GENERALINIO ADVOKATO
NILS WAHL IŠVADA,
pateikta 2018 m. lapkričio 29 d.(1)
Byla C‑617/17
Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. w Warszawie
prieš
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
dalyvaujant:
Edward Detka ir kt.
(Sąd Najwyższy (Lenkijos Aukščiausiasis Teismas) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prejudicinis sprendimas – Principas ne bis in idem – Taikymo sritis – Konkurencija – Piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi – Nacionalinės konkurencijos institucijos priimtas sprendimas – Remiantis nacionaline konkurencijos teise ir ES konkurencijos teise skirta bauda“
1. Ar principas ne bis in idem turi būti taikomas tokiomis aplinkybėmis, kuriomis nacionalinė konkurencijos institucija, lygiagrečiai taikydama nacionalines ir ES konkurencijos taisykles, priėmė vieną sprendimą, kuriuo skyrė baudą įmonei už antikonkurencinį elgesį? Tokia yra Teisingumo Teismui šioje byloje pateiktų klausimų esmė.
I. Teisinis pagrindas
A. ES teisė
2. Reglamente (EB) Nr. 1/2003(2) nustatytos dabartinių SESV 101 ir 102 straipsnių įgyvendinimo taisyklės. Reglamente, be kita ko, numatytos taisyklės, kuriomis reglamentuojamas lygiagretus nacionalinių konkurencijos taisyklių ir ES konkurencijos taisyklių taikymas.
3. 8 konstatuojamojoje dalyje paaiškinama, kad, siekiant užtikrinti veiksmingą ES konkurencijos taisyklių taikymą, valstybių narių konkurencijos institucijas ir teismus būtina įpareigoti taip pat taikyti SESV 101 ir 102 straipsnius tais atvejais, kai jie taiko nacionalinę konkurencijos teisę susitarimams ir veiksmams, galintiems paveikti prekybą tarp valstybių narių.
4. 9 konstatuojamojoje dalyje papildomai paaiškinama, kad SESV 101 ir 102 straipsniais siekiama apsaugoti konkurenciją rinkoje. Pagal šį reglamentą nedraudžiama valstybėms narėms savo teritorijose įgyvendinti nacionalinės teisės aktų, kuriais ginami kiti teisėti interesai, jeigu tokie teisės aktai suderinami su bendraisiais principais ir kitomis ES teisės nuostatomis. Jeigu nacionalinės teisės aktais siekiama kitokio pagrindinio tikslo, nei ginti konkurenciją rinkoje, valstybių narių konkurencijos institucijos ir teismai gali taikyti tokius teisės aktus savo teritorijose.
5. Reglamento 3 straipsnis yra susijęs su SESV 101 ir 102 straipsnių bei nacionalinių konkurencijos įstatymų santykiu. Jame nustatyta:
„1. Valstybių narių konkurencijos institucijos ar nacionaliniai teismai, taikydami nacionalinius konkurencijos įstatymus susitarimams, įmonių asociacijų sprendimams ar suderintiems veiksmams tokia prasme, kaip apibrėžta [SESV 101 straipsnyje], jei jie gali paveikti prekybą tarp valstybių narių tokia prasme, kaip apibrėžta minėtoje [nuostatoje], tokiems susitarimams, sprendimams ar suderintiems veiksmams taiko ir [SESV 101 straipsnio] nuostatas. Valstybių narių konkurencijos institucijos ar nacionaliniai teismai, taikydami nacionalinius konkurencijos įstatymus bet kuriam [SESV 102 straipsniu] draudžiamam piktnaudžiavimui, taiko ir [SESV 102 straipsnio] nuostatas.
2. Nacionaliniais konkurencijos įstatymais negali būti draudžiami susitarimai, įmonių asociacijų sprendimai ar suderinti veiksmai, kurie gali paveikti prekybą tarp valstybių narių, tačiau neribojantys konkurencijos, kaip apibrėžta [SESV 101 straipsnio 3 dalyje], arba tenkinantys [SESV 101 straipsnio 3 dalies] reikalavimus, arba apimami reglamento dėl [SESV 101 straipsnio 3 dalies] taikymo. Šis reglamentas nedraudžia valstybėms narėms priimti ir taikyti savo teritorijoje griežtesnius nacionalinius įstatymus, draudžiančius įmonių vienašališkus veiksmus ar nustatančius už juos sankcijas.
<...>“
6. Reglamento 5 straipsnyje aptariami valstybių narių konkurencijos institucijų įgaliojimai. Šiame straipsnyje nustatyta:
„Valstybių narių konkurencijos institucijos turi teisę atskirose bylose taikyti [SESV 101 ir 102 straipsnius]. Tuo tikslu, veikdamos savo iniciatyva ar skundo pagrindu, jos gali priimti tokius sprendimus:
– pareikalauti nutraukti pažeidimą,
– taikyti laikinąsias apsaugos priemones,
<...>“
B. Nacionalinės teisės aktai
7. 2000 m. gruodžio 15 d. Įstatymo dėl konkurencijos ir vartotojų apsaugos(3) (toliau – Įstatymas dėl konkurencijos apsaugos) 8 straipsnyje nustatyta:
„1. Vienai ar kelioms įmonėms draudžiama piktnaudžiauti dominuojančia padėtimi atitinkamoje rinkoje.
2. Toks piktnaudžiavimas konkrečiai gali būti:
<...>
5) neleidimas formuotis sąlygoms, kurios yra būtinos konkurencijai atsirasti arba vystytis.
<...>“
8. Šio įstatymo 101 straipsnyje nustatyta:
„1. Konkurencijos ir vartotojų apsaugos tarnybos pirmininkas gali priimti sprendimą skirti įmonei baudą, kuri sudaro ne daugiau kaip 10 proc. apyvartos ataskaitiniais metais, ėjusiais prieš baudos paskyrimo metus, jeigu ši įmonė net ir netyčia:
1) pažeidė 5 straipsnyje nustatytą draudimą, jei nėra taikomos 6 ir 7 straipsniuose nurodytos išimtys, arba 8 straipsnyje nustatytą draudimą;
2) pažeidė [SESV 101 arba 102] straipsnį.
<...>“
II. Faktinės aplinkybės, procedūra ir prejudiciniai klausimai
9. Ši byla yra susijusi su Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Lenkijos konkurencijos ir vartotojų apsaugos tarnybos pirmininkas; toliau – nacionalinė konkurencijos institucija, NKI) ir Lenkijos draudimo bendrovės Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Zycie S.A. (toliau – suinteresuotoji įmonė) ginču dėl baudos, kurią NKI skyrė suinteresuotajai įmonei už antikonkurencinį elgesį.
10. Savo 2007 m. spalio 25 d. sprendime NKI konstatavo, kad suinteresuotoji įmonė piktnaudžiavo savo dominuojančia padėtimi Lenkijos grupinio profesinio darbuotojų gyvybės draudimo sutarčių rinkoje, nes ėmėsi priemonių, kuriomis neleidžiama atsirasti konkurencijai šiame sektoriuje. Todėl buvo pripažinta, kad suinteresuotoji įmonė pažeidė Įstatymo dėl konkurencijos apsaugos 8 straipsnyje nustatytą draudimą. Be to, NKI nustatė, kad toks elgesys galėjo neigiamai paveikti galimybę į Lenkijos rinką patekti užsienio draudikams, o tai savo ruožtu turėtų neigiamą įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai. Todėl NKI padarė išvadą, kad suinteresuotoji įmonė pažeidė ne tik nacionalinius konkurencijos įstatymus, bet ir dabartinį SESV 102 straipsnį.
11. Atsižvelgdama į šias išvadas, NKI suinteresuotajai įmonei skyrė 50 361 080 PLN (Lenkijos zlotų) baudą. Šią baudą sudaro dvi atskirai apskaičiuotos sumos. Viena suma buvo apskaičiuota už nacionalinių konkurencijos įstatymų pažeidimą, o kita – daugiausia už ES konkurencijos teisės aktų pažeidimą. Kalbant konkrečiau, NKI sprendime buvo paaiškinta, kad:
„1. Pagrindas, kuriuo remiantis nustatoma bauda, turi būti nagrinėjamo [suinteresuotosios įmonės] elgesio trukmė – nuo 2001 m. balandžio 1 d. iki tos dienos, kai buvo priimtas sprendimas dėl [Įstatymo dėl konkurencijos apsaugos] nuostatų pažeidimo konstatavimo, t. y. 78 mėnesiai (6 metai ir 6 mėnesiai).
2. Apie šiame sprendime nurodytą nagrinėjamos skundžiamos veiklos neigiamą poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai galima kalbėti nuo tada, kai Lenkija įstojo į Europos Sąjungą, t. y. nuo 2004 m. gegužės 1 d.
3. Baudos už [SESV 102] straipsnio (taip pat kartu su [Reglamento Nr. 1/2003] 5 straipsniu) pažeidimą suma yra pagrįsta [suinteresuotosios įmonės] elgesiu laikotarpiu nuo 2004 m. gegužės 1 d. iki sprendimo dėl šių nuostatų pažeidimo konstatavimo priėmimo dienos, t. y. 41 mėnuo (3 metai ir 5 mėnesiai).
4. Laikotarpiu nuo 2001 m. balandžio 1 d. iki sprendimo dėl minėtų nuostatų pažeidimo konstatavimo priėmimo dienos bauda už [suinteresuotosios įmonės] veiksmus grindžiama Įstatymo dėl konkurencijos apsaugos 101 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktais.
5. Laikotarpiu nuo 2004 m. gegužės 1 d. iki sprendimo dėl pažeidimo konstatavimo priėmimo dienos [suinteresuotosios įmonės] veiksmai turėjo įtakos ir nacionalinei rinkai, ir valstybių narių tarpusavio prekybai, todėl (be 4 punkte nurodytų nuostatų) taip pat taikomos [Reglamento Nr. 1/2003] 5 straipsnio nuostatos.
6. Už nacionalinių nuostatų <...> pažeidimą, atsižvelgiant į veiksmų vykdymo trukmę, [suinteresuotajai įmonei] skiriama 33 022 892,77 PLN bauda, t. y. 65,55 proc. visos iš pradžių paskirtos baudos.
7. Už [SESV 102] straipsnio, siejamo su Reglamento Nr. 1/2003 5 straipsniu, nuostatų pažeidimą, atsižvelgiant į veiksmų vykdymo laikotarpį ir galimą jų įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai, [suinteresuotajai įmonei] skiriama 17 358 187,23 PLN bauda, t. y. 34,45 proc. visos iš pradžių paskirtos baudos.“
12. Po nesėkmingų bandymų ginčyti NKI sprendimą žemesnės instancijos teismuose, suinteresuotoji įmonė padavė kasacinį skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Tame teisme suinteresuotoji įmonė teigė, kad abi baudos skirtos už tą patį elgesį, taigi ji už tą patį elgesį buvo nubausta du kartus. Tai, jos nuomone, yra principo ne bis in idem pažeidimas.
13. Kilus abejonių dėl teisingo šio principo aiškinimo ES teisės kontekste, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 50 straipsnis gali būti aiškinamas taip, kad principo ne bis in idem taikymas priklauso ne tik nuo pažeidimą padariusio subjekto ir faktinių aplinkybių tapatumo, bet ir nuo saugomo teisinio intereso tapatumo?
2. Ar [Reglamento Nr. 1/2003] 3 straipsnis, siejamas su Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 50 straipsniu, turi būti aiškinamas taip, kad, ES valstybės narės konkurencijos apsaugos institucijai lygiagrečiai taikant ES konkurencijos teisę ir nacionalinę konkurencijos teisę, saugomas tas pats teisinis interesas?“
14. Rašytines pastabas pateikė suinteresuotoji įmonė, NKI, Lenkijos vyriausybė, taip pat ELPA priežiūros institucija ir Europos Komisija. Remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 76 straipsnio 2 dalimi, posėdis nebuvo surengtas.
III. Analizė
15. Savo klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar, atsižvelgiant į principą ne bis in idem, nacionalinė konkurencijos institucija priimdama vieną sprendimą negali įmonei skirti baudos už antikonkurencinį elgesį, remdamasi ir nacionaline konkurencijos teise, ir ES konkurencijos taisyklėmis.
16. Kaip teigia visos šalys, išskyrus suinteresuotąją įmonę, į šį klausią reikėtų atsakyti neigiamai(4).
17. Siekdamas paaiškinti, kodėl būtent yra taip, klausimą nagrinėsiu trimis etapais. Pirmiausia pateiksiu keletą bendro pobūdžio pastabų, susijusių su principo ne bis in idem loginiu pagrindu. Antrajame etape aptarsiu pagrindinius Teisingumo Teismo jurisprudencijos aspektus, susijusius su šio principo taikymu konkurencijos teisės srityje. Trečiajame, paskutiniame, etape aptarsiu principo ne bis in idem svarbą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje.
A. Principo ne bis in idem loginis pagrindas
18. Neabejotina, kad principas ne bis in idem yra vienas iš kertinių bet kurios teisinės valstybės principu pagrįstos teisinės sistemos pagrindų(5). Plačiąja prasme aptariamo principo loginis pagrindas, kuris yra glaudžiai susijęs su res judicata galios principu, grindžiamas teisinio tikrumo ir lygybės užtikrinimu, užtikrinant, kad atitinkamas asmuo, kurio baudžiamasis persekiojimas pradėtas ir, galbūt, kuriam paskirta bausmė, būtų tikras, jog jis dar kartą nebus persekiojamas už tą patį nusižengimą. Ir atvirkščiai, jeigu asmuo išteisinamas, šiuo principu jam garantuojama, kad kitoje byloje jis nebus persekiojamas už tą patį pažeidimą(6).
19. Teisingumo Teismas aiškiai pareiškė, kad principas ne bis in idem taip pat taikomas konkurencijos teisėje, t. y. teisės srityje, kuri, nelygu požiūris, patenka į pilkąją zoną tarp baudžiamosios ir administracinės teisės(7). Pasak Teisingumo Teismo, principo ne bis in idem privaloma paisyti bylose, kuriose skiriamos baudos už konkurencijos teisės pažeidimus, todėl įmonė negali būti laikoma atsakinga arba jai negalima iškelti naujos bylos remiantis antikonkurenciniu elgesiu, už kurį jai jau buvo skirta bauda arba dėl kurio ji jau buvo išteisinta ankstesniu nebeskundžiamu sprendimu(8).
20. Tačiau, kaip ir kitose teisės srityse, principas ne bis in idem konkurencijos teisėje gali būti taikomas tik jeigu tenkinamos dvi būtinos sąlygos: pirma, yra pasikartojančios bylos ir, antra, antroji byla yra susijusi su tuo pačiu antikonkurenciniu elgesiu.
21. Šios būtinos sąlygos, t. y. antros bylos pradėjimas (bis) dėl tos pačios veikos (idem), išplaukia tiesiogiai iš Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 50 straipsnio formuluotės, kurioje įtvirtinta teisė nebūti du kartus teisiamam ar baudžiamam už tą pačią nusikalstamą veiką. Pagal tą nuostatą „niekas negali būti antrą kartą teisiamas ar baudžiamas už nusikalstamą veiką, dėl kurios [Europos] Sąjungoje jis jau buvo galutinai išteisintas ar pripažintas kaltu pagal įstatymą priimtu galutiniu teismo nuosprendžiu“. Todėl Chartijos 50 straipsnis, kuriame pakartojamas Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (EŽTK) Protokolo Nr. 7 4 straipsnis, yra konkrečiai skirtas pasikartojančioms byloms, susijusioms su ta pačia veika, dėl kurios buvo priimtas galutinis sprendimas.
22. Reikėtų pažymėti, kad principas ne bis in idem nėra (baudžiamosios) sankcijos proporcingumo konkrečioje byloje vertinimo matas. Principo loginis pagrindas yra kitas: juo užtikrinama, kad pažeidėjas nebūtų teisiamas ar baudžiamas daugiau nei vieną kartą už tą patį elgesį, todėl atitinkamas asmuo gali būti tikras, kad „jis išpirko savo kaltę ir gali daugiau nebijoti naujos sankcijos“, susijusios su tuo pačiu elgesiu(9). Kitaip tariant, principas netaikomas nustatant, ar vienas veiksmas gali reikšti daugiau nei vieną pažeidimą(10) ir ar vienoje byloje skirtos apibendrintos sankcijos yra proporcingos.
23. Kitame skirsnyje išdėstysiu pagrindinius Teisingumo Teismo jurisprudencijos principus, kurie yra susiję su šioje byloje pateiktų prejudicinių klausimų esme.
B. Idem konkurencijos teisėje
24. Savo jurisprudencijoje Teisingumo Teismas suformulavo konkrečius kriterijus, kuriais, be abejonės, apibrėžiama principo ne bis in idem taikymo sritis konkurencijos teisėje. Šie kriterijai yra susiję su šį principą sudarančio vadinamojo idem komponento aiškinimu. Tai yra kriterijus, kuriuo remiantis nustatoma, ar antra byla yra susijusi su „tuo pačiu pažeidimu“(11).
25. ES teisėje pažeidimo tapatumas paprastai nustatomas remiantis dviejų elementų kriterijumi: faktinės aplinkybės ir pažeidėjas turi sutapti. Kita vertus, teisinė kvalifikacija arba saugomas interesas nėra lemiamas veiksnys taikant principą ne bis in idem. Šį požiūrį, kuriame išsamiai atsispindi naujausia Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika(12), Teisingumo Teismas taikė bylose, susijusiose su policijos ir teismų bendradarbiavimu baudžiamosiose bylose(13).
26. Vis dėlto šis požiūris negali būti pritaikytas konkurencijos teisėje. Kitaip nei pagal ankstesniame punkte aprašytą požiūrį, Teisingumo Teismas ne kartą nusprendė, kad konkurencijos teisėje, ypač atsižvelgiant į Komisijos ir nacionalinių konkurencijos institucijų lygiagrečiai vykdomą persekiojimą arba baudimą, taip pat svarbus yra saugomas teisinis interesas. Kitaip tariant, principas ne bis in idem gali būti taikomas tik jei tenkinami trys kumuliatyvūs kriterijai, susiję su idem komponentu. Tai reiškia, kad lyginamose bylose turi sutapti faktinės aplinkybės, pažeidėjas ir saugomi teisiniai interesai(14).
27. To principo užuomazgas galima rasti Teisingumo Teismo sprendime Wilhelm ir kt.(15). Toje byloje Teisingumo Teismo buvo klausiama, ar nacionalinė konkurencijos institucija galėtų vykdyti persekiojimą dėl kartelio, dėl kurio sprendimą jau priėmė Komisija. Teisingumo Teismas sutiko, kad nacionalinė konkurencijos institucija iš tikrųjų turėjo tokią galimybę, atsižvelgiant į tai, kad pagal nacionalinę konkurencijos teisę ir ES konkurencijos teisę antikonkurencinis elgesys buvo vertinamas skirtingais atžvilgiais. ES konkurencijos teisėje toks elgesys vertinamas atsižvelgiant į kliūtis, kurių gali atsirasti prekybai tarp valstybių narių, o kiekvienos valstybės nacionalinės teisės aktai taikomi remiantis juose numatytomis konkrečiomis aplinkybėmis ir karteliai vertinami tik tomis aplinkybėmis. Taip Teisingumo Teismas faktiškai atmetė galimybę tokiomis aplinkybėmis taikyti principą ne bis in idem(16).
28. Remdamasis savo dictum, išdėstytu Sprendime Wilhelm ir kt., Teisingumo Teismas įvertino principo ne bis in idem taikymą, visų pirma idem komponento buvimą, įvairiomis konkurencijos teisės srityje susiklosčiusiomis aplinkybėmis.
1. Teisingumo Teismo metodas
29. Tikslinga pradėti nuo tos situacijos, kurios dauguma aplinkybių faktiškai yra panašiausios į dabartinės bylos pagrindines aplinkybes. Tai situacija, kurioje Komisija ir nacionalinė konkurencijos institucija ėmėsi veiksmų prieš tą patį pažeidėją remdamosi tuo pačiu antikonkurenciniu elgesiu (kartelio susitarimas).
30. Sprendime Aalborg Portland(17) Teisingumo Teismas išdėstė principą, kad principu ne bis in idem galima remtis tik tais atvejais, kai faktinės aplinkybės, pažeidėjas ir saugomas teisinis interesas yra tapatūs. Todėl, pasak Teisingumo Teismo, šiuo principu užtikrinama, kad tam pačiam asmeniui už vieną neteisėtą elgesį nebūtų skiriama daugiau nei viena sankcija siekiant apsaugoti tą patį teisinį gėrį(18). Teisingumo Teismas taip pat paaiškino, kad įmonė negali remtis principu ne bis idem tais atvejais, kai Komisija jai skyrė sankciją už elgesį, kuris skiriasi nuo elgesio, kuriuo kaltinama ta pati įmonė ir kuris yra ankstesnio nacionalinės konkurencijos institucijos priimto sprendimo dalykas. Tą patį galima pasakyti ir apie aplinkybes, kai abiejuose sprendimuose aptariamos iš esmės suinteresuotosios sutartys ir susitarimai.
31. Byloje Toshiba(19) Teisingumo Teismas pakartojo Sprendime Aalborg Portland išdėstytą principą, susijusį su faktinių aplinkybių, pažeidėjo ir saugomo teisinio intereso tapatumu. Jis tai padarė nepaisydamas to, kad generalinė advokatė J. Kokott primygtinai ragino Teisingumo Teismą atmesti reikalavimą, susijusį su saugomo teisinio intereso tapatumu, ir vietoj jo taikyti dvejopą faktinių aplinkybių ir pažeidėjo tapatumo kriterijų, kuris buvo taikomas kitose ES teisės srityse(20).
32. Savo sprendime Teisingumo Teismas aiškiai nenagrinėjo klausimo, ar pagal nacionalinę konkurencijos teisę ir ES konkurencijos taisykles saugomi teisiniai interesai nagrinėjamoje byloje buvo tokie patys. Tiesą sakant, klausimą būtų galima nagrinėti kitu aspektu: abiejų bylų pagrindinės faktinės aplinkybės nebuvo tapačios, todėl principas ne bis idem bet kuriuo atveju neturėjo būti taikomas. Teisingumo Teismo pareiškimas šiuo klausimu buvo pagrįstas aplinkybe, kad nacionalinė konkurencijos institucija skyrė baudą kartelyje dalyvaujančioms įmonėms, remdamasi to kartelio atitinkamoje valstybėje narėje iki jai įstojant į Europos Sąjungą sukeltomis antikonkurencinėmis pasekmėmis. Komisija savo ruožtu anksčiau priėmė sprendimą, kuriuo skyrė baudą to paties kartelio nariams, t. y. sprendimą, kuris nėra skirtas nubausti už pasekmes, atsiradusias iki įstojimo(21).
33. Be to, Teisingumo Teismas nustatė, kad idem komponento trūko ir byloje Limburgse Vinyl(22), kurioje kilo klausimas, ar, taikant principą ne bis in idem, Komisija nebegalėtų priimti antro sprendimo dėl to paties antikonkurencinio elgesio tuo atveju, jeigu Bendrasis Teismas panaikintų pirmąjį Komisijos sprendimą. Teisingumo Teismas konstatavo, kad šio principo taikymas suponuoja tai, kad buvo priimtas teismo sprendimas dėl to, ar iš tikrųjų buvo padarytas pažeidimas, arba kad buvo peržiūrėtas jo teisėtumo vertinimas. Kadangi to nebuvo galima pasakyti apie bylą Limburgse Vinyl, Teisingumo Teismas konstatavo, kad principas netrukdo pradėti naujos bylos dėl to paties antikonkurencinio elgesio, jeigu pirmasis sprendimas buvo panaikintas dėl procedūrinių priežasčių ir nebuvo priimtas joks teismo sprendimas dėl tariamo antikonkurencinio elgesio esmės. Teisingumo Teismas laikėsi tokios nuomonės, nes teismo sprendimas dėl pirmojo sprendimo panaikinimo negalėjo būti laikomas „išteisinančiu“ sprendimu. Tokioje situacijoje nauju sprendimu paskirtos baudos paprasčiausiai pakeitė pirmajame sprendime, kuris buvo pripažintas negaliojančiu dėl procedūrinių klaidų, paskirtas baudas(23).
34. Galiausiai Teisingumo Teismas taip pat nagrinėjo principo ne bis in idem taikymą tais atvejais, kai dėl to paties antikonkurencinio elgesio buvo pradėtas persekiojimas ir skirta bausmė Europos Sąjungoje ir už jos ribų.
35. Pavyzdžiui, byloje Showa Denko(24) Teisingumo Teismas atmetė argumentą, kad principu ne bis in idem būtų galima remtis esant situacijai, kai Komisija įgyvendina savo įgaliojimus pagal ES teisę po to, kai įmonėms baudas už dalyvavimą tarptautiniame kartelyje skyrė ne valstybės narės institucijos, remdamosi toje valstybėje taikomų konkurencijos taisyklių pažeidimu ir veikdamos atsižvelgdamos į savo atitinkamą jurisdikciją(25).
36. Toje naujausioje jurisprudencijoje, susijusioje su Komisijos ir ne valstybės narės konkurencijos institucijų lygiagrečiai vykdomu persekiojimu ar baudimu, Teisingumo Teismas atkreipė dėmesį į tarptautinį inkriminuojamo elgesio pobūdį, taip pat atitinkamų teisinių sistemų skirtumus, įskaitant atitinkamų materialinių konkurencijos taisyklių tikslus ir uždavinius, ir konkretų pagal ES konkurencijos taisykles saugomą teisinį interesą. Jis taip pat konkrečiai nurodė, kad tokia situacija, kai Komisija ir ne valstybės narės institucijos įsikiša atsižvelgdamos į savo atitinkamą jurisdikciją, turėtų būti nagrinėjama atskirai nuo situacijos, kurioje antikonkurencinis elgesys yra susijęs tik su teritorine ES (ir jos valstybių narių) teisinės sistemos taikymo sritimi(26).
37. Dėl Teisingumo Teismo jurisprudencijos ir, kalbant konkrečiau, dėl rėmimosi trijų elementų kriterijumi, susijusiu su lygiagrečiu persekiojimu arba baudimu Europos Sąjungoje (arba Europos ekonominėje erdvėje), kyla tam tikrų (esminių) klausimų, kuriuos trumpai aptarsiu kitame skirsnyje.
2. Pastabos, susijusios su Teisingumo Teismo taikomu trijų elementų kriterijumi
38. Sprendimu Aalborg Portland grindžiamos Teisingumo Teismo jurisprudencijos loginis pagrindas matyti minėtame Teisingumo Teismo sprendime Wilhelm ir kt. Tačiau nereikėtų pamiršti, kad toje byloje sprendimas buvo priimtas pirmaisiais Europos integracijos dešimtmečiais. Tuo metu iš tikrųjų buvo pateisinama remtis prielaida, kad nacionalinėje konkurencijos teisėje ir (tuometinėje) Bendrijos konkurencijos teisėje buvo siekiama įgyvendinti skirtingus uždavinius ir jos atitinkamai buvo sukurtos skirtingiems teisiniams interesams apsaugoti. Kita vertus, tuo metu negaliojo nei Chartija, nei EŽTK Protokolas Nr. 7(27).
39. Vis dėlto dabartinėje Europos Sąjungoje tai, kad ypač pabrėžiama saugomų teisinių interesų svarba, kai siekiama nustatyti, ar yra idem komponentas, mano manymu, yra problemiška dėl dviejų pagrindinių priežasčių.
40. Pirma, nacionalinė ir ES teisė vis labiau vienodėja, todėl atrodo, kad Teisingumo Teismo teiginys byloje Wilhelm ir kt., pagal kurį nacionalinėje konkurencijos teisėje ir ES konkurencijos teisėje antikonkurencinis elgesys nagrinėjamas skirtingais aspektais, nebėra visiškai tikslus. Tam tikru mastu praktinė šio kriterijaus reikšmė gali būti abejotina, kai Komisija ir nacionalinės konkurencijos institucijos lygiagrečiai iškelia bylas arba skiria bausmę.
41. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, gali būti atvejų, kai sutapimas nėra idealus: tai pripažįstama Reglamente Nr. 1/2003, t. y. antrinės teisės akte, kuriuo siekiama koordinuoti ES konkurencijos taikymą ir, kai tinkama, užtikrinti, kad nacionalinės konkurencijos institucijos taikytų SESV 101 ir 102 straipsnius atlikdamos tokius tyrimus, kurie daro poveikį prekybai tarp valstybių narių. Tai atitinkamai nurodyta šio reglamento 9 konstatuojamojoje dalyje: jeigu nacionalinės teisės aktais siekiama kitokio pagrindinio tikslo nei konkurencijos rinkoje apsauga (SESV 101 ir 102 straipsnių tikslas), valstybių narių konkurencijos institucijos ir teismai gali taikyti tokius teisės aktus savo teritorijoje. Vis dėlto teigčiau, kad dabartinėmis aplinkybėmis tai retai pasitaiko.
42. Antra, ir dar svarbiau, tarp trejopo kriterijaus, taikomo konkurencijos teisės srityje, ir Chartijos 50 straipsnio galima tam tikra įtampa. Kitaip tariant, ar trijų elementų kriterijus yra suderinamas su Chartijos 50 straipsniu?
43. Tas klausimas, mano manymu, yra teisėtas.
44. Atrodo, kad Teisingumo Teismas atsižvelgia į šį prieštaravimą. Nors Teisingumo Teismas Sprendime Toshiba iš tikrųjų pateikė nuorodą į trijų elementų kriterijų, jis atmetė principo ne bis in idem taikymą toje byloje remdamasis kitu pagrindu ir nurodė, kad pagrindiniai su dviem nagrinėjamais paeiliui (Komisijos ir nacionalinės konkurencijos institucijos) priimtais sprendimais susiję faktai nebuvo tapatūs. Šis skirtumas tikriausiai leido Teisingumo Teismui aiškiai neaptarti trijų elementų kriterijaus, kurio likimas tikrai bus sprendžiamas būsimose bylose.
45. Man sudėtinga rasti pagrįstų priežasčių, kodėl trijų elementų kriterijus ir toliau turėtų būti taikomas konkurencijos teisėje.
46. Būčiau linkęs sutikti su generalinės advokatės J. Kokott teiginiu, kad principas ne bis in idem, kaip nustatyta Chartijos 50 straipsnyje, turėtų būti aiškinamas vienodai visose ES teisės srityse tinkamai atsižvelgiant į EŽTT jurisprudencijoje nustatytus reikalavimus(28). Vien tai, kad konkurencijos teisė nepriklauso baudžiamosios teisės „branduoliui“, arba tai, kad konkurencijos teisėje nustatytos sankcijos turi turėti pakankamą atgrasomąjį poveikį, kad būtų užtikrinta veiksminga konkurencijos apsauga, mano manymu, nėra pakankami motyvai konkurencijos teisės srityje riboti pagal Chartiją suteikiamą apsaugą.
47. Rizika, kad kelios konkurencijos institucijos iškels bylas tai pačiai įmonei dėl tų pačių veiksmų (nes faktinės ar potencialios tų veiksmų pasekmės pasireiškia visoje Europos Sąjungoje), atrodo, yra būdinga decentralizuotai konkurencijos teisės vykdymo užtikrinimo sistemai, kuri nustatyta Reglamente Nr. 1/2003. Taip yra nepaisant to, kad reglamente yra keletas taisyklių, kuriomis siekiama išvengti lygiagretaus persekiojimo(29). Dėl tokios Reglamentu Nr. 1/2003 sukurtos vykdymo užtikrinimo sistemos struktūros principo ne bis in idem taikymas, mano manymu, neturėtų priklausyti nuo pernelyg sudėtingų kriterijų.
48. Tiesą sakant, veiksminga konkurencijos apsauga Europos Sąjungoje, kai tinkamai paisoma vidaus rinkoje veikiančių įmonių teisių, gali būti užtikrinama netaikant reikalavimo dėl saugomų teisinių interesų tapatumo. Iš tikrųjų, remiantis dviejų elementų kriterijumi, pagrįstu faktinių aplinkybių ir pažeidėjo tapatumu, principas ne bis in idem paprasčiausiai užkirstų kelią daugiau nei vienai konkurencijos institucijai skirti baudas už (realias arba tariamas) antikonkurencines pasekmes, kurias sukėlė konkretūs veiksmai, kai šios baudos yra susijusios su ta pačia teritorija ir tuo pačiu laikotarpiu Europos Sąjungoje. Priešingai, tai nesumažintų galimybės daugiau nei vienai konkurencijos institucijai pradėti persekiojimą arba bausti už konkurencijos apribojimus, kurių atsiranda dėl tų pačių veiksmų skirtingose teritorijose arba skirtingais laikotarpiais(30).
49. Atsižvelgiant į tai, kad konkurencijos teisėje inkriminuojamo elgesio pasekmės, kurios turi ryšį su konkrečia teritorija ir konkrečiu laikotarpiu, yra būtinas faktinių aplinkybių komponentas, dviejų elementų idem kriterijus gali padėti užtikrinti veiksmingą antikonkurencinio elgesio persekiojimą Europos Sąjungoje. Tai taip pat padeda užtikrinti didesnį įmonių teisinį saugumą. Vis dėlto dar svarbiau yra tai, kad šis kriterijus atitinka Chartijos 50 straipsnio reikalavimus, kaip jie išaiškinti atsižvelgiant į EŽTT jurisprudenciją.
50. Deja, dabartinė byla nėra tinkama tam klausimui paaiškinti.
C. Dabartinė byla: bis ir idem komponentų nebuvimas
51. Kaip minėta pirmiau, pateikti prejudiciniai klausimai atspindi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo abejones dėl trijų elementų kriterijaus, susijusio su idem nustatymu, kaip aptarta ankstesniame skirsnyje, atitikties Chartijos 50 straipsniui.
52. Ypač svarbu pabrėžti, kad, siekiant taikyti principą ne bis in idem, taip pat turi būti bis elementas. Tai yra akivaizdu iš paties principo formuluotės ir iš Chartijos 50 straipsnio. Tai taip pat aiškiai matyti iš EŽTT jurisprudencijos(31). Žinoma, mano žiniomis, Teisingumo Teismas nagrinėjo galimą to principo pažeidimą tik situacijose, kai viena po kitos iškeliamos kelios bylos(32).
53. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje trūksta bis komponento. Tiesą sakant, iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad NKI, kartu taikydama nacionalinę ir ES konkurencijos teisę, priėmė vieną sprendimą, kuriuo skyrė vieną baudą (susidedančią iš dviejų dalių).
54. Principas ne bis in idem tokiomis aplinkybėmis netaikomas.
55. Remiantis Teisingumo Teismui prieinama informacija, atrodo, kad klausimas, kurį reikia išspręsti pagrindinėje byloje, veikiau yra susijęs su tuo, ar metodika, kurią remdamasi NKI skyrė baudą, yra proporcinga(33).
56. Nors sankcijos proporcingumo klausimą galiausiai turi išspręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, šiuo atveju ypatingą dėmesį reikėtų skirti Reglamentui Nr. 1/2003. Priimdamas Reglamentą Nr. 1/2003, ES teisės aktų leidėjas siekė užtikrinti, kad nacionalinės institucijos (vietoj nacionalinės konkurencijos teisės arba lygiagrečiai su ja) taikytų SESV 101 ir 102 straipsnius. Kaip matyti iš 3 straipsnio, reglamentu taip pat siekiama užtikrinti, kad nacionalinės konkurencijos institucijos nepriimtų sprendimų, kurie varžytų ES konkurencijos taisyklių veiksmingumą. Kitaip tariant, reglamentu faktiškai (kai tinkama) nacionalinės konkurencijos institucijos skatinamos kartu taikyti nacionalinę konkurencijos teisę ir ES konkurencijos teisę. Kalbant apie baudų proporcingumą, pažymėtina, kad reglamente vis dėlto nenustatytos taisyklės, kaip nacionalinės konkurencijos institucijos atitinkamomis aplinkybėmis turėtų apskaičiuoti baudos dydį. Reglamento 23 straipsnyje paprasčiausiai nustatyta griežta Komisijos skiriamų baudų viršutinė riba: 10 proc. visos suinteresuotosios įmonės apyvartos ankstesniais veiklos metais.
57. Šioje byloje negaliu nustatyti jokio elemento, iš kurio būtų matyti, kad buvo pažeistas proporcingumo principas.
58. Tiesą sakant, NKI metodika, kurią ji taikė nustatydama baudos dydį, atrodo, yra vadovėlinis pavyzdys, kaip nacionalinė konkurencijos institucija atitinkamoje byloje lygiagrečiai gali taikyti nacionalinę konkurencijos teisę ir ES konkurencijos teisę. Baudą sudaro dvi dalys, kurios reiškia sankciją už inkriminuojamo elgesio padarinius, kilusius dviem skirtingais laikotarpiais: pirmoji dalis yra pagrįsta nacionalinės konkurencijos teisės pažeidimu iki Lenkijai įstojant į Europos Sąjungą 2004 m. gegužės 1 d., o antroji dalis yra susijusi su ES konkurencijos teisės (ir nacionalinės konkurencijos teisės) pažeidimu po tos datos. Konkrečiai kalbant apie antrąjį laikotarpį, pažymėtina, kad NKI atsižvelgė į aplinkybę, kad inkriminuojamas elgesys (galėtų) daryti poveikį prekybai tarp valstybių narių (kartu su tokio elgesio pasekmėmis Lenkijoje). Šis sutapimas yra susijęs su metodika, taikyta apskaičiuojant baudą už konkurencijos teisės pažeidimą. Tai nėra draudžiama pagal principą ne bis in idem.
59. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į prejudicinius klausimus reikėtų atsakyti taip: principas ne bis in idem netaikomas tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė pagrindinėje byloje.
IV. Išvada
60. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į Sąd Najwyższy (Aukščiausiasis Teismas, Lenkija) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
Principas ne bis in idem netaikomas tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė pagrindinėje byloje.