CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO Mengozzi
présentées le 6 septembre 2012 (1)
Affaires jointes C‑237/11 et C‑238/11
République française
contre
Parlement européen
«Recours en annulation – Calendrier des périodes de sessions plénières du Parlement européen pour les années 2012 et 2013 – Protocoles sur la fixation des sièges des institutions et de certains organes, organismes et services de l’Union européenne»
I – Introduction
1. Par ses recours introduits le 19 mai 2011, la République française demande à la Cour d’annuler la délibération du Parlement européen du 9 mars 2011 relative au calendrier des périodes de session dudit Parlement pour l’année 2012 (affaire C‑237/11) ainsi que la délibération du Parlement du même jour relative au calendrier des périodes de session dudit Parlement pour l’année 2013 (affaire C‑238/11) (ci-après, ensemble, les «délibérations attaquées»).
2. La particularité de ces calendriers réside dans le fait que, pour les mois d’octobre 2012 et 2013, il est prévu que le Parlement tienne deux sessions plénières à Strasbourg (France) regroupées sur la même semaine et d’une durée réduite par rapport à celle des sessions prévues pour se dérouler les autres mois de l’année.
II – Le cadre juridique et les antécédents du litige
3. En 1992, lors du sommet d’Édimbourg, les gouvernements des États membres ont adopté une décision, dite la «décision d’Édimbourg», relative à la fixation des sièges des institutions et de certains organismes et services des Communautés européennes, sur le fondement des articles 216 CEE, 77 CECA et 189 CEEA.
4. L’article 1er, sous a), de la décision d’Édimbourg disposait:
«Le Parlement européen a son siège à Strasbourg, où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire. Les périodes de sessions plénières additionnelles se tiennent à Bruxelles [(Belgique)]. Les commissions du Parlement européen siègent à Bruxelles. Le secrétariat général du Parlement européen et ses services restent installés à Luxembourg.»
5. Lors de la conférence intergouvernementale ayant conduit à l’adoption du traité d’Amsterdam, il a été décidé d’annexer aux traités la décision d’Édimbourg. Actuellement, ce sont le protocole n° 6 annexé au traité UE et au traité FUE ainsi que le protocole n° 3 annexé au traité CEEA (ci-après, ensemble, les «protocoles») qui reproduisent le texte de l’article 1er, sous a), de la décision d’Édimbourg (2).
6. Le droit primaire impose ainsi au Parlement de se réunir en session plénière mensuelle à Strasbourg. Il est néanmoins de tradition que la session plénière du mois d’août soit déplacée vers le mois d’octobre, au cours duquel doivent donc se tenir deux sessions plénières à Strasbourg.
7. La conférence des présidents a, le 3 mars 2011, adopté deux projets de calendrier des périodes de session du Parlement pour les années 2012 et 2013. Ces deux projets prévoyaient que le Parlement tienne une session plénière du 1er au 4 octobre 2012 puis du 22 au 25 octobre 2012 ainsi que du 30 septembre 2013 au 3 octobre 2013 et du 21 au 24 octobre 2013.
8. Le 7 mars 2011, deux amendements au projet de calendrier présenté par la conférence des présidents ont été déposés, l’un concernant le calendrier pour l’année 2012, l’autre concernant le calendrier pour l’année 2013. Rédigés en termes identiques, les deux amendements proposaient de «supprimer la période de session de la semaine 40» (3) et de «scinder la période de session d’octobre II [du 22 octobre au 25 octobre 2012 et du 21 octobre au 24 octobre 2013] en deux périodes de session distinctes». La première période de session du mois d’octobre 2012 était ainsi prévue les 22 et 23 octobre 2012 (pour l’année 2013, les 21 et 22 octobre 2013), la seconde période de session du mois d’octobre 2012 devant se dérouler les 25 et 26 octobre 2012 (pour l’année 2013, les 24 et 25 octobre 2013). Les deux amendements ont été soumis au vote et adoptés.
9. Ainsi, le calendrier des périodes de session pour l’année 2012 prévoit que deux périodes de session se tiennent au mois d’octobre, durant la même semaine, les 22 et 23 octobre (première période de session) et les 25 et 26 octobre (seconde période de session).
10. En ce qui concerne le calendrier des périodes de session pour l’année 2013, il prévoit que deux périodes de session se tiennent au mois d’octobre, durant la même semaine, les 21 et 22 octobre (première période de session) et les 24 et 25 octobre (seconde période de session).
III – Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
11. Par ordonnance du 9 janvier 2012, le président de la Cour a ordonné la jonction des affaires C‑237/11 et C‑238/11 aux fins de la procédure orale et de l’arrêt.
12. La République française conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– annuler les délibérations attaquées et
– condamner le Parlement aux dépens.
13. Le Parlement conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– rejeter les recours comme étant irrecevables;
– subsidiairement, rejeter les recours comme étant non fondés, et
– condamner la partie requérante aux dépens.
14. Par ordonnance du 21 septembre 2011, le président de la Cour a admis le Grand-Duché de Luxembourg à intervenir à l’appui des conclusions de la République française.
15. La République française, le Grand-Duché de Luxembourg et le Parlement ont été entendus lors de l’audience qui s’est tenue le 5 juin 2012.
IV – Analyse
16. Le recours introduit par la République française dans le cadre de l’affaire C‑237/11 étant libellé en termes strictement identiques à celui introduit dans le cadre de l’affaire C‑238/11 et parce qu’il en va de même des mémoires produits par le Parlement ainsi que de ceux produits par le Grand-Duché de Luxembourg (4), je proposerai à la Cour une analyse unique des deux recours.
17. Ainsi, les deux recours en annulation introduits par la République française sont articulés autour d’un moyen unique, tiré de la violation des protocoles sur les sièges des institutions et de la méconnaissance de l’arrêt France/Parlement (5). Le Parlement ayant mis en doute la recevabilité des recours, il y a lieu de commencer l’analyse par cet aspect du litige.
A – Sur la recevabilité des recours
1. Argumentation des parties
18. Le Parlement conteste la recevabilité des recours en annulation en arguant du fait que les délibérations attaquées ne seraient pas des actes attaquables au sens de l’article 263 TFUE. Lesdites délibérations relèveraient exclusivement de l’organisation interne du Parlement et ne produiraient pas d’effet juridique à l’égard des tiers, ce que l’absence d’obligation de motivation desdites délibérations tendrait à confirmer. En outre, il relèverait d’une jurisprudence constante de la Cour et du Tribunal de l’Union européenne que, si le recours en annulation peut être dirigé contre les actes du Parlement destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers, des actes ne touchant que l’organisation interne des travaux du Parlement ne peuvent faire l’objet d’un tel recours (6). La planification des travaux du Parlement exige l’adoption d’un certain nombre de mesures d’ordre interne, parmi lesquelles les délibérations attaquées, relevant de l’exercice conféré par l’article 232 TFUE à ladite institution. Les seules conséquences de ces délibérations seraient de nature économique et ne concerneraient que l’État membre du siège. L’institution défenderesse estime que la République française cherche à faire constater un manquement éventuel du Parlement à ses obligations alors qu’une telle voie de droit n’est pas prévue par les traités. Enfin, le Parlement rejette la thèse avancée par la requérante et le Grand‑Duché de Luxembourg consistant à soutenir que la Cour se serait prononcée implicitement mais nécessairement sur la recevabilité du recours en annulation dans le cadre de son arrêt France/Parlement, précité.
19. La République française et le Grand-Duché de Luxembourg considèrent, pour leur part, que l’arrêt en question constitue incontestablement un précédent par lequel la Cour est parvenue à l’annulation de la délibération du Parlement du 20 septembre 1995 fixant son calendrier de travail pour l’année 1996. Ils soutiennent que, la recevabilité étant un moyen d’ordre public devant être soulevé d’office, le silence de la Cour sur ce point, dans son arrêt, imposerait de reconnaître qu’elle a, implicitement mais nécessairement, admis la recevabilité du recours en annulation introduit à l’époque à l’encontre d’une délibération en tout point comparable à celles aujourd’hui contestées. La République française ajoute que la question de savoir si les délibérations attaquées relèvent de l’organisation interne du Parlement ou si elles produisent des effets juridiques à l’égard des tiers serait une question indissociablement liée à l’examen de leur contenu et, partant, à l’examen des recours au fond (7).
2. Appréciation
20. En ce qui concerne les actes du Parlement, un recours en annulation introduit au titre de l’article 263 TFUE ne peut être dirigé que contre des actes destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Pour déterminer si une mesure constitue un acte attaquable au sens de l’article 263, paragraphe 1, TFUE, il faut s’attacher à son contenu, la forme dans laquelle il est adopté étant indifférente à cet égard (8). En l’occurrence, les parties s’opposent précisément quant à la détermination des effets juridiques des délibérations attaquées.
21. Aux termes de l’arrêt Weber/Parlement (9), la Cour a affirmé que les actes du Parlement «ne touchant que l’organisation interne des travaux du Parlement» ne peuvent faire l’objet d’un recours en annulation et que «relèvent de cette catégorie des actes du Parlement qui soit ne produisent pas d’effets juridiques, soit ne produisent des effets juridiques qu’à l’intérieur du Parlement en ce qui concerne l’organisation de ses travaux et sont soumis à des procédures de vérification fixées par son règlement» (10). Elle a ainsi jugé qu’une décision du Parlement refusant l’octroi, à un député, d’une indemnité transitoire de fin de mandat produit «des effets juridiques allant au-delà de l’organisation interne des travaux de l’institution, dans la mesure où ils affectent la situation patrimoniale du député lors de la cessation de ses fonctions» (11).
22. Dans un autre contexte, la Cour a également considéré qu’une résolution du Parlement qui désignait précisément le personnel chargé de certaines activités dont l’institution estimait la présence à Bruxelles indispensable et qui donnait mandat aux organes compétents du Parlement pour prendre rapidement toutes les mesures requises pour la mise en œuvre de ladite résolution revêtait «un caractère décisionnel et que ses effets pourraient, le cas échéant, affecter les garanties résultant pour le Grand-Duché de Luxembourg des textes relatifs au siège et aux lieux de travail du Parlement» (12).
23. Elle a, en revanche, opposé une fin de non-recevoir à un recours en annulation dirigé contre une décision du président du Parlement qui considérait recevable la demande de constitution d’une commission d’enquête en jugeant que «l’acte attaqué n’est pas de nature à produire des effets juridiques à l’égard des tiers […] les commissions d’enquête [n’étant] dotées que d’un pouvoir d’étude et en conséquence, les actes relatifs à leur constitution ne concernent que l’organisation interne des travaux du Parlement» (13). Elle a fait de même dans le cadre d’un recours visant à contester la régularité de la procédure de désignation du président d’une délégation interparlementaire, laquelle n’est chargée que d’une compétence d’information et de contact, dont les actes constitutifs ne concernent que l’organisation interne des travaux du Parlement (14).
24. À la lueur de ces différentes prises de position de la Cour, où situer les délibérations attaquées?
25. Je doute que les effets des délibérations attaquées soient, comme le soutient le Parlement, strictement cantonnés à l’intérieur de l’institution. Certes, prima facie, le vote du calendrier permet au Parlement de planifier ses travaux et semble relever de son organisation interne. Cependant, le calendrier établit pour toute l’année les périodes non seulement de travail du Parlement, mais également de présence de ce dernier, des députés qui le composent et du personnel qui lui est rattaché en ses différents lieux de travail. Partant, je suis enclin à partager la position de l’avocat général Lenz selon laquelle «la mise à disposition indispensable de l’infrastructure [devant accueillir les sessions] crée […] indirectement des obligations juridiques vis-à-vis des tiers» (15) et à ne pas exclure la possibilité que de telles délibérations remplissent les conditions fixées par l’article 263, premier alinéa, TFUE.
26. Le fait de partager les observations de l’avocat général Lenz m’induit, de plus, à rejeter l’argument du Parlement qui conteste la qualité de précédent, en termes de recevabilité du recours, de l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité. En effet, comme exposé plus haut, si la République française considère que la Cour s’est exprimée «implicitement mais nécessairement» sur la recevabilité du recours dans le contexte de cet arrêt, le Parlement soutient, au contraire, que le silence dudit arrêt sur ce point vaut absence de prise de position de la Cour. Or, outre le fait que l’irrecevabilité du recours est un moyen d’ordre public que la Cour est tenue de soulever d’office (16), comme l’ont justement fait valoir la République française et le Grand-Duché de Luxembourg, l’attention de la Cour avait, de plus, été précisément attirée par l’avocat général Lenz sur la question de la recevabilité du recours introduit à l’époque par la République française à l’encontre de la délibération du Parlement alors attaquée (17). C’est donc en pleine connaissance de cause que la Cour a, dans cette affaire, statué au fond.
27. En tout état de cause, même lorsque la Cour considère ne pas être en mesure de déterminer a priori si l’acte visé par le recours en annulation produit effectivement des effets de droit, elle estime que seul un examen au fond lui permettra de s’en assurer. Elle a ainsi déjà jugé que «l’appréciation de l’effet juridique de la résolution litigieuse est indissociablement liée à l’examen de son contenu et du respect des règles de compétence. Il convient donc de passer à l’examen au fond» (18). La Cour a d’ailleurs réitéré cette position lorsqu’elle a été saisie d’un recours en annulation dirigé contre des décisions du bureau du Parlement dont l’une prenait la forme d’une note relative aux prévisions à moyen terme pour les activités du Parlement dans les trois lieux de travail (19).
28. Il n’est donc, dans tous les cas, pas envisageable de rejeter, dès ce stade de l’analyse, les recours qui doivent, partant, être déclarés recevables.
B – Sur le moyen unique, tiré d’une violation des protocoles ainsi que d’une méconnaissance de l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement
1. Argumentation des parties
29. Par la première branche du moyen unique, la République française soutient que, les protocoles se bornant à reprendre la décision d’Édimbourg, l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité, dans lequel la Cour a eu l’occasion d’interpréter ladite décision, demeure pleinement pertinent dans le cadre des présentes affaires. La requérante rappelle que la Cour avait alors considéré que, en adoptant la décision d’Édimbourg, les États membres avaient consacré la pratique du Parlement de se réunir en principe mensuellement à Strasbourg et de reporter la session du mois d’août au mois d’octobre. Puisque les textes visent «les» douze périodes de sessions plénières mensuelles, la décision, comme les protocoles, devrait être interprétée comme renvoyant nécessairement à la pratique telle qu’elle existait avant l’adoption de la décision d’Édimbourg. Or, il ressortirait du point 5 de l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité, que la Cour a défini une période de session plénière mensuelle, devant se tenir à Strasbourg, comme s’étendant du lundi au vendredi. Selon la République française, la Cour aurait alors «implicitement mais nécessairement» admis que la décision d’Édimbourg avait également fixé la durée des sessions. Dès lors, en réduisant les deux périodes de session devant se tenir au mois d’octobre 2012 puis au mois d’octobre 2013 à deux jours, les délibérations attaquées ont porté atteinte à la substance des protocoles susvisés, puisqu’une telle démarche aboutirait à réduire de 1/12e la durée annuelle des périodes de sessions plénières devant se tenir à Strasbourg et, partant, à ne fixer annuellement en réalité que onze périodes de sessions plénières mensuelles. Si la Cour devait considérer que les délibérations attaquées sont conformes aux protocoles, la République française met en garde contre les risques de généralisation d’une telle démarche et, à terme, d’une réduction encore plus importante des périodes de sessions plénières devant se tenir à Strasbourg.
30. Par la deuxième branche du moyen, la République française reproche au Parlement d’avoir rompu la régularité du rythme auquel les sessions plénières doivent se tenir. Or, conformément à ce qu’a jugé la Cour au point 29 de son arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité, la décision d’Édimbourg définit le siège du Parlement comme étant «le lieu où doivent être tenues, à un rythme régulier, douze périodes de sessions plénières ordinaires de cette institution». Il ne serait toléré de rupture de cette régularité qu’en ce qui concerne la session du mois d’août ainsi que, pour les années d’élection, celle du mois de juin.
31. Par la troisième branche du moyen, la République française soutient, en se fondant sur le même point que précédemment de l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité, que le Parlement n’était pas en mesure de prévoir la tenue de sessions additionnelles à Bruxelles compte tenu du fait qu’une telle fixation des sessions additionnelles ne peut intervenir que si douze périodes de sessions plénières sont préalablement prévues. Le calendrier pour les années 2012 et 2013 ne prévoyant que onze sessions plénières, le Parlement n’aurait pas pu prévoir de sessions additionnelles pour les deux années concernées.
32. Par la quatrième branche du moyen, la République française considère que le Parlement a violé le principe de répartition des compétences entre les États membres et le Parlement tel que défini par la Cour dans son arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité. Elle soutient que l’objectif poursuivi par les délibérations attaquées n’est autre que la réduction de la présence des députés européens à Strasbourg. Cela serait confirmé par le fait que le calendrier pour les mois d’octobre 2012 et 2013 a été voté en des termes identiques, preuve qu’il ne s’agit pas là d’une réponse ponctuelle à un besoin conjoncturel, mais qu’il s’agit bien d’une pratique destinée à devenir pérenne. La République française considère que les délibérations attaquées sont révélatrices d’un certain paradoxe consistant en la réduction de la durée des sessions plénières du Parlement à l’heure où la charge de travail de cette institution est de plus en plus élevée. Enfin, la partie requérante rappelle le contenu d’une session plénière du Parlement et explique qu’il ne serait pas possible que l’ensemble de ces activités soient assumées de la même manière si la durée des sessions est réduite à deux jours.
33. Dans le cadre de son intervention au soutien de la République française, le Grand-Duché de Luxembourg partage les conclusions de cette dernière et soutient que, en effet, une meilleure organisation interne des travaux ne serait pas le réel objectif poursuivi par les délibérations attaquées. Le Grand-Duché de Luxembourg rappelle que le contexte actuel est clairement celui d’une remise en cause de la pluralité des lieux de travail du Parlement et, plus particulièrement, de son obligation de présence à Strasbourg. Par les délibérations attaquées, le Parlement aurait bien l’intention de fixer lui-même son siège. Le Grand-Duché de Luxembourg relève, en outre, que le Parlement n’a pas expliqué en quoi cette nouvelle organisation des sessions du mois d’octobre lui permettrait de mieux organiser ses travaux et que la constante augmentation des compétences du Parlement rend incohérente la diminution de la durée et de la fréquence des sessions plénières mensuelles. Enfin, le Grand-Duché de Luxembourg considère qu’il existerait une différence très nette entre les périodes de sessions plénières mensuelles et les périodes de sessions plénières additionnelles qui se distinguent tant par leur durée (quatre jours pour les périodes de sessions mensuelles, deux jours pour les périodes de sessions additionnelles) que par le lieu où elles doivent se tenir (Strasbourg pour les périodes de sessions mensuelles et Bruxelles pour les périodes de sessions additionnelles). Ainsi, soit l’on considère que les deux sessions de deux jours prévues au mois d’octobre par les délibérations attaquées doivent, en fait, être considérées comme une seule session de quatre jours. Dans ce cas, les calendriers concernés ne prévoiraient que onze périodes de sessions plénières mensuelles. Soit l’on considère qu’il s’agit effectivement de deux périodes de sessions de deux jours et des sessions d’une telle durée devraient être requalifiées comme des sessions plénières additionnelles que le Parlement n’était pas en droit de prévoir puisque la fixation de telles périodes ne peut intervenir qu’après que le Parlement eut fixé effectivement douze périodes de sessions plénières mensuelles. Quelle que soit l’interprétation retenue, les délibérations attaquées méconnaîtraient les protocoles.
34. Le Parlement entame son mémoire en défense par un exposé de l’évolution historique de ses pouvoirs en soulignant que son éclatement sur trois lieux de travail constitue depuis toujours un handicap de fonctionnement. Il considère cependant avoir toujours respecté les obligations découlant du droit primaire. En ce qui concerne les calendriers pour les années 2012 et 2013, il précise que, pour chaque année, il est effectivement prévu la tenue de douze périodes de sessions plénières à Strasbourg, soit dix périodes d’une durée de quatre jours et deux périodes d’une durée de deux jours. Au total, le Parlement siégera, pour chacune des deux années concernées par les délibérations attaquées, 44 jours à Strasbourg (20), contre huit jours de présence en sessions plénières additionnelles à Bruxelles.
35. Il poursuit en indiquant les différences factuelles et juridiques qui distinguent la présente affaire de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité. L’organisation des travaux du Parlement évolue en même temps que ses compétences. À la suite de l’adoption du traité de Lisbonne, notamment, la procédure budgétaire a été simplifiée et ne nécessite plus qu’une seule lecture, ce qui, selon le Parlement, rendrait superflue la tenue d’une «session budgétaire» telle que prévue par les protocoles. Or, en principe, la session budgétaire est l’une des deux sessions du mois d’octobre. Le Parlement fait ensuite état d’un certain nombre de prises de position imputables soit au Parlement lui-même, soit aux députés européens qui le composent, soit encore à la société civile et qui tendent toutes à dénoncer les inconvénients liés à la pluralité des lieux de travail, et plus particulièrement aux déplacements à Strasbourg, que ce soit en termes économiques, environnementaux ou de productivité. Les délibérations attaquées devraient donc, selon le Parlement, être lues également à la lumière de ces considérations auxquelles s’ajoute un contexte de crise économique et financière.
36. En réponse aux arguments exposés par la République française, le Parlement soutient que les protocoles ne fixent aucune durée des périodes de session. L’article 341 TFUE prévoit la compétence des États membres pour fixer le siège des institutions. Cette base juridique doit être interprétée strictement et l’exercice par les États membres de cette compétence ne saurait avoir d’incidence sur le pouvoir d’organisation interne du Parlement. Même à considérer que la décision d’Édimbourg contient une quelconque indication quant à la durée des sessions mensuelles du Parlement, il devrait alors être constaté que les États membres ont, ce faisant, exercé la compétence que leur reconnaît l’article 341 TFUE ultra vires. En effet, rien ne serait explicitement prévu, ni dans les traités, ni dans les protocoles, ni même dans le règlement intérieur du Parlement, quant à la durée des périodes de sessions plénières. Le Parlement conteste également l’interprétation que la République française fournit de l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité, en mettant notamment en exergue le fait que la situation factuelle alors soumise à l’examen de la Cour était tout à fait différente de celle au cœur des présents recours.
37. Il soutient, au contraire, que, en termes de durée des périodes de session, c’est l’arrêt Wybot (21) qui serait pertinent, la Cour ayant alors jugé que, «à défaut de toute disposition des traités à cet égard, la fixation de la durée des sessions relève du pouvoir d’organisation interne reconnu au Parlement». Il appartiendrait ainsi librement à ce dernier de fixer la durée de ses sessions.
38. Le Parlement conteste vigoureusement l’interprétation faite par la République française de la décision d’Édimbourg. Selon lui, en considérant que la décision d’Édimbourg a concrétisé la cristallisation de la pratique antérieure, la République française tente de priver l’institution du pouvoir de faire évoluer sa pratique, évolution de la pratique rendue nécessaire par l’évolution du rôle et des compétences du Parlement. Si le Parlement ne cache pas que son objectif est de réduire l’impact de la fixation de son siège sur son fonctionnement et de limiter les effets liés à la pluralité de ses lieux de travail, il maintient que, en l’état actuel des prévisions pour les années 2012 et 2013, Strasbourg demeure le centre de gravité du siège. Il fait d’ailleurs remarquer que le mois d’octobre est le seul mois de l’année où la réduction des deux sessions est possible, les autres périodes de sessions mensuelles se déroulant, depuis l’année 2001, sur quatre jours, et considère que le risque de réduire davantage leur durée n’est que pure spéculation.
39. Dans son mémoire en réplique, la République française relève que le Parlement exerce ses compétences à l’égard de la Banque centrale européenne et de la Cour des comptes quand bien même ces institutions ne siègent pas à Bruxelles. C’est donc bien que le Parlement n’est pas tenu de siéger dans la même ville que celle où se trouve l’institution à l’égard de laquelle il exerce sa compétence.
40. Elle conteste, en outre, les affirmations du Parlement quant à la session budgétaire et considère que le vote du budget par le Parlement, en session plénière, en présence du Conseil de l’Union européenne et de la Commission européenne, exigerait du Parlement une lecture d’autant plus attentive qu’elle est unique. Dans ces conditions, la session budgétaire demeurerait tout à fait importante.
41. Quant aux diverses prises de position évoquées par le Parlement, la République française en dénonce la partialité et rappelle que la fixation du siège des institutions relève de la seule compétence des États membres. Lors de l’audience, la République française a, par ailleurs, contesté les chiffres avancés par le Parlement en termes d’émission de dioxyde de carbone et en termes de coûts engendrés par la dispersion géographique des lieux de travail du Parlement (22).
42. En outre, l’invocation de l’arrêt Wybot, précité, ne serait pas de nature à remettre en cause l’interprétation proposée par la République française des protocoles quant à la durée des sessions, cet arrêt ayant été rendu dans un contexte tellement différent qu’il ne serait pas pertinent dans le cadre des présents recours. Toujours selon la République française, la Cour ayant admis «implicitement mais nécessairement» que la décision d’Édimbourg avait codifié la pratique existante, y compris en termes de durée des périodes de session, elle n’a alors pas considéré que les États membres aient excédé leur compétence. Ainsi, le Parlement n’aurait avancé aucun argument de nature à justifier les modifications apportées par les délibérations attaquées.
43. Dans le cadre de son mémoire en duplique, le Parlement réitère, en substance, les mêmes arguments que ceux avancés dans le cadre de son mémoire en défense, à savoir que la compétence des États membres pour fixer le siège des institutions ne va pas jusqu’à la fixation de la durée des périodes de sessions mensuelles qui, elle, relève de la seule organisation interne du Parlement. En se prévalant de l’autonomie qui doit lui être nécessairement reconnue afin d’organiser plus efficacement et de manière moins coûteuse ses travaux, le Parlement conteste vouloir remettre en cause la fixation de son siège à Strasbourg. Le Parlement fait remarquer que la durée des sessions plénières additionnelles, qui doivent se tenir à Bruxelles, a également été réduite. Le Parlement rappelle que lorsqu’il s’est agi de modifier la pratique relative à la durée des périodes de sessions plénières en 2000 en supprimant les séances du vendredi, la République française n’a pas introduit de recours. Or, en proportion, les délibérations attaquées représenteraient au pire une réduction de 1/12e alors que la modification de la pratique introduite en 2000 et effective à partir de l’année 2001 constituait une réduction de 1/5e. Le Parlement suggère que l’on pourrait déduire de la non-contestation de la suppression des séances du vendredi par la République française une reconnaissance, également implicite mais nécessaire, de la liberté du Parlement de fixer la durée de ses périodes de session. Le Parlement ajoute que l’aménagement de ses travaux a pour objectif d’augmenter l’efficacité et fait remarquer que désormais, ce sont les activités des commissions qui sont plus importantes que le travail en enceinte. En tout état de cause, l’effet utile du droit d’organisation autonome du Parlement devrait être préservé, d’autant plus que cette institution est la seule directement élue par les citoyens. Enfin, en réponse aux arguments du Grand-Duché de Luxembourg, le Parlement réfute l’idée selon laquelle une session perdrait son caractère plénier ordinaire si elle ne devait durer que deux jours. Il n’est pas envisageable d’aboutir à une lecture de la décision d’Édimbourg et, partant, des protocoles qui reviendrait à contraindre le Parlement à tenir ses sessions plénières du lundi matin au vendredi soir sans aucun égard pour ses besoins réels.
2. Appréciation
44. Si la Cour ne peut ignorer le contexte de forte remise en cause de l’obligation du Parlement de siéger à Strasbourg, dont les parties ont d’ailleurs fait état, il est important de rappeler qu’elle est appelée à statuer en droit dans le cadre des présents recours.
45. Par son moyen unique, la République française soutient que les délibérations attaquées violent les protocoles ainsi que l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité, en raison de la durée prévue des sessions plénières prévues pour se dérouler au mois d’octobre des années 2012 et 2013 (première branche), de la rupture de la régularité de la tenue des sessions engendrée par la prétendue tenue de deux sessions plénières de deux jours dans la même semaine (deuxième branche), de la confusion entre les notions de sessions plénières ordinaires et de sessions plénières additionnelles qui entachent les délibérations attaquées (troisième branche) et, enfin, d’une violation de la répartition des compétences entre les États membres et le Parlement (quatrième branche).
46. Pour une meilleure compréhension de l’affaire, je suggère de commencer mon analyse par un rappel des apports essentiels de l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité. Puis je proposerai une analyse transversale des différentes branches du moyen soulevé par la partie requérante qui consistera, en premier lieu, à démontrer que la question de la durée des périodes de sessions plénières mensuelles ne peut pas être l’unique critère sur lequel la Cour doit fonder son raisonnement dans cette affaire parce qu’il n’existe pas de règle explicite déterminant a priori cette durée et, en second lieu, à proposer un test plus large aux fins d’apprécier la légalité des délibérations attaquées, à savoir celui de la cohérence globale.
a) Les apports de l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement
47. Dans le cadre du recours en annulation qui était alors dirigé, comme je l’ai déjà rappelé, contre la délibération du Parlement fixant son calendrier de travail pour l’année 1996, la Cour a dit pour droit, à propos de l’étalement des travaux du Parlement sur trois lieux de travail, que, «eu égard à cette pluralité de lieux de travail, l’exercice [de la compétence des États membres de fixer d’un commun accord le siège des institutions de l’Union] comportait non seulement l’obligation de fixer le lieu du siège du Parlement mais impliquait également le pouvoir de préciser cette notion en indiquant les activités qui doivent s’y dérouler» (23). Elle a alors considéré que les États membres, en adoptant la décision d’Édimbourg, «ont entendu énoncer que le siège du Parlement, fixé à Strasbourg, constitue le lieu où l’institution se réunit à titre principal en sessions plénières ordinaires et ont précisé à cette fin, de manière contraignante, le nombre des périodes de sessions qui doivent y être tenues» (24). Plus encore, les États membres ont, selon l’appréciation de la Cour, «consacr[é] la pratique de cette institution consistant à se réunir en principe chaque mois à Strasbourg» (25). Quant à la session budgétaire, la Cour a interprété la décision d’Édimbourg en ce sens que ladite session «doit avoir lieu au cours de l’une des périodes de sessions plénières ordinaires qui se déroulent au siège de l’institution» (26).
48. Ainsi, le siège du Parlement a été défini, selon la lecture faite par la Cour de la décision d’Édimbourg, comme «le lieu où doivent être tenues, à un rythme régulier, douze périodes de sessions plénières ordinaires de cette institution, y compris celles au cours desquelles le Parlement doit exercer les pouvoirs budgétaires que lui confère le traité. Des périodes de sessions plénières additionnelles ne peuvent donc être fixées dans un autre lieu de travail que si le Parlement tient les douze périodes de sessions plénières ordinaires à Strasbourg, lieu du siège de l’institution» (27).
49. La Cour a ensuite tracé une ligne de démarcation entre la compétence des États membres de fixer le siège des institutions et la compétence d’organisation interne qui doit être reconnue au Parlement. Elle a ainsi jugé que, «si le Parlement est autorisé à prendre, en vertu de ce pouvoir d’organisation interne, des mesures appropriées en vue d’assurer le bon fonctionnement et le déroulement de ses procédures, ces décisions doivent respecter la compétence des États membres de fixer le siège» (28). En contrepartie, «les États membres ont le devoir, en exerçant leur compétence […], de respecter la compétence d’organisation interne du Parlement et de veiller à ce qu’une telle décision n’entrave pas le bon fonctionnement de cette institution» (29). Ce faisant, elle a également reconnu que, «s’il est exact que la décision d’Édimbourg impose au Parlement certaines contraintes quant à l’organisation de ses travaux, ces contraintes sont inhérentes à la nécessité de définir son siège, tout en maintenant une pluralité des lieux de travail du Parlement» (30).
50. La décision d’Édimbourg ayant été codifiée à droit constant par les protocoles, il n’y a pas lieu de revenir sur l’interprétation qu’en a fournie la Cour aux fins de l’appréciation de la légalité des délibérations attaquées, d’autant plus que les parties n’entendent pas la remettre en cause.
b) L’absence de règle établie quant à la durée des périodes de sessions plénières mensuelles
51. Les parties s’opposent sur le point de savoir si la décision d’Édimbourg telle que codifiée par les protocoles fixe des obligations que le Parlement est tenu de respecter en termes de durée de ses sessions plénières.
52. D’emblée, je rejette la pertinence, pour notre affaire, de l’invocation de l’arrêt Wybot, précité. Si la Cour y a jugé, comme le rappelle le Parlement, que, «à défaut de toute disposition des traités à cet égard, la fixation de la durée des sessions relève du pouvoir d’organisation interne reconnu au Parlement» (31), c’est dans le contexte propre à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Wybot, précité. Cette affaire s’inscrivait alors dans un cadre juridique bien différent et portait sur la question de la détermination de la durée de la session annuelle (32), c’est-à-dire la durée totale de la période pendant laquelle le Parlement était en session et qu’il était libre de déterminer. Il est évident que c’est en raison de cela que la Cour a pu affirmer que la fixation de la durée des sessions, entendues comme sessions annuelles, résultait, en dernière analyse, du pouvoir d’organisation interne du Parlement. Cela ne signifie d’aucune manière que l’on peut en déduire, dans le cadre des présents recours, une telle liberté en ce qui concerne la fixation de la durée des sessions plénières mensuelles.
53. Quand bien même, par un raisonnement par l’absurde, l’on voudrait déduire de cet arrêt Wybot que, même en ce qui concerne les périodes de sessions plénières mensuelles, la fixation de la durée des sessions relève du pouvoir d’organisation interne du Parlement, il n’en demeure pas moins que ce pouvoir doit être exercé dans le respect du droit primaire. Selon moi, il existe un lien évident entre la détermination de la durée des périodes de sessions plénières et le respect de la décision des États membres de fixer le siège du Parlement à Strasbourg. Pour parler clairement, une délibération qui prévoirait que toutes les périodes de sessions plénières mensuelles devant se tenir à Strasbourg durent seulement une demi-journée chacune violerait les protocoles qui fixent le siège du Parlement. Vu sous cet angle, la compétence exercée par les États membres lorsqu’ils ont fixé le siège du Parlement a nécessairement eu une incidence sur le temps de présence de ladite institution à Strasbourg, sans pour autant aller jusqu’à la fixation d’une règle rigide. La Cour l’a d’ailleurs reconnu en énonçant que «le siège […] constitue le lieu où l’institution se réunit à titre principal» (33). Dès lors, la fixation du siège a, par nature, une incidence quantitative sans que, pour autant, il puisse être reproché aux États membres, comme l’a prétendu le Parlement, d’avoir exercé leur compétence ultra vires.
54. Cela étant précisé, force est de reconnaître que, en ce qui concerne la durée concrète des périodes des sessions plénières, le texte des protocoles n’est pas éclairant et il faut constater, de concert avec le Parlement, qu’aucune règle explicite n’existe à ce propos. J’ai, en outre, tendance à relativiser les obligations en termes de durée que la République française déduit du point 5 de l’arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité. Ce point, qui ne fait que préciser qu’il était «alors constant entre les parties que les périodes de sessions plénières s’étendant d’un lundi à un vendredi se tiennent à Strasbourg», est clairement situé dans la partie dudit arrêt qui rappelle les antécédents du litige de sorte qu’aucune conséquence en droit ne peut véritablement en être tirée. La position particulièrement rigide adoptée par la République française à cet égard est considérablement affaiblie par le fait que, à partir de l’année 2001, les périodes de sessions plénières mensuelles ne se sont plus étendues que du lundi au jeudi sans que la République française ait alors manifesté une quelconque opposition (34).
55. Ainsi, il ne peut être simplement procédé au test de la légalité des délibérations attaquées en les confrontant à une règle clairement établie qui fixerait la durée des périodes de sessions plénières mensuelles. Dans ces conditions, l’exercice, par la Cour, de son contrôle exige la mise en œuvre d’un test plus complet.
c) Le test de la cohérence globale
56. L’absence de règle explicite combinée à l’évolution naturelle du rôle du Parlement et, partant, de ses travaux rend évident qu’il faille procéder à une interprétation dynamique des protocoles dans le respect des principes de respect mutuel posés par la Cour dans le cadre de son arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité. Dès lors, l’analyse doit être plus globale, et c’est alors non plus la durée, stricto sensu, qui est déterminante aux fins de statuer sur la légalité des délibérations attaquées, mais davantage la cohérence globale des calendriers.
57. Ainsi, le test de la cohérence globale se déroule en deux temps.
58. D’abord, c’est l’intégralité des calendriers de travail pour les années 2012 et 2013 qui doit être examinée, en considérant notamment la fréquence et la durée des douze périodes de sessions plénières mensuelles envisagées.
59. Ensuite, le constat, le cas échéant, d’une rupture dans le rythme ou d’une incohérence dans l’organisation des calendriers ne doit pas automatiquement conduire la Cour à conclure à une violation des protocoles, puisqu’il ressort de son arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité, que la Cour a reconnu au Parlement la possibilité de justifier de telles irrégularités. À cet égard, outre les différents motifs de justification de type conjoncturel qui pourraient être avancés, la Cour devra se montrer particulièrement attentive à préserver le bon fonctionnement de l’institution et le bon déroulement de ses procédures.
60. En appliquant ce test aux délibérations attaquées, test qui me semble le plus apte à préserver l’équilibre que la Cour s’est efforcée d’atteindre et le plus respectueux à la fois de la compétence des États membres de fixer le siège du Parlement et de la compétence du Parlement de décider de son organisation interne, que constate-t-on?
i) La tenue de deux périodes de sessions plénières mensuelles sur la même semaine du mois d’octobre est constitutive d’une incohérence
61. Pour les années 2012 et 2013, les délibérations attaquées prévoient, pour chaque mois de l’année à l’exclusion des mois d’août et d’octobre, qu’une période de session plénière mensuelle se déroule sur une période de quatre jours (plus précisément du lundi 17 h au jeudi 17 h). En ce qui concerne les mois d’octobre, et suite à l’adoption d’un amendement qui a entendu «supprimer la période de session 40» et «scinder la période de session d’octobre II» (35), deux sessions de deux jours (du lundi au mardi puis du jeudi au vendredi) se tiennent sur la même semaine.
62. Il ressort ainsi d’un examen tout à fait objectif des calendriers que les délibérations attaquées ont entériné une rupture de la régularité du rythme des sessions. Il est, partant, difficilement contestable que, si l’absence de période de session au mois d’août induit nécessairement une irrégularité dans le calendrier dans le sens où deux sessions doivent se tenir dans un même mois, cette irrégularité est, en ce qui concerne les années 2012 et 2013, amplifiée par la différence en termes de durée par rapport aux autres mois de l’année au cours desquels une période de session plénière mensuelle – qui couvre quatre jours – doit être tenue.
ii) L’absence de justification
63. Toutefois, comme je l’ai rappelé, le Parlement peut prendre, en vertu de son pouvoir d’organisation interne, des mesures appropriées en vue d’assurer son bon fonctionnement et le déroulement de ses procédures. La Cour, toujours dans son arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement, précité, ne s’est d’ailleurs pas prononcée dans un sens différent, puisqu’elle a admis que des dérogations au principe de la tenue de douze périodes de sessions plénières ordinaires puissent être apportées, à condition d’être justifiées (36). Dès lors, les protocoles ne sauraient être interprétés d’une telle manière que cette compétence d’organisation interne soit niée.
64. Le fait que les deux périodes de sessions plénières mensuelles planifiées au mois d’octobre des années 2012 et 2013 ne soient pas d’une durée équivalente à celles des autres mois de l’année est donc susceptible de justification.
65. Cependant, il faut constater que le Parlement peine à convaincre quant aux raisons susceptibles de justifier, ou à tout le moins d’expliquer, les raisons pour lesquelles la durée des deux périodes de sessions plénières des mois d’octobre 2012 et 2013 a été ramenée à deux jours par les délibérations attaquées.
66. D’une part, il faut admettre que l’argumentation en droit du Parlement est régulièrement parasitée par sa volonté clairement revendiquée de pouvoir déterminer lui-même son siège, à tel point qu’il n’est pas aisé de distinguer entre ce qui relève des besoins réels du Parlement en termes d’organisation de ses travaux et ce qui relève d’une manipulation orientée de sa compétence d’organisation interne aux fins de contourner les règles qui lui sont imposées par le droit primaire. Or, la reconnaissance au Parlement de la liberté de fixer lui-même son siège, aussi souhaitable puisse-t-elle être, ne peut pas se faire par l’exercice de sa compétence d’organisation interne, mais exige, au contraire, une entreprise de révision du droit primaire, laquelle peut, le cas échéant, être initiée par le Parlement (37).
67. D’autre part, le Parlement n’a avancé aucune raison particulière permettant de comprendre les raisons pour lesquelles il y aurait lieu d’organiser, comme prévu par les délibérations attaquées, les sessions plénières du mois d’octobre.
68. Il a soutenu que la session budgétaire, à propos de laquelle les protocoles prévoient qu’elle doit se tenir à Strasbourg, ne revêt pas, à l’heure actuelle et à la suite des modifications successives de la procédure budgétaire, la même importance qu’au moment où la décision d’Édimbourg a été adoptée. En dépit du fait que l’exercice par le Parlement de sa compétence budgétaire constitue un moment fondamental de la vie démocratique de l’Union et doit donc être accompli avec toute l’attention, la rigueur et tout l’engagement qu’une telle responsabilité exige, il ne revient pas à la Cour d’imposer a priori une durée moyenne de la session budgétaire. Cependant, même en admettant – ce dont je ne suis pas convaincu – qu’une telle session puisse se tenir sur une durée plus limitée par rapport à celle des autres périodes de sessions plénières mensuelles, cela n’occulterait pas le fait que la seconde période de session plénière mensuelle prévue la même semaine au mois d’octobre des années 2012 et 2013, qui n’est donc pas la session budgétaire, a vu sa durée raccourcie par rapport aux sessions plénières mensuelles des autres mois de l’année sans raison apparente.
69. Il est, à cet égard, peu convaincant de considérer d’ores et déjà que, par exemple, l’activité du Parlement lors de la session plénière mensuelle du mois d’octobre 2013 qui ne sera pas consacrée au budget sera allégée et que deux jours de session (38) seront suffisants. Un rapide examen de l’ordre du jour des dernières sessions plénières mensuelles montre un agenda particulièrement chargé, s’étendant alors sur quatre jours (39). Interrogé sur ce point lors de l’audience, le représentant du Parlement n’a pas expliqué pourquoi précisément, en dehors de l’hypothèse de la session budgétaire, il y aurait lieu de présumer que l’ordre du jour de l’autre période de session prévue au mois d’octobre serait allégé, allant même jusqu’à reconnaître qu’il n’est pas possible pour le Parlement d’anticiper, au moment du vote sur son calendrier, le contenu de l’ordre du jour des différentes sessions.
70. L’argument tiré de l’augmentation des travaux du Parlement en commission, au détriment du travail en plénière, est tout à fait intéressant et reflète certainement une évolution réelle dans l’organisation des travaux du Parlement. Ceci étant, encore une fois, la question de savoir pourquoi seule la durée de cette période de session d’octobre est concernée continue à m’échapper.
71. Enfin, le Parlement a également invoqué le fait que les délibérations attaquées doivent être lues à la lumière des coûts engendrés par la pluralité des lieux de travail du Parlement, coûts rendus encore plus saillants dans un contexte de crise économique. Indéniablement, il s’agit là de l’argument le plus fort. Le contexte actuel impose vraisemblablement qu’une réflexion soit menée sur ce thème. Il n’en demeure pas moins que, eu égard à la répartition des compétences opérée par les traités, cette responsabilité incombe aux États membres. J’ajoute que, selon moi, ces coûts font partie des «contraintes inhérentes» à la pluralité des lieux de travail du Parlement que la Cour évoquait dans son arrêt du 1er octobre 1997, France/Parlement (40). Puisque le protocole exige, en tout état de cause, douze périodes de sessions plénières mensuelles, la tenue, sur un même mois, de deux périodes de sessions plénières qui, chacune, auraient une durée équivalente à celles des autres mois de l’année ne représente pas un coût supplémentaire par rapport à celui qui résulterait de la tenue, sur toute l’année, d’une telle période par mois, mois d’août inclus.
72. En conséquence, le Parlement n’a ni avancé de raisons conjoncturelles susceptibles de justifier un aménagement ponctuel de son calendrier ni démontré que la tenue, au mois d’octobre, de deux périodes de sessions plénières ordinaires d’une durée équivalente à celles des autres mois de l’année entraverait son bon fonctionnement ou nuirait au déroulement de ses procédures.
d) Conclusion
73. Compte tenu de l’économie générale des calendriers pour les années 2012 et 2013, il apparaît ainsi clairement que les deux périodes de session prévues sur la même semaine du mois d’octobre des années 2012 et 2013 couvrent, en fait, une unique période de session, dont on peut légitimement présumer, en raison de l’absence d’explications convaincantes apportées par le Parlement dans le cadre des présentes procédures, qu’elle a été artificiellement scindée en deux afin de répondre, de manière non moins artificielle, aux exigences fixées par les protocoles.
74. Il y a lieu, dès lors, de constater que les deux périodes de session fixées la même semaine du mois d’octobre ne peuvent être qualifiées, envisagées individuellement, de périodes de sessions plénières mensuelles au sens des protocoles. Partant, les délibérations attaquées ne fixent pas, pour les années 2012 et 2013, les douze périodes de sessions plénières mensuelles requises par lesdits protocoles.
75. L’unique moyen soulevé dans le cadre des présents recours par la République française apparaissant ainsi fondé, il y a lieu de l’accueillir.
V – Sur les dépens
76. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République française ayant conclu en ce sens, il y a lieu de condamner le Parlement aux dépens.
77. Conformément à l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, le Grand-Duché de Luxembourg supportera ses propres dépens.
VI – Conclusion
78. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de déclarer et d’arrêter ce qui suit:
1) Les délibérations du Parlement européen du 9 mars 2011 relatives au calendrier des périodes de session du Parlement pour l’année 2012 et au calendrier des périodes de session du Parlement pour l’année 2013 sont annulées en ce qu’elles fixent sur une même semaine, pour le mois d’octobre des années concernées, deux périodes de sessions plénières ordinaires d’une durée réduite par rapport aux périodes devant se tenir au cours des autres mois de l’année alors qu’une telle différence n’est pas justifiée.
2) Le Parlement européen est condamné aux dépens.
3) Le Grand-Duché de Luxembourg supportera ses propres dépens.