ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 12ης Μαρτίου 2019 (1)(i)
Υπόθεση C-616/17
Procureur de la République
κατά
Mathieu Blaise
Sabrina Dauzet
Alain Feliu
Marie Foray
Sylvestre Ganter
Dominique Masset
Ambroise Monsarrat
Sandrine Muscat
Jean-Charles Sutra
Blanche Yon
Kevin Leo-Pol Fred Perrin
Germain Yves Dedieu
Olivier Godard
Kevin Pao Donovan Schachner
Laura Dominique Chantal Escande
Nicolas Benoit Rey
Eric Malek Benromdan
Olivier Eric Labrunie
Simon Joseph Jeremie Boucard
Alexis Ganter
Pierre André Garcia
παρισταμένου του:
Espace Émeraude
[αίτηση του Tribunal correctionnel de Foix
(πλημμελειοδικείου Foix, Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά – Κύρος του κανονισμού (ΕΚ) 1107/2009 όσον αφορά την αρχή της προφυλάξεως – Αξιοπιστία και αμεροληψία της διαδικασίας αξιολογήσεως – Σωρευτικές επιπτώσεις δραστικών ουσιών – Φυτοφάρμακα– Glyphosate»
1. Η παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως από το Tribunal Correctionnel de Foix (πλημμελειοδικείο Foix, στο εξής: αιτούν δικαστήριο) αφορά τις διαδικασίες που ακολουθούνται προκειμένου να επιτευχθεί η κατάλληλη εξισορρόπηση μεταξύ των αρνητικών και θετικών συνεπειών της χρήσεως χημικών για την προστασία των φυτών. Σε ορισμένους περιβαλλοντικούς ακτιβιστές (στο εξής: κατηγορούμενοι) απαγγέλθηκαν κατηγορίες για την πρόκληση ποινικώς κολάσιμων ζημιών σε δοχεία ζιζανιοκτόνων (πιο συγκεκριμένα, του «Roundup»), τα οποία περιέχουν το χημικό glyphosate. Προς υπεράσπισή τους, τα συγκεκριμένα πρόσωπα διατείνονται ότι τα εν λόγω προϊόντα συνιστούν απαράδεκτο πιθανό κίνδυνο για την ανθρώπινη υγεία και το περιβάλλον και ότι η διαδικασία εγκρίσεως της Ένωσης είναι πλημμελής και, ως εκ τούτου, παράνομη.
Δίκαιο της Ένωσης
2. Δεδομένου ότι η ουσία των ισχυρισμών των κατηγορουμένων έγκειται στο ότι το σύστημα που έχει θεσπίσει ο νομοθέτης της Ένωσης για τον έλεγχο και την επίβλεψη της χρήσεως προϊόντων φυτοπροστασίας που περιέχουν ορισμένες ουσίες είναι πλημμελές, επιβάλλεται μια σχετικώς αναλυτική παρουσίαση του τρόπου λειτουργίας του συστήματος αυτού.
Η Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης
3. Όσον αφορά τη διαφάνεια που απαιτείται για τις δραστηριότητες της Ένωσης, το άρθρο 15, παράγραφος 1, της ΣΛΕΕ καθιερώνει την αρχή ότι «τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης διεξάγουν τις εργασίες τους όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά». Το άρθρο 15, παράγραφος 3, της ΣΛΕΕ ορίζει ότι το δικαίωμα προσβάσεως των πολιτών στα έγγραφα των θεσμικών ή λοιπών οργάνων ή οργανισμών της Ένωσης υπόκειται στις «γενικές αρχές και τα όρια, εκ λόγων δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, που διέπουν αυτό το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα, [όπως αυτές] καθορίζονται, μέσω κανονισμών, από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο […]». Επομένως, η αρχή της διαφάνειας καταλαμβάνει το σύνολο των δραστηριοτήτων της Ένωσης.
4. Το άρθρο 168 ΣΛΕΕ απαιτεί από την Ένωση να διασφαλίζει, «[κ]ατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Ένωσης, […] υψηλού επιπέδου προστασία της υγείας του ανθρώπου». Το άρθρο 191, παράγραφος 2, της ΣΛΕΕ επιβάλλει «[η] πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος [να] αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και [να] λαμβάνει υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Ένωσης» καθώς και να «[σ]τηρίζεται στις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης, της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή, καθώς και στην αρχή “ο ρυπαίνων πληρώνει”».
Κανονισμός (ΕΚ) 1107/2009 (2)
5. Το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 1107/2009 (στο εξής: κανονισμός ΦΠΠ) ορίζει ότι σκοπός του εν λόγω κανονισμού είναι «η εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας τόσο των ανθρώπων όσο και των ζώων καθώς και του περιβάλλοντος και η βελτίωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς […]». Το άρθρο 1, παράγραφος 4, προβλέπει ότι «[ο]ι διατάξεις του παρόντος κανονισμού βασίζονται στην αρχή της προφύλαξης, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι οι δραστικές ουσίες ή τα προϊόντα που διατίθενται στη αγορά δεν έχουν αρνητικές επιπτώσεις στην υγεία των ανθρώπων ή των ζώων στο περιβάλλον. Συγκεκριμένα, δεν επιτρέπεται να εμποδίζεται η εφαρμογή εκ μέρους των κρατών μελών της αρχής της προφύλαξης όταν υπάρχει επιστημονική αβεβαιότητα ως προς τους κινδύνους σε σχέση με την υγεία των ανθρώπων, την υγεία των ζώων ή το περιβάλλον που ενέχουν τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα που πρόκειται να εγκριθούν στην επικράτειά τους» (3).
6. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, ορίζει ότι ως φυτοπροστατευτικά προϊόντα νοούνται τα «προϊόντα, με τη μορφή με την οποία παραδίδονται στον χρήστη, που αποτελούνται από δραστικές ουσίες, αντιφυτοτοξικά ή συνεργιστικά ή περιέχουν τέτοιες ουσίες, και προορίζονται για μία από τις ακόλουθες χρήσεις […] α) να προστατεύουν τα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα από κάθε είδους επιβλαβείς οργανισμούς ή να προλαμβάνουν τη δράση των οργανισμών αυτών […], β) να επηρεάζουν τις φυσιολογικές διεργασίες των φυτών […], γ) να διατηρούν τα φυτικά προϊόντα […], δ) να καταστρέφουν ανεπιθύμητα φυτά ή μέρη φυτών […] [και] ε) να επιβραδύνουν ή να προλαμβάνουν την ανεπιθύμητη ανάπτυξη φυτών […]».
7. Το άρθρο 2 καθορίζει το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού ΦΠΠ. Έτσι, οι προβλεπόμενοι από τον εν λόγω κανονισμό κανόνες εφαρμόζονται, καταρχάς, στις «δραστικές ουσίες» («[ο]υσίες (4), συμπεριλαμβανομένων των μικροοργανισμών, που έχουν γενική ή ειδική δράση προστασίας από επιβλαβείς οργανισμούς ή επί φυτών, μερών φυτών ή φυτικών προϊόντων»: άρθρο 2, παράγραφος 2). Ο κανονισμός έχει επίσης εφαρμογή στα «αντιφυτοτοξικά» («[ο]υσίες ή σκευάσματα που προστίθενται σε φυτοπροστατευτικό προϊόν για την εξάλειψη ή τη μείωση των φυτοτοξικών επιδράσεων του φυτοπροστατευτικού προϊόντος σε ορισμένα φυτά»: άρθρο 2, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ), στα «συνεργιστικά» («[ο]υσίες ή σκευάσματα τα οποία, αν και δεν παρουσιάζουν καμία ή μόνο ασθενή δράση, […] μπορούν να ενισχύσουν τη δράση της ή των δραστικών ουσιών φυτοπροστατευτικού προϊόντος»: άρθρο 2, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ), στα «βοηθητικά» («[ο]υσίες ή σκευάσματα τα οποία χρησιμοποιούνται ή προορίζονται να χρησιμοποιηθούν σε φυτοπροστατευτικό προϊόν ή πρόσθετο, αλλά δεν είναι ούτε δραστικές ουσίες ούτε αντιφυτοτοξικά ούτε συνεργιστικά»: άρθρο 2, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ) και στα «πρόσθετα» («[ο]υσίες ή σκευάσματα που αποτελούνται από βοηθητικά ή σκευάσματα που περιέχουν ένα ή περισσότερα βοηθητικά, με τη μορφή με την οποία παραδίδονται στον χρήστη και διατίθενται στην αγορά, τα οποία αναμειγνύει ο χρήστης με φυτοπροστατευτικό προϊόν και τα οποία ενισχύουν την αποτελεσματικότητά του ή τις λοιπές φυτοφαρμακευτικές του ιδιότητες»: άρθρο 2, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ).
8. Το άρθρο 4 καθορίζει τα κριτήρια για την έγκριση των δραστικών ουσιών. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, προβλέπει ότι μια δραστική ουσία «εγκρίνεται σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙ όταν είναι δυνατόν να αναμένεται, με βάση τις σύγχρονες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις, ότι, σύμφωνα με τα κριτήρια για την έγκριση που ορίζονται στα σημεία 2 και 3 του εν λόγω παραρτήματος, τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν την εν λόγω δραστική ουσία πληρούν τις απαιτήσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 2 και 3» (5).
9. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, ορίζει ότι τα υπολείμματα των φυτοπροστατευτικών προϊόντων που περιέχουν τη δραστική ουσία «τα οποία προκύπτουν από εφαρμογή σύμφωνα με την ορθή πρακτική φυτοπροστασίας και σε ρεαλιστικές συνθήκες χρήσης, […] α) δεν έχουν επιβλαβείς επιδράσεις στην υγεία των ανθρώπων, συμπεριλαμβανομένων των ευπαθών ομάδων, ή στην υγεία των ζώων, λαμβάνοντας υπόψη γνωστές συσσωρευτικές και συνεργιστικές επιδράσεις όπου υπάρχουν επιστημονικές μέθοδοι, αποδεκτές από την Αρχή (6), για την αξιολόγηση των επιδράσεων αυτών, ή στα υπόγεια ύδατα» και ότι «β) δεν έχουν μη αποδεκτή επίδραση στο περιβάλλον».
10. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, ορίζει ότι το φυτοπροστατευτικό προϊόν που περιέχει τη δραστική ουσία «α) είναι επαρκώς αποτελεσματικό· β) δεν έχει άμεσες ή με καθυστέρηση επιβλαβείς επιδράσεις ή μελλοντική βλαβερή επίδραση στην υγεία των ανθρώπων, περιλαμβανομένων των ευπαθών ομάδων, ή την υγεία των ζώων, άμεσα ή μέσω του πόσιμου νερού […], των τροφίμων, των ζωοτροφών ή του αέρα, ή συνέπειες στο χώρο εργασίας ή άλλες έμμεσες επιδράσεις, λαμβάνοντας υπόψη γνωστές συσσωρευτικές και συνεργιστικές επιδράσεις όταν υπάρχουν επιστημονικές, αποδεκτές από την Αρχή, μέθοδοι αξιολόγησης των επιδράσεων αυτών, ή στα υπόγεια ύδατα· γ) δεν έχει μη αποδεκτή επίδραση στα φυτά ή τα φυτικά προϊόντα· δ) δεν προκαλεί αδικαιολόγητους πόνους και ταλαιπωρίες στα σπονδυλωτά που πρέπει να ελεγχθούν· ε) δεν έχει μη αποδεκτές επιδράσεις στο περιβάλλον […]».
11. Το άρθρο 4, παράγραφος 4, προβλέπει ότι «[ο]ι απαιτήσεις των παραγράφων 2 και 3 αξιολογούνται σύμφωνα με ενιαίες αρχές, όπως αναφέρεται στο άρθρο 29, παράγραφος 6». Η τελευταία αυτή διάταξη παρέχει τη δυνατότητα εκδόσεως κανονισμών οι οποίοι θα θεσπίζουν ομοιόμορφες αρχές αξιολογήσεως και εγκρίσεως και ορίζει, περαιτέρω, ότι, «[μ]ε βάση αυτές τις αρχές, κατά την αξιολόγηση των φυτοπροστατευτικών προϊόντων λαμβάνεται υπόψη η αλληλεπίδραση μεταξύ της δραστικής ουσίας, των αντιφυτοτοξικών, των συνεργιστικών και των βοηθητικών» (7).
12. Το άρθρο 6 περιέχει έναν μη εξαντλητικό κατάλογο των περιορισμών στους οποίους υπόκειται η έγκριση μιας δραστικής ουσίας, ενός αντιφυτοτοξικού ή ενός συνεργιστικού, μεταξύ των οποίων μπορούν να περιλαμβάνονται «άλλοι ειδικοί όροι που απορρέουν από την αξιολόγηση των πληροφοριών που εκτίθενται στο πλαίσιο του παρόντος κανονισμού» (άρθρο 6, στοιχείο ιʹ).
13. Ο κανονισμός ΦΠΠ καθορίζει στο κεφάλαιο II, τμήμα 1, ενότητα 2, υπό τον τίτλο «Διαδικασία έγκρισης», τα στάδια που ακολουθούνται για την έγκριση μιας δραστικής ουσίας. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού, το πρώτο στάδιο έγκειται στην υποχρέωση του παραγωγού (8) της δραστικής ουσίας να υποβάλει αίτηση συνοδευόμενη «από συνοπτικό και πλήρη φάκελο, όπως προβλέπεται στο άρθρο 8 παράγραφοι 1 και 2», σε κράτος μέλος (στο εξής: κράτος μέλος-εισηγητής), από τον οποίον αποδεικνύεται ότι η σχετική δραστική ουσία πληροί τα κριτήρια εγκρίσεως που προβλέπονται από το άρθρο 4. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ, διευκρινίζει ότι ο συνοπτικός φάκελος πρέπει να περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, «πληροφορίες σχετικά με μία ή περισσότερες αντιπροσωπευτικές χρήσεις σε ευρέως καλλιεργούμενη καλλιέργεια σε κάθε ζώνη (9) ενός τουλάχιστον φυτοπροστατευτικού προϊόντος που περιέχει τη δραστική ουσία, οι οποίες αποδεικνύουν ότι πληρούνται τα κριτήρια έγκρισης του άρθρου 4 […]». Το άρθρο 8, παράγραφος 2, ορίζει ότι ο «πλήρης φάκελος περιλαμβάνει το πλήρες κείμενο των επιμέρους εκθέσεων δοκιμής και μελέτης […]».
14. Οι απαιτήσεις δεδομένων των περιεχομένων του φακέλου καθορίζονται από τον κανονισμό της Επιτροπής (ΕΕ) 283/2013 (10). Ο εν λόγω κανονισμός προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι «[ο]ι πληροφορίες πρέπει να επαρκούν για την αξιολόγηση των προβλέψιμων άμεσων ή απώτερων κινδύνων […]» (σημείο 1.1 της εισαγωγής του παραρτήματος του κανονισμού 283/2013)· ότι «[π]ρέπει να περιλαμβάνεται κάθε πληροφορία για τις δυνητικά βλαβερές επιδράσεις της δραστικής ουσίας, των μεταβολιτών και των προσμείξεών της στην υγεία του ανθρώπου και των ζώων ή στα υπόγεια ύδατα» (σημείο 1.2)· ότι πρέπει να παρέχεται μια περίληψη η οποία περιλαμβάνει «[…] όλα τα σχετικά στοιχεία που προέρχονται από την επιστημονική (από ομοτίμους) αξιολόγηση της δημόσιας βιβλιογραφίας για τη δραστική ουσία, τους μεταβολίτες, τα προϊόντα διάσπασης ή αντίδρασης και τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν τη δραστική ουσία όσον αφορά τις παρενέργειες στην υγεία, στο περιβάλλον και σε μη στοχευόμενα είδη» (σημείο 1.4)· ότι «[ο]ι δοκιμές και οι αναλύσεις πρέπει να διενεργούνται σύμφωνα με τις αρχές που προβλέπονται στην οδηγία 2004/10/ΕΚ (11) […], όταν σκοπός των δοκιμών είναι να συλλεγούν στοιχεία για τις ιδιότητες ή την ασφάλεια όσον αφορά την υγεία του ανθρώπου ή των ζώων ή το περιβάλλον» (σημείο 3.1), και ότι «[ο]ι μελέτες μακροπρόθεσμης τοξικότητας που διεξάγονται και αναφέρονται, μαζί με τα άλλα σχετικά δεδομένα και πληροφορίες για τη δραστική ουσία […]» πρέπει να είναι «επαρκείς ώστε να καθίσταται δυνατός ο προσδιορισμός των επιδράσεων έπειτα από επαναλαμβανόμενη έκθεση στη δραστική ουσία» (σημείο 5.5 του τμήματος Α, του παραρτήματος, του κανονισμού 283/2013). Το σημείο 2 της εισαγωγής του παραρτήματος του κανονισμού 283/2013 ορίζει ότι «[ο]ι απαιτήσεις που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό αποτελούν τα ελάχιστα στοιχεία που πρέπει να υποβάλλονται».
15. Το δεύτερο στάδιο του κανονισμού ΦΠΠ συνίσταται στον έλεγχο του φακέλου από το κράτος μέλος-εισηγητή. Από τη στιγμή που θα κρίνει ότι ο φάκελος είναι πλήρης και, εντός 12 μηνών από την κοινοποίηση στον αιτούντα, τα λοιπά κράτη μέλη, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (στο εξής: Αρχή), ότι η αίτηση είναι παραδεκτή, το κράτος μέλος-εισηγητής προετοιμάζει σχέδιο της εκθέσεως αξιολογήσεως «στην οποία εκτιμά αν μπορεί να αναμένεται ότι η δραστική ουσία πληροί τα κριτήρια έγκρισης του άρθρου 4» και υποβάλλει την εν λόγω έκθεση στην Επιτροπή «με αντίγραφο για την Αρχή» (άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού ΦΠΠ). Η αξιολόγηση του κράτους μέλους-εισηγητή πρέπει να είναι «ανεξάρτητη, αντικειμενική και διαφανή[ς]» και να διενεργείται «με βάση τις τελευταίες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις» (άρθρο 11, παράγραφος 2).
16. Το τρίτο στάδιο συνίσταται στον έλεγχο του σχεδίου της εκθέσεως αξιολογήσεως από την Αρχή. Μετά από τη διανομή του σχεδίου εκθέσεως αξιολογήσεως σε όλα τα λοιπά κράτη μέλη, τη δημοσιοποίησή του στο κοινό και την χορήγηση περιόδου 60 ημερών για την υποβολή γραπτών σχολίων (άρθρο 12, παράγραφος 1, του κανονισμού ΦΠΠ), η Αρχή «υιοθετεί συμπεράσματα βάσει των σύγχρονων επιστημονικών και τεχνικών γνώσεων χρησιμοποιώντας κατευθυντήρια έγγραφα που είναι διαθέσιμα κατά την υποβολή της αίτησης σχετικά με το αν η δραστική ουσία μπορεί να αναμένεται ότι πληροί τα κριτήρια έγκρισης του άρθρου 4 […]» (άρθρο 12, παράγραφος 2).
17. Το τέταρτο στάδιο συνίσταται στο ότι η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη της τα συμπεράσματα της Αρχής και το σχέδιο εκθέσεως αξιολογήσεως (12) και συντάσσει μια «έκθεση ανασκοπήσεως» και ένα σχέδιο κανονισμού προτείνοντας είτε την έγκριση (με ή χωρίς όρους και περιορισμούς) είτε τη μη έγκριση της σχετικής δραστικής ουσίας (άρθρο 13, παράγραφος 1, του κανονισμού ΦΠΠ). Τέλος, με βάση αυτήν την έκθεση και «άλλους θεμιτούς παράγοντες που σχετίζονται με το υπό εξέταση θέμα και την αρχή της προφύλαξης», η αναφερόμενη στο άρθρο 79, παράγραφος 1, του κανονισμού, επιτροπή εκδίδει κανονισμό δια του οποίου είτε εγκρίνεται, με ή χωρίς όρους και περιορισμούς, είτε δεν εγκρίνεται η σχετική δραστική ουσία (άρθρο 13, παράγραφος 2).
18. Η έγκριση μιας δραστικής ουσίας μπορεί είτε να ανανεωθεί είτε να μην ανανεωθεί κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερόμενου(-ων) παραγωγού(-ών), δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 1, του κανονισμού ΦΠΠ, εφόσον «αποδεικνύεται ότι πληρούνται τα κριτήρια έγκρισης που αναφέρονται στο άρθρο 4».
19. Το γεγονός ότι μια δραστική ουσία έχει λάβει έγκριση δεν είναι, από μόνο του, αρκετό ώστε να επιτραπεί στον παρασκευαστή να περιλάβει την ουσία αυτή σε φυτοπροστατευτικό προϊόν και να διαθέσει το συγκεκριμένο προϊόν στην αγορά.
20. Το άρθρο 28, παράγραφος 1, του κανονισμού ΦΠΠ ορίζει ότι «[έ]να φυτοπροστατευτικό προϊόν δεν διατίθεται στην αγορά ούτε χρησιμοποιείται αν δεν έχει αδειοδοτηθεί στο οικείο κράτος μέλος σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό». Το άρθρο 29, παράγραφος 1, προβλέπει ότι σε φυτοπροστατευτικά προϊόντα χορηγείται άδεια μόνον όταν, «σύμφωνα με τις ενιαίες αρχές που αναφέρονται στην παράγραφο 6» (13) συμμορφώνεται με τις ακόλουθες (μεταξύ άλλων) απαιτήσεις: «α) οι δραστικές ουσίες, τα αντιφυτοτοξικά και τα συνεργιστικά που περιέχει έχουν εγκριθεί· […] γ) τα βοηθητικά του δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙΙ (14)· δ) η τεχνική τυποποίηση είναι τέτοια που περιορίζει όσο το δυνατόν περισσότερο τους κινδύνους έκθεσης του χρήστη ή άλλους κινδύνους, χωρίς να θέτει σε κίνδυνο τη λειτουργία του προϊόντος· ε) βάσει των σύγχρονων επιστημονικών και τεχνικών γνώσεων, συμμορφώνεται με τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 3 (15) · στ) μπορούν να προσδιορίζονται με κατάλληλες μεθόδους η φύση και η ποσότητα των δραστικών ουσιών, των αντιφυτοτοξικών και των συνεργιστικών και, ανάλογα με την περίπτωση, των σχετικών από τοξικολογική, οικοτοξικολογική και περιβαλλοντική άποψη προσμείξεων και βοηθητικών που περιέχει· […]».
21. Το άρθρο 29, παράγραφος 2, του κανονισμού απαιτεί από τον αιτούντα να «αποδεικνύει ότι πληρούνται οι απαιτήσεις της παραγράφου 1, στοιχεία αʹ έως ηʹ». Το άρθρο 29, παράγραφος 3, επιτάσσει η συμμόρφωση «με τις απαιτήσεις της παραγράφου 1, στοιχείο βʹ και στοιχεία εʹ έως ηʹ [να] αποδεικνύεται με επίσημες ή επίσημα αναγνωρισμένες δοκιμές και αναλύσεις […]».
22. Όσον αφορά τη διαδικασία εγκρίσεως των δραστικών ουσιών σε επίπεδο Ένωσης, ο κανονισμός ΦΠΠ προβλέπει διάφορα στάδια που πρέπει να ακολουθηθούν σε επίπεδο κράτους μέλους για την έγκριση του φυτοπροστατευτικού προϊόντος. Το πρώτο στάδιο συνίσταται στην υποβολή αιτήσεως σε κάθε κράτος μέλος «στην αγορά του οποίου πρόκειται να διατεθεί το φυτοπροστατευτικό προϊόν» (άρθρο 33, παράγραφος 1). Η αίτηση αυτή συνοδεύεται από «α) για το οικείο φυτοπροστατευτικό προϊόν, πλήρη και συνοπτικό φάκελο για κάθε σημείο των απαιτήσεων δεδομένων σχετικά με το φυτοπροστατευτικό προϊόν· β) για κάθε δραστική ουσία, αντιφυτοτοξικό και συνεργιστικό που περιέχεται στο φυτοπροστατευτικό προϊόν, πλήρη και συνοπτικό φάκελο για κάθε σημείο των απαιτήσεων δεδομένων σχετικά με τη δραστική ουσία, το προστατευτικό και το συνεργιστικό […]» (άρθρο 33, παράγραφος 3).
23. Οι απαιτήσεις υποβολής στοιχείων των περιεχομένων του φακέλου εξειδικεύονται από τον κανονισμό (ΕΕ) 284/2013 της Επιτροπής (16). Συνεπώς, ο φάκελος πρέπει να πληροί, μεταξύ άλλων, τις ακόλουθες απαιτήσεις: «[ο]ι πληροφορίες [του φακέλου] πρέπει να επαρκούν για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας και των προβλέψιμων άμεσων ή απώτερων κινδύνων οι οποίοι μπορεί να προκύψουν από το φυτοπροστατευτικό προϊόν για τον άνθρωπο, συμπεριλαμβανομένων των ευάλωτων ομάδων, για τα ζώα και για το περιβάλλον και να περιέχουν τουλάχιστον τις πληροφορίες και τα αποτελέσματα των μελετών που αναφέρονται στο παρόν παράρτημα» [σημείο 1.1 της εισαγωγής, του παραρτήματος, του κανονισμού 284/2013]· «[π]ρέπει να περιλαμβάνεται κάθε πληροφορία για τις δυνητικά βλαβερές επιδράσεις του φυτοπροστατευτικού προϊόντος στην υγεία του ανθρώπου και των ζώων ή στα υπόγεια ύδατα, καθώς και για τις γνωστές και αναμενόμενες σωρευτικές και συνεργιστικές επιδράσεις» (σημείο 1.2)· «[π]ρέπει να περιλαμβάνεται κάθε πληροφορία για τις δυνητικά απαράδεκτες επιδράσεις του φυτοπροστατευτικού προϊόντος στο περιβάλλον, στα φυτά και στα φυτικά προϊόντα, καθώς και για τις γνωστές και αναμενόμενες σωρευτικές και συνεργιστικές επιδράσεις» (σημείο 1.3)· «[ο]ι πληροφορίες πρέπει να περιλαμβάνουν όλα τα σχετικά στοιχεία που προέρχονται από την επιστημονική αξιολόγηση από ομοτίμους της δημόσιας βιβλιογραφίας για τη δραστική ουσία, τους μεταβολίτες, τα προϊόντα διάσπασης ή αντίδρασης και τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν τη δραστική ουσία όσον αφορά τις αρνητικές παρενέργειες στην υγεία, στο περιβάλλον και σε μη στοχευόμενα είδη» (σημείο 1.4)· και «[ο]ι πληροφορίες που παρέχονται για το φυτοπροστατευτικό προϊόν και οι πληροφορίες που παρέχονται για τη δραστική ουσία θα πρέπει να είναι επαρκείς ώστε: […] γ) να είναι δυνατή η αξιολόγηση των βραχυπρόθεσμων και μακροπρόθεσμων κινδύνων για μη στοχευόμενα είδη, πληθυσμούς, κοινότητες και διεργασίες· […] ε) να είναι δυνατή η εκτίμηση του κινδύνου οξείας και χρόνιας έκθεσης των καταναλωτών, συμπεριλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της σωρευτικής εκτίμησης των κινδύνων που προκύπτουν από την έκθεση σε περισσότερες από μία δραστικές ουσίες […]· στ) να είναι δυνατή η εκτίμηση της οξείας και χρόνιας έκθεσης των χειριστών, των εργαζομένων, των κατοίκων και των παρισταμένων, συμπεριλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της σωρευτικής έκθεσης σε περισσότερες από μία δραστικές ουσίες» (σημείο 1.12).
24. Όσον δε αφορά τις αιτήσεις εγκρίσεως δραστικών ουσιών, τα περιεχόμενα του φακέλου, όπως αυτά εξειδικεύονται από τον κανονισμό 284/2013, αποτελούν «τα ελάχιστα στοιχεία που πρέπει να υποβάλλονται» (σημείο 2 της εισαγωγής του παραρτήματος)· επίσης, «[ο]ι δοκιμές και οι αναλύσεις πρέπει να διενεργούνται σύμφωνα με τις αρχές που προβλέπονται στην οδηγία 2004/10/ΕΚ […]» (ορθή εργαστηριακή πρακτική: σημείο 3).
25. Κατά το άρθρο 36, παράγραφος 1, του κανονισμού ΦΠΠ, το δεύτερο στάδιο απαιτεί από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να διενεργεί «ανεξάρτητη, αντικειμενική και διαφανή αξιολόγηση, με βάση τις τελευταίες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις χρησιμοποιώντας κατευθυντήρια έγγραφα που είναι διαθέσιμα κατά το χρόνο υποβολής της αίτησης […]». Αυτό το κράτος μέλος πρέπει να εφαρμόζει «τις ενιαίες αρχές για την αξιολόγηση και την αδειοδότηση φυτοπροστατευτικών προϊόντων, οι οποίες αναφέρονται στο άρθρο 29, παράγραφος 6» και επίσης «[π]αρέχει σε όλα τα κράτη μέλη στην ίδια ζώνη τη δυνατότητα να υποβάλουν παρατηρήσεις οι οποίες εξετάζονται κατά την αξιολόγηση».
26. Το τρίτο στάδιο συνίσταται στο ότι τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη χορηγούν ή αρνούνται να χορηγήσουν άδειες «βάσει των συμπερασμάτων της αξιολόγησης» (άρθρο 36, παράγραφος 2, του κανονισμού ΦΠΠ).
27. Καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας εγκρίσεως όσο και της διαδικασίας αδειοδοτήσεως βάσει του κανονισμού ΦΠΠ, οι αιτούντες μπορούν να ζητούν από τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη να τηρηθούν εμπιστευτικές ορισμένες πληροφορίες που έχουν υποβληθεί από αυτούς με τις αιτήσεις και τους φακέλους τους (άρθρα 7, παράγραφος 3, και 33, παράγραφος 4, του κανονισμού ΦΠΠ). Οι αιτούντες υποβάλλουν το εν λόγω αίτημα βάσει του άρθρου 63 του κανονισμού ΦΠΠ, το οποίο ορίζει ότι «[τ]ο πρόσωπο που απαιτεί να τηρηθούν εμπιστευτικές οι πληροφορίες που υποβάλλει δυνάμει του παρόντος κανονισμού παρέχει επαληθεύσιμη αιτιολόγηση, η οποία να αποδεικνύει ότι η γνωστοποίηση των πληροφοριών αυτών θα έθιγε τα εμπορικά συμφέροντά του ή την προστασία της ιδιωτικής ζωής του και της ακεραιότητάς του». Το άρθρο 63 ισχύει υπό την επιφύλαξη της οδηγίας 2003/4/ΕΚ για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες (17).
28. Η έγκριση μιας δραστικής ουσίας μπορεί πάντοτε να ανακληθεί. Έτσι, το άρθρο 21, παράγραφος 1, του κανονισμού ΦΠΠ ορίζει ότι «[η] Επιτροπή μπορεί να επανεξετάσει την έγκριση μιας δραστικής ουσίας ανά πάσα στιγμή» και «[λ]αμβάνει υπόψη το αίτημα κράτους μέλους να επανεξετασθεί, με βάση τις νέες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις, η έγκριση μιας δραστικής ουσίας […]».
29. Τέλος, το άρθρο 69 του κανονισμού ΦΠΠ προβλέπει έναν μηχανισμό εκτάκτων μέτρων «[ε]άν είναι σαφές ότι μια εγκεκριμένη δραστική ουσία, αντιφυτοτοξικό, συνεργιστικό ή βοηθητικό, ή ένα φυτοπροστατευτικό προϊόν που έχει αδειοδοτηθεί σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό είναι πιθανό να συνιστά σοβαρό κίνδυνο για την υγεία των ανθρώπων ή των ζώων ή για το περιβάλλον και ότι αυτός ο κίνδυνος δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί ικανοποιητικά με τα μέτρα που λαμβάνουν το ή τα οικεία κράτη μέλη […]». Σε αυτή την περίπτωση «λαμβάνονται αμέσως μέτρα για τον περιορισμό ή την απαγόρευση της χρήσης ή/και της πώλησης της εν λόγω ουσίας ή του προϊόντος, […] είτε με πρωτοβουλία της Επιτροπής είτε κατόπιν αιτήματος κράτους μέλους [αλλά] [π]ριν από τη λήψη αυτών των μέτρων, η Επιτροπή εξετάζει τα διαθέσιμα στοιχεία και μπορεί να ζητεί τη γνώμη της Αρχής». Σε περιπτώσεις «κατεπείγουσας ανάγκης», το άρθρο 70 επιτρέπει στην Επιτροπή να λάβει «προσωρινά έκτακτα μέτρα» αφού διαβουλευθεί με το ή τα οικεία κράτη μέλη. Εξάλλου, «[ό]ταν ένα κράτος μέλος πληροφορεί επίσημα την Επιτροπή για την ανάγκη λήψης έκτακτων μέτρων και δεν έχει αναληφθεί δράση σύμφωνα με το άρθρο 69 ή το άρθρο 70, το κράτος μέλος μπορεί να θεσπίσει ενδιάμεσα μέτρα προστασίας». (άρθρο 71 του κανονισμού ΦΠΠ).
Η εθνική νομοθεσία
30. Το άρθρο 322-1 του Code Pénal (γαλλικού ποινικού κώδικα) ορίζει ότι η καταστροφή, η φθορά ή η χειροτέρευση ξένου αγαθού τιμωρείται με ποινή φυλακίσεως δύο ετών και πρόστιμο 30 000 ευρώ. Εάν επήλθε ελαφρά μόνον ζημία, η οποία εμπίπτει στην κατηγορία των πταισμάτων, η ανώτατη κύρωση συνίσταται στην επιβολή προστίμου μέχρι 1 500 ευρώ.
31. Τα άρθρα 40 και 40-1 του Code de procédure pénale (γαλλικού κώδικα ποινικής δικονομίας) παρέχουν στις εισαγγελικές αρχές ευχέρεια όσον αφορά τον χειρισμό των εγκλήσεων, μηνύσεων και μηνυτήριων αναφορών που υποβάλλονται. Εφόσον ο εισαγγελέας διαπιστώσει την τέλεση αδικήματος η δίωξη του οποίου δεν κωλύεται από κανένα νομικό εμπόδιο, εναπόκειται στον ίδιο να αποφασίσει εάν θα ασκήσει ποινική δίωξη ή θα διατάξει τη θέση της υποθέσεως στο αρχείο. Το άρθρο 122-7 του ποινικού κώδικα προβλέπει ότι η κατάσταση ανάγκης συνιστά λόγο απαλλαγής από τον καταλογισμό.
Πραγματικά περιστατικά και ιστορικό της διαφοράς
32. Σε δύο διαφορετικές περιπτώσεις –την 27η Σεπτεμβρίου 2016 και την 1η Μαρτίου 2017– οι κατηγορούμενοι, οι οποίοι ήταν μέλη της ακτιβιστικής ομάδας «Εθελοντές καταστροφείς γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών της περιφέρειας της Ariège», εισήλθαν σε τρία καταστήματα. Στα δύο εξ αυτών, κατέστρεψαν δοχεία ζιζανιοκτόνων προϊόντων που περιείχαν glyphosate (συγκεκριμένα, το προϊόν Roundup) με σπρέι βαφής. Στο τρίτο κατάστημα, χρησιμοποίησαν βαφή και ρολά προερχόμενα από το ίδιο το κατάστημα προκειμένου να καταστρέψουν προϊόντα Roundup και ορισμένες προθήκες. Σε ένα εκ των καταστημάτων μοίρασαν φυλλάδια, τα οποία ανέφεραν «Roundup και Σία, δεν μπορούμε και δεν θα το ανεχθούμε άλλο». Ορισμένα μέλη της ομάδας γνωστοποίησαν στην αστυνομία ότι πρόθεσή τους ήταν «να καταστήσουν απολύτως σαφές» ότι καταστρατηγούνται οι κανόνες που επιτάσσουν ότι προϊόντα τα οποία περιέχουν glyphosate πρέπει να παραμένουν κλειδωμένα εντός γυάλινων προθηκών και να συνοδεύονται από την προειδοποίηση εκ μέρους του πωλητή ότι η ουσία glyphosate είναι καρκινογόνα.
33. Εις βάρος των κατηγορουμένων απαγγέλθηκαν κατηγορίες για φθορά ή χειροτέρευση ξένης ιδιοκτησίας κατά συναυτουργία. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου στις 17 Αυγούστου 2017, οι κατηγορούμενοι ζήτησαν από το εν λόγω δικαστήριο να υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Ο εισαγγελέας δεν αντιτάχθηκε στο συγκεκριμένο αίτημα, για τον λόγο ότι, (i) εάν αποδειχθεί ότι τα προϊόντα που περιέχουν glyphosate ενδέχεται να εγκυμονούν κινδύνους για την ανθρώπινη υγεία και το περιβάλλον, ο ίδιος μπορεί να επιλέξει να απόσχει από την άσκηση ποινικής διώξεως και ότι (ii) η διαπίστωση αυτή μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την άρση της νομικής βάσεως στην οποία θεμελιώνεται η ποινική δίωξη. Οι κατηγορούμενοι υποστήριξαν επίσης ότι, ακόμη και αν θα έπρεπε να καταδικαστούν, το αιτούν δικαστήριο θα μπορούσε, βάσει της διαπιστώσεως αυτής, να μην τους επιβάλει ποινή, λαμβανομένου υπόψη του αξιέπαινου χαρακτήρα των ενεργειών τους.
34. Το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες ως προς το εάν (i) στους αιτούντες παραγωγούς παρέχεται εξαιρετικά ευρεία ευχέρεια ως προς τον ορισμό της δραστικής ουσίας που καταλαμβάνει η διαδικασία εγκρίσεως, (ii) οι συγκεκριμένοι κανόνες επιτρέπουν στους αιτούντες παραγωγούς να διενεργούν μόνοι τους τις δοκιμές και τις αναλύσεις που περιέχονται στον φάκελο και να επικαλούνται κανόνες εμπιστευτικότητας προκειμένου να αποτρέψουν την υποβολή του οικείου φακέλου σε ανεξάρτητη νέα ανάλυση και (iii) επιβάλλεται η κατάλληλη δοκιμή του ίδιου του φυτοπροστατευτικού προϊόντος που περιέχει glyphosate και διατίθεται στην αγορά (τόσο όσον αφορά το αποκαλούμενο «φαινόμενο των επιπτώσεων κοκτέιλ» όσο και σε σχέση με την μακροπρόθεσμη τοξικότητα).
35. Δεδομένων των αμφισβητούμενων επιστημονικών στοιχείων σχετικά με την ουσία glyphosate και με την επισήμανση ότι ο κανονισμός ΦΠΠ στηρίζεται στην αρχή της προφυλάξεως, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται μήπως η νομοθεσία της Ένωσης, υπό την ισχύουσα μορφή της, είναι, ενδεχομένως, ανεπαρκής να εξασφαλίσει την παροχή πλήρους προστασίας στους ανθρώπους και το περιβάλλον τους. Κατόπιν τούτων, αποφάσισε να υποβάλει τα ακόλουθα ερωτήματα:
«1. Είναι ο κανονισμός 1107/2009 σύμφωνος με την αρχή της προφυλάξεως εφόσον παραλείπει να ορίσει επακριβώς τι είναι δραστική ουσία, αφήνοντας στον αιτούντα τη μέριμνα να επιλέξει αυτό που ονομάζει δραστική ουσία στο προϊόν του και παρέχοντάς του τη δυνατότητα να εστιάσει το σύνολο του φακέλου της αιτήσεως σε μία μόνον ουσία, ενώ το προϊόν του περιλαμβάνει περισσότερες από μία ουσίες;
2. Τηρείται η αρχή της προφυλάξεως και η αμεροληψία όσον αφορά τη χορήγηση της άδειας κυκλοφορίας στην αγορά όταν οι έλεγχοι, οι αναλύσεις και οι αξιολογήσεις που απαιτούνται για την εξέταση του φακέλου διενεργούνται μόνον από τους αιτούντες, οι οποίοι μπορεί να είναι μεροληπτικοί στην παρουσίασή τους, χωρίς καμία νέα ανεξάρτητη ανάλυση και χωρίς να έχουν δημοσιευθεί οι σχετικές με την αίτηση χορηγήσεως άδειας κυκλοφορίας εκθέσεις υπό το πρόσχημα της προστασίας του βιομηχανικού απορρήτου;
3. Είναι σύμφωνος ο κανονισμός 1107/2009 με την αρχή της προφυλάξεως, εφόσον δεν λαμβάνει καθόλου υπόψη τις ποικίλες μορφές των δραστικών ουσιών και της σωρευτικής τους χρήσεως, ειδικότερα εφόσον δεν προβλέπει καμία πλήρη ειδική ανάλυση σε ευρωπαϊκό επίπεδο της σωρεύσεως δραστικών ουσιών εντός του ίδιου προϊόντος;
4. Είναι σύμφωνος ο κανονισμός 1107/2009 με την αρχή της προφυλάξεως εφόσον απαλλάσσει, στα κεφάλαια [III] και [IV] αυτού, από την εξέταση τοξικότητας (γονιδιοτοξικότητα, εξέταση καρκινογόνου δράσεως, εξέταση ενδοκρινικών διαταραχών [κ.λπ.] τα ζιζανιοκτόνα, όπως διατίθενται στην αγορά και όπως εκτίθενται σε αυτά οι καταναλωτές και το περιβάλλον, επιβάλλοντας συνοπτικούς μόνον ελέγχους, τους οποίους πραγματοποιεί πάντοτε ο αιτών;»
36. Στις 15 Μαρτίου 2018, το Δικαστήριο ζήτησε από το αιτούν δικαστήριο να αναφέρει ποιες συγκεκριμένες συνέπειες θα έχουν στις διώξεις που έχουν ασκηθεί εις βάρος των κατηγορουμένων οι απαντήσεις που θα δοθούν στα προδικαστικά ερωτήματα. Το αιτούν δικαστήριο απάντησε με έγγραφο της 10ης Απριλίου 2018.
37. Οι κατηγορούμενοι, η Φινλανδική, η Γαλλική και η Ελληνική Κυβέρνηση, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις. Εκτός από τη Φινλανδική και την Ελληνική Κυβέρνηση, οι λοιποί μετέχοντες στη διαδικασία ανέπτυξαν περαιτέρω τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 25 Νοεμβρίου 2018 και απάντησαν στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου.
Επί του παραδεκτού
38. Η Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Γαλλική Κυβέρνηση αμφισβητούν το παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, για τον λόγο ότι δεν καθίσταται σαφές με ποιον τρόπο οι απαντήσεις που θα δοθούν στα ερωτήματα –τα οποία αφορούν το συνολικό σύστημα ρυθμίσεως των φυτοπροστατευτικών προϊόντων σε επίπεδο Ένωσης– μπορούν να επηρεάσουν καθ’ οιονδήποτε τρόπο την ποινική διαδικασία, αντικείμενο της οποίας είναι η πρόκληση φθορών σε προϊόντα που περιέχουν τη δραστική ουσία glyphosate.
39. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει στη διάταξη περί παραπομπής ότι οι κατηγορούμενοι επικαλέστηκαν κατάσταση ανάγκης. Απαντώντας στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου, επιβεβαίωσε, μεταξύ άλλων, ότι «η θετική απάντηση στα ερωτήματα […] θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα […] το δικαστήριο που έχει επιληφθεί των διώξεων να κρίνει ότι δεν υφίσταται πλέον νομική βάση του αδικήματος που συνίσταται στον ζημιογόνο χαρακτήρα των διατιθέμενων στο εμπόριο προϊόντων που κατέστρεψαν από κοινού οι κατηγορούμενοι». Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Γαλλική Κυβέρνηση αναγνώρισε ότι οι απαντήσεις μπορούν να παίξουν ρόλο στις πιθανές κυρώσεις που θα επιβάλλει το δικαστήριο. Η άποψη αυτή συνάδει με επιχείρημα που προέβαλαν επικουρικώς οι κατηγορούμενοι ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, όπως αυτό περιγράφεται στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
40. Κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της διαδικασίας δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, το εθνικό δικαστήριο, ως το μόνο που έχει άμεση γνώση των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως, είναι καλύτερα σε θέση να εκτιμήσει, ενόψει των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών της υποθέσεως, κατά πόσον είναι αναγκαία η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως προκειμένου να εκδώσει τη δική του απόφαση. Συνεπώς, το Δικαστήριο οφείλει, κατ’ αρχήν, να αποφανθεί. Πάντως, εναπόκειται στο Δικαστήριο να εξετάζει τις συνθήκες υπό τις οποίες υποβλήθηκαν ερωτήματα από το εθνικό δικαστήριο προκειμένου να διαπιστώνει εάν έχει αρμοδιότητα (18).
41. Θεωρώ βάσιμη τη θέση ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή. Εν πάση περιπτώσει, οι κατηγορούμενοι διατείνονται, και η Γαλλική Κυβέρνηση συντάσσεται με την άποψή τους, ότι η απόφαση του Δικαστηρίου μπορεί να επηρεάσει τον καθορισμό της ποινής που ενδέχεται εν τέλει να τους επιβληθεί. Για τους σκοπούς της διαδικασίας προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, ουδείς βάσιμος λόγος συντρέχει να διακρίνεται, αυτή καθαυτή, η άσκηση της ποινικής διώξεως από την πιθανή ποινή. Ουδόλως εξετάζω τον ισχυρισμό περί έκτακτης ανάγκης και κατά πόσον αυτός ευσταθεί ή όχι από την άποψη του εθνικού δικαίου: το ζήτημα αυτό εναπόκειται αποκλειστικά στην κρίση του αιτούντος δικαστηρίου. Ως εκ τούτου, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι, κατά την άποψή μου, παραδεκτή (19).
Ανάλυση
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
42. Έχω να καταθέσω δύο παρατηρήσεις όσον αφορά το πλαίσιο εντός του οποίου τέθηκαν στο Δικαστήριο τα προδικαστικά ερωτήματα. Η πρώτη αφορά τη χρήση της δραστικής ουσίας glyphosate ως παράδειγμα των υποτιθέμενων πλημμελειών του συνολικού συστήματος ρυθμίσεως των φυτοπροστατευτικών προϊόντων. Η δεύτερη αφορά τον ρόλο που θα πρέπει να έχει η αρχή της προφυλάξεως κατά την εξέταση του κύρους των νομικών πράξεων της Ένωσης.
Η χρήση της ουσίας glyphosate ως παράδειγμα
43. Οι κατηγορούμενοι προτάσσουν την ουσία glyphosate ως παράδειγμα της πλημμελούς λειτουργίας του κανονισμού ΦΠΠ. Καίτοι για τη ρύθμιση της χρήσεως της ουσίας glyphosate έχουν εκδοθεί από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης συγκεκριμένα νομοθετήματα (20), εντούτοις, τα τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα δεν μνημονεύουν –ούτε βέβαια έχουν ως αντικείμενο– κάποιο εξ αυτών. Αντιθέτως, έμφαση αποδίδεται στη συνολική ρυθμιστική αρχιτεκτονική που εισήγαγε ο κανονισμός ΦΠΠ, ο οποίος αφορά το σύνολο των φυτοπροστατευτικών προϊόντων.
44. Το κύρος των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης πρέπει να εκτιμάται βάσει των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών των διατάξεων αυτών και δεν μπορεί να εξαρτάται από τις ιδιάζουσες περιστάσεις μιας συγκεκριμένης περιπτώσεως (21). Κατ’ εμέ, η αρχή αυτή είναι ιδιαιτέρως σημαντική εν προκειμένω. Εάν δεν αποδειχθεί ότι οι ανησυχίες που συνδέονται με την ουσία glyphosate αντιπροσωπεύουν συστηματικές και ουσιώδεις πλημμέλειες, οι οποίες υπονομεύουν κανονισμό ΦΠΠ και τον σκοπό που επιδιώκει να επιτύχει ο εν λόγω κανονισμός, δεν μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση η συνολική ακεραιότητα του συστήματος προηγούμενης εγκρίσεως που θεσπίζει ο εν λόγω κανονισμός.
45. Συνεπώς, μολονότι προσκομίστηκαν αποδεικτικά στοιχεία τα οποία καταδεικνύουν ότι υπάρχουν διαφορετικές επιστημονικές απόψεις μεταξύ τρίτων όπως μεταξύ, αφενός, επιστημόνων (22) και διεθνών οργανισμοί (23) και, αφετέρου, των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, εντούτοις, οποιεσδήποτε προβαλλόμενες πλημμέλειες των συμπερασμάτων στα οποία έχουν καταλήξει τα θεσμικά όργανα πρέπει να περιοριστούν κατ’ ανάγκην στη συγκεκριμένη περίπτωση της ουσίας glyphosate. Ομοίως, το ενδεχόμενο να υφίστανται ζητήματα όσον αφορά την ανεξαρτησία και τη διαφάνεια κατά την αξιολόγηση της glyphosate δεν σημαίνει ότι τα ζητήματα αυτά αποδεικνύουν ότι κάθε αξιολόγηση οποιασδήποτε δραστικής ουσίας βάσει του κανονισμού πάσχει από τις ίδιες προβαλλόμενες πλημμέλειες (24).
46. Το ουσιαστικό ζήτημα που τίθεται ενώπιον του Δικαστηρίου έγκειται απλώς στο κατά πόσον ορισμένες γενικής και συστηματικής φύσεως διατάξεις του κανονισμού ΦΠΠ πάσχουν ελαττώματα λόγω των οποίων καθίσταται άκυρος ο κανονισμός ΦΠΠ.
Ο ρόλος της αρχής της προφυλάξεως κατά τον δικαστικό έλεγχο του κύρους των πράξεων της Ένωσης
47. Όλα τα προδικαστικά ερωτήματα έχουν ως αντικείμενο το κατά πόσον ο κανονισμός ΦΠΠ είναι συμβατός με την αρχή της προφυλάξεως. Ωστόσο, το αιτούν δικαστήριο δεν διευκρινίζει ποια θεωρεί ότι είναι τα συστατικά στοιχεία αυτής της αρχής ούτε αναφέρει σε ποιον βαθμό η αρχή αυτή πρέπει να εφαρμόζεται από το Δικαστήριο στο πλαίσιο της εξετάσεως του κύρους μέτρου της Ένωσης, όπως είναι ο κανονισμός ΦΠΠ. Για να γίνει κατανοητό το αντικείμενο της παρούσας αναλύσεως είναι απαραίτητη η ερμηνεία αμφότερων αυτών των στοιχείων.
48. Η ορθή εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως προϋποθέτει, πρώτον, τον προσδιορισμό των δυνητικώς αρνητικών για την υγεία (ή το περιβάλλον) συνεπειών της προτεινόμενης χρήσεως της επίμαχης ουσίας και, δεύτερον, μια συνολική αξιολόγηση του κινδύνου για την υγεία (ή το περιβάλλον), βάσει των πλέον αξιόπιστων διαθέσιμων επιστημονικών δεδομένων και των πλέον πρόσφατων αποτελεσμάτων της διεθνούς έρευνας (25). Άπαξ και πληρούνται αυτές οι προϋποθέσεις, οι αρμόδιες αρχές (είτε σε επίπεδο Ένωσης είτε σε επίπεδο κρατών μελών) μπορούν να εφαρμόσουν την αρχή της προφυλάξεως, προκειμένου «να λαμβάνουν μέτρα προστασίας, χωρίς να χρειάζεται να αναμείνουν να αποδειχθεί πλήρως το υποστατό και η σοβαρότητα των εν λόγω κινδύνων» (26). Τα μέτρα που λαμβάνονται θα πρέπει επίσης να είναι αναλογικά υπό την έννοια ότι δεν πρέπει να «υπερβαίνουν τα όρια αυτού που είναι κατάλληλο και αναγκαίο για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση […]» (27).
49. Κατά συνέπεια, με βάση την αρχή της προφυλάξεως είναι δυνατό να ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως για την προσβολή πράξεως που θεωρείται υπερβολικά περιοριστική (28), σε αντίθεση με πράξη που θεωρείται ότι δεν είναι αρκετά περιοριστική (29). Στην πρώτη περίπτωση, το ζήτημα του εάν υπήρξε παράβαση πρέπει, ουσιαστικά, να εξετάζεται σε συνάρτηση με το κατά πόσον το επίμαχο μέτρο παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας (30). Στη δεύτερη περίπτωση, τα επιχειρήματα σχετικά με την παραβίαση της αρχής της προφυλάξεως «χρησίμευαν απλώς για να στηρίξουν τους λόγους ακυρώσεως και τα επιχειρήματα τα οποία […] προβλήθηκαν ρητώς» (31).
50. Ο ίδιος ο κανονισμός ΦΠΠ αποτελεί προληπτικό μέτρο, καθόσον θεσπίζει ένα σύστημα προηγούμενης εγκρίσεως το οποίο επηρεάζει μια γενική κατηγορία προϊόντων (φυτοπροστατευτικά προϊόντα) (32). Από το γράμμα του κανονισμού συνάγεται με αρκετή σαφήνεια ότι ο κανονισμός βασίζεται στην αρχή της προφυλάξεως (33) και ότι τα μέτρα που λαμβάνονται δυνάμει αυτού πρέπει επίσης να στηρίζονται στην αρχή της προφυλάξεως (34).
51. Από τα ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο δεν συνάγεται η θέση ότι το σύστημα προηγούμενης εγκρίσεως που θεσπίστηκε με τον κανονισμό ΦΠΠ παραβιάζει, αυτό καθαυτό, την αρχή της προφυλάξεως. Αντιθέτως, τα ερωτήματα αυτά αφορούν υποτιθέμενες γενικές πλημμέλειες του συνολικού συστήματος εκτιμήσεως των κινδύνων των φυτοπροστατευτικών προϊόντων –και συγκεκριμένα ότι η αξιολόγηση δεν είναι επαρκώς διεξοδική (ερωτήματα 1, 3 και 4) ή ανεξάρτητη και διαφανής (ερώτημα 2).
52. Ο τομέας δικαίου που καλύπτεται από τον κανονισμό ΦΠΠ είναι, από τεχνικής και επιστημονικής απόψεως, περίπλοκος. Ως εκ τούτου, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης διαθέτουν ιδιαίτερα ευρεία εξουσίας εκτιμήσεως όσον αφορά το πλαίσιο των μέτρων που θεσπίζουν. Τα μέτρα αυτά μπορούν να ακυρωθούν μόνον εάν είναι προδήλως ακατάλληλα ή εάν τα θεσμικά όργανα έχουν υποπέσει σε πρόδηλα σφάλματα υπό το πρίσμα του επιδιωκόμενου σκοπού (35).
Επί του πρώτου και του τρίτου ερωτήματος
53. Το πρώτο και το τρίτο ερώτημα επικαλύπτονται υπό την έννοια ότι αμφότερα αμφισβητούν το κατά πόσον το «φαινόμενο κοκτέιλ» μιας δραστικής ουσίας (δηλαδή, το φαινόμενο της εκθέσεως (i) σε διαφορετικά φυτοπροστατευτικά προϊόντα, τα οποία περιέχουν την ίδια δραστική ουσία ή (ii) σε διαφορετικές δραστικές ουσίες που περιέχονται στο ίδιο φυτοπροστατευτικό προϊόν) εκτιμάται πλήρως βάσει του κανονισμού ΦΠΠ. Δεδομένου ότι ο ορισμός της έννοιας «δραστική ουσία» επαφίεται στους αιτούντες, το εθνικό δικαστήριο διατυπώνει επίσης την ανησυχία ότι αυτοί διαθέτουν ενδεχομένως υπερβολικά ευρεία ευχέρεια ως προς το τι τελικώς υπόκειται στην αξιολόγηση των σχετικών αρχών (36).
54. Θα εξετάσω αρχικώς τις ειδικές απαιτήσεις υποβολής στοιχείων του κανονισμού ΦΠΠ, οι οποίες αφορούν τόσο την ταυτότητα της δραστικής ουσίας όσο και το «φαινόμενο κοκτέιλ», και, ακολούθως, θα αναλύσω τους γενικούς μηχανισμούς ασφαλιστικών δικλείδων που θεσπίζει ο εν λόγω κανονισμός.
55. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού ΦΠΠ καθιστά σαφές ότι όλες οι ουσίες που «έχουν γενική ή ειδική δράση προστασίας από επιβλαβείς οργανισμούς ή επί φυτών, μερών φυτών ή φυτικών προϊόντων» θεωρούνται «δραστικές ουσίες», στις οποίες εφαρμόζεται ο κανονισμός. Εφόσον μια ουσία εμπίπτει στον ορισμό αυτόν, μπορεί να διατεθεί νομίμως στην αγορά της Ένωσης για οποιονδήποτε από τους σκοπούς που μνημονεύονται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού, μόνον εάν ο παραγωγός που το επιθυμεί έχει υποβάλει αίτηση και έχει λάβει έγκριση προς τούτο. Αφ’ ης στιγμής το πράξει, είναι σαφές ότι, εφόσον επιθυμεί να λάβει έγκριση, οφείλει να παράσχει στις σχετικές αρχές αντικειμενικά δεδομένα. Συγκεκριμένα, οφείλει να παράσχει λεπτομερή δεδομένα σχετικά με την ταυτότητα της ουσίας του, τον μοριακό της τύπο, τον προσδιορισμό της καθαρότητάς της, τις σχετικές και σημαντικές προσμείξεις και πρόσθετα (μεταξύ άλλων) (37). Συνεπώς, το σύστημα που θεσπίζει ο κανονισμός ΦΠΠ προορίζεται να παράσχει στις αρμόδιες αρχές λεπτομερείς γνώσεις σχετικά με την ακριβή σύνθεση της δραστικής ουσίας, συμπεριλαμβανομένων των προσμείξεων.
56. Ομοίως, είμαι της γνώμης ότι ο κανονισμός ΦΠΠ και η συναφής παράγωγη νομοθεσία πρέπει, συνδυαστικά, να διασφαλίζουν ότι τα πιθανά «φαινόμενα κοκτέιλ» τόσο της δραστικής ουσίας όσο και του φυτοπροστατευτικού προϊόντος συμπεριλαμβάνονται στη συνολική εκτίμηση κινδύνου που διενεργείται από τις σχετικές αρχές.
57. Ειδικότερα, για τις δραστικές ουσίες, το άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού ΦΠΠ, προβλέπει ότι η αξιολόγηση της δραστικής ουσίας διενεργείται «λαμβάνοντας υπόψη γνωστές συσσωρευτικές και συνεργιστικές επιδράσεις όπου υπάρχουν επιστημονικές μέθοδοι, αποδεκτές από την Αρχή, για την αξιολόγηση των επιδράσεων αυτών […]» (38). Προκειμένου να συμβεί αυτό, ο κανονισμός 283/2013 επιβάλλει τα στοιχεία που υποβάλλονται από τους αιτούντες να είναι επαρκή «για την εκτίμηση του κινδύνου έκθεσης των καταναλωτών, συμπεριλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της σωρευτικής εκτίμησης των κινδύνων που προκύπτουν από την έκθεση σε πάνω από μία δραστική ουσία· [και] για την εκτίμηση της έκθεσης σε χειριστές, εργαζομένους, κατοίκους και παρισταμένους, συμπεριλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της σωρευτικής έκθεσης σε πάνω από μία δραστική ουσία» (39). Αυτοί οι σκοποί των απαιτήσεων υποβολής στοιχείων και αξιολογήσεως αντικατοπτρίζονται σε επίπεδο κρατών μελών, όταν τα αυτά εξετάζουν αιτήσεις χορηγήσεως αδειών σε φυτοπροστατευτικά προϊόντα (40).
58. Εξ όσων αντιλαμβάνομαι, οι λέξεις «συσσωρευτικές» και «συνεργιστικές» αποτελούν πιο επιστημονικές εκδοχές της λέξεως «κοκτέιλ». Εάν υπήρχαν οποιεσδήποτε αμφιβολίες ως προς το εάν οι λέξεις αυτές καταλαμβάνουν τον όρο «φαινόμενο κοκτέιλ», οι αμφιβολίες αυτές αίρονται από το άρθρο 29, παράγραφος 6, του κανονισμού ΦΠΠ. Το άρθρο αυτό υπογραμμίζει εκ νέου ότι η διαδικασία αξιολογήσεως, τόσο σε επίπεδο Ένωσης όσο και σε επίπεδο κρατών μελών, για τη χορήγηση εγκρίσεως και αδειών εκτείνεται πέραν των ειδικών χαρακτηριστικών μιας μεμονωμένης δραστικής ουσίας, η οποία δρα μόνη της, επιβάλλοντας να λαμβάνεται επίσης υπόψη «η αλληλεπίδραση μεταξύ της δραστικής ουσίας, των αντιφυτοτοξικών, των συνεργιστικών και των βοηθητικών».
59. Ως εκ τούτου, η σφαιρικότερη ερμηνεία του κανονισμού ΦΠΠ οδηγεί στο σαφές συμπέρασμα ότι, κατά την προβλεπόμενη διαδικασία αξιολογήσεως, λαμβάνεται υπόψη το «φαινόμενο κοκτέιλ». Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ερωτηθείς σχετικά με το ποιες ακριβώς αλλαγές θα πρέπει να κάνει ο νομοθέτης στον κανονισμό ΦΠΠ, προκειμένου να αντιμετωπίσει την υποτιθέμενη απουσία αξιολογήσεως του φαινομένου κοκτέιλ, ο συνήγορος υπερασπίσεως των κατηγορουμένων πρότεινε την επιβολή στους αιτούντες της πρόσθετης υποχρεώσεως να παρουσιάζουν δεδομένα δοκιμών μακροπρόθεσμης τοξικότητας, όταν ζητούν να τους χορηγηθεί άδεια για τα φυτοπροστατευτικά τους προϊόντα (41). Στην πραγματικότητα, η ευρύτερη, δομική ερμηνεία του κανονισμού, την οποία μόλις περιέγραψα, δεν αμφισβητήθηκε.
60. Εάν σε μια μεμονωμένη διαδικασία εγκρίσεως δεν ληφθεί επαρκώς υπόψη το φαινόμενο κοκτέιλ, υπάρχουν δικλείδες ασφαλείας, οι οποίες επιτρέπουν τη λήψη περιοριστικών μέτρων επί τη βάσει της αρχής της προφυλάξεως. Συγκεκριμένα, για παράδειγμα, ο κανονισμός ΦΠΠ επιτρέπει τη μεταγενέστερη επιβολή περιορισμών σε ήδη εγκεκριμένη δραστική ουσία «[σ]ε περίπτωση που η Επιτροπή συμπεραίνει ότι δεν πληρούνται πλέον τα κριτήρια έγκρισης που αναφέρονται στο άρθρο 4». Κατά συνέπεια, το συνολικό σύστημα διασφαλίζει ότι προβλήματα τα οποία ενδέχεται να παρεισφρήσουν απαρατήρητα κατά το στάδιο της εγκρίσεως, εντοπίζονται σε επόμενο στάδιο (42). Εξάλλου, προληπτικά μέτρα μπορούν να ληφθούν ανεξάρτητα από οποιαδήποτε εκτίμηση κινδύνου που διενεργείται ως τμήμα των διαδικασιών εγκρίσεως και αδειοδοτήσεως βάσει του κανονισμού ΦΠΠ (43). Συνεπώς, ο κανονισμός ΦΠΠ επιτρέπει ρητώς στις σχετικές αρχές σε επίπεδο Ένωσης και κρατών μελών να επικαλούνται άλλες αξιολογήσεις προκειμένου να δικαιολογήσουν τη λήψη προληπτικών μέτρων, όπου αυτό είναι απαραίτητο.
61. Εν ολίγοις, δεν προσκομίστηκε κανένα στοιχείο από το οποίο να συνάγεται ότι ο κανονισμός ΦΠΠ πάσχει πρόδηλο ελάττωμα, υπό την έννοια ότι οι αξιολογήσεις που διενεργούνται βάσει του εν λόγω κανονισμού δεν λαμβάνουν υπόψη τους το «φαινόμενο κοκτέιλ» ή ότι οι αιτούντες δύνανται να χειραγωγήσουν τα εκ μέρους τους υποβαλλόμενα στοιχεία, με αποτέλεσμα την απουσία αξιολογήσεως του συγκεκριμένου φαινομένου. Το σύστημα που έχει θεσπίσει ο κανονισμός έχει συνοχή και επιτρέπει τον εντοπισμό και τη διόρθωση σφαλμάτων εκτιμήσεως σε μεμονωμένες περιπτώσεις.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
62. Το δεύτερο ερώτημα εκλαμβάνει ως δεδομένες διάφορες παραδοχές: πρώτον, ότι ο αιτών που επιδιώκει την έγκριση της δραστικής του ουσίας ή τη χορήγηση άδειας στο φυτοπροστατευτικό του προϊόν, ενδέχεται να υποβάλει προς αξιολόγηση στις αρχές μη αντικειμενικά δεδομένα· δεύτερον, ότι αυτό το σύνολο δεδομένων δεν υπόκειται σε ανεξάρτητη «νέα ανάλυση»· και τρίτον, ότι οι αιτήσεις εγκρίσεως (καθώς και αδειοδοτήσεως) προστατεύονται από τον έλεγχο εκ μέρους τρίτων κατ’ εφαρμογή κανόνων εμπιστευτικότητας, φιλικών προς τη βιομηχανία. Εάν αυτές οι υποθέσεις ευσταθούν, οι διενεργούμενες αξιολογήσεις δεν μπορούν να είναι ούτε αμερόληπτες ούτε διαφανείς και, ως εκ τούτου, ενδέχεται να θέσουν σε κίνδυνο την κανονιστική προσφυγή στην αρχή της προφυλάξεως.
63. Κατά την άποψή μου, οι παραδοχές αυτές δεν ευσταθούν. Θα εξετάσω κάθε μία εξ αυτών διαδοχικά.
64. Όλες οι αξιολογήσεις που διενεργούνται βάσει του κανονισμού ΦΠΠ, είτε σε επίπεδο Ένωσης είτε σε επίπεδο κράτους μέλους, εξαρτώνται από την υποβολή πλήρων φακέλων δεδομένων. Εφόσον έχουν τηρηθεί οι σχετικοί κανόνες, τα δεδομένα αυτά είναι ενός συγκεκριμένου επιπέδου, το οποίο καθορίζεται από τον κανονισμό και τη συναφή προς αυτόν παράγωγη νομοθεσία. Συγκεκριμένα, για παράδειγμα, ο αιτών υποχρεούται να συμπεριλάβει στον φάκελό του για την έγκριση της δραστικής του ουσίας «την επιστημονική βιβλιογραφία ομοτίμων» (44), σε συνδυασμό, όπου είναι αναγκαίο, «με επίσημες ή επίσημα αναγνωρισμένες δοκιμές» (45)· αυτές δε οι δοκιμές και αναλύσεις θα πρέπει να έχουν διενεργηθεί σύμφωνα με τους κανόνες περί ορθής εργαστηριακής πρακτικής (46).
65. Οι ρητές αυτές απαιτήσεις δεν επιτρέπουν στους αιτούντες να διενεργήσουν οι ίδιοι τις απαραίτητες μελέτες βάσει των δικών τους (μεροληπτικών) πρωτοκόλλων και (υποκειμενικών) κριτηρίων και να επιλέξουν ποια δεδομένα προτιμούν να συμπεριλάβουν στον φάκελό τους. Αντιθέτως, κατά την άποψή μου, είναι σαφές ότι ο κανονισμός ΦΠΠ επιτάσσει το ακριβώς αντίθετο, επιβάλλοντας αντικειμενικές απαιτήσεις όσον αφορά την ποιότητα των δεδομένων προς υποβολή.
66. Άπαξ και υποβληθούν, ο κανονισμός ΦΠΠ επιτάσσει να ελεγχθούν τα δεδομένα που στηρίζουν την αίτηση εγκρίσεως από διάφορες δημόσιες αρχές. Ειδικότερα, τα δεδομένα για τις δραστικές ουσίες ελέγχονται από ένα κράτος μέλος-εισηγητή και, ακολούθως, η εκτίμηση αυτή ελέγχεται από τα λοιπά κράτη μέλη και την Αρχή (47). Για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα, η αξιολόγηση διενεργείται από το κράτος μέλος και, ακολούθως, η εκτίμηση αυτή ελέγχεται από τα λοιπά κράτη μέλη της ίδιας γεωγραφικής ζώνης (48). Όλες αυτές οι αξιολογήσεις διενεργούνται «με βάση τις τελευταίες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις» (49). Ομοίως, όλες αυτές οι αναλύσεις διεξάγονται «ανεξάρτητ[α], αντικειμενικ[ά] και διαφαν[ώς]»· αυτές των κρατών μελών διότι το επιβάλλει ο ίδιος ο κανονισμός 1107/2009 (50)· και αυτές που διενεργούνται από την Αρχή διότι η Αρχή αυτή υπόκειται στις συγκεκριμένες υποχρεώσεις από την ίδρυσή της (51).
67. Με άλλα λόγια, σε όλα τα επίπεδα της διαδικασίας εγκρίσεως ή αδειοδοτήσεως που προβλέπεται από τον κανονισμό ΦΠΠ υπάρχει ένας βαθμός ελέγχου ο οποίος απαιτείται εκ του νόμου να πληροί ορισμένα αντικειμενικά κριτήρια και ο οποίος, φρονώ, διασφαλίζει τη συστηματική ανεξάρτητη ανάλυση του υλικού που υποβάλλουν οι αιτούντες (52).
68. Κατά συνέπεια, ουδεμία επιρροή ασκεί το γεγονός ότι ο αιτών δύναται να επιλέξει σε ποιο κράτος μέλος θα ξεκινήσει τη διαδικασία αξιολογήσεως της δραστικής ουσίας του. Όλα τα κράτη μέλη υπέχουν τις ίδιες ακριβώς υποχρεώσεις ελέγχου. Εάν, για οποιονδήποτε λόγο, το κράτος μέλος-εισηγητής δεν διενεργήσει την πρέπουσα ανεξάρτητη ανάλυση του συνόλου δεδομένων του αιτούντος, η δικλείδα ασφαλείας συνίσταται στην υποχρέωση που υπέχουν τα λοιπά κράτη μέλη σε συνδυασμό με την Αρχή να διενεργήσουν περαιτέρω ελέγχους βάσει των ίδιων υποχρεώσεων.
69. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι δεν προσκομίστηκε κανένα στοιχείο το οποίο να αναιρεί το συμπέρασμα ότι το σύστημα της διαρθρωμένης αξιολογήσεως που προβλέπεται από τον κανονισμό ΦΠΠ, τόσο σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και σε επίπεδο κρατών μελών, είναι όχι μόνον κατάλληλο αλλά και επαρκές για να επιτευχθεί το επιδιωκόμενο υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας. Εάν εφαρμοστεί ορθά, αυτό το κανονιστικό σύστημα μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα μια ολοκληρωμένη εκτίμηση των κινδύνων, την οποία μπορούν να επικαλεστούν οι αρμόδιες αρχές προκειμένου να δικαιολογήσουν τη λήψη προληπτικών μέτρων, όπου αυτό είναι αναγκαίο.
70. Τι ισχύει όμως όσον αφορά τον ισχυρισμό ότι ο αιτών μπορεί να επικαλεστεί τους κανόνες εμπιστευτικότητας που περιλαμβάνονται στον κανονισμό ΦΠΠ, προκειμένου να αποτρέψει τη δημοσιοποίηση πτυχών της αιτήσεώς του για έγκριση και, ως εκ τούτου, να ματαιώσει πιθανώς τον έλεγχο από τρίτους;
71. Κατ’ εμέ, οι κανόνες αυτοί ουδόλως σημαίνουν ότι η διενεργούμενη αξιολόγηση δεν είναι εν γένει αρκούντως διαφανής ή ανεξάρτητη.
72. Οι κανόνες αυτοί λειτουργούν ως εξαίρεση από τη γενική αρχή προσβάσεως στις πληροφορίες και τα έγγραφα. Αυτό προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια από το άρθρο 63, παράγραφος 3, του κανονισμού ΦΠΠ, το οποίο ορίζει ότι οι κανόνες εμπιστευτικότητας εφαρμόζονται με την επιφύλαξη της οδηγίας 2003/4. Η εν λόγω οδηγία θεσπίζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των κρατών μελών οσάκις τους υποβάλλονται αιτήματα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες. Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως κρίνει ότι η οδηγία αυτή αποβλέπει στο «να διασφαλισθεί η καταρχήν πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις δημόσιες αρχές […] και να επιτευχθεί […] η ευρύτερη δυνατή συστηματική διάθεση και διάδοση των πληροφοριών αυτών στο κοινό» (53). Οποιαδήποτε παρέκκλιση από αυτήν τη γενική αρχή για λόγους αναγόμενους στο δημόσιο ή στο ιδιωτικό συμφέρον πρέπει να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται συσταλτικά (54). Οι αντίστοιχοι κανόνες που καλύπτουν τις αιτήσεις παροχής παρόμοιων πληροφοριών από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης περιλαμβάνονται στον κανονισμό (ΕΚ) 1367/2006 (55). Και στην περίπτωση αυτή εφαρμόζονται οι ίδιες αρχές περί της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως και της συσταλτικής ερμηνείας των εξαιρέσεων (56).
73. Το άρθρο 63 του κανονισμού ΦΠΠ δεν αναιρεί αυτές τις παλαιόθεν παγιωμένες αρχές. Αντιθέτως, το άρθρο 63, παράγραφος 1, ορίζει ότι η απαίτηση του αιτούντος περί τηρήσεως της εμπιστευτικότητας των πληροφοριών, για τον λόγο ότι η γνωστοποίηση των πληροφοριών αυτών «θα έθιγε τα εμπορικά συμφέροντά του ή την προστασία της ιδιωτικής ζωής του και της ακεραιότητάς του», πρέπει να συνοδεύεται από «επαληθεύσιμη αιτιολόγηση» (57). Επιπλέον, απαιτήσεις τηρήσεως εμπιστευτικότητας σχετικά με τον προσδιορισμό των προσμείξεων ή τη μέθοδο αναλύσεως των προσμείξεων απορρίπτονται, εάν αυτές οι προσμείξεις ή μέθοδοι αναλύσεως «θεωρούνται σημαντικές από τοξικολογική, οικοτοξικολογική και περιβαλλοντική άποψη» (άρθρο 63, παράγραφος 2, στοιχεία βʹ και δʹ).
74. Δεν υπάρχει απόλυτο δικαίωμα προσβάσεως στο σύνολο των δεδομένων που περιλαμβάνονται στον φάκελο του αιτούντος. Ένα τέτοιο απόλυτο δικαίωμα θα ερχόταν σε αντίθεση με το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης, όπως αυτό αποτυπώνεται στο άρθρο 15, παράγραφος 3, της ΣΛΕΕ, το οποίο επιτρέπει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης να θέτουν στις κανονιστικές ρυθμίσεις τους «όρια, εκ λόγων δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος», στη γενική αρχή της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως (58). Οι τρίτοι δεν έχουν απόλυτο δικαίωμα να διενεργούν αντίθετη εκτίμηση κινδύνου όσον αφορά το φάκελο ανεπεξέργαστων δεδομένων του αιτούντος. Ωστόσο, ο ρόλος των τρίτων κατά την εκτίμηση της επικινδυνότητας διασφαλίζεται μέσω άλλων μηχανισμών που περιλαμβάνονται στον κανονισμό ΦΠΠ, όπως η δημόσια κοινοποίηση του συνοπτικού φακέλου του αιτούντος (άρθρο 10 του κανονισμού ΦΠΠ) και του σχεδίου της εκθέσεως αξιολογήσεως σε συνδυασμό με την προθεσμία για την υποβολή σχολίων (άρθρο 12 του κανονισμού ΦΠΠ).
75. Κατά την άποψή μου, οι διατάξεις που έχουν θεσπιστεί από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης στον κανονισμό ΦΠΠ σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα υποβαλλόμενα από τους αιτούντες στοιχεία είναι σύμφωνες με το άρθρο 15, παράγραφος 3, της ΣΛΕΕ, και τις γενικές αρχές που καθορίζονται στη νομολογία του Δικαστηρίου (59). Κατά συνέπεια, είναι κατάλληλες και δεν πάσχουν πρόδηλα ελαττώματα.
Επί του τετάρτου ερωτήματος
76. Το τέταρτο ερώτημα εκκινεί από τη βάση ότι ο κανονισμός ΦΠΠ «απαλλάσσει» τους αιτούντες από την υποχρέωση υποβολής στοιχείων «μακροπρόθεσμης τοξικότητας για τα ζιζανιοκτόνα τα οποία διατίθενται στο εμπόριο και στα οποία εκτίθενται οι άνθρωποι» (δηλαδή, ότι δεν απαιτείται η υποβολή τέτοιου είδους στοιχείων για αιτήσεις παροχής άδειας σε φυτοπροστατευτικά προϊόντα). Συγκεκριμένα, δεν απαιτείται η διενέργεια πλήρους ελέγχου γονιδιοτοξικότητας, καρκινογόνου δράσεως, ενδοκρινικών διαταραχών (και παρόμοιων δοκιμών), ενώ θεωρείται επαρκής ο συνοπτικός έλεγχος. Αυτή η «απαλλαγή» έρχεται σε αντίθεση με τις απαιτήσεις υποβολής στοιχείων για τις αιτήσεις εγκρίσεως των δραστικών ουσιών.
77. Οι νομικές απαιτήσεις υποβολής στοιχείων που σχετίζονται με την τοξικότητα για την ανθρώπινη υγεία διαφοροποιούνται όντως ανάλογα με το εάν η υποβληθείσα αίτηση αφορά δραστική ουσία (60) ή φυτοπροστατευτικό προϊόν. Υπό τη στενή έννοια του όρου, δεν υφίσταται per se «απαλλαγή» από την υποχρέωση υποβολής αυτών των στοιχείων για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα. Αντιθέτως, ο κανονισμός ΦΠΠ και ο κανονισμός 284/2013 ορίζουν ότι από το σύνολο των δεδομένων που υποβάλλονται για τα φυτοπροστατευτικά προϊόντα πρέπει να αποδεικνύεται ότι το προϊόν «δεν έχει άμεσες ή με καθυστέρηση επιβλαβείς επιδράσεις ή μελλοντική βλαβερή επίδραση στην υγεία των ανθρώπων, περιλαμβανομένων των ευπαθών ομάδων, ή την υγεία των ζώων, άμεσα ή μέσω του πόσιμου νερού (λαμβάνοντας υπόψη τις ουσίες που δημιουργούνται από την επεξεργασία του ύδατος), των τροφίμων, των ζωοτροφών ή του αέρα, ή συνέπειες στο χώρο εργασίας ή άλλες έμμεσες επιδράσεις, λαμβάνοντας υπόψη γνωστές συσσωρευτικές και συνεργιστικές επιδράσεις […]» (61). Οι απαιτήσεις υποβολής στοιχείων που καθορίζονται από τον κανονισμό 284/2013 είναι οι ελάχιστες απαιτούμενες (62). Όμως, οι ελεγκτικές αρχές διαθέτουν τη ρητή εξουσία να απαιτούν την υποβολή πρόσθετων στοιχείων. Παραδείγματος χάριν, μπορούν να ζητούν την υποβολή «συμπληρωματικών μελετών […] αφού συνυπολογιστούν τα αποτελέσματα των μελετών οξείας τοξικότητας των επιμέρους φυτοπροστατευτικών προϊόντων, η πιθανότητα έκθεσης στον συνδυασμό των υπό εξέταση προϊόντων και οι διαθέσιμες πληροφορίες ή πρακτικές εμπειρίες από τα υπό εξέταση προϊόντα ή από παρόμοια προϊόντα» (63).
78. Εάν η αξιολόγηση καταδείξει ότι συντρέχει κίνδυνος για την ανθρώπινη υγεία, λόγω (για παράδειγμα) μακροπρόθεσμης τοξικότητας, αλλά δεν είναι σαφές πόσο σοβαρός είναι αυτός ο κίνδυνος, τίποτα στον κανονισμό ΦΠΠ δεν εμποδίζει τις αρμόδιες αρχές να απορρίψουν την αίτηση αδειοδοτήσεως του συγκεκριμένου φυτοπροστατευτικού προϊόντος κατ’ εφαρμογή της αρχής της προφυλάξεως.
79. Εξυπακούεται ότι είναι πάντοτε δυνατή η επιβολή αυστηρότερων απαιτήσεων υποβολής στοιχείων. Η απαίτηση εκπονήσεως μιας αναλύσεως μακροπρόθεσμης τοξικότητας πριν από τη χορήγηση άδειας στο φυτοπροστατευτικό προϊόν, προκειμένου αυτό να διατεθεί στην αγορά, συνεπάγεται τόσο την πρόσθετες δαπάνες όσο και καθυστέρηση για την πρόσβαση των αγροτών στο εν λόγω προϊόν, προκειμένου να προστατεύσουν τις σοδειές τους. Όπως συμβαίνει με αρκετά πράγματα στη ζωή, στην προκειμένη περίπτωση ο κανονισμός επιδιώκει την εξισορρόπηση μεταξύ δύο αντίθετων ζητούμενων: αφενός, ενός αρκούντως υψηλού επιπέδου προστασίας των ανθρώπων, των ζώων και του περιβάλλοντος (64) και, αφετέρου, της δυνατότητας να διατίθενται στην αγορά προϊόντα τα οποία μπορούν να ενισχύσουν την αγροτική παραγωγή. Δεν προσκομίστηκε κανένα αποδεικτικό στοιχείο το οποίο να στηρίζει το συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης της Ένωσης υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως προσπαθώντας να επιτύχει αυτή την εξισορρόπηση με τον κανονισμό 1107/2009.
Διαχρονικά αποτελέσματα της ακυρότητας
80. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, εάν το Δικαστήριο κρίνει ότι ο κανονισμός είναι άκυρος, τα αποτελέσματά του θα πρέπει, εν πάση περιπτώσει να διατηρηθούν, έως ότου ληφθούν από τα ενδιαφερόμενα θεσμικά όργανα της Ένωσης τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα.
81. Στην περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμφωνήσει με την προεκτεθείσα ανάλυσή μου, τάσσομαι υπέρ της ως άνω απόψεως, δεδομένου του σύνθετου χαρακτήρα αυτού του συγκεκριμένου τομέα του δικαίου σε συνδυασμό με τις ενδεχόμενες παρεπόμενες επιπτώσεις σε συναφή μέτρα, των οποίων αποτελεί τη νομική βάση ο κανονισμός 1107/2009. Επίσης, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η διατήρηση της συνέχειας του προγράμματος φυτοπροστατευτικών προϊόντων έχει ουσιώδη σημασία (65).
Ακροτελεύτια παρατήρηση
82. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι κατηγορούμενοι επικαλέστηκαν με ιδιαίτερη θέρμη την «Έκθεση σχετικά με τη διαδικασία αδειοδοτήσεως για τα φυτοφάρμακα» του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (66). Η έκθεση αυτή σημειώνει ότι, «μολονότι η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει ένα εκ των αυστηρότερων συστημάτων στον κόσμο, τόσο ο κανονισμός αυτός καθαυτός όσο και η εφαρμογή του πρέπει να βελτιωθούν προκειμένου να επιτύχουν τον σκοπό τους» (67). Συνεπεία αυτού, διατυπώθηκαν διάφορες συστάσεις.
83. Η δημοσίευση αυτής της εκθέσεως αποτελεί άριστη ένδειξη του γεγονότος ότι οι διαδικασίες ελέγχου και επανεξετάσεως που προβλέπονται από τις θεσμικές ρυθμίσεις της Ένωσης λειτουργούν όπως πρέπει. Τίποτα από αυτά που έχω αναφέρει στις παρούσες προτάσεις δεν πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι υπονοεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης πρέπει να επαναπαυθεί και να μη δίνει καμία σημασία όταν ανακύπτουν ζητήματα σχετικά με πιθανούς κινδύνους για την ανθρώπινη υγεία και την υγεία των ζώων από τη χρήση προηγμένων χημικών παρασκευασμάτων στη γεωργία. Ωστόσο, το γεγονός ότι έχουν υποβληθεί ορισμένες συστάσεις σύμφωνα με τις οποίες ο ισχύων νόμος επιδέχεται περαιτέρω βελτιώσεων δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην ότι ο ισχύων νόμος πάσχει σε βαθμό τέτοιο ώστε να πρέπει να ακυρωθεί. Οι περισσότεροι νόμοι είναι δεκτικοί βελτιώσεως· και, κατά πάσα πιθανότητα, ο κανονισμός ΦΠΠ δεν αποτελεί εξαίρεση σε αυτόν τον κανόνα. Έχοντας εξετάσει τον κανονισμό λεπτομερώς υπό το πρίσμα των προδικαστικών ερωτημάτων, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι αυτός δεν πάσχει από πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως και ότι, ως εκ τούτου, δεν τίθεται ζήτημα ως προς το κύρος του.
Πρόταση
84. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω παρατηρήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα που του υπέβαλε το Tribunal Correctionnel de Foix (πλημμελειοδικείο Foix, Γαλλία) ως ακολούθως:
Η εξέταση του υλικού που τέθηκε στη διάθεση του Δικαστηρίου δεν αποκάλυψε κανένα στοιχείο το οποίο να θίγει το κύρος του κανονισμού (ΕΚ) 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Οκτωβρίου 2009, σχετικά με τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά και την κατάργηση των οδηγιών 79/117/ΕΟΚ και 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου.
i Στα σημεία 30, 32, 33, 34, 35, 62 και 76 επήλθε τροποποίηση γλωσσικής φύσεως μετά την ανάρτηση των προτάσεων στην ψηφιακή Συλλογή Νομολογίας.