GENERALINIO ADVOKATO
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA IŠVADA,
pateikta 2018 m. rugsėjo 19 d.(1)
Byla C‑388/17
Konkurrensverket
prieš
SJ AB
(Högsta förvaltningsdomstolen (Vyriausiasis administracinis teismas, Švedija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Viešųjų pirkimų sutartys geležinkelių transporto sektoriuje – Su tinklų teikimu arba eksploatavimu susijusi veikla – Tinklo sąvoka – Geležinkelio įmonės, kurios visą kapitalą valdo valstybė, sudarytos traukinių valymo sutartys – Konkurso nesurengimas“
1. SJ AB (toliau – SJ) yra akcinė bendrovė, teikianti keleivinio geležinkelių transporto paslaugas; visas jos kapitalas priklauso Švedijos valstybei. 2012 m. bendrovė sudarė dvi jos traukinių valymo sutartis, prieš tai dėl jų nesurengusi viešojo pirkimo konkurso, ir Konkurrensverket (Konkurencijos institucija, Švedija) šį veiksmą laiko prieštaraujančiu Direktyvai 2004/17/EB(2).
2. Valstybės įmonės ir Konkurencijos institucijos ginčas susijęs su Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies aiškinimu. Konkrečiai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuris turi išspręsti šį ginčą, siekia išsiaiškinti šiame straipsnyje pateiktas sąvokas; remdamasis straipsnio aiškinimu jis galės nustatyti, ar geležinkelių transporto paslaugas teikianti valstybės įmonė patenka į šios direktyvos taikymo sritį.
3. Šiomis aplinkybėmis nagrinėjami du klausimai:
– pirma, kaip aiškinti geležinkelių transporto „tinklo“ sąvoką, kaip ji suprantama pagal tą nuostatą,
– antra, kaip reikia suprasti nurodytoje nuostatoje vartojamą sąvoką „tinklų <…> teikim[as] arba eksploatavim[as]“ tais atvejais, kai yra tinklas?
I. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1. Direktyva 2004/17
4. Direktyvos 2 straipsnyje nustatyta:
„1. Šioje direktyvoje:
<…>
b) „valstybės įmonė“ – tai bet kuri įmonė, kuriai perkančiosios institucijos [organizacijos] gali turėti tiesioginę ar netiesioginę lemiamą įtaką dėl turimos joje nuosavybės, finansinio dalyvavimo joje arba dėl ją reguliuojančių taisyklių.
Laikoma, kad perkančiosios institucijos [organizacijos] turi lemiamą įtaką, kai jos įmonėje tiesiogiai ar netiesiogiai:
– valdo didžiąją įmonės pasirašyto kapitalo dalį, arba
<…>
2. Ši direktyva taikoma perkantiesiems subjektams, kurie:
a) yra perkančiosios institucijos [organizacijos] arba valstybės įmonės ir kurios vykdo vieną iš 3–7 straipsniuose nurodytos veiklos rūšių;
<…>“
5. Jos 5 straipsnyje nurodyta:
„1. Ši direktyva taikoma veikloms, susijusioms su tinklų, teikiančių visuomenei paslaugas transportavimo geležinkeliais, automatinėmis sistemomis, tramvajais, troleibusais, autobusais arba perdavimo kabeliu srityje, teikimu arba eksploatavimu.
Transporto paslaugų srityje laikoma, kad tinklas egzistuoja, kai paslauga yra teikiama pagal eksploatavimo sąlygas, kurias yra nustačiusi valstybės narės kompetentinga institucija, pavyzdžiui, numatomų aptarnauti maršrutų eksploatavimo sąlygas, numatomus suteikti [transporto] pajėgumus arba paslaugos teikimo dažnumą.
<…>“
6. 30 straipsnyje numatyta:
„1. „Sutartims, skirtoms suteikti galimybę pradėti vykdyti 3–7 straipsniuose minėtą veiklą, ši direktyva netaikoma, jei valstybėje narėje, kurioje ji yra vykdoma, tokią veiklą tiesiogiai veikia konkurencija rinkose, į kurias patekti nėra jokių apribojimų.
<…>
5. Kai atitinkamos valstybės narės teisės aktai tai numato, perkantieji subjektai gali prašyti Komisijos nustatyti sprendimo, priimto pagal 6 dalį, pagalba [Komisijos prašyti sprendimu, priimtu pagal 6 dalį, nustatyti], ar 1 dalis yra taikoma konkrečiai veiklai. <…>
<…>“
2. Direktyva 2012/34/ES(3)
7. Direktyvos 1 straipsnyje numatyta:
„1. Šia direktyva nustatomi:
a) taisyklės, taikomos geležinkelių infrastruktūros valdymui ir geležinkelio įmonių, įsisteigusių arba ketinančių įsisteigti kurioje nors valstybėje narėje, geležinkelių transporto veiklos rūšims, kaip nustatyta II skyriuje;
b) kriterijai, taikomi valstybei narei išduodant, pratęsiant ar keičiant licencijas, skirtas geležinkelio įmonėms, kurios yra ar bus įsteigtos Sąjungoje, kaip nustatyta III skyriuje;
c) principai ir procedūros, taikomi nustatant ir renkant geležinkelių infrastruktūros mokesčius bei paskirstant geležinkelių infrastruktūros pajėgumus, kaip nustatyta IV skyriuje.
2. Ši direktyva taikoma naudojantis geležinkelių infrastruktūra teikiant vidaus ir tarptautines vežimo geležinkeliais paslaugas [vidaus ir tarptautinėms vežimo geležinkeliais paslaugoms teikti].“
8. Jos 3 straipsnyje nurodyta:
„Šioje direktyvoje vartojamų terminų apibrėžtys:
1) geležinkelio įmonė – pagal šią direktyvą licencijuota valstybinė arba privati įmonė, kurios pagrindinė veikla – teikti krovinių ir (arba) keleivių vežimo geležinkeliais paslaugas tuo atveju, kai ta įmonė užtikrina trauką; šis terminas taip pat apima tik trauką teikiančias įmones;
2) infrastruktūros valdytojas – įstaiga ar įmonė, atsakinga visų pirma už geležinkelių infrastruktūros sukūrimą, valdymą ir priežiūrą, įskaitant eismo valdymą, traukinių kontrolę ir valdymą bei signalizaciją; tinklo arba tinklo dalies infrastruktūros valdytojo funkcijos gali būti pavestos kelioms įstaigoms ar įmonėms;
3) geležinkelių infrastruktūra – objektai, išvardyti I priede;
<…>
24) infrastruktūros pajėgumai – galimybė tvarkaraštyje numatyti traukinio linijas, prašomas skirti tam tikroje infrastruktūros dalyje tam tikru laikotarpiu;
25) tinklas – visa geležinkelių infrastruktūra, kurią valdo infrastruktūros valdytojas;
<…>
27) traukinio linija – infrastruktūros pajėgumai, reikalingi tam, kad konkrečiu laikotarpiu traukinys galėtų važiuoti tarp dviejų vietovių;
28) tarnybinis traukinių tvarkaraštis – duomenys, atspindintys visą suplanuotą traukinių ir riedmenų eismą atitinkama infrastruktūra per tvarkaraščio galiojimo laikotarpį;
<…>“
9. 10 straipsnyje numatyta:
„1. Geležinkelio įmonėms suteikiama teisė lygiavertėmis, nediskriminacinėmis ir skaidriomis sąlygomis naudotis geležinkelių infrastruktūra visose valstybėse narėse visų rūšių krovinių vežimo geležinkeliais paslaugoms teikti. Ta teisė taip pat apima prieigą prie infrastruktūros, jungiančios jūrų ir vidaus vandenų uostus ir kitus paslaugų įrenginius, nurodytus II priedo 2 punkte, ir prie infrastruktūros, faktiškai ar potencialiai aptarnaujančios daugiau nei vieną galutinį klientą.
<…>“
10. Direktyvos 27 straipsnyje nustatyta:
„1. Pasikonsultavęs su suinteresuotomis šalimis, infrastruktūros valdytojas parengia ir paskelbia tinklo nuostatus <…>.
2. Tinklo nuostatuose aprašomas infrastruktūros, kuria gali naudotis geležinkelio įmonės, pobūdis ir juose pateikiama informacija apie prieigos prie atitinkamos geležinkelių infrastruktūros sąlygas. Tinklo nuostatuose taip pat pateikiama informacija apie prieigos prie paslaugų įrenginių, prijungtų prie infrastruktūros valdytojo tinklo, ir šiuose įrenginiuose teikiamų paslaugų sąlyg[as] arba nurodoma interneto svetainė, kurioje tokia informacija pateikiama nemokamai elektroniniu formatu. Tinklo nuostatų turinys pateiktas IV priede.
<…>“
11. Jos 44 straipsnyje nustatyta:
„1. Kaip numatyta IV skyriaus 2 skirsnyje, pagal viešąją arba privatinę teisę pareiškėjai gali kreiptis į infrastruktūros valdytoją prašydami, kad su jais būtų sudaryta sutartis, suteikianti teisę už mokestį naudotis geležinkelių infrastruktūra.
<…>“
12. 45 straipsnyje įtvirtinta:
„1. Infrastruktūros valdytojas patenkina, jei įmanoma [kiek tai yra įmanoma], visus prašymus dėl infrastruktūros pajėgumų <…>.
2. Sudarant ir derinant traukinių tvarkaraštį infrastruktūros valdytojas konkrečioms paslaugoms gali suteikti pirmumo teisę, tačiau tik atsižvelgdamas į 47 ir 49 straipsnių nuostatas.
3. Infrastruktūros valdytojas su suinteresuotomis šalimis konsultuojasi dėl tarnybinio traukinių tvarkaraščio projekto ir nustato bent vieno mėnesio laikotarpį, per kurį jos gali pareikšti savo nuomonę. Suinteresuotos šalys – tai visos prašymus skirti infrastruktūros pajėgumų pateikusios šalys ir kitos šalys, kurios nori turėti galimybę pareikšti savo nuomonę, kaip per tarnybinio traukinių tvarkaraščio galiojimo laikotarpį minėtas tvarkaraštis gali paveikti jų pajėgumus įsigyti geležinkelių paslaugų [teikti geležinkelių paslaugas].
<…>“
13. Direktyvos 46 straipsnyje nustatyta:
„1. Kai pagal 45 straipsnį sudarant traukinių tvarkaraščius infrastruktūros valdytojas susiduria su įvairių prašymų nesuderinamumu, jis turi stengtis, derindamas tuos prašymus, užtikrinti, kad būtų geriausiai suderinti visi reikalavimai.
2. Jei reikia derinti įvairius prašymus, infrastruktūros valdytojas turi teisę, laikydamasis pagrįstų ribų, siūlyti tokius infrastruktūros pajėgumus, kurie skiriasi nuo tų, kurių buvo prašyta.
<…>“
B. Nacionalinė teisė
1. Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster(4)
14. Pagal 2 skyriaus 20 straipsnį perkantysis subjektas – tai visų pirma bet kuri įmonė, kuriai perkančioji organizacija gali daryti lemiamą įtaką. Laikoma, kad perkančioji organizacija daro lemiamą tiesioginę arba netiesioginę įtaką įmonei, jeigu jai priklauso daugiau negu pusė įmonės akcijų, jeigu dėl turimo akcinio kapitalo ar panašių priežasčių ji turi daugumą įmonės dalyvių balsavimo teisių arba jeigu gali paskirti daugiau negu pusę įmonės valdybos ar atitinkamo valdymo organo narių.
15. Pagal 1 skyriaus 8 straipsnio pirmą pastraipą įstatymas taikomas viešųjų transporto, visų pirma geležinkelių transporto, tinklų teikimo arba eksploatavimo veiklai.
16. Pagal 1 skyriaus 8 straipsnio antrą pastraipą laikoma, kad transporto sektoriuje paslaugų tinklas egzistuoja, kai paslauga teikiama laikantis kompetentingos institucijos nustatytų sąlygų, susijusių su maršrutais, turimais pajėgumais ir paslaugos teikimo dažnumu, ar panašių sąlygų.
2. Järnvägslagen (2004:519)(5)
17. Pagal šio įstatymo 5 skyriaus 2 straipsnį geležinkelio įmonės, kurių buveinė yra Europos ekonominės erdvės valstybės arba Šveicarijos teritorijoje, gali vykdyti veiklą ir organizuoti eismą Švedijos geležinkelių tinkle.
18. Jo 6 skyriaus 7 straipsnyje nurodyta, kad bet kuris subjektas, turintis teisę vykdyti veiklą ar organizuoti eismą Švedijos geležinkelių tinkle, gali infrastruktūros valdytojo prašyti skirti infrastruktūros pajėgumų, susijusių su traukinio linijomis, pagal geležinkelių tinklo aprašą.
19. Įstatymo 6 skyriaus 1 ir 7 straipsniai ir 6 skyriaus 9 straipsnis susiję su prašymu pateikti informacijos apie infrastruktūros pajėgumus, taip pat sutarčių sudarymo valdymu ir sprendimų dėl šių sutarčių sudarymo priėmimu, atsižvelgiant į prašymus dėl infrastruktūros pajėgumų.
20. Jo 6 skyriaus 9 straipsnyje nurodyta, kad infrastruktūros valdytojas pagal gautus prašymus turi parengti tarnybinio traukinių tvarkaraščio projektą.
21. Iš įstatymo 6 skyriaus 10 straipsnio matyti, kad infrastruktūros valdytojas turi stengtis išspręsti visus skiriant pajėgumus kylančius interesų konfliktus, juos derindamas. Jeigu tai neįmanoma, infrastruktūros valdytojas turi pasiūlyti greitą ginčų sprendimo tvarką (6 skyriaus 12 straipsnis).
22. 6 skyriaus 14 ir 15 straipsniai susiję su geležinkelių tinklo apraše nustatytais pirmumo teisės suteikimo kriterijais.
II. Bylos faktinės aplinkybės ir prejudiciniai klausimai
23. 2012 m. sausio mėn. SJ sudarė dvi sutartis dėl jos traukinių valymo paslaugų (atitinkamai 56 ir 60 mln. Švedijos kronų vertės), nesurengusi dėl jų viešojo konkurso.
24. 2013 m. sausio mėn. Konkurencijos institucija pateikė prašymą Förvaltningsrätten i Stockholm (Stokholmo administracinis teismas, Švedija), kad šis skirtų SJ baudą, nes manė, kad ši įmonė vykdė Įstatymo dėl sutarčių sudarymo 1 skyriaus 8 straipsnyje nurodytą veiklą. SJ nesutiko su minėtą prašymą pateikusios institucijos reikalavimais; tie reikalavimai buvo atmesti.
25. Konkurencijos institucija pirmosios instancijos teismo sprendimą apskundė Kammarrätten i Stockholm (Stokholmo apeliacinis administracinis teismas, Švedija). Šis skundas taip pat buvo atmestas.
26. Kadangi Apeliacinio teismo sprendimas apskųstas Högsta förvaltningsdomstolen (Vyriausiasis administracinis teismas, Švedija), šis teismas pateikia Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą reikia aiškinti taip, kad transporto paslaugų srityje egzistuoja tinklas, kai transporto paslaugos valstybės administruojamame geležinkelių tinkle, kuriame vykdomas nacionalinis ir tarptautinis geležinkelių eismas, teikiamos pagal Direktyvą 2012/34 įgyvendinančias nacionalinės teisės aktų nuostatas, kuriose numatyta sudaryti sutartis dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų pagal geležinkelio įmonių prašymus ir reikalavimas, kad visi prašymai, kiek tai įmanoma, būtų patenkinti?
2. Ar Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą reikia aiškinti taip, kad geležinkelio įmonės vykdoma veikla, kuri nurodyta Direktyvoje 2012/34 ir kuri apima transporto paslaugų teikimą visuomenei geležinkelių tinkle, yra šioje direktyvos nuostatoje nurodytas tinklo teikimas ar eksploatavimas?“
III. Šalių pastabų santrauka
A. Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
27. Konkurencijos institucija mano, kad atsižvelgiant į tai, jog Direktyvoje 2004/17 neapibrėžtos transporto paslaugų „tinklo“ ir „tinklų teikimo arba eksploatavimo“ sąvokos, šių terminų reikšmė ir apimtis atitinka jų įprastą reikšmę bendrinėje kalboje, atsižvelgiant į aplinkybes, kuriomis jie vartojami, ir siekiamus tikslus.
28. Konkurencijos institucija atkreipia dėmesį į pavojų, kylantį dėl to, kad viešieji perkantieji subjektai, kuriems įtaką daro valstybės, linkę palaikyti nacionalines įmones, dėl to pažeidžiamos SESV nuostatos dėl laisvo judėjimo ir konkurencijos apsaugos. Direktyvoje 2004/17 numatytų konkurso procedūrų tikslas – neutralizuoti šį pavojų. Jeigu nebūtų šių nuostatų, dėl tinklo pajėgumų apribojimo sumažėjus konkurencijai perkantieji subjektai, sudarydami sutartį, galėtų nepaisyti ekonominių motyvų ir rinktis kriterijus, pagal kuriuos pirmenybė teikiama nacionaliniams subjektams.
29. Konkurencijos institucija nurodo, kad Direktyvoje 2012/34 reglamentuojama geležinkelio įmonių (kaip antai SJ) prieiga prie riboto pajėgumo techninio tinklo. Skirdamas šio tinklo traukinio linijas, infrastruktūros valdytojas nustato sąlygas, susijusias, be kita ko, su maršrutais, turimais transporto pajėgumais arba paslaugos teikimo dažnumu. Dėl aplinkybės, kad tinklo valdytojas turi stengtis patenkinti geležinkelio įmonių prašymus, šio tinklo pajėgumų apribojimai nesikeičia.
30. Konkurencijos institucija pripažįsta, kad pagal Direktyvos 2004/17 30 straipsnį šios direktyvos galima netaikyti, jeigu vykdant į jos taikymo sritį patenkančią veiklą yra tiesiogiai konkuruojama rinkose, į kurias patekti nėra apribojimų. Vis dėlto tam, kad būtų galima jos netaikyti, reikia Komisijos sprendimo, priimamo prieš vykdant atitinkamą procedūrą; šiuo atveju tokio sprendimo nėra.
31. SJ pažymi, kad, kitaip nei kitose valstybėse, kuriose geležinkelių transporto sektorius yra monopolinis, Švedijoje jis visiškai liberalizuotas ir plėtojamas vienodomis konkurencijos sąlygomis.
32. SJ nurodo, kad, nors ir yra bendrovė, kurios visas kapitalas priklauso Švedijos valstybei, ji nesinaudoja jokiu valstybės finansavimu ar kitomis lengvatomis. Pajamas ji gauna parduodama bilietus, o skiriant traukinių linijas jai neteikiama jokios pirmenybės.
33. SJ mano, kad Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies antra pastraipa turi būti aiškinama siaurai, kaip matyti iš jurisprudencijos(6). Neužtenka, kad subjektui būtų daroma lemiama įtaka, kaip antai nurodyta Direktyvos 2004/17 2 straipsnio 1 dalies b punkte. Būtina, kad valstybės narės kompetentinga institucija vienašališkai būtų nustačiusi Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje nurodytas sąlygas, kurios iš karto darytų esminį poveikį galimam naudotojui, nes turėtų tiesioginę ir konkrečią įtaką tam, kaip teikiamos geležinkelių transporto paslaugos, už kurias atsakinga geležinkelio įmonė.
34. SJ priduria, kad tiek ji, tiek kitos Švedijoje veikiančios geležinkelio įmonės pačios nustato maršrutus, naudojamus traukinius, tvarkaraščius, išvykimų skaičių, sustojimus ir bilietų kainą, atsižvelgdamos į komercinius kriterijus. Infrastruktūros valdytojas turi ne daugiau įgaliojimų, nei pripažinta Direktyvoje 2012/34, o jo uždaviniai – tik užtikrinti, kad prieiga prie geležinkelio infrastruktūros būtų suteikiama vienodomis sąlygomis, o ne reglamentuoti konkrečias geležinkelio įmonių transporto paslaugų sąlygas.
35. Komisija mano, kad Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies antros pastraipos tikslas buvo pateikti plačią tinklo sąvoką. Šis tinklas gali egzistuoti ne tik tada, kai yra fizinė infrastruktūra (tuo atveju, kai nutiesti traukinių ar tramvajų bėgių keliai), bet ir tada, kai jos nėra, jeigu kalbama apie sujungtų linijų, kuriomis transporto priemonės važiuoja pagal institucijų nustatytas sąlygas, sistemą(7).
36. Komisija nurodo Direktyvą 2012/34 kaip priemonę, kurioje ne tik apibrėžti geležinkelių eisme dalyvaujantys subjektai, bet ir kuri padeda užtikrinti, kad geležinkelio įmonės turėtų skaidrią ir nediskriminacinę prieigą prie infrastruktūros. Ji visų pirma atkreipia dėmesį į IV skyriaus 3 skirsnį, kuriame, reglamentuojant infrastruktūros pajėgumų skyrimą, aprašoma, kaip turi būti nustatomos sąlygos, pavyzdžiui, numatytos Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje.
37. Komisijos nuomone, kadangi Trafikverket (Transporto institucija, Švedija) tvirtina tinklo nuostatus, sprendžia dėl linijų skyrimo ir nustato tarnybinį traukinių tvarkaraštį, ji nustato ir geležinkelių infrastruktūros naudojimo sąlygas. Šiai išvadai neturi įtakos tai, kad Transporto institucija privalo patenkinti, kiek tai įmanoma, įmonių pateiktus prašymus.
B. Dėl antrojo prejudicinio klausimo
38. Konkurencijos institucija mano, kad transporto paslaugų tinklas, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą, egzistuoja tada, kai norint užtikrinti traukinių eismą reikalinga prieiga prie ribotų pajėgumų techninio tinklo. Sąvoka „eksploatavimas“ reiškia patį eismo vykdymą geležinkelių tinklu(8).
39. SJ teigia, kad nėra atsakinga už geležinkelių infrastruktūrą ir kad jos veikla apima tik transporto paslaugų teikimą visuomenei, naudojantis šia infrastruktūra. Taigi SJ nedalyvauja teikiant ir eksploatuojant Švedijos geležinkelių tinklą, todėl jos veikla nepatenka į Direktyvos 2004/17 taikymo sritį.
40. Komisija pažymi, kad 5 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje tinklų teikimas atskiriamas nuo jų eksploatavimo. Nei pirmojoje Viešųjų pirkimų direktyvoje (Direktyva 90/531/EEB)(9), nei Direktyvoje 93/38/EEB(10) „teikimas“ nebuvo nurodytas. Ši sąvoka įtraukta Direktyva 2004/17, siekiant reglamentuoti fizinio tinklo valdymą ir atriboti vieną nuo kitos šių rūšių veiklą, paprastai skiriamą vykdyti skirtingiems operatoriams, užtikrinant, kad abiejų rūšių veikla patektų į direktyvos taikymo sritį.
41. Komisijos nuomone, „tinklų eksploatavimas“ apima faktinį geležinkelių transporto paslaugų teikimą, o „teikimas“ reiškia, kad kitiems asmenims gali būti suteikiama prieiga prie tinklo siekiant juo naudotis.
IV. Procesas Teisingumo Teisme
42. Nutartis dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliarijoje gauta 2017 m. birželio 29 d.
43. Rašytines pastabas pateikė Konkurencijos institucija, SJ ir Europos Komisija; jų atstovai dalyvavo 2018 m. birželio 13 d. surengtame teismo posėdyje.
V. Vertinimas
44. Tiek bylos šalys, tiek prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi Direktyva 2012/34, siekdami nustatyti ginčo ribas ir išsiaiškinti Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalyje pateiktų sąvokų reikšmę.
45. Manau, kad šis požiūris tinkamas. Vis dėlto pačios 2012 m. lapkričio 21 d. Direktyvos 2012/34 negalima taikyti ratione temporis sutartims, kurios pasirašytos tų pačių metų sausio mėn., kaip antai nagrinėjamoms šioje byloje. Bet tam galima prieštarauti atsižvelgiant į tai, kad kitos ankstesnės direktyvos, galiojusios tuo metu, kai pasirašytos šios sutartys, „siekiant aiškumo <…> [Direktyva 2012/34 buvo] išdėstytos nauja redakcija ir sujungtos į vieną teisės aktą“(11).
46. Be to, neginčijama, kad SJ yra geležinkelio įmonė pagal Direktyvos 2012/34 3 straipsnio 1 punkte pateiktą apibrėžtį ir kad ji, kaip bendrovė, kurios visas kapitalas priklauso valstybei, gali būti perkantysis subjektas (konkrečiai valstybės įmonė, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/17 2 straipsnio 1 dalies b punktą).
47. Vis dėlto teismas a quo abejoja, ar SJ veikla gali patekti į Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalyje pateiktą apibrėžtį. Ši direktyva veiklai būtų taikoma tik tuomet, jeigu veikla patektų į jos taikymo sritį, nes direktyvos 2 straipsnio 2 dalies a punkte reikalaujama, kad perkantieji subjektai vykdytų kurią nors 3–7 straipsniuose nurodytą veiklą.
A. Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
48. Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalyje transporto tinklo sąvoka („laikoma, kad tinklas egzistuoja“) siejama su „paslaug[os] <…> teiki[mu] pagal eksploatavimo sąlygas, kurias yra nustačiusi valstybės narės kompetentinga institucija, pavyzdžiui, numatomų aptarnauti maršrutų eksploatavimo sąlygas, numatomus suteikti [transporto] pajėgumus arba paslaugos teikimo dažnumą“.
49. Pirmuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar vykdydamas savo įgaliojimus geležinkelių infrastruktūros valdytojas, turintis kompetenciją skirti traukinio linijas, iš tikrųjų geležinkelio įmonėms nustato sąlygas, galinčias daryti poveikį tokiems aspektams, kaip maršrutai, turimi transporto pajėgumai arba paslaugos teikimo dažnumas.
50. Klausimas susijęs su aplinkybėmis, kuriomis geležinkelio įmonės (valstybės ar privačios) teikia transporto paslaugas pagal komercinius dėsnius(12), tačiau nėra geležinkelių tinklo valdytojos. Taigi pirmiausia reikia išanalizuoti, kaip suprantamas tinklas, paskui išnagrinėti jo reikšmę šioje byloje(13).
1. Tinklo valdymas ir sutarčių dėl infrastruktūros pajėgumų sudarymas
51. Direktyvoje 2012/34 įtvirtintos teisės normos taikomos, pirma, geležinkelių infrastruktūros valdymui ir, antra, geležinkelio įmonių veiklai. Pastarosios teisės normos apima normas su įtvirtinta teisine tvarka, taikoma išduodant licencijas ir skiriant toms įmonėms infrastruktūros pajėgumus, už naudojimąsi kuriais jos turi mokėti mokesčius.
52. Logiška, kad geležinkelių infrastruktūros pajėgumai riboti(14), nes ši infrastruktūra yra „natūralus monopolis“(15), kurį taikant nėra prasmės plėtoti infrastruktūrą. Direktyvoje 2012/34, užuot apibrėžus šią infrastruktūrą, pasirinkta aprašyti ją sudarančius elementus, kurie išsamiai nurodyti jos I priede(16). Tinklo sąvoka siejama su šia infrastruktūra: geležinkelių tinklas yra „visa geležinkelių infrastruktūra, kurią valdo infrastruktūros valdytojas“(17).
53. Geležinkelių infrastruktūrą (siejamą su traukinio linijos sąvoka)(18) valdo jos valdytojas, atsakingas už infrastruktūros eksploatavimą, techninę priežiūrą ir atnaujinimą. Subjektai, jau gavę licenciją, kurioje yra įvardijami kaip geležinkelio įmonės, turi prašyti valdytojo pripažinti jų teisę naudotis tam tikrais šios infrastruktūros pajėgumais.
54. Prieš vykdant geležinkelių infrastruktūros pajėgumų skyrimo procedūrą parengiami vadinamieji „tinklo nuostatai“; juose infrastruktūros valdytojas nustato šio skyrimo bendrąsias taisykles, terminus, procedūras ir kriterijus. Direktyvoje 2012/34 infrastruktūros valdytojui suteikiama teisė detaliau reglamentuoti nemažai šio skyrimo aspektų(19).
55. Pagrindinis principas yra tas, kad infrastruktūros valdytojas tenkina, kiek tai įmanoma, visus gautus prašymus dėl infrastruktūros pajėgumų. Jeigu tai neįmanoma, jis taiko kitus skyrimo kriterijus(20). Be to, jis turi parengti tarnybinio traukinių tvarkaraščio projektą ir perduoti jį suinteresuotiesiems asmenims, kad šie pateiktų savo pastabas.
56. Atsižvelgiant į visus sprendimus(21) dėl infrastruktūros pajėgumų skyrimo, galima baigti rengti tarnybinį traukinių tvarkaraštį, suplanavus traukinių ir riedmenų eismą naudojantis infrastruktūra to tvarkaraščio galiojimo laikotarpiu. Direktyvos 2012/34 VII priedo 2 dalyje nurodyta galimybė keisti arba koreguoti tarnybinį traukinių tvarkaraštį, taigi galima manyti, kad tvarkaraštis yra lankstus ir jį galima pritaikyti prie kintančių aplinkybių.
2. Taikymas byloje
57. Kaip jau nurodžiau, SJ teigia, kad Švedijoje geležinkelio įmonės nustato būsimus savo traukinių maršrutus, tvarkaraščius, išvykimų skaičių, taip pat sustojimo vietas. Ji tvirtina, kad jei šis pajėgumas ir yra ribojamas, tai tik dėl to, kad tai privaloma dėl ribotų fizinių infrastruktūros pajėgumų, tačiau ne dėl to, kad infrastruktūros valdytojui suteiktas įgaliojimas vienašališkai nustatyti būdą, kaip valdyti geležinkelio įmonių paslaugų teikimą.
58. Mano nuomone, SJ argumentas neįtikimas. Infrastruktūros valdytojas veikia aplinkybėmis, kuriomis galimybės patenkinti įmonių pareiškėjų prašymus yra ribotos (teritorijos ir laiko požiūriu). Kadangi maršrutai išdėstyti tik pagal bėgių kelius ir priklauso nuo paslaugų įrenginių eksploatacinių savybių, valdytojas būtinai turi derinti visų geležinkelio įmonių teikiamas transporto paslaugas. Taip yra ir Švedijos valstybiniame tinkle.
59. Iš tikrųjų geležinkelių transporto įmonių, kaip antai SJ, laisvė siūlyti visuomenei maršrutus, kuriems šios įmonės teikia pirmenybę, ir joms tinkamiausius traukinių tvarkaraščius yra suderinama su tuo, kad šie pasiūlymai priklauso nuo infrastruktūros valdytojo sprendimų, susijusių su derinimu. Taigi būtent infrastruktūros valdytojas galiausiai „nustato“ (nors ir tenkindamas įmonių prašymus) vadinamąsias „eksploatavimo sąlygas“, pagal kurias teikiamos paslaugos.
60. Direktyvoje 2012/34 nurodyta daug atvejų, kai infrastruktūros valdytojui suteikiami su šiomis sąlygomis susiję įgaliojimai. 3 straipsnyje pateiktos „alternatyvaus maršruto“, „perspektyvios alternatyvos“ ar „perpildytos infrastruktūros“ apibrėžtys nulėmė vėlesnius teisės aktus, pagal kuriuos infrastruktūros valdytojas gali (ir turi) įsikišti nustatant geležinkelių tinklo naudojimo sąlygas – tiek susijusias su „turimais transporto pajėgumais“, tiek su pačiais „maršrutais“ ar „paslaugos teikimo dažnumu“, kad būtų išvengta dubliavimosi ar perpildymo(22).
61. Tinklo nuostatuose, kuriuos turi paskelbti infrastruktūros valdytojas, jam taip pat leidžiama keisti aspektus, kurių a priori negalima apibrėžti. Be to, infrastruktūros valdytojas gali skirti kitokius pajėgumus, nei prašyta; tai rodo, kad geležinkelių transporto paslaugas teikiančių įmonių diskrecija yra ribota dėl ribotų galimybių, susijusių su tuo, kad turimų išteklių, kuriuos turi valdyti infrastruktūros valdytojas, nepakanka.
62. Galiausiai geležinkelių transporto sektoriuje gali būti nustatyti viešųjų paslaugų įsipareigojimai, galintys daryti dar didesnį poveikį prieigos prie infrastruktūros sąlygoms. Direktyvoje 2012/34 nustatyta, kad valstybių narių geležinkelių tinkluose kartu teikiamos laisvos prieigos paslaugos ir paslaugos, dėl kurių sudarytos viešųjų paslaugų sutartys, o perpildytos infrastruktūros atvejais gali būti nustatyti pirmumo teisės suteikimo kriterijai(23).
63. Galiausiai būtinybė valdyti ir paskirstyti ribotus geležinkelių išteklius reiškia, kad infrastruktūros valdytojui turi būti suteikta teisė šiuos išteklius naudojančioms įmonėms nustatyti paslaugų teikimo sąlygas, susijusias su turimais pajėgumais, maršrutais ir šių paslaugų teikimo dažnumu. Būtent to reikalaujama Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalyje, kad transporto tinklas būtų laikomas egzistuojančiu.
B. Dėl antrojo prejudicinio klausimo
64. Teismas a quo prašo išaiškinti Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalyje vartojamų sąvokų „tinklų teikimas arba eksploatavimas“ reikšmę. Konkrečiai jis nori sužinoti, ar teikiant geležinkelių transporto paslaugas geležinkelio įmonių veikla patenka į kurią nors iš šių dviejų sąvokų.
65. Neaiškumų daugiausia kyla dėl „tinklų eksploatavimo“. Atrodo, kad sutariama dėl to, jog „tinklų teikimas“ yra išimtinė infrastruktūros valdytojo, o ne transporto įmonių teisė. Taigi daugiausia dėmesio skirsiu sąvokos „eksploatavimas“ aiškinimui.
66. Komisijos pasiūlymas yra įtaigus, nes aiškus: tinklų „teikimas“ susijęs su infrastruktūros valdytojo funkcijomis, o „tinklų eksploatavimas“ reiškia pačią geležinkelio įmonių veiklą. Tai patvirtina teisės aktų pokyčiai, lėmę Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies formuluotę: kitaip nei susijusiuose ankstesnių direktyvų dėl specialiuose sektoriuose vykdomų viešųjų pirkimų(24) straipsniuose, kuriuose buvo kalbama tik apie „tinklų eksploatavimą“, į 2004 m. direktyvą įtrauktas „[tų pačių tinklų] teikimas“.
67. Komisija teigia, kad „teikimas“ įtrauktas siekiant reglamentuoti fizinio tinklo valdymą ir atriboti skirtingą dviejų rūšių veiklą: „tinklų eksploatavimas“ apima faktiškai įmonių teikiamas geležinkelių transporto paslaugas, o „teikimas“ reiškia galimybę turėti prieigą prie tinklo, kad juo naudotųsi kiti subjektai.
68. Vis dėlto vertinant Komisijos teiginį kyla viena kliūtis: Direktyvoje 2012/34 aiškiai atskiriamas, pirma, „transporto paslaugų teikimas“ ir, antra, „infrastruktūros eksploatavimas“(25). Eksploatuoti infrastruktūrą turi infrastruktūros valdytojas, o transporto paslaugas teikia įmonės, kurioms šiuo tikslu išduodama licencija.
69. Direktyvoje 2012/34 ne kartą vartojama geležinkelių „transporto paslaugų teikimo“ sąvoka, tapatinant ją su subjektų, kurie šias paslaugas visuomenei teikia turėdami geležinkelio įmonės licenciją, veikla. Vis dėlto remiantis šios direktyvos terminija viena yra „teikti paslaugas“ ir kita – „eksploatuoti infrastruktūrą“.
70. Kaip nustatyta Direktyvoje 2012/34, „infrastruktūros eksploatavimas“ yra išimtinė infrastruktūros valdytojo užduotis; šis valdytojas ne tik teikia infrastruktūrą transporto paslaugas teikiančioms įmonėms, bet ir vykdo jos techninę priežiūrą(26), taip pat ją valdo, naudodamasis tinklu šios direktyvos 7 straipsnyje jam pavestoms funkcijoms vykdyti.
71. Ši dvišalė schema jau buvo nustatyta apibrėžtyse, pateiktose pirminėje Direktyvos 2012/34 redakcijoje. Šios direktyvos sąvoka „tinklas“(27) leido manyti, kad infrastruktūros eksploatavimas siejamas su jos valdytoju. Vėlesniuose teisės aktuose pasirinktas toks pat reglamentavimas:
– pirma, Įgyvendinimo reglamente 2015/909, taikomame siekiant apskaičiuoti eksploatavimo išlaidas, padengiamas mokant mokesčius(28), geležinkelio įmonės siejamos su geležinkelių paslaugų teikimu (18 konstatuojamoji dalis), o 2 konstatuojamojoje dalyje nurodytu atveju infrastruktūros valdytojas siejamas su tinklo eksploatavimu („eksploatuoti tinklus įpareigoti infrastruktūros valdytojai“),
– antra, 2016 m. padarius Direktyvos 2012/34 pakeitimą, jos 3 straipsnio 2 punktas papildytas nauju punktu, kuriame nurodyta, kad „geležinkelių infrastruktūros eksploatavimas – [tai] traukinio linijų paskirstymas, eismo valdymas ir infrastruktūros apmokestinimas“(29). Šiuos uždavinius turi vykdyti infrastruktūros valdytojas, o ne transporto įmonės.
72. Šiomis aplinkybėmis aiškinimo galimybės yra dvi. Pirmiausia Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalį galima aiškinti atsižvelgiant į vėlesnius teisės aktus, kuriuose konkrečiai reglamentuojama bendra geležinkelių erdvė (visų pirma į Direktyvą 2012/34 ir jos pakeitimus).
73. Jeigu bus laikomasi šios pozicijos, Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą sąvoką „[geležinkelių] tinklų eksploatavimas“ reikės sieti su Direktyvoje 2012/34 pateikta sąvoka „geležinkelių infrastruktūros eksploatavimas“. Geležinkelių paslaugų teikimas į sąvoką „tinklų eksploatavimas“ nepatektų, atsižvelgiant į reikšmę, apibrėžtą (šiuo metu) Direktyvos 2012/34, iš dalies pakeistos Direktyva 2016/2370, 3 straipsnio 2b punkte. Kitaip tariant, tinklo eksploatavimas neapima geležinkelių paslaugų teikimo, atitinkančio geležinkelio įmonių vykdomą transporto paslaugų teikimą.
74. Antroji galimybė – savarankiškai aiškinti Direktyvos 2004/17, kuriai neturi poveikio pirma nurodyti teisės aktų pakeitimai, 5 straipsnio 1 dalyje pateiktą sąvoką „tinklų eksploatavimas“(30). Pagal šį aiškinimą geležinkelio įmonėms nebūtų jokių kliūčių taip pat „eksploatuoti“ ir tinklą, tokį eksploatavimą suprantant kaip dėl tinklo gaunamą naudą, tinklo naudojimą ir naudojimąsi juo siekiant vykdyti geležinkelių transporto veiklą.
75. Antrąją galimybę galima pagrįsti keliais argumentais. Pirma, Komisijos argumentu dėl Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies genezės: atrodo, kad į šią dalį įtraukus „tinklo teikimą“, kaip tinklo sąvoką, kurią galima atskirti nuo tinklo eksploatavimo, semantinė termino „eksploatavimas“ sritis išplėsta.
76. Antra, aiškinant pažodžiui, viena iš įvairių termino „eksploatavimas“ reikšmių yra naudos gavimas iš tam tikro daikto, kai veikla vykdoma naudojantis juo. Geležinkelių paslaugas keleiviams teikiančios įmonės „eksploatuoja“ tinklą, kuriuo važiuoja jų traukiniai, t. y. naudoja jį arba juo naudojasi, siekdamos iš tinklo gauti pelno, susijusio su vykdoma viešųjų paslaugų veikla.
77. Trečia, taikant sisteminį požiūrį, būtų ne visai logiška, jei į Direktyvos 2004/17 5 straipsnio 1 dalies taikymo sritį apskritai nepatektų transporto paslaugas teikiančios įmonės dėl to, kad ši veikla nelaikoma tinklo eksploatavimu, atsižvelgiant į tai, kad iš karto po 1 dalies (nuostatos 2 dalis) nurodoma, kad direktyva netaikoma „subjektams, teikiantiems visuomenei autobusų transporto paslaugas, nepatenkančias į Direktyvos 93/38/EEB taikymo sritį pagal jos 2 straipsnio 4 dalį“. Šis aiškus patikslinimas reikalingas būtent dėl to, kad likusioms transporto paslaugas teikiančioms įmonėms Direktyva 2004/17 iš esmės taikoma.
78. Galiausiai, ketvirta, Direktyvoje 2004/17 yra „[š]ioje direktyvoje apibrėžtų perkančiųjų subjektų nebaigtiniai sąrašai [kurie] <..> pateikti I–X prieduose“(31). Taigi IV priede, kuriame reglamentuojami geležinkelių paslaugų srityje veikiantys perkantieji subjektai, nurodytos šias paslaugas teikiančios įvairių valstybių narių valstybės įmonės. Konkrečiai, kiek tai susiję su Švedija, tokiomis įmonėmis, be kita ko, laikomos „[v]alstybės įmonės, teikiančios geležinkelio [transporto] paslaugas pagal järnvägslagen (2004:519) ir järnvägsförordningen (2004:526)“(32).
79. Šios rūšies subjektų (prie jų priskiriama SJ) įtraukimas į Direktyvos 2004/17 IV priedą rodo, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas mano, jog įmonių, kurios transporto paslaugas visuomenei teikia naudodamosi geležinkelių tinklu, veikla patenka į šio tinklo eksploatavimo sąvoką, kaip ji suprantama pagal šios direktyvos 5 straipsnio 1 dalį, taigi tuo atveju, kai įvykdomos kitos sąlygos, reikia taikyti Direktyvoje 2004/17 numatytas pirkimų procedūras(33).
80. Apskritai, nors pripažįstama, kad yra tam tikro sąvokų, vartojamų nuostatose dėl bendros Europos geležinkelių erdvės (Direktyva 2012/34 ir susiję teisės aktai), ir sąvokų, vartojamų Direktyvoje 2004/17, nenuoseklumo, pastarosios direktyvos 5 straipsnio pirmoje pastraipoje įtvirtintos sąvokos „tinklų eksploatavimas“ aiškinimas nepriklauso nuo tose nuostatose apibrėžtų sąvokų.
81. Galiausiai SJ pabrėžė, kad ji yra tik komerciniais tikslais veikianti įmonė, konkuruojanti su kitais geležinkelių operatoriais; ji mano, kad dėl to jos negalima laikyti perkančiuoju subjektu, kuriam taikomos Direktyvos 2004/17 nuostatos.
82. Direktyvoje 2004/17 ši galimybė numatyta 30 straipsnyje „Nustatymo, ar konkrečią veiklą tiesiogiai veikia konkurencija, procedūra“. Užtenka pasakyti, kad šioje byloje nėra aišku, ar buvo pradėta tokia procedūra, todėl ši direktyva yra taikoma.
VI. Išvada
83. Atsižvelgdamas į pateiktus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Högsta förvaltningsdomstolen (Vyriausiasis administracinis teismas, Švedija) pateiktus prejudicinius klausimus:
2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/17/EB dėl subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų tvarkos derinimo 5 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip:
– „tinklas“ egzistuoja, kai transporto paslaugas teikiančioms įmonėms teikiama valstybės valdoma geležinkelių infrastruktūra, taikant šios valstybės kompetentingos institucijos nustatytas eksploatavimo sąlygas, net jeigu ši institucija turi patenkinti, kiek tai įmanoma, visus šių įmonių prašymus skirti pajėgumus,
– valstybės įmonės vykdoma veikla, susijusi su viešųjų transporto paslaugų teikimu naudojantis geležinkelių tinklu, yra „tinklų eksploatavimas“ pagal Direktyvą 2004/17/EB.