KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
esitatud 12. novembril 2020(1)
Liidetud kohtuasjad C‑354/20 PPU ja C‑412/20 PPU
L. ja P.,
menetluses osales:
Openbaar Ministerie
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus, Madalmaad))
Eelotsusetaotlus – Eelotsuse kiirmenetlus – Õigusalane koostöö kriminaalasjades – Euroopa vahistamismäärus – Raamotsus 2002/584/JSK – Vahistatud isiku üleandmine vahistamismääruse teinud õigusasutusele – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikkel 47 – Sõltumatusse ja erapooletusse kohtusse pöördumise õigus – Süsteemsed või üldised puudused seoses vahistamismääruse teinud liikmesriigi kohtuvõimu sõltumatusega
1. Euroopa Kohus on juba otsustanud, millal võib raamotsuse 2002/584/JSK(2) kohaselt menetletavat Euroopa vahistamismäärust täitev õigusasutus tagaotsitava üleandmise peatada, kui on tuvastatud selle isiku põhiõiguste rikkumise tegelik oht.
2. Euroopa Kohtu suurkoda on nõustunud, et nende õiguste rikkumiste hulgas, mis võivad õigustada tagaotsitava üleandmata jätmist, on rikkumine, mis puudutab õiglast kohtulikku arutamist (Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikkel 47). Nii võis see olla juhul, kui Euroopa vahistamismääruse teinud liikmesriigi kohtuvõimu sõltumatusega seoses esinevate süsteemsete või üldiste puuduste tõttu on see põhiõigus kahtluse alla seatud.(3)
3. Selle tulemuse saamiseks võttis Euroopa Kohus kohtuotsuses Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused) kasutusele sama meetodi, mida ta oli varem kasutanud süsteemsete või üldiste puuduste korral, mis ei mõjuta kohtute sõltumatust, vaid vanglate olukorda, mis võib kahjustada selle isiku väärikust, kelle üleandmine Euroopa vahistamismääruse alusel otsustati.(4)
4. Selle meetodi kohaselt peab Euroopa vahistamismäärust täitev õigusasutus konkreetselt ja täpselt kontrollima, kas lisaks süsteemsetele ja üldistele puudustele, mis kahjustavad vahistamismääruse teinud riigi kohtute sõltumatust, on põhjendatult alust arvata, et tagaotsitavat ähvardab üleandmise korral talle harta artikliga 47 antud õiguse rikkumine.
5. Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus, Madalmaad) küsib, kas põhjusel, et pärast kohtuotsust Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused) on üldised puudused Poola õigusemõistmises süvenenud, võib ta keelduda selle riigi kohtu taotletud üleandmisest, ilma et oleks vaja Euroopa vahistamismääruse konkreetseid asjaolusid üksikasjalikult analüüsida.
6. Alljärgnevalt esitatud põhjustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku kohtuotsuses Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused) sedastatud kohtupraktikat kinnitada. Ma jagan seega seisukohta, millel on selles kohtuasjas Openbaar Ministerie (prokuratuur, Madalmaad), Belgia ja Iirimaa valitsus ning komisjon.(5)
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Euroopa Liidu leping
7. Artiklis 7 on ette nähtud:
„1. Nõukogu võib ühe kolmandiku liikmesriikide, Euroopa Parlamendi või Euroopa Komisjoni põhjendatud ettepaneku alusel ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist oma liikmete neljaviiendikulise häälteenamusega järeldada ilmset ohtu, et mõni liikmesriik rikub oluliselt artiklis 2 osutatud väärtusi. Enne sellise järelduse tegemist kuulab nõukogu kõnealuse liikmesriigi ära ja võib sama korra kohaselt otsustades anda talle soovitusi.
Nõukogu kontrollib korrapäraselt, kas sellise järelduse tegemisel aluseks olnud põhjused kehtivad endiselt.
2. Euroopa Ülemkogu võib ühe kolmandiku liikmesriikide või Euroopa Komisjoni ettepaneku põhjal ning pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist ühehäälselt teha järelduse, et mõni liikmesriik rikub oluliselt ja jätkuvalt artiklis 2 osutatud väärtusi, olles enne seda kutsunud asjaomast liikmesriiki üles esitama oma seisukohta.
3. Kui rikkumine on lõike 2 alusel kindlaks tehtud, võib nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega teha otsuse peatada teatavad õigused, mis tulenevad aluslepingute kohaldamisest kõnealuse liikmesriigi suhtes, sealhulgas peatada selle liikmesriigi valitsuse esindaja hääleõiguse nõukogus. Seda tehes võtab nõukogu arvesse sellise peatamise võimalikke tagajärgi füüsiliste ja juriidiliste isikute õigustele ja kohustustele.
Kõnealuse liikmesriigi aluslepingute järgsed kohustused on sellele riigile jätkuvalt siduvad.
[…]“.
2. Euroopa Liidu põhiõiguste harta
8. Artiklis 47 („Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele“) on sätestatud:
„Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.
Igaühel on õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud kohtus. Igaühel peab olema võimalus saada nõu ja kaitset ning olla esindatud.
[…]“.
3. Raamotsus 2002/584
9. Põhjenduses 10 on märgitud:
„Euroopa vahistamismääruse toimimine põhineb suurel liikmesriikidevahelisel usaldusel. Selle kohaldamise võib peatada ainult siis, kui üks liikmesriik on raskelt ja jätkuvalt rikkunud [ELL] artikli 6 lõikes 1 sätestatud põhimõtteid ja kui rikkumise on nimetatud lepingu artikli 7 lõike 1 alusel kindlaks teinud nõukogu ja sellel on artikli 7 lõikes 2 sätestatud tagajärjed“.
10. Artiklis 1 („Euroopa vahistamismääruse määratlus ja selle täitmise kohustus“) on sätestatud:
„1. Euroopa vahistamismäärus on liikmesriigi väljaantud kohtuotsus, et teine liikmesriik võtaks tagaotsitava vahi alla ja annaks ta üle kriminaalmenetluse raames kohtu alla andmise või vabadusekaotuse või vabadust piirava julgeolekumeetme täitmiseks.
2. Liikmesriigid täidavad mis tahes Euroopa vahistamismääruse vastastikuse tunnustamise põhimõtte alusel ja vastavalt käesoleva raamotsuse sätetele.
3. Käesolev raamotsus ei ole mõjuta kohustust austada põhiõigusi ja õiguse üldpõhimõtteid, mis on kirja pandud [ELL] artiklis 6.“
11. Artiklis 6 („Pädevate õigusasutuste määramine“) on märgitud:
„1. Vahistamismääruse teinud õigusasutus on vahistamismääruse teinud liikmesriigi õigusasutus, mis on pädev tegema Euroopa vahistamismäärust selle riigi õiguse alusel.
2. Vahistamismäärust täitev õigusasutus on vahistamismäärust täitva liikmesriigi õigusasutus, mis on pädev Euroopa vahistamismäärust täitma selle riigi õiguse alusel.
3. Iga liikmesriik teatab nõukogu peasekretariaadile, milline on tema õiguse alusel pädev õigusasutus.“
12. Artiklites 3, 4 ja 4a on loetletud Euroopa vahistamismääruse täitmata jätmise kohustuslikud ja vabatahtlikud alused.
13. Artiklis 15 („Üleandmisotsus“) on sätestatud:
„1. Vahistamismäärust täitev õigusasutus teeb käesolevas raamotsuses määratletud aja jooksul ja tingimustel otsuse, kas isik tuleb üle anda.
2. Kui vahistamismäärust täitev õigusasutus leiab, et vahistamismääruse teinud liikmesriigi edastatud teabest ei piisa üleandmisotsuse tegemiseks, küsib ta vajalikku lisateavet, eelkõige seoses artiklitega 3–5 ja artikliga 8, mis tuleb kiiresti saata ning võib selle saamiseks kehtestada tähtaja, võttes arvesse vajadust järgida artiklis 17 kehtestatud tähtaegu.
3. Vahistamismääruse teinud õigusasutus võib alati edastada täitvale õigusasutusele mis tahes vajalikku lisateavet“.
B. Liikmesriigi õigus
14. Raamotsus võeti Madalmaade õigusesse üle seadusega, millega rakendatakse Euroopa Liidu Nõukogu raamotsus Euroopa vahistamismääruse ja Euroopa Liidu liikmesriikide vahelise üleandmiskorra kohta(6), ning mis pärineb 29. aprillist 2004(7) ja mida on muudetud 22. veebruari 2017. aasta seadusega(8).
II. Kohtuvaidlused ja eelotsuse küsimused
A. Kohtuasi C‑354/20 PPU
15. Officier van justitie (prokurör, Madalmaad) esitas 7. veebruaril 2020 eelotsusetaotluse esitanud kohtule taotluse Euroopa vahistamismääruse täitmiseks, mille oli teinud 31. augustil 2015 Sąd Rejonowy w Poznaniu (Poznańi rajoonikohus, Poola) Madalmaades ilma aadressi ja elukohata Poola kodaniku vahistamiseks ja üleandmiseks narkootiliste ainete salakaubaveo ja võltsitud isikutunnistuse omamise eest kohtu alla andmiseks.
16. Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus) peatas 24. märtsil 2020 menetluse, selleks et tagaotsitav ja prokuratuur esitaksid oma argumendid Poolas õigusriigiga seoses toimunud kõige hiljutisemate sündmuste kohta ning nende võimalike tagajärgede kohta isiku üleandmisele vastavalt kohtuotsusele Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused).
17. Pärast nende argumentide esitamist palus Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus) 12. juunil 2020 prokuratuuril esitada vahistamismääruse teinud kohtule teatavad küsimused. Viimane vastas esitatud küsimustele, välja arvatud neile, mis olid adresseeritud Sąd Najwyższyle (Poola kõrgeim kohus) ja millele vastuse saamiseks palus ta eelotsusetaotluse esitanud kohtul pöörduda otse Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) poole.
18. Prokuratuur esitas talle muret tegevad küsimused Sąd Najwyższyle (Poola kõrgeim kohus), saamata neile vastust.
19. Nendel asjaoludel esitas Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas raamotsusega[…], ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga ja/või harta artikli 47 teise lõiguga on tõepoolest vastuolus, et vahistamismäärust täitev õigusasutus täidab kohtu tehtud Euroopa vahistamismääruse, kui vahistamismääruse teinud liikmesriigi õigusnorme on pärast asjaomase Euroopa vahistamismääruse tegemist muudetud selliselt, et kohus ei vasta enam tõhusa kohtuliku kaitse nõuetele, sest õigusaktid ei taga enam selle kohtu sõltumatust?
2. Kas raamotsusega […] ja harta artikli 47 teise lõiguga on vastuolus see, et vahistamismäärust täitev õigusasutus täidab Euroopa vahistamismääruse, kui ta on tuvastanud, et vahistamismääruse teinud liikmesriigis esineb iga kahtlustatava – ja seega ka tagaotsitava – puhul, olenemata tagaotsitava suhtes algatatud menetluses pädevast kohtust selles liikmesriigis, tagaotsitava isiklikust olukorrast, selle süüteo laadist, milles ta kohtu alla antakse ning Euroopa vahistamismääruse aluseks olevatest faktilistest asjaoludest, tegelik oht, et rikutakse tema põhiõigust pöörduda sõltumatusse kohtusse, mistõttu tegemist on tegeliku ohuga, mis tuleneb asjaolust, et vahistamismääruse teinud liikmesriigi kohtud ei ole süsteemsete ja üldiste puuduste tõttu enam sõltumatud?
3. Kas raamotsusega […] ja harta artikli 47 teise lõiguga on vastuolus see, et vahistamismäärust täitev õigusasutus täidab Euroopa vahistamismääruse, kui ta on tuvastanud, et:
– vahistamismääruse teinud liikmesriigis esineb iga süüdistatava puhul tegelik oht, et rikutakse tema põhiõigust õiglasele kohtulikule arutamisele, mis on seotud süsteemsete ja üldiste puudustega selle liikmesriigi kohtute sõltumatuse osas,
– seetõttu ei ole pelgalt tõenäoline, et kõnealused süsteemsed ja üldised puudused võivad tagaotsitava suhtes algatatud menetluses pädevat kohut selles liikmesriigis mõjutada, vaid need puudused mõjutavad kohut ka tegelikult, ja
– seetõttu on põhjendatult alust arvata, et tagaotsitavat ähvardab tegelik oht, et rikutakse tema põhiõigust pöörduda sõltumatusse kohtusse ning seeläbi tema põhiõiguse õiglasele kohtulikule arutamisele olemust,
isegi juhul, kui olenemata asjaomastest süsteemsetest ja üldistest puudustest ei ole tagaotsitav väljendanud konkreetseid kahtlusi ning tema isiklik olukord, selle süüteo laad, milles ta kohtu alla antakse, ning Euroopa vahistamismääruse aluseks olevad faktilised asjaolud ei anna kõnealustest süsteemsetest ja üldistest puudustest olenemata alust karta, et täitevvõim ja/või seadusandlik võim avaldavad kõnealuses kriminaalmenetluses konkreetselt survet või seda mõjutavad?“
B. Kohtuasi C‑412/20 PPU
20. Officier van justitie (prokurör, Madalmaad) esitas 23. juunil 2020 eelotsusetaotluse esitanud kohtule taotluse Euroopa vahistamismääruse täitmiseks, mille oli teinud 26. mail 2015 Sąd okręgowy w Sieradzu (Sieradzi regionaalne kohus, Poola) ühe isiku vahistamiseks ja üleandmiseks, kellele oli üks teine Poola kohus mõistnud vabadusekaotusliku karistuse.(9)
21. Tagaotsitav palus 17. augustil 2020 sellel kohtul Euroopa Kohtu vastus kohtuasjas C‑354/20 PPU esitatud eelotsuse küsimusele ära oodata, millele prokuratuur ei olnud vastu.
22. Pärast 20. augustil 2020 toimunud kohtuistungit otsustas Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus) lisada kohtuasjas C‑354/20 PPU esitatud küsimustele järgmise sisuga eelotsuse küsimuse:
„Kas raamotsusega […], [ELL] artikli 19 lõike 1 teise lõiguga ja/või […] harta artikli 47 teise lõiguga on tegelikult vastuolus see, kui vahistamismääruse täitmise üle otsustav õigusasutus täidab Euroopa vahistamismääruse, mille teinud kohus ei vasta tõhusa kohtuliku kaitse nõuetele ega vastanud neile juba Euroopa vahistamismääruse tegemise ajal, sest vahistamismääruse teinud liikmesriigi õigusaktid ei taga selle kohtu sõltumatust ega taganud seda juba Euroopa vahistamismääruse tegemise ajal?“
III. Menetlus Euroopa Kohtus
23. Eelotsusetaotlused registreeriti Euroopa Kohtus 31. juulil 2020 (kohtuasi C‑354/20 PPU) ja 3. septembril 2020 (kohtuasi C‑412/20 PPU).
24. Euroopa Kohus nõustus kohaldama eelotsusetaotluste suhtes kiirmenetlust ja liitis need.
25. Kirjalikud seisukohad on esitanud tagaotsitavate esindajad, prokuratuur, Madalmaade ja Poola valitsus ning komisjon. Nad kõik osalesid 12. oktoobril 2020 toimunud avalikul kohtuistungil, millel osalesid ka Belgia ja Iirimaa valitsus.
IV. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
1. Kohaldatav raamotsuse säte
26. Nii eelotsusetaotluste resolutsioonis kui ka põhjendustes on viidatud raamotsusele üldiselt, täpsustamata artiklit, mille tõlgendamist taotletakse.
27. Nendest kohtumäärustest nähtub siiski ja samamoodi nagu kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused), et eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab raamotsuse artikli 1 lõikes 3 sätestatud reeglile.
2. Eelotsusetaotluste põhjendatus
28. Kohtuasjas C‑354/PPU tehtud määruses kinnitab Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus), et tal ei ole alust keelduda Euroopa vahistamismääruse täitmisest ühelgi raamotsuse artiklites 3–5 ette nähtud põhjusel.(10) Kuigi eelotsusetaotluses kohtuasjas C‑412/20 PPU sellist märkust ei ole, tuleb eeldada, et see on ka sel juhul nii.
29. Ta leiab siiski, et „viimasel ajal Poolas toimunud seadusandlik[ud] arengu[ud] kohtute sõltumatuse osas“(11) võivad olla piisav põhjus Euroopa vahistamismääruse täitmisest keeldumiseks. Tal tekib küsimus, kas Euroopa vahistamismääruse täitmine sõltub ainuüksi nendest seadusandlikest reformidest, kuna esineb oht, et rikutakse tagaotsitava õigust õiglasele kohtulikule arutamisele sõltumatus kohtus, mis on tagatud harta artikliga 47.
30. Nagu on kohtuasjas C‑354/20 tehtud kohtumääruses selgitatud, oletas asja menetlev kohus enne nimetatud seadusemuudatusi ja pärast kohtuotsuse Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused) kuulutamist, et Poolas esineb selle õiguse rikkumise tegelik oht, kuna selle liikmesriigi kohtuvõimu sõltumatust kahjustavad süsteemsed või üldised puudused.
31. Sellest eeldusest lähtudes oli Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus) harjunud analüüsima Poola kohtute tehtud Euroopa vahistamismäärusi kahest kohtuotsuses Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused) kindlaks määratud aspektist. Selle meetodi alusel määras ta kindlaks: a) kas need puudused võisid mõjutada kohtuid, mis on pädevad menetlema isiku suhtes, kelle üleandmist taotletakse, kohaldatavaid menetlusi; ja kui vastus on jaatav, siis b) kas on põhjendatult alus arvata, et esineb tegelik oht, et rikutakse selle isiku õigust sõltumatule kohtule.
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei pruugi selline toimimisviis enam asjakohane olla, arvestades Poolas viimaste kuude jooksul heaks kiidetud õiguslikke reforme. Nende muudatuste tõttu on Poola kohtute sõltumatuse osas esinevad süsteemsed või üldised puudused niisugused, et ühelegi süüdistatule ei ole nendes kohtutes tagatud õigus sõltumatule kohtule, olenemata tema isiklikust olukorrast, selle süüteo laadist, milles ta kohtu alla antakse, ning Euroopa vahistamismääruse aluseks olevatest faktilistest asjaoludest.
33. Selles uues kontekstis tekiks võimalus Euroopa vahistamismääruse täitmisest keelduda, ilma et oleks vaja konkreetselt uurida, kas süsteemsetel puudustel on negatiivsed tagajärjed konkreetsetele kohtutele, kes peavad tagaotsitava üle kohut mõistma, ja kas seda isikut ähvardab tema isikliku olukorra tõttu tegelik oht, et rikutakse tema õigust õiglasele kohtulikule arutamisele.(12)
34. Eelotsusetaotluses kohtuasjas C‑412/20 PPU on lisaks välja toodud, et erinevalt kohtuasjast C‑354/20 PPU on Euroopa vahistamismäärus: a) välja antud vabadusekaotusliku karistuse täitmisele pööramiseks; ja b) tehtud 26. mail 2020 ehk pärast sündmusi, mille areng väidetavalt näitab suuremat survet Poola kohtute sõltumatusele.
B. Sisulised küsimused
35. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused, mis on üldisest vaatenurgast olulisemad, on küsimused, mis puudutavad võimalust keelduda Euroopa vahistamismääruse täitmisest, kui vahistamismääruse teinud liikmesriigis puuduvad sõltumatud kohtud, sest esinevad nende sõltumatust kahjustavad süsteemsed või üldised puudused (teine küsimus kohtuasjas C‑354/20 PPU ja ainus küsimus kohtuasjas C‑412/20 PPU).
36. Kui esineb selline üldine olukord, tuleks seejärel otsustada, kas Euroopa vahistamismääruse täitmisest võib keelduda, isegi kui „tagaotsitav [ei ole] väljendanud konkreetseid kahtlusi ning tema isiklik olukord, selle süüteo laad, milles ta kohtu alla antakse, ning Euroopa vahistamismääruse aluseks olevad faktilised asjaolud ei anna […] alust karta, et täitevvõim ja/või seadusandlik võim avaldavad kõnealuses kriminaalmenetluses konkreetselt survet või seda mõjutavad“ (kolmas küsimus kohtuasjas C‑354/20 PPU).
37. Vastust nendele küsimustele tuleb täiendada, määrates kindlaks, milline ajahetk on asjakohane selleks, et tuvastada, kas Euroopa vahistamismääruse teinud kohus on sõltumatu (esimene küsimus kohtuasjas C‑354/20 PPU ja ainus küsimus kohtuasjas C‑412/20 PPU).
38. Minu arvates peab vastus kohtuasja C‑354/20 PPU teisele ja kolmandale küsimusele loogiliselt eelnema esimesele küsimusele: alles pärast seda, kui nõustutakse, et Euroopa vahistamismäärust täitev õigusasutus võib selle täitmisest keelduda, kui esineb süsteemseid või üldisi puudusi, mis kahjustavad vahistamismääruse teinud liikmesriigi kohtute sõltumatust, on alles seejärel mõtet uurida, kas see täitmisest keeldumine on kohaldatav ka Euroopa vahistamismääruste suhtes, mis on tehtud enne või pärast seda, kui neid puudusi esineb sel määral, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus neid kirjeldab.
1. Vahistamismääruse teinud liikmesriigi kohtute sõltumatusega seotud süsteemsete või üldiste puuduste mõju Euroopa vahistamismääruse täitmisele
39. Euroopa Kohus on nõustunud, et lisaks raamotsuses sõnaselgelt ette nähtud juhtudele (artiklid 3–5) võib Euroopa vahistamismääruse täitmisest keelduda ka „erandlikel asjaoludel“, mis juba oma tõsiduse tõttu sunnivad piirama liikmesriikide vastastikuse tunnustamise ja usalduse põhimõtteid, millele on õigusalane koostöö kriminaalasjades üles ehitatud.
40. Need „erandlikud asjaolud“ on muu hulgas asjaolud, mis võivad kujutada ohtu, et tagaotsitav isik võib langeda ebainimliku või alandava kohtlemise ohvriks harta artikli 4 tähenduses.(13) Samuti asjaolud, millest ilmneb tegelik oht, et rikutakse selle isiku põhiõigust sõltumatule kohtule ja seeläbi õiglasele kohtulikule arutamisele, mida on tunnustatud harta artikli 47 teises lõigus.(14)
41. Mõlemal juhul – see tähendab kahel juhul, mille kohta on Euroopa Kohus siiani otsuse teinud – nõuavad „erandlikud asjaolud“, et on tõendatud, et vahistamismääruse teinud liikmesriigis esineb „süsteemseid või üldisi puudusi“ kas tema kohtute sõltumatuse või siis teatavate isikurühmade või kinnipidamisasutuste olukorra osas.
42. Seda tüüpi „erandlike asjaolude“ esinemise tuvastamine on vahistamismäärust täitva õigusasutuse ülesanne, kellel peab selleks olema „objektiivseid, usaldusväärseid, täpseid ja nõuetekohaselt ajakohastatud andmeid“(15), mis tõendavad selliseid süstemaatilisi või üldisi puudusi.
43. Nende hindamistegurite hulgas nimetas Euroopa Kohus eelkõige „ELL artikli 7 lõike 1 kohases komisjoni põhjendatud ettepanekus sisalduv[at] teave[t], mis viitab tegelikule ohule, et […] kohtuvõimu sõltumatusega seoses esinevate süsteemsete või üldiste puuduste tõttu rikutakse […] põhiõigust õiglasele kohtulikule arutamisele“(16).
44. Sedalaadi „erandlike asjaolude“ esinemise korral on Euroopa Kohus tuvastanud, et vahistamismäärust täitev õigusasutus võib raamotsuses ette nähtud üleandmismenetluse lõpetada. Seega on tegemist erandliku vastusega raamotsuse kontekstis, mis – kordan – ei näe ette muid täitmata jätmise põhjuseid kui need, mis on ette nähtud selle artiklites 3–5. Liikmesriigis tuvastatud erandlikele asjaoludele on liidu õiguses seega ette nähtud samuti erandlik vastus.(17)
45. Sellel erandlikul vastusel on aga oma piirid, eeldusel, et on täidetud teatavad tingimused. Erandlikkus ei lähe nii kaugele, et nõuda niisuguse liikmesriigi õigusasutuse tehtud iga Euroopa vahistamismääruse automaatset täitmata jätmist, kus esineb süsteemseid või üldisi puudusi. Kuigi liidu õiguse reaktsioon on tõsine, on see rohkem kontrolli all, sest see väljendub vahistamismäärust täitva õigusasutuse kohustuses kontrollida, kas selle juhtumi asjaoludel, mille kohta ta peab otsuse tegema, võivad need puudused väljenduda tagaotsitava põhiõiguste tegelikus ja tõelises rikkumises.
46. Kui süsteemsed või üldised puudused on seotud kohtute sõltumatusega, peab vahistamismäärust täitev õigusasutus pärast seda, kui ta on tuvastanud, et nendega kaasneb tegelik õiguse õiglasele kohtulikule arutamisele rikkumise oht, „teises etapis konkreetselt ja täpselt hindama, kas on piisavalt alust arvata, et juhtumi asjaolusid arvestades on tagaotsitava jaoks vahistamismääruse teinud liikmesriigile üleandmise korral selline oht olemas“(18).
47. Lõppkokkuvõttes hõlmab võimalus keelduda Euroopa vahistamismääruse täitmisest muudel kui raamotsuse artiklites 3–5 ette nähtud alustel vahistamismäärust täitva õigusasutuse kohustust teha ranget kontrolli, mis koosneb kahest etapist:
– Esimeses etapis peab ta hindama põhiõiguste rikkumise tegelikku ohtu, võttes arvesse taotluse esitanud liikmesriigi üldist olukorda.
– Teises etapis, kui eelmine on tuvastatud, peab ta „konkreetselt ja täpselt“ kontrollima, kas juhtumi asjaolusid arvestades on oht, et riivatakse tagaotsitava põhiõigust.
48. Asja menetlev kohus tõstatab nüüd küsimuse, kas süsteemsete või üldiste puuduste süvenemise tõttu vahistamismääruse teinud liikmesriigis võib ta selle kahekordse kontrolli teise etapi ära jätta.
49. Sel juhul ei oleks vahistamismäärust täitval õigusasutusel vaja uurida juhtumi asjaolusid: ta võiks üleandmismenetluse lihtsalt lõpetada, kui puudused on nii suured, et need on samaväärsed vahistamismääruse teinud liikmesriigis õigusasutuse kui sellise nime vääriva asutuse puudumisega.
50. Kui veenev eelotsusetaotluse esitanud kohtu pakutud lahendus ka ei paistaks(19), ei ole see kooskõlas Euroopa Kohtu juba antud lahendusega. Lisaks, nagu märgib komisjon oma kirjalikes seisukohtades, tähendaks liikmesriigi tehtud kõikide Euroopa vahistamismääruste täitmisest keeldumine(20) tõenäoliselt paljude kuritegude karistamatust.(21)
51. Karistamatuse vältimise kohustusele viitab ka Madalmaade valitsus. Lisaks rõhutas Belgia valitsus kohtuistungil, et lahendus, mille on välja pakkunud asja menetlev kohus, võiks kahjustada nende kuritegude ohvrite õigusi, mille toimepanemise eest Euroopa vahistamismääruses nimetatud isiku üleandmist nõutakse.(22)
52. Teisest vaatevinklist võiks eelotsusetaotluse esitanud kohtu teesiga nõustumist mõista kõikide nende Poola Vabariigi kohtunike ametivolitusteta jätmisena, kes püüavad nii delikaatsetes asjades nagu kriminaalõiguse valdkonda kuuluvad asjad kasutada raamotsuses ette nähtud õigusalase koostöö mehhanisme. Eespool nimetatud süsteemsetest või üldistest puudustest nende sõltumatusele tingitud ohule lisanduks seega asjaolu, et neil ei oleks võimalik osaleda vahistamismääruse teinud või seda täitvate asutustena üleeuroopalise koostöö mehhanismides.
53. Kohtuotsuses Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused) tunnistas Euroopa Kohus, et kui komisjon on ELL artikli 7 lõike 1 alusel esitanud põhjendatud ettepaneku, et nõukogu tuvastaks ilmse ohu, et Poola Vabariik rikub oluliselt ELL artiklis 2 osutatud väärtusi, siis võib see koos muude asjaoludega olla piisav alus, et tuvastada selles liikmesriigis süsteemseid või üldisi puudusi tema kohtute sõltumatuses.(23)
54. Kuigi seekord esinenud puudused olid tõsised, välistas Euroopa Kohus vahistamismäärust täitva õigusasutuse võimaluse keelduda Poola Vabariigi kohtute tehtud iga Euroopa vahistamismääruse täitmisest automaatselt ja vahet tegemata.
55. Selle põhjuseks on, et selline üleüldine lahendus on ette nähtud ainult juhuks, kui Euroopa Ülemkogu tuvastab ametlikult, et vahistamismääruse teinud liikmesriik rikub ELL artiklis 2 osutatud väärtusi.
56. Euroopa Kohtu sõnul „nähtub raamotsuse […] põhjendusest 10, et Euroopa vahistamismääruse mehhanismi kohaldamise võib peatada ainult siis, kui üks liikmesriik on raskelt ja jätkuvalt rikkunud ELL artiklis 2 sätestatud põhimõtteid ja kui rikkumise on ELL artikli 7 lõike 2 alusel kindlaks teinud Euroopa Ülemkogu ja sellel on sama artikli lõikes 3 sätestatud tagajärjed“(24).
57. Võin nõustuda eelotsusetaotluse esitanud kohtuga selles, et kui kohtuotsuse Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused) kuulutamise ajal esinenud asjaolud olid juba muret tekitavad, siis näivad hilisemad andmed viitavat nende süvenemisele.(25)
58. Nimelt toovad lisaks kohtuasjas C‑354/20 PPU esitatud eelotsusetaotluses nimetatud seadusandlikele reformidele Euroopa Kohtu kõige hiljutisemad kohtuotsused, millele selles kohtumääruses samuti viidatakse,(26) välja, et süsteemsed või üldised puudused, mida täheldatakse Poola Vabariigi kohtute sõltumatuses, võivad ohustada nende jurisdiktsiooni alla kuuluvate isikute põhiõigusi.
59. Igal juhul tuleb asja menetleval kohtul tema käsutuses olevate allikate abil välja selgitada, kas süsteemsed või üldised puudused, mis sundisid 2018. aastal Euroopa Kohut erandkorras ja teatud tingimustel aktsepteerima, et Euroopa vahistamismäärust täitev õigusasutus keeldub selle andmisest muudel põhjustel kui need, mis on raamotsuses sõnaselgelt nimetatud.
60. Isegi kui Poola kohtute sõltumatuse oht võis selles mõttes halveneda, ei ole raamotsuse kohaldamise automaatne ja vahet tegemata peatamine ühe või teise nende tehtud Euroopa vahistamismääruse suhtes iseenesest võimalik.
61. See äärmuslik lahendus ei sõltu mitte niivõrd nende kaudsete tõendite arvust ja tähtsusest, mis võimaldavad tuvastada isiku õiguste rikkumise tegeliku ohu, kuivõrd selle organi staatusest, kelle ülesanne on see tuvastada ja sellele vastavalt tegutseda.
62. Euroopa vahistamismäärust täitval õigusasutusel on vastavalt kohtuotsusele Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused) õigus pärast vahistamismääruse teinud liikmesriigis esinevate süsteemsete või üldiste puuduste tuvastamist keelduda kahtlustatava üleandmisest, kui ta on selle isiku isiklikku olukorda, talle etteheidetava süüteo laadi ja vahistamismääruse tegemise faktilist konteksti arvesse võttes veendunud, et sellele isikule harta artikliga 47 tagatud põhiõigust võidakse tõepoolest rikkuda.(27)
63. Sellisel juhul kohaldab vahistamismäärust täitev kohus raamotsust nii, nagu seda tuleb vastavalt Euroopa Kohtu praktikale tõlgendada, selleks et ühitada Euroopa vahistamismääruse mehhanism liidu põhiõiguste järgimisega.
64. See tõlgendus säilitab üleandmise põhimõtte, ehkki korrigeeritult erandkorras sellest keeldumisega, kui juhtumi konkreetseid asjaolusid arvestades esineb tegelik tagaotsitava õiguste rikkumise oht.
65. Seevastu Euroopa vahistamismääruse täitmisest automaatselt keeldumine pärast seda, kui vahistamismääruse teinud liikmesriigis on hinnanud tuvastatud süsteemsete või üldiste puuduste tõsidust, kujutab endast lihtsalt raamotsuse enda kohaldamata jätmist.
66. Nagu ma juba meenutasin, ei võimalda raamotsuse põhjendus 10 ja Euroopa Kohtu praktika nendel juhtudel Euroopa vahistamismäärust lihtsalt kohaldamata jätta. Selline äärmuslik lahendus nõuab spetsiifilist õigusakti: Euroopa Ülemkogu peab ELL artikli 7 lõike 2 kohaselt tuvastama, et vahistamismääruse teinud liikmesriik rikub oluliselt ja jätkuvalt ELL artiklis 2 nimetatud õigusriigi väärtusi.
67. Kuigi süsteemsete või üldiste puuduste täheldamine võib õigustada Euroopa vahistamismääruse täitmata jätmist ad casum, siis raamotsuse vahet tegemata kohaldamata jätmist ja seega kõikide asjaomase liikmesriigi kohtute tehtud Euroopa vahistamismääruste täitmata jätmist võib õigustada ainult asjaolu, et Euroopa Ülemkogu on ametlikult tuvastanud ELL artikli 2 väärtuste olulise ja jätkuva rikkumise.
68. Need kaks juhtu kuuluvad kahele erinevale kontseptuaalsele tasandile.
69. Esimesel (vahistamismäärust täitva õigusasutuse otsus) väljenduvad puudused ohus, mille ulatust tuleb kontrollida konkreetsel juhul; sellest tulenevalt peab vahistamismäärust täitev kohus lähtuma tema menetluses oleva kohtuasja konkreetsetest asjaoludest.
70. Teisel tasandil (Euroopa Ülemkogu sekkumine) ei saa enam rääkida ohust, vaid aset leidnud ELL artikli 2 väärtuste rikkumisest, mille tagajärjel muutub raamotsus üldiselt kohaldamatuks.
71. See ei tähenda enam ainult, et ühel juhul esineb õiguste rikkumise oht ja teisel juhul ELL artikli 2 põhimõtete rikkumine. Täpsemalt on esimesel juhul tegemist süsteemsete või üldiste puudustega, mis on tuvastatud õiguste tagamise korras, mis nende puuduste tõttu ei toimi õiguskorras endas ette nähtud vormis. Teisel juhul on seevastu need tingimused, mille korral saab kohtusüsteem kaitsta ELL artiklis 2 sätestatud õigusriigi põhimõtteid, iseenesest kadunud.
72. Süsteemsed või üldised puudused, mida võib tuvastada Poola kohtute sõltumatuses, ei võta neilt minu arvates ära nende kohtu staatust. See jääb neile alles,(28) isegi kui jurisdiktsiooni teostavate kohtute kogumina mõistetava kohtuvõimu sõltumatust ohustavad valitsusstruktuurid (või ka distsiplinaarfunktsioonide ebanormaalne täitmine). Nende puuduste täheldamine, kui tõsised need ka ei oleks, ei saa kohtutelt võtta seda staatust.(29)
73. Sellised süsteemsed või üldised puudused võivad küll olla nii ulatuslikud, et tekib paratamatult tõsiseid kahtlusi põhiõiguste austamise suhtes vahistamismääruse teinud liikmesriigis. Nii võiks see olla juhul, kui Poola kohtunike distsiplinaarkorda kasutataks nende sõltumatuse kahjuks pideva ähvardusena selleks, et allutada neid täitevvõimule, kas sellega, et selle korra kohaldamine usaldatakse organitele, sealhulgas ka kohtutele, kellel ei ole nõutavaid tagatisi,(30) või siis sellega, et kasutatakse distsiplinaarmenetlust täiesti seaduslike kohtutoimingute karistamiseks.(31)
74. Vahistamismäärust täitva kohtu pädevus piirdub siiski rangelt selle Euroopa vahistamismäärusega, mille kohta ta peab otsuse tegema, ning tema arvamus süsteemsete või üldiste puuduste kohta peab käsitlema nende võimalikku mõju sellele Euroopa vahistamismäärusele. Tema otsus võib seega mõjutada ainult selle Euroopa vahistamismääruse täitmist.
75. Seevastu ELL artikli 2 väärtuste järgimise hindamine hõlmab asjaomase liikmesriigi üldist olukorda ja on Euroopa Ülemkogu ainupädevuses, kelle ametlik selle artikli rikkumise tuvastamine mõjutab seega raamotsuse kohaldamist in toto selle liikmesriigi suhtes.
76. Kui süsteemsed või üldised puudused on süvenenud ja Euroopa Ülemkogu ei ole seda ametlikult tuvastanud, peab Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus) seega uurima äärmiselt rangelt selle Euroopa vahistamismääruse asjaolusid, mille täitmist temalt taotletakse,(32) kuid ta ei ole vabastatud konkreetselt hindamise kohustusest.
77. Siinkohal on oluline märkida, et teave, mida vahistamismääruse teinud õigusasutuselt raamotsuse artikli 15 lõike 2 alusel nõutakse, peab olema mitte ainult asjakohane selle konkreetse uurimise seisukohast, vaid peab piirduma teabega, mida vahistamismääruse teinud õigusasutus saab mõistlikult anda.(33)
78. Järelikult ja vastavalt kohtuotsusest Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused) tulenevale kohtupraktikale saab vahistamismäärust täitev õigusasutus seni, kuni Euroopa Ülemkogu ei ole ametlikult tuvastanud ELL artiklis 2 sätestatud põhimõtete olulist ja jätkuvat rikkumist vahistamismääruse teinud liikmesriigis, „raamotsuse […] artikli 1 lõike 3 alusel jätta sellise liikmesriigi tehtud Euroopa vahistamismääruse täitmata […] vaid erandjuhtudel, kui see asutus teeb juhtumi konkreetse ja täpse hindamise tulemusel kindlaks, et on piisavalt alust arvata, et vahistamismääruse teinud õigusasutusele üleandmise korral esineb isiku puhul, kelle suhtes on see Euroopa vahistamismäärus tehtud, tegelik oht, et rikutakse tema põhiõigust pöörduda sõltumatusse kohtusse ning sellest tulenevalt tema põhiõiguse õiglasele kohtulikule arutamisele olemust“(34).
79. Eelotsusetaotlusest nähtub, et asja menetleval kohtul ei ole põhjust nende kahe isiku üleandmisest, kelle üleandmist nende menetluste raames taotletakse, keelduda mõnel raamotsuses nimetatud põhjusel. Lisaks on nende isikute isiklikku olukorda, nende süütegude laadi, millega seoses nad kohtu alla antakse, ja Euroopa vahistamismääruse aluseks olnud tausta arvestades nende kriminaalmenetlusse põhjendamatu sekkumise oht välistatud.
80. Kui see on nii, siis Poola kohtute sõltumatuse korra süsteemsete või üldiste puuduste süvenemine ei anna eelotsusetaotluse esitanud kohtule õigust Euroopa vahistamismääruse täitmisest keelduda.
2. Asjakohane hetk hindamiseks, kas Euroopa vahistamismääruse teinud asutus on sõltumatu kohus
81. Kuigi vahistamismäärust täitev kohus ei saa – nagu mina arvan – pärast seda, kui vahistamismääruse teinud liikmesriigi kohtute sõltumatuses on tuvastatud tõsiseid süsteemseid või üldisi puudusi, üleandmismenetlust lõpetada, analüüsimata nende puuduste võimalikku tegelikku ja tõelist mõju iga konkreetse Euroopa vahistamismääruse asjaoludele, ei ole minu arvates oluline, kas nende puuduste süvenemine leidis aset enne või pärast Euroopa vahistamismääruse tegemist.
82. Nii juhul, kui need puudused süvenesid enne Euroopa vahistamismääruse tegemist, kui ka juhul, kui need süvenesid pärast seda, on määrava tähtsusega see, et vahistamismääruse teinud kohus (kes peab tegema otsuse asjaomase isiku olukorra kohta) säilitab oma sõltumatuse, et teha otsus isiku olukorra suhtes ilma välise sekkumiseta, ähvardamise või surveta.
83. Raamotsuse menetluse kohtulik olemus ei lõpe tagaotsitava üleandmist taotleva asutuse osas Euroopa vahistamismääruse tegemisega.
84. Nagu nähtub raamotsuse artiklist 15, peab vahistamismäärust täitval õigusasutusel olema igal ajal vahistamismääruse teinud liikmesriigis kohtuorganist partner, et ta saaks teha üleandmise kohta otsuse piisava ja usaldusväärse teabe alusel, mille on esitanud otse vahistamismääruse teinud õigusasutus.
85. Arvestades olulist vabaduse riivet, mis kaasneb üleandmismenetlusega,(35) võib osutuda möödapääsmatuks koguda lisateavet, mis võimaldaks vahistamismäärust täitval õigusasutusel täpselt kindlaks teha, millised on Euroopa vahistamismääruse tegemise aluseks olevad asjaolud, ja eelkõige tingimused, milles tagaotsitav pärast üleandmist viibib.
86. Suure usalduse, mis peab vahistamismäärust täitval õigusasutusel olema, kui ta otsustab, kas üleandmine on asjakohane, saab anda ainult vahistamismääruse teinud asutus, kes ei ole vahepeal kaotanud sõltumatu kohtu staatust.
87. Vahistamismäärust täitev õigusasutus peab seega kontrollima, kas iga konkreetse Euroopa vahistamismääruse puhul, mis talle esitatakse, saab tagaotsitava õiguse õiglasele kohtulikule arutamisele tõsiselt ja tegelikult kahtluse alla seada. Ja seda, kordan, nii juhul, kui puudused olid süsteemsed või üldised juba Euroopa vahistamismääruse tegemise ajal, kui ka juhul, kui need on tekkinud hiljem ja püsivad selle isiku võimaliku üleandmise hetkel.
88. Esimesel juhul võib vahistamismäärust täitev kohus õiguspäraselt kahelda, kas Euroopa vahistamismäärus on tehtud nõuetekohaselt. Teisel juhul võib ta kahelda selles, kuidas võidakse tagaotsitavat pärast tema üleandmist vahistamismääruse teinud kohtule kohelda.
89. Mõlemal juhul on oluline, et vahistamismäärust täitev kohus kaaluks ühte või teist asjaolu, mis võib kujutada endast üleandmise korral tegelikku ohtu tagaotsitava õigustele.
90. On siiski tõsi, et harta artikli 47 rikkumise konkreetne oht seetõttu, et vahistamismääruse teinud õigusasutus ei ole sõltumatu, väheneb märkimisväärselt, kui see asutus oli Euroopa vahistamismääruse tegemise ajal sõltumatu, kuigi (teoreetiliselt) ta hiljem enam ei olnud.
91. Samuti väheneb see oht juhul, kui Euroopa vahistamismäärus tehakse tagaotsitavale mõistetud vabadusekaotusliku karistuse täideviimiseks ajal, mil ei olnud kahtlust, et karistuse määranud kriminaalkohus on sõltumatu.
V. Ettepanek
92. Esitatud arutluskäigust lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Rechtbank Amsterdamile (Amsterdami esimese astme kohus, Madalmaad) nii:
Nõukogu 13. juuni 2002. aasta raamotsuse 2002/584/JSK Euroopa vahistamismääruse ja liikmesriikidevahelise üleandmiskorra kohta, nõukogu 26. veebruari 2009. aasta raamotsusega 2009/299/JSK muudetud redaktsioonis, artikli 1 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et:
kui Euroopa Ülemkogu ei ole ELL artikli 7 lõike 2 alusel ametlikult tuvastanud, et vahistamismääruse teinud liikmesriik on oluliselt ja jätkuvalt rikkunud ELL artiklis 2 osutatud väärtusi, võib vahistamismäärust täitev õigusasutus keelduda Euroopa vahistamismääruse täitmisest alles pärast seda, kui ta on konkreetselt ja täpselt kontrollinud, et tagaotsitava olukorda, selle süüteo laadi, milles ta kohtu alla antakse, ning selle Euroopa vahistamismääruse tegemise faktilist tausta arvestades on põhjendatult alust arvata, et selle isiku üleandmise korral ähvardab teda tegelik oht, et rikutakse tema põhiõigust õiglasele kohtulikule arutamisele, mis on tagatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47.
See oht võib esineda nii juhul, kui puudused olid süsteemsed või üldised juba Euroopa vahistamismääruse tegemise ajal, kui ka juhul, kui need on tekkinud hiljem ja püsivad tagaotsitava võimaliku üleandmise hetkel.