JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MICHAL BOBEK
7 päivänä syyskuuta 2017(1)
Asia C‑691/15 P
Euroopan komissio
vastaan
Bilbaína de Alquitranes, SA,
Deza, a.s.,
Industrial Química del Nalón, SA,
Koppers Denmark A/S,
Koppers UK Ltd,
Koppers Netherlands BV,
Rütgers basic aromatics GmbH,
Rütgers Belgium NV,
Rütgers Poland Sp. z o.o.,
Bawtry Carbon International Ltd,
Grupo Ferroatlántica, SA,
SGL Carbon GmbH,
SGL Carbon GmbH
SGL Carbon,
SGL Carbon, SA,
SGL Carbon Polska S.A.,
ThyssenKrupp Steel Europe AG ja
Tokai erftcarbon GmbH
Valitus – Ympäristö – Tiettyjen aineiden ja seosten luokitus, merkinnät ja pakkaaminen – Mukauttaminen tekniikan kehitykseen – Aineen ”piki, kivihiiliterva, korkealämpötilainen” luokittelu ”Aquatic Acute 1:ksi” (H400) ja ”Aquatic Chronic 1:ksi” (H410)
I. Johdanto
1. Käsiteltävä asia koskee monitahoisten tieteellisten arviointien sovittamista yhteen hallintotoimintaa koskevan laillisuusvaatimuksen kanssa. Onko tapauksissa, joissa lainsäädännössä on vahvistettu luettelo tieteellisessä arvioinnissa huomioon otettavista ”merkityksellisistä tekijöistä”, pidettävä tätä luetteloa tyhjentävänä, mikä velvoittaisi viranomaiset jättämään huomiotta kaikki muut tekijät? Tämä on käsiteltävän valituksen taustalla oleva keskeinen oikeuskysymys.
2. ”Piki, kivihiiliterva, korkealämpötilainen” (jäljempänä CTPHT) (EY-numero 266-028-2) on mustaa kiintoainetta, joka on jäännös kivihiilitervan korkealämpötilaisesta tislauksesta. Se on eräänlainen UVCB-aine eli koostumukseltaan kompleksinen ja vaihteleva aine. CTPHT luokiteltiin asetuksessa (EU) N:o 944/2013(2) (jäljempänä riidanalainen asetus) Aquatic Acute 1:ksi (H400) ja Aquatic Chronic 1:ksi (H410). Luokitus perustui yhteenlaskumenetelmään, jossa aineet luokitellaan ainesosiensa perusteella.
3. Bilbaína de Alquitranes, SA ym.(3) (jäljempänä vastapuolet) ovat CTPHT:n toimittajia ja jatkokäyttäjiä. Ne riitauttivat riidanalaisen asetuksen pätevyyden unionin yleisessä tuomioistuimessa. Unionin yleinen tuomioistuin kumosi asiassa T‑689/13(4) antamallaan tuomiolla (jäljempänä valituksenalainen tuomio) riidanalaisen asetuksen ne osat, jotka koskivat CTPHT:n luokitusta. Se perusteli ratkaisuaan lähinnä sillä, että kun komissio luokitteli CTPHT:n Aquatic Acute 1:ksi (H400)ja Aquatic Chronic 1:ksi (H410), se ei ottanut huomioon, että CTPHT liukenee heikosti veteen.
4. Nyt käsiteltävällä valituksellaan komissio riitauttaa tämän tuomion vedoten kolmeen valitusperusteeseen. Ensinnäkin se väittää, että valituksenalaisen tuomion perustelut ovat puutteelliset. Toiseksi unionin tuomioistuin teki ilmeisen virheen, kun se muun muassa katsoi, että komission olisi luokituksessa käytettävää yhteenlaskumenetelmää soveltaessaan pitänyt ottaa huomioon, miten liukeneva CTPHT kokonaisuudessaan on. Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin ylitti asian tarkastelussa tutkintavaltuutensa ja siten vääristi sille esitettyjä todisteita.
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A. Unionin lainsäädäntö
1. Asetus (EY) N:o 1272/2008 (jäljempänä CLP-asetus)
5. Aineiden ja seosten luokituksesta, merkinnöistä ja pakkaamisesta annetun CLP-asetuksen(5) 1 artiklassa säädetään, että ”tämän asetuksen tarkoituksena on varmistaa ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun korkea taso sekä aineiden, seosten ja – – esineiden vapaa liikkuvuus – – a) yhdenmukaistamalla aineiden ja seosten luokituskriteerit – –”.
6. Sen V osastossa annetaan aineiden luokituksen yhdenmukaistamista koskevat säännöt säätämällä, että jäsenvaltiot voivat tietyissä tapauksissa ehdottaa yhdenmukaistettua luokitusta (37 artiklan 1 kohta). Näissä tapauksissa ehdotus toimitetaan asetuksen (EY) N:o 1907/2006 (jäljempänä REACH-asetus)(6) 76 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla perustetulle kemikaaliviraston riskinarviointikomitealle, joka antaa siitä komissiolle lausunnon annettuaan niille, joita asia koskee, mahdollisuuden esittää huomautuksensa (37 artiklan 4 kohta).
7. CLP-asetuksen 37 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos komissio katsoo, että kyseisen aineen luokituksen ja merkintöjen yhdenmukaistaminen on asianmukaista, se toimittaa ilman aiheetonta viivästystä ehdotuksen päätökseksi kyseisen aineen ja asiaankuuluvan luokituksen ja merkintöjen – – sisällyttämisestä – –”.
8. Ehdotus hyväksytään 54 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen.
9. CLP-asetuksen liitteessä I olevan 4 osan otsikko on ”Ympäristövaarat”. Sen 4.1 kohta sisältää vesieliöille aiheutuvien vaarojen luokitusta koskevat säännöt.
10. Liitteessä olevissa 4.1.2.3 ja 4.1.2.4 kohdassa ja taulukossa 4.1.0 todetaan seuraavaa:
”Kriteerit aineen luokittelemiseksi välittömästi vaaralliseksi kategoriaan 1 määritetään pelkästään välitöntä myrkyllisyyttä vesieliöille koskevien tietojen perusteella (EC50 tai LC50). Aineen luokittelemista pitkäaikaisesti vaaralliseksi kategoriaan 1–3 koskevien kriteerien osalta noudatetaan vaiheittaista lähestymistapaa, jonka ensimmäisessä vaiheessa todetaan, oikeuttavatko kroonisesta myrkyllisyydestä saatavissa olevat tiedot luokituksen pitkäaikaisen vaaran aiheuttavaksi aineeksi. Jos kroonisesta myrkyllisyydestä ei ole asianmukaisia tietoja, seuraavassa vaiheessa yhdistetään kahdentyyppisiä tietoja, jotka koskevat välitöntä myrkyllisyyttä vesieliöille ja käyttäytymistä ympäristössä (hajoavuutta ja bioakkumulaatiota) – –.
– –
Järjestelmässä otetaan myös käyttöön ns. turvaverkkoluokitus (kategoria krooninen 4), jota käytetään, kun käytettävissä olevat tiedot eivät mahdollista muodollisten kriteerien mukaista luokitusta kategoriaan välitön 1 tai kategorioihin krooninen 1–3, mutta tiettyä syytä huoleen kuitenkin on (katso esimerkki taulukossa 4.1.0).
– –
Turvaverkkoluokitus
Kategoria krooninen 4
Tapaukset, joissa tiedot eivät mahdollista edellä mainittujen kriteerien mukaista luokitusta, mutta tiettyä syytä huoleen kuitenkin on. Sellaisia ovat esimerkiksi niukkaliukoiset aineet, joiden ei ole todettu olevan välittömästi myrkyllisiä vesiliukoisuuspitoisuuttansa alemmissa pitoisuuksissa (huomautus 4), jotka eivät ole nopeasti hajoavia 4.1.2.9.5 jakson mukaisesti ja joille on kokeellisesti määritetty BCF ≥ 500 (tai, jos BCF ei saatavilla, log Kow ≥ 4), mikä osoittaa taipumusta bioakkumulaatioon, ja jotka luokitellaan tähän kategoriaan, jollei ole muuta tieteellistä näyttöä, jonka perusteella luokitus on tarpeeton. Tällainen näyttö on esimerkiksi se, että kroonisen myrkyllisyyden NOEC > vesiliukoisuus tai > 1 mg/l, tai muu kuin 4.1.2.9.5 jakson mukaisilla menetelmillä saatu näyttö nopeasta hajoamisesta ympäristössä.
– –
Huomautus 4:
’Ei välittömästi myrkyllistä’ määritellään siten, että L(E)C50-arvo on suurempi (L(E)C50-arvot ovat suurempia) kuin vesiliukoisuus. Tämä koskee myös niukkaliukoisia aineita (vesiliukoisuus < 1 mg/l), kun on näyttöä siitä, että akuuttitesti ei anna oikeaa kuvaa aineelle ominaisesta myrkyllisyydestä.”
11. Liitteessä I olevassa 4.1.3 kohdassa, jonka otsikko on ”Seosten luokituskriteerit”, todetaan seuraavaa:
”4.1.3.1. Seosten luokitusjärjestelmä kattaa kaikki aineille käytettävät kategoriat eli välittömän vaarallisuuden kategorian 1 ja kroonisen vaarallisuuden kategoriat 1–4. Jotta seoksen vesiympäristölle aiheuttamien vaarojen luokituksessa voitaisiin hyödyntää kaikki saatavissa olevat tiedot, tarvittaessa sovelletaan seuraavaa: – –
4.1.3.2. Vesiympäristölle aiheutuvien vaarojen luokituksessa käytetään vaiheittaista lähestymistapaa, joka riippuu saatavilla olevista seosta ja sen aineosia koskevista tiedoista. Kaaviossa 4.1.2 on esitetty noudatettava menettely.
Vaiheittaisen lähestymistavan tekijöitä ovat:
– seoksilla tehtyihin testeihin perustuva luokitus
– päättelysääntöihin perustuva luokitus
– luokiteltujen aineosien yhteenlasku ja/tai yhteenlaskukaava.
Kaavio 4.1.2
Vaiheittainen lähestymistapa seoksen vesiympäristölle aiheuttamien välittömien ja pitkäaikaisten vaarojen luokittelemiseksi
”
12. Liitteessä I olevassa 4.1.3.5.5 kohdassa kuvaillaan tarkemmin yhteenlaskumenetelmä. Menetelmä on olennaisin osin seuraavanlainen: i) määritetään kunkin aineeseen sisältyvän luokitellun ainesosan pitoisuus (prosentteina); ii) kerrotaan nämä prosentteina ilmaistut pitoisuudet M-kertoimella (ainesosan vaarallisuutta kuvastava kerroin) ja iii) lasketaan tulot yhteen, jolloin saadaan lopullinen pitoisuusluku. Tätä lukua verrataan kussakin luokituksessa (krooninen 1, 2, 3 ja akuutti 1) käytettäviin raja-arvoihin.
2. Asetus N:o 944/2013
13. Asetuksessa N:o 944/2013 muun muassa luokitellaan CTPHT välittömästi ja kroonisesti myrkylliseksi vesieliöille (Aquatic Acute 1 ja Aquatic Chronic 1).
III. Tosiseikat ja menettely
14. Riidan taustalla olevat tosiseikat esitetään valituksenalaisen tuomion 1–8 kohdassa.
15. Vastapuolet ovat CTPHT:n toimittajia ja jatkokäyttäjiä. CTPHT on musta kiintoaine, joka on jäännös kivihiilitervan korkealämpötilaisesta tislauksesta. Se kuuluu koostumukseltaan tuntemattomiin tai vaihteleviin aineisiin, kompleksisiin reaktiotuotteisiin tai biologisiin materiaaleihin, koska sen kemiallista koostumusta ei ole voitu täydellisesti tunnistaa.
16. Euroopan kemikaaliviraston (jäljempänä ECHA) riskinarviointikomitea (jäljempänä RAC)(7) antoi 21.11.2011 CTPHT:tä koskevan lausunnon. Tässä lausunnossa, johon oli liitetty RAC:n laatiman yksityiskohtaisen analyysin sisältävä tausta-asiakirja (jäljempänä tausta-asiakirja), muun muassa ehdotettiin CTPHT:n luokittelua Aquatic Acute 1:ksi (H400) ja Aquatic Chronic 1:ksi (H410).
17. RAC katsoi, ettei vesieliöille aiheutuvien vaarojen luokitusta voida määrittää ”suoraan” itse CTPHT:hen liittyvien tietojen perusteella, koska ne olivat puutteellisia. Tiedot oli nimittäin saatu tutkimuksista, joissa ainetta ei ollut altistettu ultraviolettisäteilylle, vaikka tietyt CTPHT:n ainesosina olevat polysykliset aromaattiset hiilivedyt (jäljempänä PAH) ovat fototoksisia. Lisäksi tutkimukset oli tehty ainoastaan pistekuormakokeella.
18. Tämän perusteella RAC katsoi, että CTPHT:n luokituksessa oli käytettävä vaihtoehtoista ratkaisua, ”yhteenlaskumenetelmää”. Tämän menetelmän perusteella CTPHT:n 16 PAH-ainesosaa, jotka Yhdysvaltain ympäristönsuojeluviranomainen (EPA) on määrittänyt ensisijaisiksi aineiksi ja joista oli saatavana riittävästi vaikutus- ja altistustietoja (jäljempänä 16 PAH-ainesosaa), analysoitiin kukin erikseen akuuttien toksisten vaikutustensa mukaisesti. RAC:n lausunnon mukaan tämä analyysi, jossa sovelletussa menetelmässä kunkin PAH-ainesosan M-kertoimilla kerrotut pitoisuudet laskettiin yhteen, jotta CTPHT:n erittäin myrkyllisiä ainesosia voitaisiin painottaa enemmän, osoitti, että CTPHT oli luokiteltava Aquatic Acute 1:ksi (H400) ja Aquatic Chronic 1:ksi (H410).
19. Komissio antoi 2.10.2013 RAC:n lausunnon perusteella riidanalaisen asetuksen, jossa CTPHT luokiteltiin Aquatic Acute 1:ksi (H400) ja Aquatic Chronic 1:ksi (H410).
IV. Asian käsittely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
20. Vastapuolet nostivat 20.12.2013 unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa vaadittiin riidanalaisen asetuksen osittaista kumoamista siltä osin kuin siinä luokiteltiin CTPHT Aquatic Acute 1:ksi (H400) ja Aquatic Chronic 1:ksi (H410).
21. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kanteen ja kumosi riidanalaisen asetuksen osittain 7.10.2015 antamallaan tuomiolla.
22. Valituksenalaisen tuomion 32–34 kohdassa, joita tarkastellaan yksityiskohtaisemmin jäljempänä, unionin yleinen tuomioistuin totesi seuraavaa:
”32 Komissio ja ECHA eivät kumpikaan kyenneet unionin yleisessä tuomioistuimessa osoittamaan, että luokitellessaan CTPHT:n Aquatic Acute 1:ksi (H400) ja Aquatic Chronic 1:ksi (H410) sillä oletuksella, että kaikki kyseiseen aineeseen sisältyvät PAH-ainesosat liukenevat veteen ja ovat siten vesieliöiden saatavilla, komissio otti huomioon sen, että tausta-asiakirjan 1.3 kohdan, jonka otsikko on ”Fysikaaliskemialliset ominaisuudet”, mukaan CTPHT:n ainesosia vapautuu CTPHT:stä vain vähän ja että aine on erittäin vakaa.
33 CTPHT:tä koskevassa RAC:n lausunnossa sen paremmin kuin tausta-asiakirjassakaan ei esitetä mitään perusteita, jotka osoittaisivat, että oletettaessa, että kaikki tähän aineeseen sisältyvät PAH-ainesosat liukenevat vesifaasiin ja ovat vesieliöiden saatavilla, olisi otettu huomioon CTPHT:n heikko vesiliukoisuus. Unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen antamissaan vastauksissa komissio ja ECHA kykenivät ainoastaan osoittamaan, että CTPHT:n luokitteluprosessissa oli otettu huomioon 16 PAH-ainesosan vesiliukoisuudet erikseen tarkasteltuina. Vastauksissaan unionin yleisen tuomioistuimen suullisessa käsittelyssä esittämään kysymykseen komissio ja ECHA ainoastaan totesivat, että kaikkien CTPHT:n sisältämien PAH-ainesosien oletettiin liukenevan veteen, koska tutkimus, jossa selvitettiin aineen myrkyllisyys vesieliöille, oli tehty sen ainesosien perusteella. Näillä perusteluilla ei kuitenkaan voida osoittaa, että aineen heikko liukenevuus olisi otettu huomioon.
34 Toiseksi on huomattava, että tausta-asiakirjan 1.3 kohdan mukaan CTPHT:n vesiliukoisuusaste suhteessa kuormitukseen on enintään 0,0014 prosenttia. CTPHT:n heikon vesiliukoisuuden huomioon ottaen komissio ei ole millään tavoin osoittanut, että se saattoi lähteä aineen luokituksessa siitä oletuksesta, että kaikki CTPHT:n sisältämät PAH-ainesosat liukenevat vesifaasiin ja ovat vesieliöiden saatavilla. Tausta-asiakirjan taulukosta 7.6.2 ilmenee, että 9,2 prosenttia CTPHT:stä koostuu näistä 16 PAH-ainesosasta. Olettaessaan, että kaikki nämä PAH-ainesosat liukenevat veteen, komissio on siten lähtenyt luokituksessaan siitä oletuksesta, että 9,2 prosenttia CTPHT:stä voi liueta veteen. Kuten tausta-asiakirjan 1.3 kohdasta ilmenee, tämä arvo ei kuitenkaan ole realistinen, koska aineen enimmäisliukoisuusaste on 0,0014 prosenttia.”
V. Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
23. Komissio vaatii 17.12.2015 jättämässään valituksessa, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion, palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja päättää oikeudenkäyntikuluista myöhemmin.
24. Vastapuolet vaativat, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Vastapuolet vaativat, että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut myös siinä tapauksessa, että valitus hyväksytään.
25. ECHA ja GrafTech Iberica SL, joista ensimmäinen tuki väliintulijana komission ja jälkimmäinen vastapuolten vaatimuksia unionin yleisessä tuomioistuimessa, ovat myös osapuolina unionin tuomioistuimessa käytävässä menettelyssä.
26. Tanskan, Saksan ja Alankomaiden hallitukset tukevat väliintulijoina komission vaatimuksia muutoksenhakumenettelyssä.
27. Unionin tuomioistuin hylkäsi 7.7.2016 antamallaan määräyksellä vastaajien 24.3.2016 esittämän välitoimihakemuksen, jonka tarkoituksena oli tosiasiallisesti saada lykätyksi riidanalaisen asetuksen täytäntöönpanoa.
28. Komissio, vastapuolet, ECHA sekä Tanskan, Saksan ja Alankomaiden hallitukset ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Komissio, vastapuolet, ECHA, GrafTech Iberica SL sekä Tanskan ja Saksan hallitukset esittivät suulliset lausumansa 15.6.2017 pidetyssä istunnossa.
VI. Tapauksen tarkastelu
29. Komissio esittää valituksensa tueksi kolme valitusperustetta, jotka tutkin seuraavaksi yksi kerrallaan. Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin laiminlöi perusteluvelvollisuuttaan (A). Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se väitti, että komissio teki ilmeisen arviointivirheen, kun se ei ottanut huomioon, miten liukeneva CTPHT kokonaisuudessaan on (B). Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin ylitti asian tarkastelussa tutkintavaltuutensa ja siten vääristi sille esitettyjä todisteita (C).
A. Ensimmäinen valitusperuste: perusteluvelvollisuuden laiminlyönti
30. Komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin laiminlöi perusteluvelvollisuuttaan ja rikkoi siten Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 36 ja 53 artiklaa. Tältä osin komissio toteaa, ettei valituksenalaisesta tuomiosta selvästi ilmene, katsoiko unionin yleinen tuomioistuin, että i) komissio teki virheen soveltaessaan yhteenlaskumenetelmää (eikä toista menetelmää, esimerkiksi suoraa luokitusmenetelmää) vai että ii) komissio sovelsi yhteenlaskumenetelmää virheellisesti.
31. Mielestäni valituksenalainen tuomio ei ole tältä osin epäselvä.
32. Sen keskeisissä kohdissa (32–34 kohta, jotka esitettiin edellä tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohdassa) tehdään selväksi, että komissio sovelsi yhteenlaskumenetelmää virheellisesti.
33. Valituksenalaisen tuomion 30 kohdassa todetaan, että komissio ”laiminlöi velvollisuuttaan ottaa huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset tekijät ja seikat sen huomioimiseksi asianmukaisesti, missä suhteessa 16 PAH-ainesosaa esiintyvät CTPHT:ssä, sekä niiden kemialliset vaikutukset”.
34. Unionin yleinen tuomioistuin viittaa näin siihen, ettei komissio ottanut huomioon kaikkia merkityksellisiä tekijöitä, joiden perusteella se voisi asianmukaisesti arvioida CTPHT:n ainesosien kemiallisia vaikutuksia. Viittaus ainesosien arviointiin osoittaa siis selvästi, että unionin yleinen tuomioistuin viittasi ongelmiin siinä, millä tavalla komissio oli soveltanut yhteenlaskumenetelmää (joka perustuu ainesosien luokitukseen eikä aineen luokitukseen kokonaisuutena).
35. Valituksenalaisen tuomion 31 kohdassa todetaan, että ”tausta-asiakirjan 7.6 kohdan mukaan CTPHT:n luokittelemiseksi sen ainesosien perusteella lähdettiin siitä oletuksesta, että kaikki CTPHT:n sisältämät PAH-ainesosat liukenevat vesifaasiin ja ovat siten vesieliöiden saatavilla”. (Kursivointi tässä.)
36. Ainesosien luokitteluun perustuvaa menetelmää – eli yhteenlaskumenetelmää – soveltaessaan komissio siis oletti, että nämä ainesosat ovat vesiliukoisia.
37. Valituksenalaisen tuomion 32–34 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin liittää tämän oletuksen siihen, ettei komissio ottanut huomioon CTPHT:n vesiliukoisuutta kokonaisuutena.(8) Esimerkiksi 34 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa seuraavaa: ”CTPHT:n heikon vesiliukoisuuden huomioon ottaen komissio ei ole millään tavoin osoittanut, että se saattoi lähteä aineen luokituksessa siitä oletuksesta, että kaikki CTPHT:n sisältämät PAH-ainesosat liukenevat vesifaasiin ja ovat vesieliöiden saatavilla”. (Kursivointi tässä.)
38. Erityisesti se, ettei CTHPT:n heikkoa vesiliukoisuutta otettu huomioon kokonaisuudessaan, oli ilmeinen arviointivirhe, joka oikeutti riidanalaisen asetuksen osittaisen kumoamisen.
39. Edellä esitetystä on pääteltävä, että unionin yleinen tuomioistuin oli huolissaan siitä, kuinka komissio sovelsi yhteenlaskumenetelmää, eikä itse menetelmän valinnasta.
40. Unionin yleinen tuomioistuin ei siten ole laiminlyönyt perusteluvelvollisuuttaan. Ehdotan, että ensimmäinen valitusperuste hylätään perusteettomana.
41. Lopuksi on huomautettava, että se, oliko unionin yleinen tuomioistuin väärässä katsoessaan, että komissiolla oli lakisääteinen velvollisuus ottaa CTPHT:n vesiliukoisuus huomioon yhteenlaskumenetelmän soveltamisessa, on aineellinen kysymys (jota tarkastelen jäljempänä toisen valitusperusteen yhteydessä). Se ei liity mitenkään unionin yleisen tuomioistuimen perustelujen riittävyyteen eikä sillä siten ole merkitystä ensimmäisen valitusperusteen ratkaisemisen kannalta.
B. Toinen valitusperuste: väärän luokitusmenetelmän valitseminen ja/tai menetelmän virheellinen soveltaminen
1. Ensimmäinen osa: väärän menetelmän valitseminen
42. Ensimmäisessä valitusperusteessaan komissio väittää, ettei valituksenalaisesta tuomiosta selvästi ilmene, i) tekikö komissio väärin soveltaessaan yhteenlaskumenetelmää vai ii) sovelsiko komissio yhteenlaskumenetelmää virheellisesti. Toisessa valitusperusteessaan se tarkastelee näitä valituksenalaisen tuomion kahta tulkintavaihtoehtoa (toisen valitusperusteen ensimmäinen ja toinen osa) ja toteaa kummankin olevan oikeudellisesti virheellinen.
43. Ottaen huomioon ensimmäiseen valitusperusteeseen ehdottamani vastauksen, jossa totean komission esittämän ensimmäisen tulkinnan perustuvan unionin yleisen tuomioistuimen tuomion virheelliseen ymmärtämiseen, ehdotan, että toisen valitusperusteen ensimmäinen osa hylätään perusteettomana.
2. Toinen osa: yhteenlaskumenetelmän virheellinen soveltaminen
i) Komission väite: yhteenlaskumenetelmä on tyhjentävä
44. Komissio väittää, että sillä on harkintavalta päättää, onko suoran luokitusmenetelmän tai, jos sitä ei voida käyttää, päättelysääntöjen(9) soveltamiseksi riittävästi tietoja. Kun se on todennut, etteivät tiedot riitä kummankaan menetelmän soveltamiseen, ja siten päättänyt soveltaa yhteenlaskumenetelmää, se ei voi ottaa huomioon mitään muita tietoja tai todisteita kuin ne, joista CLP-asetuksen liitteen I yhteenlaskumenetelmää koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä nimenomaisesti säädetään.
45. Komissio tekee tästä toteamuksesta neljä päätelmää. Ensinnäkään se ei katso tehneensä arviointivirhettä, kun se ei CTPHT:n luokittelussa ottanut huomioon tämän aineen vesiliukoisuutta kokonaisuudessaan. Sehän ei voinut ottaa tätä seikkaa huomioon.
46. Toiseksi komissio ei tehnyt arviointivirhettä, kun se yhteenlaskumenetelmää soveltaessaan oletti, että CTPHT:n sisältämät merkitykselliset PAH-ainesosat liukenevat veteen. Tämä oletus liittyy kiinteästi itse yhteenlaskumenetelmään.
47. Kolmanneksi komissio todellakin otti huomioon sen, missä suhteessa kyseiset ainesosat esiintyvät CTPHT:ssä, sekä niiden kemialliset vaikutukset, kuten yhteenlaskumenetelmässä ja (valituksenalaisen tuomion 29 kohdassa mainitussa) oikeuskäytännössä edellytetään.
48. Neljänneksi unionin yleinen tuomioistuin oli väärässä olettaessaan, että yhteenlaskumenetelmän soveltaminen edellyttää, että kyseisten ainesosien prosenttiosuus luokiteltavasta aineesta on merkittävä.
49. Neljännestä päätelmästä on todettava, ettei unionin yleinen tuomioistuin suinkaan esitä tällaista oletusta, joten komission valituksenalaisesta tuomiosta esittämä tulkinta on tässä kohden selvästi virheellinen. Komissio tosin itsekin esittää väitteensä tietyin varauksin. Sen vuoksi en tarkastele tätä päätelmää tämän enempää.
50. Komission esittämässä ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa päätelmässä tulee pääosin esille sama kysymys. Ensimmäisestä ja kolmannesta päätelmästä on todettava, että komissio kummassakin tapauksessa lähtökohtaisesti kiistää unionin yleisen tuomioistuimen päätelmän, jonka mukaan CTPHT:n vesiliukoisuus kokonaisuutena oli merkityksellinen tekijä, joka komissiolla oli lakisääteinen velvollisuus ottaa huomioon. Toisesta päätelmästä voidaan todeta, ettei valituksenalaisessa tuomiossa oikeastaan moitita komissiota itse oletuksesta vaan siitä, ettei CTPHT:n vesiliukoisuutta otettu huomioon kokonaisuudessaan.
51. Jäljempänä esitettävistä syistä unionin yleinen tuomioistuin ei mielestäni tehnyt oikeudellista virhettä.
ii) Mitä huomioon otettavalla ”merkityksellisellä tekijällä” tarkoitetaan?
52. Tässä on ratkaisevaa tietyn yksittäisen tosiseikan ”merkityksellisyys” ja se, miten se määritetään.
53. Valituksenalaisessa tuomiossa(10) viitataan vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan komissiolla on ennen toimen toteuttamista velvollisuus ottaa huomioon ”kaikki sen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat ja olosuhteet, jota toimella aiotaan säännellä”. Tämä velvollisuus pohjautuu selkeästi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuun yleiseen hyvän hallinnon periaatteeseen, johon liittyy ”velvoite tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat sekä sen, jota asia koskee, oikeus tulla kuulluksi ja oikeus siihen, että päätöksessä esitetään riittävät perustelut”.(11)
54. En katso – eivätkä asianosaiset tai muut osapuolet liioin väitä –, että oikeuskäytännössä olisi virheellisesti katsottu, että komissiolla on lakisääteinen velvollisuus ottaa huomioon kaikki tilanteen kannalta merkitykselliset seikat. Yksikään niistä ei myöskään väitä, että komissio tosiasiallisesti otti huomioon CTPHT:n vesiliukoisuuden kokonaisuudessaan soveltaessaan yhteenlaskumenetelmää. Riita koskee lähinnä sitä, onko CTPHT:n vesiliukoisuus kokonaisuudessaan sellainen ”merkityksellinen tekijä”, joka yhteenlaskumenetelmässä on otettava huomioon.
55. Heti alkuun on huomautettava, että se, onko jokin yksittäinen tieto, raportti tai tulos sellainen ”merkityksellinen tekijä”, josta seuraa lakisääteinen velvollisuus ottaa se huomioon, ja se, onko tämä merkityksellinen tekijä käytännössä otettu huomioon, ovat lähtökohtaisesti tosiseikkoja koskevia kysymyksiä. Ainoastaan unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen yhtäältä määrittämään ratkaisun perustaksi asetettavan tosiseikaston, lukuun ottamatta sellaisia tapauksia, joissa määritetyn tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi sille toimitetusta aineistosta, ja toisaalta arvioimaan tätä tosiseikastoa.(12) Lukuun ottamatta sitä tapausta, että unionin yleiselle tuomioistuimelle esitetty selvitys on otettu huomioon vääristyneellä tavalla,(13) merkityksellisyyden (uudelleen)arviointi ei lähtökohtaisesti kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan.(14)
56. Komissio kuitenkin tarkoittaa väitteellään lähinnä sitä, että CTPHT:n vesiliukoisuus on ”merkityksetöntä”, koska yhteenlaskumenetelmässä ei määritellä sitä merkitykselliseksi tekijäksi. Toisin sanoen komissiolla ei ole harkintavaltaa määrittää, mitkä tekijät ovat ”merkityksellisiä”, ja sillä on lakisääteinen velvollisuus ottaa huomioon vain ja ainoastaan ne seikat, joista CLP-asetuksessa säädetään (liitteessä I oleva 4.1.3.5, 4.1.3.5.2 ja 4.1.3.5.5 kohta).
57. Se, määritelläänkö CLP-asetuksessa tyhjentävästi, mitkä ovat merkityksellisiä tekijöitä – ja siten estetään komissiota ottamasta huomioon mitään muita tekijöitä –, on oikeuskysymys.
58. Mielestäni komissiolta ei ole edellä mainitulla tavalla viety harkintavaltaa. Sen on arvioitava, onko olemassa muita merkityksellisiä tekijöitä, ja edellä alaviitteessä 11 mainitun oikeuskäytännön mukaan sillä on silloin, kun tällaisia tekijöitä on, lakisääteinen velvollisuus ottaa ne huomioon.(15)
59. Yhteenvetona edellä esitetystä ja rajatakseni nyt tarkasteltavan oikeuskysymyksen mahdollisimman selvästi katson tässä vaiheessa aiheelliseksi määrittää neljä oikeuskysymystä, jotka voisivat tässä olla laillisuusvalvonnan kohteena:
– se, onko komissiolla harkintavaltaa määritellä muita ”merkityksellisiä tekijöitä” kuin ne, jotka sovellettavan lainsäädännön merkityksellisissä säännöksissä on lueteltu
– se, onko komissio käyttänyt oikein tätä harkintavaltaa ja määrittänyt jonkin tekijän merkitykselliseksi
– kun tällainen merkityksellinen tekijä on määritetty, se, onko komissio käytännössä noudattanut lakisääteistä velvollisuuttaan ottaa se huomioon käyttäessään päätöksentekovaltaansa
– se, onko komissio painottanut arvioinnissa riittävästi tätä tekijää.
60. Toisen valitusperusteen toisessa osassa on tarkasteltavana ainoastaan ensimmäinen edellä luettelemistani neljästä kysymyksestä.
iii) Oliko komissiolla harkintavaltaa?
61. Lähtökohtaisesti unionin lainsäätäjän on täysin mahdollista antaa komissiolle toimivalta toteuttaa toimia ja näin tehdessään kieltää sitä ottamasta huomioon tiettyjä seikkoja. Hyvänä esimerkkinä voitaisiin mainita kielto ottaa arvioinnissa huomioon tiettyä ajankohtaa edeltäneitä tapahtumia. Unionin lainsäätäjän on myös mahdollista asettaa komissiolle tehtävä, johon ei tosiasiallisesti sisälly minkäänlaista harkintavaltaa, esimerkiksi vetoisuuksien tai rahamääräisten maksujen laskeminen matemaattista laskentakaavaa soveltamalla.
62. En kuitenkaan katso, että tämänkaltaisia tilanteita voidaan verrata nyt kyseessä olevan kaltaisiin tilanteisiin, joihin sisältyy (mahdollisesti ratkaisevana vaiheena) erittäin monitahoinen tieteellinen arviointi, sillä ne ovat hyvin eriluonteisia.
63. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on aikaisemmin todennut, ”viranomaisella oleva harkintavalta, joka on välttämätön, jotta se pystyy ottamaan huomioon kuhunkin yksittäistapaukseen liittyvät ennakoimattomat tosiseikat, jotka voivat olla hyvinkin monitahoisia, ei ole ristiriidassa yhdenvertaisen kohtelun yleisperiaatteen kanssa – – Tämä yleisperiaate ei kuitenkaan tarkoita, että hallintoviranomaisen olisi kyseistä säännöstä soveltaessaan ainoastaan sovellettava mekaanisesti ennalta määritettyjä sääntöjä ja perusteita. Tällainen tulkinta olisi ristiriidassa kuhunkin yksittäistapaukseen liittyvien, monesti hyvinkin monitahoisten tosiseikkojen arvioimista koskevan velvollisuuden kanssa”.(16)
64. Vaikka tämän lainauksen asiayhteys oli aivan toinen, se osuu yleisesti suoraan ongelman ytimeen. Viranomaisen velvoittaminen arvioimaan erittäin monitahoisia tosiseikkoja ”pakkopaitaan pukeutuneena” voi johtaa kohtuuttomaan tai jopa kummalliseen ratkaisuun.
65. Komissio ei tosin väitä, että siltä puuttuisi harkintavalta koko arvioinnin osalta vaan ainoastaan sen tiettyjen osien osalta.
66. Mielestäni tässä päätelmässä on, jollei nyt aivan sisäinen ristiriita, niin ainakin kovin ontuva rinnastus. Yhtäältä komissio vahvistaa, että sillä on laaja harkintavalta tietyn luokitusmenetelmän soveltuvuuden arvioimisessa. Toisaalta se väittää, että sen on harkittava kutakin vaiheittaiseen lähestymistapaan sisältyvää menetelmää tietyssä tarkassa järjestyksessä (suora luokittelumenetelmä, päättelysäännöt ja yhteenlaskumenetelmä). Jos komissio sitten valitsee yhteenlaskumenetelmän, se lisäksi kiistää voivansa käyttää minkäänlaista harkintaa tämän luokittelumenetelmän sisällä. Sen on vain ”mekaanisesti” noudatettava menetelmää ja suljettava silmänsä tekijöiltä, joita asetuksessa ei nimenomaisesti mainita.
67. Olen tästä eri mieltä.
68. En nimittäin ensinnäkään ole vakuuttunut komission esittämästä kahtiajaosta, jonka mukaan sillä olisi i) laaja harkintavalta soveltuvan menetelmän valinnassa mutta ii) ei minkäänlaista harkintavaltaa menetelmän soveltamisessa. Kummatkin vaiheet eli menetelmän valinta ja sen soveltaminen ovat luontainen osa yhtä ja samaa erittäin monitahoista tieteellistä vaaran arviointia. Voidaan käytännössä odottaa, että huolellinen viranomainen kokoaa ensin kaikki saatavilla olevat tiedot. Tämän jälkeen se päättää aineistoon sisältyvien yksittäisten tietojen riittävyyden (tai riittämättömyyden) perusteella, minkä menetelmän se valitsee, luonnollisestikin ottaen huomioon, minkälaista tietoa kuhunkin menetelmään vaaditaan.
69. Silloinkaan, kun komissio voi kokonaisuutena tarkastellen käyttää arvioinnissa harkintavaltaa, ei voida sulkea pois sitä, että arviointiin sisältyy joitakin erillisiä osia, joiden osalta se on komissiolta todellakin evätty. Tällaiselle arvioinnin osiin jakamiselle on kuitenkin oltava selkeät perusteet. Tässä tapauksessa sellaisia ei mielestäni ole.
70. Korostettakoon, etten missään tapauksessa yritä vihjata, ettei ratkaisua, johon komissio tässä päätyi, voida hyväksyä. En siis ota mitään kantaa siihen, onko CTPHT:n luokitus oikea (vai väärä). Otan tämän seikan esille vain osoittaakseni, että menetelmän valinnassa ja siten koko monitahoisessa tieteellisessä arvioinnissa joudutaan luonnostaan käyttämään harkintavaltaa.
71. Lisäisin, ettei käsiteltävässä asiassa ole selvää, onko komissio tässä konkreettisessa tapauksessa noudattanut tiukasti nyt ehdottamaansa lähestymistapaa. Komissio väittää, että sen on harkittava kutakin menetelmää tietyssä tiukassa järjestyksessä eikä sillä ole tässä mitään harkintavaltaa. Todellisuudessa vaikuttaa kuitenkin siltä, että komissio on CTPHT:tä arvioidessaan hypännyt suoraan ensimmäisestä menetelmästä (suora luokittelu) kolmanteen (yhteenlaskumenetelmä) harkitsematta ja hylkäämättä nimenomaisesti toista menetelmää (päättelysäännöt).
72. Lisäksi on ainakin neljä muuta seikkaa, jotka mielestäni vahvistavat, että komission väite harkintavallan täydellisestä puuttumisesta on hylättävä.
73. Jos ensinnäkin tarkastellaan itse säädöstekstiä, CLP-asetuksen liitteessä I olevassa 4.1.3 kohdassa, jonka otsikko on ”Seosten luokituskriteerit”, käytetty sanamuoto viittaisi eittämättä jonkinlaisen harkintavallan käyttöön: ”Jotta seoksen vesiympäristölle aiheuttamien vaarojen luokituksessa voitaisiin hyödyntää kaikki saatavissa olevat tiedot, tarvittaessa sovelletaan seuraavaa.”(Kursivointi tässä.)
74. Tämän jälkeen kyseisessä jaksossa kuvaillaan luokituksessa käytettävää vaiheittaista lähestymistapaa. CLP-asetuksen liitteeseen I sisältyvissä osissa, joissa säädetään yhteenlaskumenetelmän käyttämisen edellytyksistä ja kuvaillaan sen sisältöä, ei missään kohden kielletä ottamasta huomioon muita kuin niissä nimenomaisesti mainittuja tekijöitä.(17)
75. Ymmärrän hyvin komission hallintotoiminnan lainmukaisuudesta tässä yhteydessä esittämän näkemyksen, jossa se lähinnä tuo esiin, että koska se on viranomainen, se voi toimia vain lain rajoissa. Yleisesti ottaen tämä on erittäin suositeltava pyrkimys. Nyt tarkasteltavassa tilanteessa lain sanamuodon ja systematiikan asettamat rajat eivät kuitenkaan ole niin ahtaat kuin komissio esittää.
76. Toiseksi on muistettava CLP-asetuksen laajempi asiayhteys ja kansainvälinen alkuperä. CLP-asetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, että ”ennen tämän asetuksen antamista on annettu useita julistuksia, joissa yhteisö on vahvistanut aikomuksensa osallistua luokitusta ja merkintöjä koskevien kriteerien maailmanlaajuiseen yhdenmukaistamiseen sekä YK:n tasolla että sisällyttämällä kansainvälisesti sovitut GHS-kriteerit yhteisön lainsäädäntöön”.
77. Vesieliöihin kohdistuvien vaarojen luokituksessa noudatettava vaiheittainen lähestymistapa heijastaa kemikaalien maailmanlaajuisesti yhdenmukaistetussa luokitus- ja merkintäjärjestelmässä (jäljempänä GHS) kansainvälisellä tasolla noudatettua lähestymistapaa. CLP-asetuksen liitteessä I on todellakin merkittäviä osia, joiden sanamuoto on lähes identtinen vastaavien GHS-ohjeen kohtien sanamuodon kanssa.(18)
78. GHS-ohjeen liite 9 on yksityiskohtaisempi kuin CLP-asetuksen liitteessä I oleva 4 kohta. Mielestäni liitteestä 9 ilmenee selvästi, että yksityiskohtaisia ohjeita voidaan antaa, mutta tällä alalla on vaikea vahvistaa mitään täysin järjestelmällisesti ja mekaanisesti sovellettavia sääntöjä. GHS-ohjeen liitteessä 9 esimerkiksi mainitaan ”vaikeisiin aineisiin”, kuten ”heikosti liukeneviin” ja ”kompleksisiin tai monia ainesosia sisältäviin” aineisiin, liittyvistä ”tulkintaongelmista” aiheutuvat vaikeudet.(19)
79. Ennen yhdenmukaistetun luokitusjärjestelmän kuvausta GHS-ohjeen liitteessä 9 todetaan aluksi, ettei ohjeessa ”voida mitenkään huomioida kaikkia luokituksessa esille tulevia tilanteita. Sitä on sen vuoksi pidettävä jatkuvasti päivitettävänä asiakirjana, jossa kuvaillaan järjestelmän keskeiset periaatteet eli se, että järjestelmä on vaara- eikä riskiperusteinen, sekä siinä noudatettavat pysyvät kriteerit. Ohjeen olisi osittain toimittava myös kokemusvarastona, johon voidaan lisätä järjestelmän käytöstä saatuun kokemukseen perustuvia tulkintaohjeita, joiden avulla näitä näennäisesti pysyviä kriteerejä voidaan soveltaa monenlaisiin tavallisesta poikkeaviin tilanteisiin” (kursivointi tässä).(20)
80. Sen vuoksi on ilmeistä, että kansainvälisissä standardeissa, jotka unionin lainsäätäjä halusi CLP-asetuksella ottaa käyttöön, on omaksuttu paljon moniulotteisempi suhtautumistapa. Niissä ilmaistaan tietyt periaatteet, ja vaikka ohjeet ovatkin erittäin yksityiskohtaiset, niissä tunnustetaan avoimesti, että vaikeita tapauksia on ja ettei sääntöjä voida pitää täysin tyhjentävänä tarkistuslistana.
81. Kolmanneksi tässä on nyt käsiteltävän yksittäistapauksen lisäksi tärkeää tarkastella myös CLP-asetuksen yleistä systematiikkaa ja toimintaa. Käsiteltävässä asiassa komissio vetoaa harkintavallan puuttumiseen ja tämän perusteella päättelee, että vakavimman vaaraluokituksen antaminen on oikeutettua. Tässä nimenomaisessa tapauksessa komission päätelmä on todellakin sen CLP-asetuksen tavoitteen mukainen, joka koskee ihmisen terveyden ja ympäristön suojelun korkean tason varmistamista. Entä sitten tapaukset, joissa komission kyvyttömyys ottaa huomioon muita merkityksellisiä tekijöitä johtaisi lopulta lievempään vaaraluokitukseen kuin muutoin olisi perusteltua?
82. On totta, että on olemassa turvaverkkoluokitus, joka mahdollistaa sen, että aineet, joita ei ole luokiteltu Aquatic Acute 1:ksi tai Aquatic Chronic 1:ksi, 2:ksi tai 3:ksi mutta joiden osalta tiettyä syytä huoleen kuitenkin on, voidaan luokitella Aquatic Chronic 4:ksi. Tämä mahdollisuus poistaa vaaran siitä, että luokitus jää liian lieväksi.
83. Turvaverkko olisi kuitenkin myös katsottava sellaiseksi. Sitä olisi siis lähtökohtaisesti käytettävä vain viimeisenä keinona. Jos tulee esille erittäin tärkeitä merkityksellisiä seikkoja, joiden perusteella on vakavaa aihetta epäillä, että vaaraluokitus on liian lievä, nämä seikat on otettava huomioon pääarvioinnissa.
84. Jos harkintavaltaa todellakin on, sen on katsottava toimivan molempiin suuntiin. Jos esille tulee erittäin tärkeitä merkityksellisiä seikkoja, joiden perusteella on syytä epäillä vaaraluokituksen olevan liian vakava, ne on otettava huomioon pääarvioinnissa. Tämä on vastapuolten näkemys.
85. Huomattakoon, etten edellä esitetyssä ota missään kohden kantaa siihen, mikä on merkityksellinen tekijä tai mikä painoarvo sille on annettava (ks. edellä 59 kohta). Nämä kysymykset kuuluvat ensisijaisesti komissiolle. Jos päädytään laillisuusvalvontaan, unionin yleisen tuomioistuimen asia on tutkia, onko tältä osin tehty ilmeinen virhe.
86. Unionin tuomioistuin on jo aiemmin ratkaissut yhden CTPHT:tä koskevan asian. Asia T‑93/10, Bilbaína v. ECHA (josta on vireillä valitus asianumerolla C‑287/13 P, Bilbaína v. ECHA) (jäljempänä tuomio BilbaínaI),(21) koski käsiteltävässä asiassa merkityksellisiltä osin CTPHT:n määrittämistä erittäin hitaasti hajoavaksi ja erittäin voimakkaasti biokertyväksi aineeksi (jäljempänä vPvB-aine).
87. Aineen määrittämisessä vPvB-aineeksi komission on noudatettava muun muassa asetuksen N:o 1907/2006 liitteessä XIII asetettuja vaatimuksia. Perusteet aineen määrittämiselle vPvB-aineeksi vahvistetaan sen liitteessä XIII olevissa 1.1, 1.2 ja 1.3 kohdassa, sellaisina kuin niitä sovellettiin tosiseikkojen tapahtumahetkellä. Näissä määritysperusteissa ei mainita aineen ainesosien ominaisuuksia. Siitä huolimatta CTPHT tosiasiassa määritettiin vPvB-aineeksi nimenomaan ainesosiensa ominaisuuksien perusteella.
88. Valittajat riitauttivat tämän poikkeamisen liitteessä XIII vahvistetuista määritysperusteista. Unionin yleinen tuomioistuin vahvisti komission lähestymistavan. Muutoksenhaussa unionin tuomioistuin vahvisti sen ratkaisun toteamalla tuomion Bilbaína I 34 kohdassa, että ”on totta, että REACH-asetuksen liitteessä XIII, sellaisena kuin sitä sovellettiin riidanalaisen päätöksen tekohetkellä, ei nimenomaisesti säädetty, että aine voidaan määrittää ottamalla huomioon sen merkityksellisten ainesosien PBT- tai vPvB-ominaisuudet. Toisin kuin valittajat väittävät, tämä ei kuitenkaan tarkoita, että REACH-asetuksen liitteessä XIII olisi täysin suljettu pois mahdollisuus ottaa huomioon aineen merkityksellisten ainesosien PBT- tai vPvB-ominaisuudet”.
89. Unionin tuomioistuin vahvisti, että ainesosien ominaisuuksien huomioon ottaminen oli myös yhdenmukaista REACH-asetuksen tavoitteiden kanssa.
90. Näissä oikeustapauksissa on ilmeisiä eroja. Yksi on erityisesti se, että tuomio Bilbaína I koski REACH-asetusta eikä CLP-asetusta. Kummassakin tapauksessa nousee kuitenkin esille sama periaatekysymys. Milloin komissio voi harkintansa mukaan poiketa asetuksessa säädetyistä aineiden arviointiperusteista ja määrittää muita merkityksellisiä tekijöitä? Se, että unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin asiassa Bilbaína I vahvistivat komissiolla olevan harkintavaltaa vahvistaa muita merkityksellisiä seikkoja, perustui tosiasiallisesti kahteen tekijään: i) sellaisen maininnan puuttumiseen, jolla tällainen harkintavalta suljettaisiin pois; ja ii) siihen, että näiden seikkojen huomioon ottaminen oli yhdenmukaista REACH-asetuksen tavoitteiden kanssa.
91. Kuten edellä huomautettiin, tässä tapauksessa myöskään CLP-asetuksen liitteessä I ei missään kohden suljeta selvästi pois muiden merkityksellisten tekijöiden huomioon ottamista yhteenlaskumenetelmää sovellettaessa.
92. Tavoitteiden osalta viittaan edellä 81–84 kohdassa esittämiini huomautuksiin. Jos tietynasteista harkintavaltaa katsotaan lähtökohtaisesti olevan, sen on myös katsottava toimivan molempiin suuntiin. Tätä harkintavaltaa voidaan siis käyttää niin, että selvästi edistetään asetuksen tavoitteita asettamalla korkeampi, tiukempi vaaraluokitus. Toisaalta sitä voidaan kuitenkin käyttää myös tavalla, joka johtaa alhaisempaan, lievempään luokitukseen. Tämä ei merkitse CLP-asetuksen tavoitteiden vaarantamista, vaan se merkitsee ainoastaan saatavilla olevien tietojen perusteellisempaa tarkastelua mahdollisimman osuvan luokituksen tekemiseksi.
93. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen katson, että yhteenlaskumenetelmää soveltaessaan komissiolla oli oikeudellisesti harkintavaltaa määrittää muita merkityksellisiä tekijöitä CLP-asetusta rikkomatta.
94. Näin päätellessäni korostan jälleen sitä, että se, mitkä ovat näitä merkityksellisiä seikkoja, on tosiseikkoja koskeva kysymys, jonka unionin yleinen tuomioistuin on arvioinut ja jota unionin tuomioistuin ei voi tutkia uudelleen, jollei tosiseikkoja ole otettu vääristyneellä tavalla huomioon. Huomautan lisäksi, ettei unionin yleinen tuomioistuin missään kohden totea (eikä voisikaan todeta) hypoteettisesti, että jos komissio olisi ottanut huomioon CTPHT:n heikon vesiliukoisuuden, se olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen luokitellessaan CTPHT:n Aquatic Acute 1:ksi tai Aquatic Chronic 1:ksi. Riidanalaisen asetuksen osittaisen kumoamisen aiheutti pikemminkin se, että komissio oli objektiivisesti jättänyt ottamatta tämän seikan huomioon päättelyssään, sellaisena kuin unionin yleinen tuomioistuin sen vahvisti.
95. Edellä esitetyssä arvioinnissa on tarkasteltu suppeaa kysymystä harkintavallan olemassaolosta nyt käsiteltävän asian erityisolosuhteissa. Vaikka siinä viitataankin kysymykseen harkintavallan laajuudesta silloin, kun peruslainsäädännössä annetaan merkittäviä ja yksityiskohtaisia säännöksiä, siinä ei oteta ratkaisevasti kantaa tähän kysymykseen. Se on mielestäni tärkeä kysymys, joka kannattaa panna merkille, mutta nyt käsiteltävässä asiassa siihen ei ole tarpeen puuttua.
iv) Päätelmät toisen valitusperusteen toisesta osasta
96. Edellä esitetyn perusteella en katso, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi, että komissio sovelsi yhteenlaskumenetelmää virheellisesti, ja ehdotankin, että toisen valitusperusteen toinen osa hylätään perusteettomana. Koska toisen valitusperusteen toista osaa on tulkittava siten, että siinä kyseenalaistetaan unionin yleisen tuomioistuimen arviointi CTPHT:n vesiliukoisuuden merkityksellisyydestä kokonaisuudessaan, mikä on tosiseikkoja koskeva arviointi, ehdotan edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohtaan viitaten, että se jätetään tutkimatta.
C. Kolmas valitusperuste: laillisuusvalvonnan rajojen ylittäminen ja todisteiden vääristäminen
97. Komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ylitti tutkintavaltuutensa menemällä ilmeisen virheen tutkimista pidemmälle ja korvaamalla komission arvioinnin omalla arvioinnillaan ja siten vääristi sille esitettyjä todisteita.
98. Komissio lähinnä väittää, että unionin yleinen tuomioistuin oli väärässä painottaessaan niin voimakkaasti sitä oletusta, että CTPHT:n PAH-ainesosat liukenevat veteen. Se oli vain yksi monista seikoista, joihin tieteellinen arvio perustui. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin käsitteli sitä irrallaan asiayhteydestään.
99. Olen eri mieltä.
100. Katson, että komission väite on virheellinen, koska se perustuu valituksenalaisen tuomion väärään tulkintaan. Kuten edellä 50 kohdassa selitettiin, unionin yleinen tuomioistuin ei moiti komissiota erityisesti siitä, että tämä oletti, että CTPHT:n ainesosat liukenevat veteen. Se ei siis katsonut, ettei komissio saanut esittää tällaista olettamusta. Sen sijaan unionin yleinen tuomioistuin oli huolissaan siitä, että komissio ei tämän olettamuksen esittäessään ottanut huomioon CTPHT:n vesiliukoisuutta kokonaisuudessaan.
101. Komission kolmas valitusperuste voitaisiin jo tällä perusteella hylätä perusteettomana.
102. Koska kolmannen valitusperusteen voitaisiin ymmärtää tarkoittavan sitä, että unionin yleinen tuomioistuin ylitti tutkintavaltuutensa, i) kun se piti merkityksellisenä tekijänä CTPHT:n vesiliukoisuutta kokonaisuudessaan tai ii) kun se pani liikaa painoa tälle tekijälle, esitän siitä kuitenkin vielä seuraavat huomautukset.
103. Edellä toisen valitusperusteen toista osaa käsiteltäessä ensinnäkin jo tarkasteltiin, onko komissiolla lainkaan harkintavaltaa määrittää CTPHT:n vesiliukoisuus kokonaisuudessaan merkitykselliseksi tekijäksi, ja todettiin, että näin on.
104. Toiseksi, kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohdassa totesin, se, onko CTPHT:n vesiliukoisuus kokonaisuudessaan ”merkityksellinen tekijä”, joka komissiolla on lakisääteinen velvollisuus ottaa huomioon, on tosiseikkoja koskeva kysymys, joka kuuluu yksin unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, paitsi jos tosiseikat on otettu huomioon vääristyneellä tavalla.(22)
105. Komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin otti tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla, kun se irrotti viittauksen CTPHT:n ainesosien vesiliukoisuuteen asiayhteydestään eikä tarkastellut sen merkitystä yhteenlaskumenetelmän yhteydessä. Komissio ei nimenomaisesti väitä, että unionin yleinen tuomioistuin otti tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla, kun se määritti CTPHT:n vesiliukoisuuden kokonaisuudessaan merkitykselliseksi tekijäksi.
106. Jos komission väitteet kuitenkin on ymmärrettävä tällä tavalla, on riittävää todeta, ettei aineen vesiliukoisuus kokonaisuudessaan selvästikään ole mikään sivu- tai pikkuseikka. CLP-asetuksen liitteessä I olevassa 4 kohdassa viitataan useita kertoja aineen vesiliukoisuuteen vesieliömyrkyllisyyden arvioinnin yhteydessä, ja niukkaliukoisuuden tapauksessa se mainitaan nimenomaisesti huolenaiheena.(23) Sitä käsitellään laajasti myös GHS-ohjeen liitteessä 9, joka on sisällytetty unionin lainsäädäntöön erityisesti CLP-asetuksen liitteessä I olevalla 4 kohdalla.(24) Unionin yleinen tuomioistuin ei siten ole ottanut tosiseikkoja huomioon vääristyneellä tavalla siltä osin kuin on kyse tämän seikan merkityksellisyydestä.
107. Unionin yleisen tuomioistuimen CTPHT:n vesiliukoisuudelle kokonaisuudessaan antamasta painoarvosta on kolmanneksi vain todettava, ettei valituksenalaisessa tuomiossa sanota siitä mitään. Valituksenalaisessa tuomiossa ei todeta, että jos komissio olisi ottanut huomioon, miten liukeneva CTPHT kokonaisuudessaan on, tämä tekijä olisi väistämättä syrjäyttänyt kaikki muut tekijät. Unionin yleinen tuomioistuin ainoastaan toteaa, että komissio teki ilmeisen virheen, kun se objektiivisesti jätti ottamatta huomioon CTPHT:n vesiliukoisuuden kokonaisuudessaan (ks. myös edellä tämän ratkaisuehdotuksen 93 kohta).
108. Edellä esitetyn valossa katson, ettei unionin yleinen tuomioistuin ylittänyt riidanalaisen asetuksen laillisuutta koskevaa tutkintatoimivaltaansa eikä ottanut tosiseikkoja huomioon vääristyneellä tavalla. Näin ollen kolmas valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
VII. Ratkaisuehdotus
109. Ehdotan, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen perusteettomana
– velvoittaa Euroopan komission vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan sekä korvaamaan vastapuolien ja GrafTech Iberica SL:n oikeudenkäyntikulut
– velvoittaa Euroopan kemikaaliviraston (ECHA) ja väliintulijat vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.