama de
bienes de consumo fabricados a partir de dicha materia prima.
Sobre la interpretación del Reglamento de base a la luz del Código antidumping
- 54.
- El BEUC considera que la Comisión invocó indebidamente las disposiciones del
Código antidumping. Formula, a este respecto, dos alegaciones.
- 55.
- En primer lugar, según jurisprudencia consolidada, los Acuerdos del GATT no
tienen efecto directo en Derecho comunitario (sentencia del Tribunal de Justicia
de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C-280/93, Rec. p. I-4973, apartados
103 a 111). Las particularidades del GATT se oponen a que la Comisión invoque
sus normas para justificar la legalidad de un acto comunitario.
- 56.
- En cualquier caso, aun suponiendo que la validez de la decisión pueda examinarse
a la luz de las normas del GATT, no por ello deja de ser manifiestamente ilegal.
- 57.
- El artículo 6, apartado 11, del Código antidumping establece una enumeración no
exhaustiva de las partes interesadas a efectos de este Acuerdo. Su párrafo segundo
dispone claramente que esta enumeración no impedirá que las Partes Contratantes
permitan la inclusión como partes interesadas de otras partes. Si un Miembro
ejerciese esta prerrogativa, las nuevas partes serían partes interesadas y gozarían
de todos los derechos y posibilidades que el artículo 6 del Código reconoce
respecto de todos los aspectos de un procedimiento antidumping (el dumping, el
perjuicio, la relación de causalidad), y no sólo de las posibilidades que confiere el
artículo 6, apartado 12.
- 58.
- Al adoptar los artículos 5, apartado 10, 6, apartado 7, y 21 del Reglamento de base,
el legislador comunitario hizo uso de la posibilidad de que disponen los miembros
de la OMC de reconocer a las organizaciones de consumidores como partes
interesadas. Estos artículos aplican correctamente las normas del GATT, que
otorgan a las asociaciones de consumidores el acceso a la información no
confidencial relativa a todos los aspectos del procedimiento, incluidos el dumping,
el perjuicio y la relación de causalidad.
- 59.
- El Gobierno del Reino Unido suscribe la alegación del demandante a este
respecto. No detecta ninguna incompatibilidad entre el Código antidumping y el
Reglamento de base. La amplia facultad que el artículo 6, apartado 11, del Código
antidumping concede a las Partes Contratantes no está en absoluto limitada por su
artículo 6, apartado 12. Esta última disposición exige que las autoridades den la
oportunidad de facilitar cierta información a los usuarios industriales del producto
que es objeto de investigación, y a las organizaciones de consumidores
representativas en los casos en que el producto se venda al por menor. Esta
obligación de reconocer determinados derechos a las organizaciones de
consumidores cuando el producto se vende al por menor es perfectamente
compatible con la posibilidad de concederles determinados derechos aunque el
producto no se venda al por menor. Esto es precisamente lo que el legislador hizo
en los artículos 6, apartado 7, y 21 del Reglamento de base.
- 60.
- La Comisión reconoce que el Código antidumping no impide que los Miembros
concedan derechos más amplios. Señala, no obstante, que, a tenor del quinto
considerando del Reglamento de base, el Código antidumping «fija nuevas y
detalladas normas, en particular por lo que respecta [...] a los procedimientos de
apertura y desarrollo de la investigación [...]; que, teniendo en cuenta la magnitud
de las modificaciones y para asegurar una aplicación adecuada y transparente de
las nuevas normas, conviene incorporar en la mayor medida de lo posible los
términos de los nuevos acuerdos a la legislación comunitaria». Al señalar que la
legislación había reproducido los términos del Código antidumping, el legislador
comunitario subrayó al mismo tiempo que si los términos del Acuerdo se
introducen en el Reglamento, deben tener el mismo significado en el Derecho
comunitario que en dicho Acuerdo.
- 61.
- La Comisión considera que la omisión de los términos «en los casos en los que el
producto se venda normalmente al por menor» no basta para llegar a la conclusión
de que la Comunidad tenía la intención de dar una definición de las
«organizaciones de consumidores» diferente de la utilizada en el Código
antidumping. La inclusión de estas palabras habría resultado superflua en la
medida en que esta misma restricción se produce por el hecho de que sólo los
consumidores de productos similares pueden ser considerados partes interesadas
en un procedimiento.
- 62.
- La Comisión destaca que el artículo 6, apartado 12, del Código antidumping serefiere a «organizaciones de consumidores representativas», al igual que el artículo
21 del Reglamento de base. Sostiene que el demandante no puede considerarse
«representativo» en el presente caso, puesto que no representa los intereses de los
consumidores de tejidos de algodón crudo, sino los de los consumidores de
productos acabados derivados de los tejidos de algodón crudo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 63.
- Del tenor de la decisión impugnada resulta que la Comisión considera que el
BEUC no puede ser considerado, de manera general, parte interesada en el
sentido de los artículos 5, apartado 10, 6, apartado 7, y 21 del Reglamento de base
en los procedimientos antidumping relativos a productos que no se venden al por
menor.
- 64.
- No se discute que esta distinción establecida por la Comisión entre los productos
que no se venden al por menor y los demás productos tiene su origen en las
disposiciones del artículo 6, apartado 12, del Código antidumping. El demandante
sostiene, sin embargo, que las disposiciones del Reglamento de base no pueden
interpretarse a la luz de las disposiciones de dicho Código.
- 65.
- No obstante, debe recordarse, en primer lugar, que, en su sentencia de 12 de
diciembre de 1972, International Fruit Company y otros (asuntos acumulados 21/72,
22/72, 23/72 y 24/72, Rec. p. 1219), apartado 18, el Tribunal de Justicia resolvió que
las disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
vinculaban a la Comunidad. Lo mismo ha de decirse tanto del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (DO L 336, p. 11) como del
Código antidumping de 1994 (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de
mayo de 1991, Nakajima/Consejo, C-69/89, Rec. p. I-2069, apartado 29).
- 66.
- Debe destacarse, en segundo lugar, que el tercer considerando del Reglamento de
base expone que éste se adoptó para modificar las normas comunitarias a la luz de
los nuevos acuerdos celebrados tras las negociaciones multilaterales de la Ronda
Uruguay (1986-1994), entre ellos el Código antidumping. Además, el quinto
considerando de este Reglamento precisa que dicho Código antidumping «fija
nuevas y detalladas normas», en particular por lo que respecta al cálculo del
dumping y a los procedimientos de apertura y desarrollo de la investigación,
incluidas la comprobación e interpretación de los hechos, la imposición de medidas
provisionales, el establecimiento y la percepción de derechos antidumping, la
duración y reconsideración de las medidas antidumping y la divulgación de la
información relativa a la investigación antidumping, y que, «teniendo en cuenta la
magnitud de las modificaciones y para asegurar una aplicación adecuada y
transparente de las nuevas normas, conviene incorporar en la mayor medida de lo
posible los términos de los nuevos acuerdos a la legislación comunitaria».
- 67.
- De ello se desprende que la Comisión tiene razón cuando afirma que el
Reglamento de base debe interpretarse a la luz del Código antidumping.
- 68.
- En estas circunstancias, procede verificar si la Comisión interpretó correctamente
las disposiciones de Derecho internacional, y si la interpretación del Reglamento
realizada en el presente caso venía realmente impuesta por las disposiciones del
Código.
- 69.
- Si bien es cierto que el artículo 6, apartado 11, del Código antidumping no incluye
a las organizaciones de consumidores representativas entre las «partes
interesadas», no lo es menos que esta misma disposición precisa que los Miembros
pueden también permitir la inclusión como partes interesadas de partes nacionales
o extranjeras distintas de las expresamente mencionadas. Esta posibilidad no está
sujeta a ninguna restricción.
- 70.
- El artículo 6, apartado 12, del Código antidumping precisa que las autoridades
deben dar a las organizaciones de consumidores representativas, inter alia, en los
casos en los que el producto se venda normalmente al por menor, la oportunidad
de facilitar cualquier información que sea pertinente para la investigación en
relación con el dumping, el daño y la relación de causalidad entre uno y otro.
- 71.
- Como reconoció la Comisión en sus escritos, el hecho de que sólo sea obligatorio
conceder esta posibilidad a las organizaciones de consumidores representativas en
los casos en que el producto se venda normalmente al por menor no obliga en
modo alguno al legislador comunitario a imponer esta misma condición si decide
considerar «partes interesadas» a personas distintas de las mencionadas
expresamente en el artículo 6, apartado 11, del Código antidumping, y en particular
a las organizaciones de consumidores representativas.
- 72.
- En efecto, del tenor del quinto considerando del Reglamento de base se desprende
que se decidió incorporar, en la mayor medida posible, los términos del Código
antidumping a la legislación comunitaria para asegurar una aplicación adecuada y
transparente de las nuevas normas. A este respecto, es evidente que el legislador
comunitario decidió expresamente no adoptar esta distinción en el marco de los
derechos concedidos a estas organizaciones, ya que este Reglamento no hace
ninguna distinción entre los productos que normalmente se venden al por menor
y los demás.
- 73.
- De las disposiciones del Código antidumping no se desprende, por tanto, que la
Comisión pudiese interpretar las disposiciones del Reglamento de base en el
sentido de limitar el derecho del demandante a ser considerado parte interesada
únicamente a los procedimientos antidumping relativos a productos que
normalmente se venden al por menor.
- 74.
- No obstante, la Comisión señala que las distintas partes interesadas se determinan
en función del objeto del procedimiento y de los productos afectados. Así, no
reconoce como partes interesadas en un procedimiento antidumping que afecta a
un producto determinado a los productores o importadores de productos que no
son similares.
- 75.
- Pues bien, debe señalarse que el Reglamento de base prevé, en su artículo 6,
apartado 5, que, dentro del plazo fijado en el anuncio de inicio de la investigación,
las partes interesadas pueden personarse, presentar sus puntos de vista por escrito
y aportar información, en caso de que se pretenda que dichos puntos de vista e
información se tengan en cuenta durante la investigación. A este respecto, el
Tribunal de Primera Instancia estima que, para considerar a una parte interesada
como tal a efectos de un procedimiento antidumping, es necesario probar que
existe un vínculo objetivo entre sus actividades, por una parte, y el producto que
es objeto del procedimiento, por otra.
- 76.
- De cuanto precede se desprende que la Comisión no actúa conforme a Derecho
al excluir automáticamente a las organizaciones de consumidores del conjunto de
partes interesadas mediante la aplicación de un criterio general como la distinción
entre los productos vendidos al por menor y los demás productos. La Comisión
debe decidir, caso por caso, si una parte debe ser considerada parte interesada,
teniendo en cuenta las circunstancias propias de cada caso.
- 77.
- Por consiguiente, la Comisión no puede excluir a las organizaciones de
consumidores de un procedimiento antidumping sin darles la oportunidad de
demostrar qué interés pueden tener en el producto de que se trate.
- 78.
- Esta conclusión queda confirmada por el hecho de que el Reglamento (CE)
n. 3283/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, sobre defensa contra las
importaciones objeto de dumping originarias de países no miembros de la
Comunidad Europea (DO L 349, p. 1), que sustituyó al Reglamento n. 2423/88,
introdujo explícitamente, por primera vez, la posibilidad de que organizaciones de
consumidores se personasen como partes interesadas, en los mismos términos que
los empleados en el Reglamento de base. Se puede, por tanto, llegar a la
conclusión de que el legislador comunitario tenía la intención de permitir que la
Comisión tomase en consideración la información facilitada por estas
organizaciones. Para ello, el artículo 21, apartado 2, del Reglamento de base
establece que las organizaciones de consumidores representativas, inter alia, podrán
darse a conocer y facilitar información, con el fin de proporcionar una base sólida
en la que las autoridades puedan tener en cuenta en su decisión todos los puntos
de vista y toda la información para saber si la imposición de medidas responde o
no a la defensa de los intereses de la Comunidad. Debe destacarse, no obstante,
que el papel potencial de las organizaciones de consumidores no se limita a este
aspecto del procedimiento antidumping, sino que, a tenor del artículo 6, apartado
7, abarca también todos los demás aspectos de este procedimiento.
- 79.
- En el presente caso, no se discute que el demandante es una asociación que
representa ante las instancias comunitarias a las asociaciones nacionales de
consumidores establecidas en todos los Estados miembros y en otros países
europeos. Así pues, no representa los intereses de una categoría particular de
consumidores, sino a la totalidad de los consumidores de bienes y servicios.
- 80.
- El mero hecho de que estos productos sean objeto de transformaciones antes de
su venta al público no puede, por sí solo, autorizar a la Comisión a concluir que
el resultado del procedimiento no puede interesar a las asociaciones representativas
de los consumidores que compran los productos transformados. Además, si la
adopción de medidas antidumping pudiese tener un impacto sobre el precio de
estos productos transformados o sobre la gama de productos disponibles, las
observaciones de las asociaciones de consumidores a este respecto podrían resultar
útiles para las autoridades.
- 81.
- Es revelador, a este respecto, que las autoridades comunitarias ya hayan tomado
en consideración los intereses de los consumidores finales en procedimientos
relativos a productos intermedios. Así, en su Reglamento (CE) n. 2352/95, de 6 de
octubre de 1995, por el que se establece un derecho antidumping provisional sobre
las importaciones de cumarina originarias de la República Popular de China (DO
L 239, p. 4), la Comisión consideró las posibles consecuencias de un aumento de
los precios de la cumarina tras la imposición de un derecho antidumping en el
precio de los compuestos de fragancias. Estimó que «la incidencia del coste de la
cumarina en relación con el coste de producción de un compuesto de fragancia no
[sobrepasaba] a lo sumo un pequeño porcentaje» y que, «[por] ello, el efecto en
el coste de producción de la mayor parte de los compuestos de fragancia de un
aumento en el precio de la cumarina debido a un derecho antidumping, sería
mínimo». De ello dedujo que «el efecto en el precio del producto acabado, es
decir, los detergentes, los cosméticos y las fragancias finas en que el compuesto de
fragancia se incorpora, sería totalmente insignificante». De ello se deriva que, aun
en el caso de un producto intermedio, es perfectamente posible que las
organizaciones de consumidores puedan aportar información útil sobre el impacto
de un derecho antidumping en los productos acabados.
- 82.
- Por tanto, no puede aceptarse la alegación de la Comisión según la cual una
organización de consumidores no puede proporcionarle información útil sobre
productos que normalmente no se venden al por menor. En cualquier caso, debe
señalarse que, si la información facilitada en un caso específico no es apropiada o
útil, siempre tiene la facultad de no tomarla en consideración.
- 83.
- El Tribunal de Primera Instancia considera que la alegación de la Comisión según
la cual el término «consumidor» designa simplemente un tipo de «usuario» queda
desvirtuada por el tenor de los artículos 6, apartado 7, y 21, apartado 2, que
muestra claramente que el legislador preveía situaciones en las que los
consumidores no fueran usuarios de un determinado producto, pero tuvieran, sin
embargo, intereses dignos de ser tomados en consideración, como sostiene el
Gobierno del Reino Unido.
- 84.
- De todo cuanto precede se desprende que la Comisión realizó una interpretación
errónea del Reglamento de base al decidir que no podía considerarse al
demandante parte interesada en un procedimiento antidumping porque éste
afectaba a un producto que normalmente no se vende al por menor.
- 85.
- Por consiguiente, debe anularse la decisión impugnada.
Costas
- 86.
- A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal
de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si
así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones
formuladas por la Comisión y al haberlo solicitado el demandante, procede
condenar en costas a la Comisión, incluidas las ocasionadas por su demanda de
sobreseimiento. A tenor del artículo 87, apartado 4, del mismo Reglamento, los
Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán suspropias costas. Por consiguiente, el Reino Unido, que ha intervenido en apoyo de
las pretensiones formuladas por el demandante, cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta ampliada),
decide:
1) Anular la decisión de la Comisión de 18 de julio de 1997, por la que
rehusó, en el marco del procedimiento que condujo a la adopción de su
Reglamento (CE) n. 773/98, de 7 de abril de 1998, por el que se establece
un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de
determinados tejidos de algodón crudo originarias de la República Popular
de China, Egipto, la India, Indonesia, Pakistán y Turquía, considerar al
demandante parte interesada.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la Comisión, incluidas las ocasionadas por su
demanda de sobreseimiento.
4) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargará con sus
propias costas.
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CookeGarcía-Valdecasas
Lindh
Pirrung Vilaras
|
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 27 de enero de 2000.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
R. García-Valdecasas