SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti razširjeni senat)
z dne 4. decembra 2018(*)
„Javni uslužbenci – Uradniki in pogodbeni uslužbenci – Reforma Kadrovskih predpisov z dne 1. januarja 2014 – Člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom – Nove določbe o letnem dopustu, ki veljajo za uradnike, ki delajo v tretji državi – Ugovor nezakonitosti – Namen letnega dopusta“
V zadevi T‑518/16,
Francisco Carreras Sequeros, uradnik Evropske komisije, stanujoč v Adis Abebi (Etiopija), in drugi uradniki in uslužbenci Evropske komisije, katerih imena so navedena v prilogi,(1) ki jih zastopata S. Orlandi in T. Martin, odvetnika,
tožeče stranke,
proti
Evropski komisiji, ki sta jo sprva zastopala J. Currall in G. Gattinara, nato Gattinara in A.‑C. Simon, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropskega parlamenta, ki ga zastopata J. Steele in E. Taneva, agenta,
in
Sveta Evropske unije, ki sta ga sprva zastopala M. Bauer in M. Veiga, nato M. Bauer in R. Meyer, agenti,
intervenienta,
katere predmet je tožba na podlagi člena 270 PDEU in s katero se predlaga razglasitev ničnosti sklepov, s katerimi se je zmanjšalo število dni letnega dopusta tožečih strank od leta 2014,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat),
v sestavi H. Kanninen, predsednik, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (poročevalec), sodniki, in I. Reine, sodnica,
sodna tajnica: M. Marescaux, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 21. novembra 2017
izreka naslednjo
Sodbo
I. Dejansko stanje
1 Tožeče stranke, Francisco Carreras Sequeros in druge osebe, katerih imena so navedena v prilogi, so uradniki ali pogodbeni uslužbenci Evropske komisije. Vsi so delali v tretjih državah, in sicer že pred 1. januarjem 2014.
2 Na podlagi člena 57, prvi odstavek, Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi), ki se po analogiji uporabljajo za pogodbene uslužbence na podlagi členov 16 in 91 Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije (v nadaljevanju: PZDU), imajo uradniki in uslužbenci pravico do letnega dopusta, ki traja najmanj štiriindvajset in največ trideset delovnih dni v koledarskem letu, v skladu s pravili, ki jih po posvetovanju z odborom za kadrovske predpise v medsebojnem soglasju določijo institucije Evropske unije. Na podlagi te določbe je bilo določenih 24 dni letnega dopusta, h katerim se prištejejo dodatni dnevi dopusta, dodeljeni glede na starost in naziv, vendar v okviru zgoraj omenjene meje 30 dni.
3 Vendar so v Prilogi X h Kadrovskim predpisom navedene posebne in izjemne določbe, ki se uporabljajo za uradnike, ki delajo v tretjih državah. Na podlagi člena 118 PZDU se nekatere od teh določb smiselno uporabljajo za pogodbene uslužbence, ki so v enakem položaju. Tako je v primeru člena 6 te priloge.
4 Člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom je v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 o spremembi Kadrovskih predpisov in PZDU (UL 2013, L 287, str. 15), za osebje, ki dela v tretji državi, določal:
„Uradnik ima v koledarskem letu pravico do treh delovnih dni in pol letnega dopusta za vsak mesec dela.“
5 V uvodni izjavi 27 Uredbe št. 1023/2013 pa je zakonodajalec Unije pojasnil:
„Primerno je posodobiti delovne pogoje za osebje, zaposleno v tretjih državah, in povečati njihovo stroškovno učinkovitost ter hkrati varčevati pri stroških. Treba bi bilo prilagoditi upravičenost do letnega dopusta in predvideti možnost vključitve širše palete meril za določitev dodatka za življenjske razmere, pri tem pa ne ogroziti splošnega cilja varčevanja pri stroških. Pregledati bi bilo treba pogoje za odobritev dodatka za namestitev, da bi se bolj upoštevale lokalne razmere in zmanjšalo upravno breme.“
6 Odkar je 1. januarja 2014 začel veljati člen 1, točka 70(a), Uredbe št. 1023/2013, člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom (v nadaljevanju: novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom) še vedno v zvezi z uradniki, ki delajo v tretji državi, določa:
„Uradnik ima v koledarskem letu pravico do dveh delovnih dni letnega dopusta za vsak mesec dela.
Ne glede na prvi odstavek tega člena imajo uradniki, ki že delajo v tretji državi na dan 1. januarja 2014, pravico do:
– treh delovnih dni od 1. januarja 2014 do 31. decembra 2014;
– dveh delovnih dni in pol od 1. januarja 2015 do 31. decembra 2015.“
7 Osebni spisi tožečih strank so bili posodobljeni zaradi upoštevanja novega člena 6, drugi odstavek, prva alinea, Priloge X h Kadrovskim predpisom, tožečim strankam pa je bilo tako dodeljenih 36 delovnih dni letnega dopusta za leto 2014 v primerjavi z 42 za prejšnje leto.
8 Tožeče stranke so vložile pritožbe med 17. februarjem in 13. marcem 2014. Organ za imenovanja oziroma organ, pristojen za sklepanje pogodb o zaposlitvi (v nadaljevanju: pristojni organ), odvisno od primera, je te pritožbe zavrnil z odločbami z dne 23. maja 2014, ki so bile vse napisane enako.
II. Postopek in predlogi strank
9 Tožeče stranke so 2. septembra 2014 v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence Evropske unije vložile to tožbo, ki je bila vpisana pod številko F‑88/14.
10 Sodišče za uslužbence je s sklepom z dne 10. novembra 2014 prekinilo postopek v tej zadevi do pravnomočnosti zadev T‑17/14, U4U in drugi/Parlament in Svet, in T‑23/14, Bos in drugi/Parlament in Svet.
11 Svet Evropske unije in Evropski parlament sta 29. oktobra 2014. in 5. februarja 2015 v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence vložila predloga za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije.
12 Na podlagi člena 3 Uredbe (EU, Euratom) 2016/1192 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. julija 2016 o prenosu pristojnosti za odločanje o sporih med Evropsko unijo in njenimi uslužbenci na prvi stopnji na Splošno sodišče (UL 2016, L 200, str. 137) je bila obravnavana zadeva v stanju, v kakršnem je bila 31. avgusta 2016, prenesena na Splošno sodišče in jo je treba odtlej obravnavati v skladu s Poslovnikom Splošnega sodišča. Ta zadeva je bila tako vpisana pod številko T‑518/16 in dodeljena četrtemu senatu.
13 V zadevah, na kateri se je čakalo in je bil zato postopek prekinjen, sta bila izdana sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet (T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489), in sklep z dne 11. novembra 2014, Bos in drugi/Parlament in Svet (T‑23/14, neobjavljen, EU:T:2014:956). Zoper to sodbo in ta sklep ni bilo pritožbe in sta postala pravnomočna.
14 S sklepoma Splošnega sodišča z dne 6. marca 2017 je bila Svetu in Parlamentu dovoljena intervencija v obravnavanem postopku.
15 Splošno sodišče je 20. septembra 2017 na predlog četrtega senata na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da zadevo predodeli razširjenemu senatu.
16 Splošno sodišče (četrti razširjeni senat) je 18. oktobra 2017 na predlog sodnika poročevalca začelo ustni postopek in v okviru ukrepa procesnega vodstva, določenega v členu 89 Poslovnika, pred obravnavo stranke pozvalo, naj pisno odgovorijo na vprašanja. Stranke so se odzvale na zahtevo Splošnega sodišča v predvidenem roku.
17 Stranke so na obravnavi 21. novembra 2017 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
18 Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
– ugotovi in odloči, da je novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom nezakonit;
– sklepe o skrajšanju njihovega letnega dopusta „od leta 2014“ razglasi za nične;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
19 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
20 Parlament Splošnemu sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.
21 Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– razglasi ugovor nezakonitosti v zvezi z novim členom 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom za neutemeljen;
– zavrne tožbo.
III. Pravo
A. Prvi tožbeni predlog, naj Splošno sodišče ugotovi, da je novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom nezakonit
22 Tožeče stranke s prvim tožbenim predlogom predlagajo, naj Splošno sodišče ugotovi, da je novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom nezakonit.
23 Komisija in Parlament menita, da je lahko ugotovitev nezakonitosti po preučitvi ugovora nezakonitosti zgolj postranska in se ne more pojaviti v izreku sodbe, tako da je prvi tožbeni predlog tožečih strank kot tak nedopusten.
24 Res je, da ni naloga sodišča Unije, da v izreku svojih sodb navaja načelne ugotovitve (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2004, De Nicola/EIB, T‑120/01 in T‑300/01, EU:T:2004:367, točki 136 in 137). Vendar je v obravnavani zadevi jasno, da je treba prvi tožbeni predlog razumeti tako, da ni ločen od drugega tožbenega predloga, saj – kot poudarjata sama Komisija in Parlament – tožeče stranke v bistvu posredno uveljavljajo nezakonitost novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom v podporo njihovemu predlogu za razglasitev ničnosti sklepov o skrajšanju njihovih letnih dopustov „od leta 2014“.
B. Drugi tožbeni predlog, naj se sklepi o skrajšanju letnega dopusta tožečih strank „od leta 2014“ razglasijo za nične
1. Predmet drugega tožbenega predloga
25 Tožeče stranke v drugem tožbenem predlogu predlagajo razglasitev ničnosti sklepov, s katerimi je bila omejena njihova pravica do letnega dopusta „od leta 2014“.
26 Vendar so v odgovor na ukrep procesnega vodstva iz točke 16 zgoraj tožeče stranke pojasnile, da bi bilo treba tožbo, vloženo leta 2014, dejansko razumeti tako, da je usmerjena proti sklepom, s katerimi se je zmanjšalo število dni letnega dopusta navedenega leta (v nadaljevanju: izpodbijani sklepi), in da se ne nanaša na zakonitost sklepov, sprejetih v zvezi s tem v letih 2015 in 2016.
2. Posledice omejitve predmeta tožbe na ugovore nezakonitosti, ki so jih navedle tožeče stranke
27 Ker je bilo v izpodbijanih sklepih določeno le število dni letnega dopusta za leto 2014, se postavlja vprašanje, ali tožeče stranke lahko uveljavljajo, kot so storile, razloge, ki temeljijo na ugovorih nezakonitosti, usmerjenih ne samo zoper novi člen 6, drugi odstavek, prva alinea, Priloge X h Kadrovskim predpisom v zvezi z letnim dopustom za tisto leto, ampak tudi širše zoper prvi odstavek tega člena, ki določa število dni letnega dopusta od leta 2016.
28 V odgovoru na ukrep procesnega vodstva iz točke 16 zgoraj so tožeče stranke navedle, da imajo interes za uveljavljanje nezakonitosti celotnega novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom in da prehodne faze, uvedene z drugim odstavkom, prva alinea, ni mogoče ločiti od prvega odstavka, na podlagi katerega so uradniki in uslužbenci, ki delajo v tretjih državah, odtlej imeli pravico samo do 24 dni letnega dopusta.
29 Komisija in Svet sta nasprotno menila, da je predmet navedenih ugovorov nezakonitosti lahko samo novi člen 6, drugi odstavek, prva alinea, Priloge X h Kadrovskim predpisom, saj ugovor nezakonitosti ni samostojno pravno sredstvo in je torej lahko samo postranskega pomena ter omejen s predmetom tožbe.
30 V skladu z ustaljeno sodno prakso je ugovor nedopustnosti, ki je bil ob glavnem ugovoru, s katerim se izpodbija zakonitost nekega akta, dodatno naveden v skladu s členom 277 PDEU, dopusten le, če obstaja vzročna povezava med spornim aktom in pravnim pravilom, na katerega domnevno nezakonitost se sklicuje. Ker cilj člena 277 PDEU ni omogočiti stranki, da v katerem koli pravnem sredstvu izpodbija uporabo katerega koli splošnega akta, mora biti obseg ugovora nezakonitosti omejen na to, kar je nujno potrebno za rešitev spora (glej sodbo z dne 12. junija 2015, Health Food Manufacturers’ Association in drugi/Komisija, T‑296/12, EU:T:2015:375, točka 170 in navedena sodna praksa). Iz tega sledi, da se mora splošni akt, katerega nezakonitost se uveljavlja, neposredno ali posredno uporabljati za zadevo, ki je predmet tožbe, in da mora obstajati neposredna pravna povezava med izpodbijano individualno odločbo in zadevnim splošnim aktom (sodbi z dne 15. marca 2017, Fernández González/Komisija, T‑455/16 P, neobjavljena, EU:T:2017:169, točka 34, in z dne 22. novembra 2017, von Blumenthal in drugi/EIB, T‑558/16, EU:T:2017:827, točka 71).
31 Vendar je treba člen 277 PDEU razlagati dovolj široko, da se zagotovi učinkovit nadzor zakonitosti splošnih aktov institucij v korist oseb, ki nimajo pravice vložiti neposredne tožbe zoper te akte (sodbi z dne 26. oktobra 1993, Reinarz/Komisija, T‑6/92 in T‑52/92, EU:T:1993:89, točka 56, in z dne 21. oktobra 2010, Agapiou Joséphidès/Komisija in EACEA, T‑439/08, neobjavljena, EU:T:2010:442 točka 50). Zato je treba področje uporabe člena 277 PDEU razširiti na akte institucij, ki so bili pomembni za sprejetje odločbe, ki je predmet ničnostne tožbe (sodbi z dne 4. marca 1998, De Abreu/Sodišče, T‑146/96, EU:T:1998:50, točka 27, in z dne 2. oktobra 2001, Martinez in drugi/Parlament, T‑222/99, T‑327/99 in T‑329/99, EU:T:2001:242, točka 135), tako da navedena odločba temelji v bistvu na teh aktih (sodba z dne 12. junija 2015, Health Food Manufacturers’ Association in drugi/Komisija, T‑296/12, EU:T:2015:375, točka 172), čeprav formalno niso bili pravna podlaga za te odločbe (sodbe z dne 2. oktobra 2001, Martinez in drugi/Parlament, T‑222/99, T‑327/99 in T‑329/99, EU:T:2001:242, točka 135; z dne 20. novembra 2007, Ianniello/Komisija, T‑308/04, EU:T:2007:347, točka 33, in z dne 2. oktobra 2014, Spraylat/ECHA, T‑177/12, EU:T:2014:849, točka 25).
32 V obravnavani zadevi so imele tožeče stranke na podlagi člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti člena 1, točka 70(a) Uredbe št. 1023/2013, v letu 2013 pravico do 42 dni letnega dopusta. Leta 2014, ko je bila vložena tožba, so bile na podlagi novega člena 6, drugi odstavek, prva alinea, Priloge X h Kadrovskim predpisom upravičene samo še do 36 dni letnega dopusta. Leta 2015 so imele na podlagi druge alinee drugega odstavka navedenega člena samo še 30 dni letnega dopusta. Nazadnje, od leta 2016 imajo tožeče stranke v skladu s prvim odstavkom novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom pravico načeloma samo še do 24 dni letnega dopusta.
33 Tako pristojni organ nima nobenega manevrskega prostora za določanje števila dni letnega dopusta. Poleg tega iz kontekstualne in sistematične razlage novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom izhaja, da je prva alinea drugega odstavka, ki se uporablja neposredno za izpodbijane sklepe, pomenila prehodno odločbo, medtem ko prvi odstavek navedenega člena pomeni novo dokončno ureditev na področju letnega dopusta uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah.
34 Zato je treba spomniti, da je sama narava prehodnega obdobja organizirati postopen prehod z ene ureditve na drugo (sodbi z dne 6. julija 2017, Bodson in drugi/EIB, T‑508/16, neobjavljena, EU:T:2017:469, točka 117, in z dne 12. februarja 2014, Bodson in drugi/EIB, F‑83/12, EU:F:2014:15, točka 139), da se razrešijo težave, ki so značilne za uvedbo nove ureditve, ali da se prepreči, da se prejšnja ureditev nenadoma spremeni.
35 Glede na vez, ki povezuje prehodne določbe z dokončnimi določbami, glede na to, da prve nimajo nobenega razloga za obstoj brez drugih, in glede na to, da pristojni organ nima nobenega manevrskega prostora, je treba v tej zadevi ugotoviti, da obstaja neposredna pravna povezava med izpodbijanimi sklepi in novim členom 6, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom ter da ga je, ker je ta prvi odstavek rezultat novega člena 6, drugi odstavek, prva alinea, Priloge X h Kadrovskim predpisom, mogoče vsaj posredno uporabiti za navedene sklepe, ker je bil pomemben za njihovo sprejetje, ker v bistvu temeljijo na njem, čeprav formalno ni bil pravna podlaga zanje.
36 Poleg tega so izpodbijani sklepi v zvezi s tožečimi strankami pomenili prvo uporabo novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom, posledica česar je, da so od leta 2016 upravičene samo še do 24 dni dopusta.
37 Vendar je Komisija na obravnavi navedla, da je bila ob vložitvi tožbe leta 2014 uporaba novega člena 6, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom od leta 2016 za tožeče stranke hipotetična.
38 Res je, da iz odgovorov tožečih strank na ukrep procesnega vodstva iz točke 16 zgoraj izhaja, da dve od njih zdaj delata v Bruslju (Belgija). Vendar iz tega ni mogoče sklepati, da je bila leta 2014 uporaba novega člena 6, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom za tožeče stranke od leta 2016 hipotetična. Ne glede na to, da ena od zainteresiranih oseb dela v Bruslju šele od 1. septembra 2017, sta kot uradnika ali uslužbenca, ki delata v tretjih državah v okviru generalnega direktorata za mednarodno sodelovanje in razvoj, izpolnjevali pogoje, da se bo zanju ta določba uporabila.
39 Čeprav izpodbijani sklepi formalno temeljijo na prehodni določbi, ki se nanaša samo na leto 2014 in ki je v prvi alinei drugega odstavka novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom, lahko tožeče stranke izjemoma izpodbijajo tudi nezakonitost dokončne ureditve letnega dopusta, določenega v prvem odstavku navedenega člena.
3. Tožbeni razlogi
a) Uvodna opomba
40 Tožeče stranke so v tožbi trdile, da novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom ne upošteva posebnosti in namena pravice do letnega dopusta, splošnega načela enakega obravnavanja, načela pravne varnosti in člena 10 Kadrovskih predpisov.
41 Vendar so glede na sodbo z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet (T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489), tožeče stranke umaknile tožbeni razlog kršitve člena 10 Kadrovskih predpisov.
42 Poleg tega so tožeče stranke v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča navedle, da je treba tretji razlog, ki se nanaša na kršitev načela pravne varnosti, razumeti tako, da gre za kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj.
43 Nazadnje, utemeljitev v tožbi zajema premisleke o pravici do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, ki jih je treba šteti za ločen tožbeni razlog.
44 Skratka, Splošno sodišče obravnava štiri tožbene razloge in sicer tožbene razloge kršitve:
– posebnosti in namena pravice do letnega dopusta,
– splošnega načela enakega obravnavanja,
– načela varstva legitimnih pričakovanj,
– pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja.
b) Prvi tožbeni razlog: kršitev posebnosti in namena pravice do letnega dopusta
1) Trditve strank
45 Tožeče stranke s sklicevanjem na sodno prakso Sodišča in zlasti na njegovo sodbo z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), trdijo, da je pravica do letnega dopusta načelo socialnega prava Unije in ima poseben pomen. Zdaj je določena v členu 31(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in je med drugim zagotovljena s členom 7 Direktive 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 381). Tožeče stranke trdijo, da ima ta pravica v skladu s sodno prakso dvojen namen, in sicer omogočiti delavcu, na eni strani, da se spočije od izvajanja nalog, ki jih ima v skladu s pogodbo o zaposlitvi, in na drugi strani, da ima na voljo obdobje za sprostitev in razvedrilo. Vendar je bil cilj ugodnejših pravil, ki so veljala za uradnike in uslužbence, ki delajo v tretjih državah, na področju letnega dopusta ravno nadomestiti nevšečnosti, povezane z življenjskimi razmerami v kraju zaposlitve, ki se še vedno štejejo za posebne in celo težke.
46 V tem okviru naj bi iz sodne prakse in uvodne izjave 4 Direktive 2003/88 izhajalo, da je izboljšanje varnosti, higiene in zdravja delavcev prek pravice do letnega dopusta cilj, ki ne sme biti podrejen zgolj ekonomskim merilom. Vseeno pa naj bi bila omejitev pravice do letnega dopusta uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah, v uvodni izjavi 27 Uredbe št. 1023/2013 utemeljena s takim razlogom, in sicer izboljšanjem razmerja med stroškovno učinkovitostjo tega osebja in potrebnim varčevanjem pri stroških. Poleg tega naj bi dejstvo, da je to zmanjšanje prav tako utemeljeno z interesom službe in zlasti z interesom majhnih delegacij, katerih delovanje naj bi bilo prizadeto zaradi številnih odsotnosti osebja, pomenilo nepodprto trditev, ki ne drži vedno. Vrh tega naj niti cilj posodobitve delovnih pogojev, ki naj bi bila povezana z načini prevoza in komunikacije ter na katero se sklicujeta Komisija in Parlament, ne bi mogel utemeljiti spornega zmanjšanja, saj naj bi tako razlogovanje postopno spodkopavalo pravico do letnega dopusta brez upoštevanja njenega namena.
47 Poleg tega naj dejstvo, da ostaja število dni letnega dopusta, predvideno z novim členom 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom, višje od tistega, določenega v členu 7 Direktive 2003/88, ne bi pomenilo, da ta novi člen zagotavlja ustrezno varstvo delovnih pogojev, zdravja in varnosti tožečih strank. Direktiva 2003/88 naj bi namreč zagotavljala le minimalno raven varstva. Poleg tega naj bi člen 23 te direktive vseboval določilo o prepovedi poslabšanja položaja, iz katerega naj bi izhajalo, da naj zmanjšanja števila dni dopusta ne bi bilo mogoče utemeljiti samo s tem, da ostaja višje od tistega, določenega z zgoraj omenjenim členom 7.
48 Vsekakor naj bi poslabšanje delovnih pogojev tožečih strank nesorazmerno prizadelo njihovo poklicno življenje in njihovo zdravje.
49 Nazadnje, zakonodajalec bi moral kljub široki diskrecijski pravici oceniti posledice zmanjšanja števila dni letnega dopusta za zdravje in varnost uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah, saj naj bi zaradi prakse nastala domneva, da je delo, ki se opravlja v tretjih državah, težje od tistega na sedežih institucij. Zakonodajalec naj bi prav tako moral zadostno obrazložiti poslabšanje delovnih pogojev zainteresiranih oseb. Vendar naj v tej zadevi take ocene in take obrazložitve ne bi bilo.
50 Komisija, katere argumentom se pridružujeta Parlament in Svet, najprej nasprotuje upoštevnosti sodbe z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570).
51 Komisija ter Parlament in Svet tudi opozarjajo, da je zakonodajalec v uvodni izjavi 14 Direktive 2003/88 predvidel, da imajo lahko „[p]osebni standardi, določeni v drugih instrumentih Skupnosti“, prednost pred določbami te direktive. Tako naj bi bilo v primeru novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom. Poleg tega naj bi število dni letnega dopusta, določeno v tem členu, ostalo višje od „vsaj štirih tednov“ dopusta, predvidenih kot minimalno trajanje dopusta v členu 7 Direktive 2003/88. Zato naj novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom ne bi posegal v bistvo pravice do letnega dopusta.
52 Poleg tega naj ekonomski cilj ne bi bil edini namen zakonodajalca, ko je sprejel novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom. Nasprotno, iz uvodne izjave 27 Uredbe št. 1023/2013 naj bi izhajalo, da je bil njegov cilj tudi posodobiti delovne pogoje za osebje, zaposleno v tretjih državah, kar pomeni upravno zahtevo, da se pogoji dela prilagodijo razvoju ekonomskih in socialnih pogojev. V zvezi s tem Svet opozarja, da je letni dopust 42 delovnih dni povzročal težave v majhnih delegacijah, ki zaradi teh dopustov in odsotnosti iz drugih razlogov niso vedno imele dovolj osebja, da bi zagotovile dobro delovanje delegacij. Komisija in Parlament pa poudarjata, da se je med letoma 2004 in 2014 položaj, ki je delno utemeljeval prejšnjo ureditev, spremenil, ker je prišlo na področju komunikacij po internetu in nizkocenovnih letov do precejšnjega razvoja.
53 Sicer naj tožeče stranke ne bi dokazale, da je zakonodajalec kršil pravico do letnega dopusta, ki delavcu omogoča, da se na eni strani spočije in da ima na drugi strani na voljo obdobje za sprostitev in razvedrilo. V zvezi s tem prejšnja „praksa“, iz katere naj bi izhajala domneva, da naj bi bilo delo, ki se opravlja v tretjih državah, težko, če se jo šteje za dokazano, nikakor ne bi mogla zavezovati zakonodajalca, saj naj bi ta imel širok manevrski prostor, da prilagodi Kadrovske predpise razvoju ekonomskega in socialnega okvira ter da kadar koli in na slabše spremeni pravice in obveznosti uradnikov.
54 Zakonodajalec naj bi vsekakor upošteval posebne omejitve, ki so značilne za položaj osebja, ki dela v tretjih državah – na eni strani v členu 7 Priloge X h Kadrovskim predpisom v zvezi z izračunom trajanja dopusta ob začetku ali prenehanju opravljanja dela v tretji državi in prenosom neizrabljenih dni letnega dopusta ter na drugi strani v členu 7, drugi odstavek, Priloge V h Kadrovskim predpisom v zvezi s potovalnim časom.
55 Nazadnje, Komisija trdi, da so splošni akti dovolj obrazloženi, če zakonodajalec pojasni, tudi če samo jedrnato, bistvo ukrepov. Zato naj ne bi iz nobene določbe niti načela izhajalo, da bi zakonodajalec moral upoštevati učinke zmanjšanja letnega dopusta na zdravje in varnost uradnikov ali da bi moral presojati obseg tega zmanjšanja glede na splošni cilj izboljšanja njihovih delovnih pogojev ali celo, da bi moral dokazati povečanje učinkovitosti, ki jo to zmanjšanje omogoča.
2) Presoja Splošnega sodišča
i) Uvodna opomba
56 Najprej je treba preučiti, ali je za obravnavano zadevo upoštevna sodba z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), na katero se v veliki meri sklicujejo tožeče stranke.
57 Kot trdijo Komisija, Parlament in Svet, je Sodišče v tej sodbi zgolj odločilo o določbi, ki v uveljavljeni zakonodaji vzpostavlja mehanizem prenosa neizrabljenih dni dopusta iz enega leta v drugo.
58 Čeprav je v obravnavani zadevi za položaj značilna zakonodajna sprememba, ki skrajšuje trajanje letnega dopusta, so pojasnila v navedeni sodbi, ki se nanašajo predvsem na naravo tega dopusta in njegov namen, okoliščine, v katerih se je mogoče sklicevati na direktivo v razmerju do institucije, in pravila uporabe Listine za institucije, vendarle upoštevna v tej zadevi.
59 Glede na to tožeče stranke o posebni naravi in namenu pravice do letnega dopusta, na katera se sklicujejo, sklepajo ravno iz Direktive 2003/88 in sodne prakse v zvezi s to direktivo. Uvodoma je treba preučiti tudi še to, koliko se je mogoče v tej zadevi sklicevati na to direktivo.
ii) Možnost uveljavljanja Direktive 2003/88 proti zakonodajalcu Unije
60 Opozoriti je treba, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da določb Direktive 2003/88 – ker so direktive naslovljene na države članice, in ne na institucije ali organe Unije – ni mogoče obravnavati, kot da so z njimi kot takimi institucijam naložene obveznosti glede odnosov, ki jih imajo s svojim osebjem (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2016, TAO-AFI in SFIE-PE/Parlament in Svet, T‑456/14, EU:T:2016:493, točka 72 in navedena sodna praksa).
61 Kot pa je bilo že odločeno, okoliščina, da direktiva kot taka ne zavezuje institucij, ne more izključiti možnosti uveljavljanja pravil ali načel, ki so določena v tej direktivi, zoper institucije, če gre pri njih le za poseben izraz temeljnih pravil iz Pogodbe in splošnih načel, ki se za navedene institucije uporabljajo neposredno. Prav tako bi bila lahko direktiva za institucijo zavezujoča, če naj bi ta na podlagi svoje organizacijske avtonomije in v okviru Kadrovskih predpisov izpolnjevala posebno obveznost, določeno z direktivo, ali če bi se splošen interni akt izrecno skliceval na ukrepe, ki jih je določil zakonodajalec Unije na podlagi Pogodb. Nazadnje, institucije morajo v skladu z dolžnostjo lojalnosti, ki jim je naložena, pri svojem ravnanju v vlogi delodajalca upoštevati zakonske določbe, sprejete na ravni Unije (glej sodbo z dne 15. septembra 2016, TAO-AFI in SFIE-PE/Parlament in Svet, T‑456/14, EU:T:2016:493, točki 73 in 74 ter navedena sodna praksa.)
62 V obravnavani zadevi tožeče stranke v stališčih navajajo, da člen 1e(2) Kadrovskih predpisov pomeni splošen interni akt, ki napotuje na Direktivo 2003/88.
63 V zvezi s tem je res, da je Sodišče v sodbi z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, točka 43), razsodilo, da člen 1e(2) Kadrovskih predpisov določa pravila, ki so taka, kot jih vsebuje Direktiva 2003/88, kajti cilj tako tega člena kot te direktive je določiti minimalne varnostne in zdravstvene zahteve pri organizaciji delovnega časa, med katerimi je minimalni čas letnega dopusta.
64 Vendar je Sodišče v sodbi z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, točka 48 in naslednje), uporabilo Direktivo 2003/88 samo za razlago člena 4 Priloge V h Kadrovskim predpisom v povezavi s členom 1e(2) teh predpisov. Ker imajo priloge h Kadrovskim predpisom enako pravno vrednost kot sami Kadrovski predpisi (glej v tem smislu sodbo z dne 24. novembra 2010, Komisija/Svet, C‑40/10, EU:C:2010:713, točka 61, in sklep z dne 13. decembra 2012, Mische/Komisija, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, točka 41) in ker Direktiva 2003/88 in Uredba št. 1023/2013 o spremembi Kadrovskih predpisov nista v hierarhičnem razmerju ter ta uredba tudi sicer ni delegirani ali izvedbeni akt navedene direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 13. novembra 2014, Španija/Komisija, T‑481/11, EU:T:2014:945, točka 74 in navedena sodna praksa), se nasprotno v podporo ugovoru nezakonitosti ni mogoče sklicevati na člen 1e(2) Kadrovskih predpisov in Direktivo 2003/88, zato da bi se novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom razglasil za neuporabljiv.
65 To ne spremeni dejstva, da se tožeče stranke v pisnih stališčih sklicujejo tudi na člen 31(2) Listine in da so v odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča na obravnavi izrecno navedle, da je Direktivo 2003/88 mogoče uveljavljati proti zakonodajalcu Unije, ker je v njej izražena temeljna pravica.
66 Spomniti je treba, da se določbe Listine, kot je razvidno iz njenega člena 51(1), uporabljajo med drugim za institucije Unije, ki morajo zato upoštevati in spodbujati uporabo tam določenih načel, med katerimi je pravica do letnega dopusta, zagotovljena s členom 31(2) Listine.
67 Prav tako je treba spomniti, da je treba v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU in členom 52(7) Listine pri razlagi Listine upoštevati pojasnila predsedstva Konvencije v zvezi z Listino (UL 2007, C 303, str. 17) (glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, točka 27).
68 Vendar iz pojasnil, omenjenih v točki 67 zgoraj, izhaja, da člen 31(2) Listine pomeni predvsem potrditev bistva Direktive Sveta 93/104/ES z dne 23. novembra 1993 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 197), ki je bila pozneje nadomeščena in kodificirana z Direktivo 2003/88 (sodba z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, točka 39). Zlasti je člen 7 Direktive 2003/88, ki se nanaša na pravico do letnega dopusta, enak kot člen 7 Direktive 93/104. V odstavku 1 določa, da „[d]ržave članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi vsakemu delavcu zagotovijo pravico do plačanega letnega dopusta najmanj štirih tednov, v skladu s pogoji za upravičenost in dodelitev letnega dopusta, ki jih določa nacionalna zakonodaja in/ali praksa“.
69 Ker je Direktiva 2003/88 konkreten izraz načela, določenega v členu 31(2) Listine, kot izhaja iz pojasnil predsedstva v zvezi s tem členom (glej točko 67 zgoraj), zakonodajalec, ki mora upoštevati ta člen, ki ima enako vrednost kot Pogodbe, ni mogel prezreti vsebine navedene direktive.
70 Prav tako se novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom ne bi smel uporabiti, če bi se izkazal za nezdružljiv s pravico do letnega dopusta, katere narava in namen izhajata iz člena 31(2) Listine v povezavi z Direktivo 2003/88.
71 Zato je naloga Splošnega sodišča, da preveri, ali novi člen 6, prvi odstavek in drugi odstavek, prva alinea, Priloge X h Kadrovskim predpisom posega v pravico do letnega dopusta in, natančneje, njena naravo in namen.
– Obstoj posega v pravico do letnega dopusta
72 Najprej je treba spomniti, da ker je s členom 31(2) Listine in pojasnila k njej (glej točko 67 zgoraj) naloženo, da je treba uporabiti Direktivo 2003/88, se vsebine določb te direktive ne sme prezreti.
73 S tega vidika je treba poudariti, da člen 14 Direktive 2003/88 določa, da se ta „ne uporablja, kadar drugi instrumenti [Unije] vsebujejo posebne zahteve glede organizacije delovnega časa določenih poklicev ali poklicnih dejavnosti“. Kot je razvidno iz uvodne izjave 14 navedene direktive, se ta določba nanaša med drugim na posebne določbe na področju letnega dopusta, ki veljajo za „nekatere kategorije delavcev“.
74 Komisija zato predlaga, da bi bilo treba novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom obravnavati kot določbo, ki ima v zvezi s trajanjem letnega dopusta prednost pred določbami Direktive 2003/88.
75 Vendar je iz člena 1(3) Direktive 2003/88 razvidno, da minimalne varnostne in zdravstvene zahteve pri organizaciji delovnega časa, ki jih ta določa, načeloma veljajo za vse sektorje dejavnosti, tako javne kot zasebne. V tem okviru in tudi glede na uvodno izjavo 14 navedene direktive je treba člen 14 te direktive razlagati tako, da vsebuje posebne določbe za nekatere kategorije delavcev zaradi posebnosti njihovih poklicev ali poklicnih dejavnosti.
76 Tako je zakonodajalec sprejel posebne določbe za cestni prevoz, zračni prevoz ali celo prevoz po celinskih plovnih poteh, in sicer v Direktivi 2002/15/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2002 o urejanju delovnega časa oseb, ki opravljajo spremljevalne dejavnosti v cestnem prometu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 224), v Direktivi Sveta 2000/79/ES z dne 27. novembra 2000 o Evropskem sporazumu o razporejanju delovnega časa mobilnih delavcev v civilnem letalstvu, ki so ga sklenili AEA (Združenje evropskih letalskih prevoznikov), ETF (Evropska federacija delavcev v prometu), ECA (Evropsko združenje pilotov), ERA (Evropsko združenje regionalnih letalskih prevoznikov) in IACA (Mednarodno združenje letalskih prevoznikov) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 75) in v Direktivi Sveta 2014/112/EU z dne 19. decembra 2014 o izvajanju Evropskega sporazuma o nekaterih vidikih organizacije delovnega časa za prevoz po celinskih plovnih poteh, sklenjenega med Evropsko zvezo za plovbo po celinskih vodah (EBU), Evropsko organizacijo kapitanov (ESO) in Evropsko federacijo delavcev v prometu (ETF) (UL 2014, L 367, str. 86).
77 V obravnavani zadevi je treba poudariti, da novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom ni posebna določba o organizaciji delovnega časa iz člena 14 Direktive 2003/88. Poleg tega Komisija ni predložila nobenega dokaza, da so uradniki in uslužbenci, ki delajo v tretjih državah, opravljali poklicno dejavnost, za katero bi bilo treba uporabiti posebne predpise, kakršni so našteti v prejšnji točki. V zvezi s tem okoliščina, da je bila s členom 336 PDEU Parlamentu in Svetu podeljena pristojnost, da sprejmeta Kadrovske predpise in PZDU po rednem zakonodajnem postopku, ne zadostuje kot dokaz te posebnosti.
78 Komisija trdi, da člen 7(1) Direktive 2003/88 določa samo eno obveznost sprejetja potrebnih ukrepov, zato da je vsak delavec upravičen do vsaj štirih tednov plačanega letnega dopusta, to je 20 delovnih dni, tako da člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom z določitvijo 24 dni letnega dopusta od leta 2016 spoštuje to omejitev.
79 Tožeče stranke pa izpodbijajo trditev, da je novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom v skladu z naravo in namenom letnega dopusta, ker je število dni letnega dopusta višje od minimuma, ki ga zahteva člen 7 Direktive 2003/88. Tožeče stranke tako poudarjajo, da člen 23 Direktive 2003/88 vsebuje prepoved poslabšanja, in še izpostavljajo, da je temeljni cilj te direktive izboljšanje življenjskih razmer delavcev.
80 Člen 23 Direktive 2003/88 določa, da „če [se] pri tem spoštujejo minimalne zahteve, predvidene v Direktivi, izvajanje Direktive ni veljavna podlaga za zniževanje splošne ravni varovanja delavcev“. Iz tega sledi, da poslabšanje varstva delavcev na področju organizacije delovnega časa kot tako z Direktivo 2003/88 ni prepovedano, mora pa biti to poslabšanje, da bi bilo zajeto s prepovedjo iz člena 23 te direktive, prvič, povezano z „izvajanjem“ direktive in, drugič, mora se nanašati na „splošno raven varovanja“ zadevnih delavcev (glej po analogiji sodbo z dne 23. aprila 2009, Angelidaki in drugi, od C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, točka 126).
81 Natančneje, pogoj v zvezi z „izvajanjem“ Direktive 2003/88 zajema vse nacionalne ukrepe za prenos, ki zagotavljajo, da je cilj, ki se z njo uresničuje, mogoče doseči. Vendar take zakonodaje ni mogoče obravnavati, kot da je v nasprotju s členom 23 Direktive 2003/88, če poslabšanje, ki ga določa, ni nikakor povezano z njenim izvajanjem, ali povedano drugače, če ta ukrep za poslabšanje ne bi bil upravičen zaradi nujnosti izvajanja, ampak zaradi nujnosti spodbujanja drugega cilja (glej po analogiji sodbo z dne 23. aprila 2009, Angelidaki in drugi, od C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, točki 131 in 133).
82 Vendar je iz uvodne izjave 27 Uredbe št. 1023/2013 razvidno, da je cilj člena 1, točka 70(a), te uredbe varčevanje in posodobitev delovnih pogojev osebja, zaposlenega v tretjih državah, ne pa uresničevanje cilja Direktive 2003/88.
83 Zato se tožeče stranke ne morejo opreti na člen 23 Direktive 2003/88, da bi izpodbijale veljavnost novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom.
84 To pa ne spremeni dejstva, da – kot trdijo tožeče stranke – je treba pravico do letnega dopusta vsakega delavca, vključno z uradniki in uslužbenci, obravnavati kot načelo socialnega prava Unije, ki ima poseben pomen (sodba z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, točka 26). Njen namen je namreč omogočiti delavcu, da se spočije in da ima na voljo obdobje za sprostitev in razvedrilo (sodba z dne 20. januarja 2009, Schultz-Hoff in drugi, C‑350/06 in C‑520/06, EU:C:2009:18, točka 25), ter varovati njegovo varnost in zdravje (glej v tem smislu sodbo z dne 14. oktobra 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, točka 37, in sklep z dne 4. marca 2011, Grigore, C‑258/10, neobjavljen, EU:C:2011:122, točka 40).
85 Namen letnega dopusta je tako skladen s ciljem, ki je Uniji naložen s členom 151 PDEU, da izboljša življenjske razmere in delovne pogoje ter da v skladu s členom 153 PDEU podpira in dopolnjuje dejavnosti držav članic na področju izboljšanja delovnega okolja za varovanje zdravja in varnosti zainteresiranih oseb.
86 Poleg tega mora Unija na podlagi člena 51(1) Listine upoštevati načela, med katerimi je navedena pravica do letnega dopusta, in spodbujati njihovo uporabo.
87 Iz pojasnil predsedstva Konvencije v zvezi s členom 31(2) Listine (glej točko 67 zgoraj) prav tako izhaja, da ta temelji na Direktivi 93/104, ki jo je nadomestila Direktiva 2003/88, in na točki 8 Listine Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev, sprejete med zasedanjem Evropskega sveta v Strasbourgu (Francija) 9. decembra 1989. Iz uvodne izjave 4 Direktive 2003/88 pa izhaja, da je osnovni cilj ukrepov v zvezi z organizacijo delovnega časa, in zlasti tistih v zvezi s plačanim letnim dopustom, ki so določeni v členu 7 te direktive, neposredno prispevati k izboljšanju varovanja varnosti in zdravja delavcev (glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, točka 44). Točka 8 Listine Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev določa, da ima „vsak delavec v Evropski skupnosti […] pravico do tedenskega počitka in plačanega letnega dopusta, katerega dolžino je treba progresivno usklajevati s prakso držav“.
88 Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da je namen pravice do letnega dopusta iz člena 31(2) Listine po njeni naravi spodbujati izboljšanje življenjskih razmer in delovnih pogojev delavcev.
89 Zato okoliščina, da je število dni letnega dopusta, določeno z novim členom 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom, višje od minimuma, ki se zahteva s členom 7 Direktive 2003/88, ne zadostuje – kot to trdi Komisija – da se ugotovi, da ta novi člen ne posega v pravico do letnega dopusta.
90 Nasprotno, čeprav vsako zmanjšanje števila dni letnega dopusta kot tako ne zadostuje, da bi se ugotovil poseg v pravico do letnega dopusta, zagotovljeno s členom 31(2) Listine, pa v primeru novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom, ki precej skrajša trajanje dopusta uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah, in sicer z 42 dni na 24 dni v treh letih, ni tako. Tega zmanjšanja namreč ni mogoče šteti za združljivo z načelom, katerega namen je spodbujati izboljšanje življenjskih razmer in delovnih pogojev zainteresiranih oseb.
91 Te ugotovitve ne ovržejo argumenti Komisije, Parlamenta in Sveta, ker obseg tako izvedenega zmanjšanja ni ublažen z drugimi določbami Kadrovskih predpisov in njihovih prilog, ki so okvir, v katerega je umeščen novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom.
92 Tako je člen 1, točka 71(b), Uredbe št. 1023/2013 spremenil člen 7, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom in uskladil ureditev uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah, z ureditvijo drugih uradnikov in uslužbencev, tako da je zmanjšal število dni letnega dopusta, do katerih so upravičeni v primeru začetka ali prenehanja opravljanja dela med letom.
93 Poleg tega člen 8, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom in člen 9(2) iste priloge določata, da lahko organ za imenovanja „izjemoma s posebnim obrazloženim sklepom uradniku prizna dopust za počitek“ v najdaljšem trajanju petnajst delovnih dni „zaradi zelo težkih življenjskih razmer v kraju zaposlitve“. Ker pa je vendarle treba preveriti, ali je zakonodajalec pravilno upošteval namen in obseg letnega dopusta, je treba ugotoviti, da so te določbe obstajale pred začetkom veljavnosti novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom. Ker so obstajale že prej, torej ne morejo ublažiti obsega skrajšanja dopustov, ki ga je določil zakonodajalec. To še posebej velja, ker je člen 1, točka 70(c), Uredbe št. 1023/2013 dopolnil člen 8 Priloge X h Kadrovskim predpisom, da bi pojasnil, da se uradnik, ki se udeleži strokovnih izobraževanj in usposabljanj in ki se mu odobri dopust za počitek, zaveže združiti obe obdobji, čeprav mora ta dopust zainteresirani osebi omogočiti, da se spočije, kot nakazuje njegov naziv.
94 Poleg tega možnost uradnika ali uslužbenca, ki je zaposlen v delegaciji, da se mu dodeli službeno stanovanje na podlagi člena 5 Priloge X h Kadrovskim predpisom, in določbe iste priloge, ki družini zainteresirane osebe omogočajo, da gre z njim v tretjo državo, niso upoštevne z vidika letnega dopusta.
95 Tudi dodatek za življenjske razmere, določen v členu 10 Priloge X h Kadrovskim predpisom, in druge določbe iste priloge v zvezi s povrnitvijo stroškov nastanitve, potovanja ali prevoza ali v zvezi s prispevki za socialno varnost zainteresiranih oseb so sicer obstajali že pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1023/2013, vendar ne morejo biti protiutež za zmanjšanje števila dni letnega dopusta. Delavec mora namreč imeti možnost izkoristiti dejanski počitek, da bi učinkovito zaščitil svojo varnost in zdravje, tako da se letnega dopusta ne sme nadomestiti z denarnim nadomestilom, razen v primeru prenehanja delovnega razmerja, kot izhaja iz člena 7(2) Direktive 2003/88 (glej v tem smislu sodbo z dne 10. septembra 2009, Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, točka 20).
96 Iz člena 7, drugi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom nazadnje izhaja, da lahko uradnik, ki dela v tretji državi in ne izkoristi letnega dopusta, v prihodnje leto prenese 14 delovnih dni dopusta – v primerjavi z 12 delovnimi dnevi v primeru uradnikov, ki delajo na ozemlju Unije, na podlagi člena 4, prvi odstavek, Priloge V h Kadrovskim predpisom. Poleg tega iz člena 7, drugi odstavek, Priloge V h Kadrovskim predpisom izhaja, da se lahko potovalni čas, ki je običajno dva dni in pol dopusta, podaljša za osebje, ki dela v tretji državi, če potrebe to upravičujejo. Vendar se zdijo ti ukrepi, ki so ugodnejši za uradnike in uslužbence, ki delajo v tretjih državah, postranski v primerjavi z zmanjšanjem števila dni letnega dopusta, ki izhaja iz novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom.
97 Kot trdijo tožeče stranke, je zato treba upoštevati, da znatno zmanjšanje števila dni letnega dopusta, določeno v novem členu 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom, posega v njihovo pravico do letnega dopusta. V teh okoliščinah je treba preučiti, ali je ta poseg ustrezno utemeljen.
– Utemeljenost posega v pravico do letnega dopusta
98 Spomniti je treba, da se na podlagi člena 52(1) Listine temeljne pravice, ki niso absolutne pravice, kot sta lastninska pravica in pravica do svobodnega opravljanja gospodarske dejavnosti, lahko omejijo, če te omejitve dejansko ustrezajo zastavljenim ciljem splošnega interesa in glede na tak cilj ne pomenijo čezmernega in nedopustnega posega, ki bi škodoval bistvu tako zagotovljenih pravic (glej sodbi z dne 28. novembra 2013, Svet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, točka 122, in z dne 26. septembra 2014, Arctic Paper Mochenwangen/Komisija, T‑634/13, neobjavljena, EU:T:2014:828, točka 55).
99 Podobno je treba šteti, da se omejitve, kakršne so te v obravnavane zadevi, lahko pod istimi pogoji določijo za načela, kot je pravica do letnega dopusta, ki so se pred tem izvajala v skladu s členom 52(5) Listine.
100 Res je, da ima zakonodajalec širok manevrski prostor, da prilagodi Kadrovske predpise in da kadar koli spremeni, tudi na slabše, pravice in obveznosti uradnikov. Vendar iz tega zato ne izhaja, da se lahko zakonodajalec vzdrži odločitve, če v celoti pozna dejstva in po tem, ko podrobno, skrbno in nepristransko preuči vse pomembne elemente (glej v tem smislu sodbo z dne 14. novembra 2013, Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, točka 72). Zato je naloga predvsem Splošnega sodišča, da se prepriča, da je zakonodajalec preveril, ali so bili upoštevani pogoji, navedeni v točki 98 zgoraj (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2010, Volker und Markus Schecke in Eifert, C‑92/09 in C‑93/09, EU:C:2010:662, točke od 79 do 83).
101 Prvič, v zvezi z vprašanjem, ali je novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom utemeljen s ciljem splošnega interesa, se je treba opreti na uvodno izjavo 27 Uredbe št. 1023/2013, v skladu s katero je „[p]rimerno […] posodobiti delovne pogoje za osebje, zaposleno v tretjih državah, in povečati njihovo stroškovno učinkovitost ter hkrati varčevati pri stroških“.
102 Vendar iz uvodne izjave 4 Direktive 2003/88 izhaja, da je „[i]zboljšanje varnosti, higiene in zdravja delavcev pri delu […] cilj, ki ne sme biti podrejen zgolj ekonomskim merilom“. Sodišče je v točki 55 sodbe z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), prav tako razsodilo, da se na preudarke glede nujnosti varovanja finančnih interesov Unije ni mogoče sklicevati, da bi se upravičila kršitev pravice do plačanega letnega dopusta. Iz tega sledi, da taki cilji ne morejo upravičiti posega v pravico do letnega dopusta, zagotovljeno s členom 31(2) Listine. Zato v tej zadevi cilj zagotoviti boljšo stroškovno učinkovitost uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah, ter hkrati varčevati pri stroških ne more biti zakonit cilj, ki utemeljuje skrajšanje letnega dopusta tožečih strank.
103 Vendar je bil glede na same besede uvodne izjave 27 Uredbe št. 1023/2013 uresničevani cilj tudi „posodobiti delovne pogoje za osebje, zaposleno v tretjih državah“.
104 Očitno Komisija, Parlament in Svet tega cilja ne razumejo enoznačno.
105 Komisija in Parlament pojasnjujeta, da se je med letoma 2004 in 2014 položaj, ki je delno utemeljeval prejšnjo ureditev, spremenil, ker je prišlo na področju komunikacij po internetu in nizkocenovnih letov do precejšnjega razvoja. Svet pa navaja, da je letni dopust 42 delovnih dni povzročal težave v majhnih delegacijah, ker zaradi teh dopustov in odsotnosti iz drugih razlogov niso vedno imele dovolj osebja, da bi zagotovile dobro delovanje delegacij.
106 Komisija in Parlament poleg tega ne moreta pojasniti, kako bi glede na namen letnega dopusta spremembe v zvezi z nizkocenovnimi potovanji in možnost večje uporabe komunikacij po internetu kot prej lahko utemeljile skrajšanje tega dopusta. Natančneje, s spremembo v zvezi z nizkocenovnimi leti bi se lahko kvečjemu utemeljilo skrajšanje potovalnega časa iz člena 7 Priloge V h Kadrovskim predpisom, čeprav se lahko ti časi, kot priznava sama Komisija, za osebje, ki dela v tretjih državah, povečajo.
107 V zvezi z utemeljitvijo Sveta tožeče stranke pravilno pripominjajo, da ne velja za vse delegacije. Vendar Svet ni predložil nobenega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da je bil položaj majhnih delegacij tako pomemben, da je zakonodajalec lahko menil, da je splošno zmanjšanje števila dni letnega dopusta edina mogoča rešitev. Poleg tega se zdi, da zakonodajalec ni preveril primernosti navedene utemeljitve glede na možnost, ki jo daje člen 9(1) Priloge X h Kadrovskim predpisom, da se dopust lahko zavrne iz razlogov, povezanih z zahtevami službe, čeprav je s sprejetjem člena 1, točka 70(d), Uredbe št. 1023/2013 skrajšal dopust, ki ga je treba izrabiti vsaj enkrat na leto, s 14 delovnih dni na dva tedna.
108 Drugič, v zvezi z vprašanjem, ali je novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom sorazmeren z uresničevanim ciljem, nič ne kaže na to, da je zakonodajalec pred njegovim sprejetjem preučil posledice zmanjšanja števila dni letnega dopusta na zdravje in varnost uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah, niti da je preučil druge možnosti zmanjšanja glede na to, da plačani letni dopusti neposredno prispevajo k izboljšanju varovanja varnosti in zdravja delavcev (glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, točka 44).
109 Poleg tega se ne zdi, da je zakonodajalec, ko je v novem členu 6, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom formalno omejil letni dopust uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah, na 24 delovnih dni od leta 2016, upošteval okoliščino, da so uradniki in uslužbenci, ki delajo v Uniji, na podlagi člena 57 Kadrovskih predpisov glede na svojo starost in naziv upravičeni do 30 delovnih dni dopusta.
110 Prav tako se ne zdi, da je zakonodajalec, kolikor se to nanaša nanj, preučil, ali besedilo člena 8, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom v zvezi z dopustom za počitek kot tako zagotavlja vsem uradnikom in uslužbencem, ki delajo v tretjih državah in ki so v zelo težkem položaju, zadostno varovanje zdravja in varnosti, čeprav je lahko na podlagi te določbe dopust za počitek le izjema in mora biti prej odobren s posebnim obrazloženim sklepom.
111 Nazadnje, Komisija napačno trdi, da je zakonodajalec upošteval omejitve, ki so značilne za položaj osebja, ki dela v tretjih državah, še posebej glede na njegovo pravico do letnega dopusta, tako da se sklicuje na člen 7, prvi odstavek, Priloge X h Kadrovskim predpisom, čeprav – kot je bilo to že pojasnjeno (glej točko 92 zgoraj) – ta določba, ki jo spreminja člen 1, točka 71(b), Uredbe št. 1023/2013, nasprotno usklajuje ureditev zainteresiranih oseb z ureditvijo drugih uradnikov in uslužbencev z zmanjšanjem števila dni letnega dopusta, do katerega so upravičeni v primeru začetka ali prenehanja opravljanja dela med letom.
112 Na podlagi zgoraj navedenega je treba ugotoviti, da se zdi, da zakonodajalec Unije ob sprejetju novega člena 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom ni preveril, ali je ta dejansko utemeljen s ciljem splošnega interesa in ali glede na uresničevani cilj ne pomeni pretiranega posega v pravico uradnikov in uslužbencev, ki delajo v tretjih državah, do letnega dopusta. Zato se Komisija pri sprejetju izpodbijanih sklepov ni mogla veljavno opreti na novi člen 6 Priloge X h Kadrovskim predpisom.
113 Iz tega sledi, da je prvi tožbeni razlog utemeljen in da je treba izpodbijane sklepe razglasiti za nične, ne da bi bilo treba preučiti ostale tožbene razloge tožečih strank.
IV. Stroški
114 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni.
115 Na podlagi člena 138(1) Poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške.
116 V tej zadevi se Komisiji, ker ni uspela, v skladu s predlogi tožečih strank naloži plačilo njihovih stroškov in njenih lastnih stroškov. Poleg tega Parlament in Svet kot instituciji intervenientki nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat)
razsodilo:
1. Sklepi, s katerimi se je za leto 2014 zmanjšalo število dni letnega dopusta Francisca Carrerasa Sequerosa in drugih uradnikov ali uslužbencev Evropske komisije, katerih imena so navedena v prilogi, se razglasijo za nične.
2. Komisiji se poleg njenih stroškov naložijo še stroški, ki so jih priglasili Francisco Carreras Sequeros in drugi uradniki ali uslužbenci Komisije, katerih imena so navedena v prilogi.
3. Evropski parlament in Svet Evropske unije nosita svoje stroške.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín | | Reine |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 4. decembra 2018.
E. Coulon