ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (druhá komora)
z 25. septembra 2018 (*)
„EPZF a EPFRV – Výdavky vylúčené z financovania – Oddelená priama pomoc – Kontroly na mieste – Diaľkové snímanie – Posúdenie rizikových faktorov – Nápravné opatrenia, ktoré má prijať dotknutý členský štát – Posúdenie finančnej ujmy – Proporcionalita“
Vo veci T‑260/16,
Švédske kráľovstvo, v zastúpení: pôvodne L. Swedenborg, A. Falk, N. Otte Widgren, C. Meyer‑Seitz a U. Persson, neskôr M. Swedenborg, A. Falk a C. Meyer‑Seitz, splnomocnení zástupcovia,
žalobca,
ktorého v konaní podporujú:
Česká republika, v zastúpení: M. Smolek a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastník konania,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: D. Triantafyllou a K. Simonsson, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh, založený na článku 263 ZFEÚ, v prvom rade na zrušenie vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2016/417 zo 17. marca 2016, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 75, 2016, s. 16), v rozsahu, v akom sa týka oddelenej priamej pomoci poskytnutej Švédskemu kráľovstvu v celkovej výške 8 811 286,44 eura za rok žiadostí 2013 a subsidiárne na zníženie sumy uvedenej oddelenej priamej pomoci vylúčenej z financovania a stanovenie jej výšky na 1 022 259,46 eura,
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora),
v zložení: predseda komory M. Prek, sudcovia F. Schalin (spravodajca) a M. J. Costeira,
tajomník: P. Cullen, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní 23. februára 2018,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1 Európska komisia v nadväznosti na inšpekciu vykonanú jej službami od 19. do 23. augusta 2013, pokiaľ ide o priamu pomoc na plochu za roky žiadostí 2011 a 2012, dospela k záveru, že existujú nedostatky v rámci toho, ako Švédske kráľovstvo vykonávalo svoje povinnosti v oblasti výberu kontrolných vzoriek, tak ako vyplývali z článku 31 nariadenia Komisie (ES) č. 1122/2009 z 30. novembra 2009, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 73/2009, pokiaľ ide o krížové plnenie, moduláciu a integrovaný správny a kontrolný systém v rámci schém priamej podpory pre poľnohospodárov ustanovených uvedeným nariadením, ako aj podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007, pokiaľ ide o krížové plnenie v rámci schémy podpory ustanovenej pre odvetvie vinohradníctva a vinárstva (Ú. v. EÚ L 316, 2009, s. 65).
2 Kontroly, ktoré musia vykonávať členské štáty, sledujú cieľ aktualizácie a overenia informácií, ktoré členské štáty majú, pokiaľ ide o poľnohospodárske plochy, pre ktoré sa žiada pomoc, aby sa znížilo riziko chyby súvisiacej s poskytnutím tejto pomoci.
3 Komisia v podstate vo svojom liste, ku ktorému bola pripojená príloha, zaslanému 6. decembra 2013 švédskym orgánom podľa ustanovení článku 11 ods. 1 prvého pododseku nariadenia Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, 2006, s. 90) (ďalej spolu len „oznámenie zo 6. decembra 2013“), tvrdila, že švédske orgány úplne nedodržali svoje povinnosti v oblasti kontroly priamych platieb na plochu za roky žiadostí 2011 a 2012, pričom uviedla, že porovnanie výsledkov kontrol diaľkovým snímaním na jednej strane a na mieste na druhej strane umožnilo konštatovať značne rôzny počet chýb, hoci oba typy kontroly mali viesť k tým istým výsledkom. Preto existovalo podozrenie, že pri použití diaľkového snímania buď výber kontrolných vzoriek, alebo metóda kontroly mali nedostatky. Miera chýb totiž bola menšia, pokiaľ ide o kontroly diaľkovým snímaním, čo indikuje, že analýza rizík založená na výbere kontrolných vzoriek nebola vykonaná správne, pretože sa vykonala s obmedzeným počtom rizikových faktorov, ktoré ako také neboli ani ročne vyhodnocované, ani účinne aktualizované, aby sa získala lepšia cielenosť rizika pre Európsky poľnohospodársky záručný fond [(EPZF) alebo ďalej len „Fond“]. Komisia nakoniec požiadala švédske orgány, aby ju obratom informovali o nápravných opatreniach, ktoré už prijali a ktoré ešte plánujú prijať.
4 Dňa 5. februára 2014 švédske orgány, v predmetnom prípade Jordbruksverket (švédsky úrad pre poľnohospodárstvo, Švédsko), zaslali Komisii odpoveď na jej výhrady.
5 Listom z 11. apríla 2014 Komisia pozvala švédske orgány na bilaterálne stretnutie podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006. Po tomto stretnutí, ktoré sa konalo 20. mája 2014, Komisia zotrvala na svojich záveroch týkajúcich sa konštatovania nedostatkov za roky žiadostí 2011 a 2012.
6 Dňa 25. septembra 2014 švédske orgány zaslali Komisii odpoveď na závery zo zápisnice z bilaterálneho stretnutia z 20. mája 2014, pričom jej predložili vlastný odhad ujmy vzniknutej Fondu za roky žiadostí 2011 až 2013, ktorá bola podľa nich vo výške 636 865 eur.
7 Dňa 15. januára 2015 zaslala Komisia švédskym orgánom oznámenie podľa ustanovení článku 11 ods. 2 tretieho pododseku a článku 16 ods. 1 nariadenia č. 885/2006 (ďalej len „oznámenie z 15. januára 2015“). Odmietla v ňom odhad ujmy tak, ako ju vypočítali švédske orgány, pričom uviedla, že v predmetnom prípade nevykonali správne sekundárnu kontrolu.
8 Švédske kráľovstvo 24. februára 2015 požiadalo, aby bola vec predložená zmierovaciemu orgánu stanovenému v článku 16 nariadenia č. 885/2006. Zmierovací orgán v správe z 9. júla 2015 dospel k záveru, že stanoviská strán sú nezmieriteľné. Navrhol však Komisii, aby vylúčila z opravy žiadosti pochádzajúce zo švédskych departmentov, ktoré nevyužívali diaľkové snímanie v roku 2013, a zohľadnila mapu, na ktorú sa odvolávajú švédske orgány, ktorá preukazuje zmenu geografickej situácie kontrolovaných zón od roka 2013.
9 Dňa 19. októbra 2015 Komisia oznámila Švédskemu kráľovstvu svoje konečné stanovisko (ďalej len „konečné stanovisko z 19. októbra 2015“). Ponechala uplatnenie paušálnej opravy, ktorá sa týkala výlučne roku žiadosti 2013 a ôsmich švédskych departmentov, v ktorých bolo diaľkové snímanie vykonávané v rokoch 2011 až 2013. Komisia v podstate vysvetlila, že pokračujúce opomenutie aktualizovať analýzu rizík výberu kontrolných vzoriek na účely kontroly diaľkovým snímaním, ktoré predstavuje neexistenciu sekundárnej kontroly vzhľadom na jej pretrvávanie, spôsobuje riziko ujmy pre EPZF. Za týchto podmienok paušálna oprava týkajúca sa všetkej pomoci viazanej na plochu je najlepším spôsobom na kvantifikovanie tohto rizika a miera opravy vo výške 2 % sa zdá byť odôvodnená.
10 Vykonávacím rozhodnutím Komisie (EÚ) 2016/417 zo 17. marca 2016, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 75, 2016, s. 16), bola paušálna oprava vo výške 2 % uplatnená na výdavky poskytnuté vo Švédsku ako oddelená priama pomoc za rok žiadosti 2013, pričom konečná suma opravy bola vo výške 8 811 286,44 eura (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
Konanie a návrhy účastníkov konania
11 Švédske kráľovstvo podalo do kancelárie Všeobecného súdu 24. mája 2016 túto žalobu.
12 Podaním podaným do kancelárie Všeobecného súdu 7. septembra 2016 podala Česká republika návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Švédskeho kráľovstva, ktorému bolo vyhovené rozhodnutím predsedu druhej komory Všeobecného súdu z 19. októbra 2016.
13 Vyjadrenie k žalobe, replika a duplika boli do kancelárie Všeobecného súdu podané 5. októbra a 1. decembra 2016 a 13. januára 2017.
14 Potom, ako 1. decembra 2016 Česká republika podala vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania, Švédske kráľovstvo a Komisia podali svoje pripomienky, a to 21. a 23. februára 2017.
15 Účastníci konania boli 28. februára 2017 oboznámení o skončení písomnej časti konania.
16 Švédske kráľovstvo 20. marca 2017 oznámilo, že si želá, aby sa konalo pojednávanie.
17 Švédske kráľovstvo navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– subsidiárne zrušil a zmenil napadnuté rozhodnutie tak, že zníži sumu vylúčenú z financovania Európskou úniou a stanoví ju na sumu 1 022 259,46 eura,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
18 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal Švédske kráľovstvo na náhradu trov konania.
19 Česká republika navrhuje, aby Všeobecný súd vyhovel žalobným návrhom Švédskeho kráľovstva a zrušil napadnuté rozhodnutie v požadovanom rozsahu.
Žalobné dôvody a tvrdenia účastníkov konania
20 Švédske kráľovstvo uvádza v rámci žaloby tri žalobné dôvody.
21 Po prvé tvrdí, že Komisia sa dopustila nesprávneho právneho posúdenia, keď porušila ustanovenia článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006, ako aj ustanovenia článku 52 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 549), keďže v oznámení zo 6. decembra 2013, ktoré mu zaslala po vyšetrovaní, ani nespresnila údajný nedostatok, o ktorý ide v predmetnom prípade, ani neuviedla nápravné opatrenia, ktoré by bolo treba prijať s cieľom zabezpečiť, aby bola v budúcnosti dodržiavaná právna úprava Únie. Na uvedené oznámenie sa nemožno teda odvolávať na odôvodnenie spornej finančnej opravy.
22 Po druhé uvádza, že Komisia založila napadnuté rozhodnutie na nesprávnych záveroch, pokiaľ ide o rozdiely vyplývajúce z porovnania počtu zistených chýb po realizácii dvoch modelov kontroly. Treba sa teda domnievať, že Komisii sa nepodarilo preukázať údajné nedostatky, ani akým spôsobom tieto nedostatky, aj keby sa zistili, mohli spôsobiť riziko vzniku ujmy pre EPZF.
23 Po tretie takisto tvrdí, že Komisia tým, že vykonala výpočet sumy paušálnej opravy, porušila tak článok 52 nariadenia č. 1306/2013, ako aj svoje vlastné usmernenia, tak ako sú definované v dokumente Komisie č. VI/5330/97 z 23. decembra 1997, nazvanom „Usmernenia k výpočtu finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov z EPUZF‑u – záručná sekcia“ (ďalej len „dokument č. VI/5330/97“), ako aj zásadu proporcionality.
24 Komisia spochybňuje argumentáciu rozvinutú Švédskym kráľovstvom v rámci troch žalobných dôvodov, ktoré uviedlo Švédske kráľovstvo.
25 Česká republika, ktorá vyhlásila, že v plnom rozsahu podporuje argumentáciu Švédskeho kráľovstva, sa obmedzila na uvedenie poznámok týkajúcich sa druhého a tretieho žalobného dôvodu.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení ustanovení článku 52 nariadenia č. 1306/2013 a článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006
26 Švédske kráľovstvo uvádza, že článok 52 nariadenia č. 1306/2013 a článok 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006 upravujú rôzne fázy, ktoré treba dodržať pri postupe zúčtovania výdavkov, pokiaľ ide o EPZF. Konkrétne, podľa článku 11 ods. 1 prvého pododseku nariadenia č. 885/2006 dotknutému členskému štátu na to, aby mohol napraviť hneď, ako to je možné, konštatované nedostatky, sa musia najprv oznámiť výsledky vyšetrovania Komisie a musí byť informovaný o nápravných opatreniach, ktoré treba prijať na zabezpečenie dodržiavania predmetných pravidiel Únie v budúcnosti. Iba takéto písomné oznámenie môže predstavovať referenčný prvok na plynutie lehoty 24 mesiacov stanovenej v článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013, ktorý umožňuje identifikovať výdavky, ktoré môžu byť vylúčené z financovania Úniou.
27 Oznámenie zo 6. decembra 2013, a ani neskoršie listy alebo oznámenia Komisie nespĺňajú požiadavky článku 11 ods. 1 prvého pododseku nariadenia č. 885/2006, pretože neuvádzajú jasne, v čom spočívajú nedostatky vytýkané Švédskemu kráľovstvu, ani aké sú nápravné opatrenia, ktoré je Švédske kráľovstvo povinné prijať na to, aby tieto nedostatky napravilo. Takéto spresnenia predložila Komisia až v konečnom stanovisku z 19. októbra 2015, v ktorom okrem toho uviedla, že pretrvávanie údajných nedostatkov sa musí považovať za neexistenciu sekundárnej kontroly. Konkrétne znenie oznámenia zo 6. decembra 2013 umožňovalo konštatovať, že Komisia sa obmedzila na uvedenie toho, že má podozrenie, že buď existujú nedostatky v sekundárnej kontrole, v predmetnom prípade v analýze rizík pre výber kontrolných vzoriek diaľkového snímania, alebo existuje určitá forma nedostatku v kľúčovej kontrole, teda v rámci fyzickej inšpekcie diaľkovým snímaním. Podľa judikatúry však musí písomné oznámenie stanovené v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006 poskytnúť dotknutému členskému štátu všetky informácie o výhradách Komisie, aby toto oznámenie mohlo splniť svoju výstražnú funkciu.
28 Navyše, aj keď služby Komisie pristúpili k vyšetrovaniu, len pokiaľ ide o roky žiadostí 2011 a 2012, podozrenia z nedostatkov, ktoré formulovala Komisia, sa neskôr pripisovali neexistencii analýzy rizík, pričom základ takéhoto vývoja názoru Komisie nevyplýva zo spisu, z právnej úpravy Únie či judikatúry, ba dokonca ani z jej vlastných usmernení, podľa ktorých by možnosť zdokonalenia kontrolného postupu nepostačovala na odôvodnenie finančných opráv.
29 Komisia uvádza, že v oznámení zo 6. decembra 2013, konkrétne v bode 1.2.1 prílohy, ktorú obsahuje, s názvom „Účinnosť analýzy rizík“, poskytla švédskym orgánom podrobnosti o vytýkaných nedostatkoch a požiadala ich o nové objasnenia k hodnoteniu rizík na účely kontrol prostredníctvom diaľkového snímania, ako aj vysvetlenia k spôsobu zabezpečenia vhodného zohľadnenia rizika pre Fond. Táto žiadosť sa mala prinajmenšom implicitne považovať za uvedenie nápravných opatrení, ktoré sa majú prijať, vo všeobecnom zmysle. Pokiaľ ide o rozdiely konštatované medzi dvoma spôsobmi kontroly, Komisia uviedla, že je možné mať podozrenie, že buď výber kontrolných vzoriek, alebo metóda kontroly vykazovali rozdiely.
30 Komisia najmä uvádza, že v bode 1.3.2 prílohy, ktorú obsahuje oznámenie zo 6. decembra 2013, spomenula nedostatky konštatované počas rýchlych kontrol na mieste, ktoré vykonali švédske orgány v nadväznosti na kontroly prostredníctvom diaľkového snímania.
31 Komisia okrem toho tvrdí, že hoci je pravda, že oznámenie zo 6. decembra 2013 sa vzťahuje na roky žiadostí 2011 a 2012, zapríčinila to skutočnosť, že keďže sa uvedené oznámenie týkalo kontroly vykonanej v auguste 2013, v tomto štádiu neexistoval nijaký výsledok vo vzťahu k roku 2013. V každom prípade, keďže nezrovnalosti pretrvávali, prináležalo jej zohľadniť to pri vymedzení obdobia finančnej opravy. Zo skutočnosti, že nedostatky existovali v rokoch 2011 až 2013, vyplýva, že žiadna analýza rizík sa nemôže považovať za takú, že sa vykonávala v týchto rokoch, a neuskutočnila sa teda nijaká sekundárna kontrola.
32 Znenie listu zaslaného 5. februára 2014 švédskym úradom pre poľnohospodárstvo Komisii umožňovalo takisto konštatovať, že švédske orgány pochopili, aké nedostatky existovali podľa Komisie.
33 Následne vo výzve z 11. apríla 2014 na bilaterálne stretnutie z 20. mája 2014, ako aj v záveroch z tohto stretnutia Komisia podrobnejšie informovala o nápravných opatreniach, ktoré treba prijať. To je spojené s tým, že postup kontroly je dynamickým procesom a že otázky, ktoré vznikajú, sa riešia v rámci postupu, ktorý prebieha, na základe objasnení poskytnutých dotknutým členským štátom. V každom prípade nápravné opatrenia môžu platiť len do budúcnosti a nie pre roky žiadostí 2011 až 2013.
34 Komisia okrem toho spochybňuje tvrdenie, podľa ktorého až v štádiu konečného stanoviska z 19. októbra 2015 spresnila podrobnosti týkajúce sa údajného nedostatku, ktorý ju v spojení s neexistenciou vývoja situácie v priebehu posledných rokov viedol k záveru o neexistencii sekundárnej kontroly. Podľa nej tieto prvky už vyplývajú z jej oznámenia z 15. januára 2015, vykonaného na základe článku 11 ods. 2 tretieho pododseku nariadenia č. 885/2006.
35 V predmetnom prípade sa článok 11 ods. 1 a 2 nariadenia č. 885/2006, na ktorý sa odvoláva Švédske kráľovstvo, uplatňuje od 16. októbra 2006 a znie takto:
„Overovanie súladu
1. Ak Komisia v dôsledku akéhokoľvek šetrenia usúdi, že výdavky neboli realizované v súlade s pravidlami [Únie], oznámi svoje zistenia príslušnému členskému štátu a uvedie nápravné opatrenia potrebné na zabezpečenie budúceho súladu s týmito pravidlami.
V oznámení sa odvolá na tento článok. Členský štát zašle odpoveď do dvoch mesiacov od doručenia oznámenia a Komisia môže v dôsledku toho zmeniť svoje stanovisko. Komisia môže v odôvodnených prípadoch súhlasiť s predĺžením lehoty na odpoveď.
Po uplynutí lehoty na odpoveď Komisia zvolá bilaterálne stretnutie a obidve strany vynaložia úsilie, aby dospeli k dohode, čo sa týka opatrení, ktoré sa majú prijať, ako aj hodnotenia závažnosti porušenia a finančnej ujmy spôsobenej rozpočtu [Únie].
2. Členský štát do dvoch mesiacov od dátumu prevzatia zápisnice z bilaterálneho stretnutia uvedeného v treťom pododseku odseku 1 oznámi všetky informácie vyžiadané počas tohto stretnutia, ako aj akékoľvek ďalšie informácie, ktoré považuje za užitočné pre prebiehajúce prešetrovanie.
Komisia môže v odôvodnených prípadoch na základe zdôvodnenej žiadosti členského štátu povoliť predĺženie lehoty uvedenej v prvom pododseku. Žiadosť má byť adresovaná Komisii pred uplynutím tohto obdobia.
Po uplynutí lehoty uvedenej v prvom pododseku Komisia oficiálne oznámi svoje závery členskému štátu na základe zaslaných informácií, v rámci postupu overovania súladu. V tomto oznámení sa vyhodnotia výdavky, ktoré podľa článku 31 nariadenia (ES) č. 1290/2005 plánuje vylúčiť z financovania [Úniou], a Komisia v ňom uvedie odvolanie na článok 16 ods. 1 tohto nariadenia.“
36 Nariadenie č. 1306/2013, ktorým bolo zrušené nariadenie Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. EÚ L 209, 2005, s. 1) obsahuje článok 52, nazvaný „Overenie súladu“, uplatniteľný od 1. januára 2015.
37 Podľa ustanovení článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013 sa odmietnutie financovania nemôže týkať „výdavkov [EPZF], ktoré sa vynaložili viac ako 24 mesiacov predtým, ako Komisia písomne oznámila členskému štátu výsledky svojich kontrol“.
38 Zdá sa teda, že článok 11 nariadenia č. 885/2006 definuje jednotlivé fázy, ktoré treba dodržiavať počas postupu pri zúčtovaní výdavkov EPZF. Konkrétne článok 11 ods. 1 prvý pododsek uvedeného nariadenia spresňuje obsah prvého písomného oznámenia, v ktorom Komisia pred zorganizovaním bilaterálnej diskusie oznamuje členským štátom výsledky svojich kontrol. Podľa znenia tohto ustanovenia prvé oznámenie musí spresniť výsledky kontrol Komisie príslušnému členskému štátu a uviesť nápravné opatrenia, ktoré musí tento členský štát prijať, aby sa v budúcnosti zabezpečilo dodržanie predmetných pravidiel Únie (rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia, T‑2/11, EU:T:2013:307, bod 57).
39 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že súd Únie už rozhodol, že v rámci vykonávania nariadenia Komisie (ES) č. 1663/95 zo 7. júla 1995 stanovujúceho podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (EHS) č. 729/70 týkajúceho sa postupu pri zúčtovaní výkazov záručnej sekcie EPUZF (Ú. v. ES L 158, 1995, s. 6; Mim. vyd. 03/018, s. 31) by malo písomné oznámenie uvedené v článku 8 ods. 1 uvedeného nariadenia, ktoré je v podstate zhodné s oznámením uvedeným v článku 11 ods. 1 prvom pododseku nariadenia č. 885/2006 byť takej povahy, že poskytne dotknutému členskému štátu všetky informácie o výhradách Komisie, aby toto oznámenie mohlo splniť výstražnú funkciu, ktorú jej zveril článok 8 ods. 1 prvý pododsek uvedeného nariadenia (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia, T‑2/11, EU:T:2013:307, bod 58).
40 Z toho vyplýva, že v prvom oznámení uvedenom v článku 11 nariadenia č. 885/2006 Komisia musí uviesť dostatočne presne predmet vyšetrovania vedeného jej útvarmi a nedostatky zistené pri tomto vyšetrovaní, ktoré možno uviesť neskôr ako dôkazy o vážnej a dôvodnej pochybnosti, ktorú má v súvislosti s kontrolami vykonanými vnútroštátnymi správnymi orgánmi alebo s číselnými údajmi poskytnutými týmito orgánmi, a odôvodniť tak finančné opravy vykonané v konečnom rozhodnutí, ktorým sa z financovania Úniou vylučujú niektoré výdavky vynaložené dotknutým členským štátom v rámci EPZF (pozri analogicky rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia, T‑2/11, EU:T:2013:307, bod 59 a citovanú judikatúru).
41 Ak však nezrovnalosti odôvodňujúce uplatnenie finančnej opravy pretrvávajú po dátume písomného oznámenia výsledkov kontrol, Komisia je oprávnená, ba dokonca má povinnosť, zohľadniť túto situáciu pri vymedzení obdobia, na ktoré sa má predmetná finančná oprava vzťahovať (pozri analogicky rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia, T‑2/11, EU:T:2013:307, bod 63 a citovanú judikatúru).
42 V dôsledku toho treba preskúmať, či oznámenie zo 6. decembra 2013, tvorené listom zo 6. decembra 2013 a prílohou k nemu, možno považovať za také, že je v súlade s požiadavkami stanovenými v článku 11 nariadenia č. 885/2006. Z tohto titulu treba overiť, či uvedené oznámenie obsahuje jednak dostatočnú identifikáciu predmetu a výsledkov vyšetrovania v rozsahu, v akom tvorili základ pre spornú finančnú opravu, a jednak nápravné opatrenia, ktoré mali byť prijaté pre budúcnosť.
43 Korešpondencia, ktorú predstavuje oznámenie zo 6. decembra 2013, odkazuje v prvom rade na činnosti vyšetrovania, ku ktorým došlo vo Švédsku od 19. do 23. augusta 2013, pričom sa tam vo všeobecnosti uvádzalo, že vzhľadom na pripomienky vyplývajúce z uvedených kontrol, ktoré sa týkajú priamych platieb na plochu za roky žiadostí 2011 a 2012, služby generálneho riaditeľstva Komisie pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka dospeli k záveru, že švédske orgány neodpovedali v plnom rozsahu na požiadavky vyplývajúce z nariadenia Rady (ES) č. 73/2009 z 19. januára 2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa ustanovujú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1782/2003 (Ú. v. EÚ L 30, 2009, s. 16), z nariadenia č. 1122/2009, ako aj z nariadenia Komisie (ES) č. 1120/2009 z 29. októbra 2009, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie režimu jednotnej platby ustanoveného v hlave III nariadenia č. 73/2009 (Ú. v. EÚ L 316, 2009, s. 1).
44 Predmetná korešpondencia okrem toho spresňuje, že podľa článku 31 nariadenia č. 1290/2005 môžu konštatované nedostatky viesť k tomu, že z financovania Úniou sa vylúči časť výdavkov financovaných EPZF a že budú predstavovať základ pre uvedené opravy, až kým sa neprijmú primerané nápravné opatrenia.
45 Pokiaľ ide o prílohu, ktorú obsahuje oznámenie zo 6. decembra 2013, v bode 1.2.1, pod názvom „Účinnosť analýzy rizík“, sa v nej v prvom rade objavuje odkaz na ustanovenia článkov 26 a 31 nariadenia č. 1122/2009, pričom následne zakotvuje zásadu, podľa ktorej „kontroly diaľkovým snímaním a klasické kontroly na mieste… majú vo všeobecnosti poskytnúť tie isté výsledky [a ak] to tak nie je, možno mať podozrenie, že buď výber kontrolných vzoriek alebo metóda kontroly obsahovali nedostatky“.
46 Príloha obsiahnutá v oznámení zo 6. decembra 2013 obsahuje ďalej porovnanie miery chýb konštatovaných pri kontrolách plôch prevádzok, ktoré čerpali pomoc, podľa toho, či sa použila metóda kontrol na mieste alebo diaľkové snímanie a podľa toho, či vzorky boli vybrané náhodne alebo v závislosti od posúdenia rizikových faktorov.
47 Rekapitulujúca tabuľka umožňuje najmä konštatovať, že miery chýb kontrol diaľkovým snímaním, týkajúca sa vzoriek vybratých v závislosti od posúdenia faktorov rizika sú systematicky nižšie ako miery chýb kontroly na mieste, pričom tie prvé uvedené sú 0,96 a 0,31 %, pokiaľ ide o roky 2011 a 2012, a tie druhé uvedené sú 1,34 a 1,41 %, pokiaľ ide o tie isté roky.
48 Potom, ako Komisia uviedla vysvetlenia poskytnuté švédskymi orgánmi, ktoré sa jednak týkali metódy výberu kontrolovaných prevádzok a jednak racionalizácie kontrol diaľkovým snímaním tak, aby sa tieto kontroly sústredili na oblasti švédskeho územia, ktoré majú určitú hustotu prevádzok, dospela k záveru, že „existovalo teda riziko, že švédske orgány sa dostatočne nesústredili na riziko týkajúce sa kontrol diaľkovým snímaním“.
49 Tento záver, pokiaľ ide o potrebu lepšieho posúdenia faktorov rizika, sa zdá byť jasný a jednoznačný a nemôže sa, na rozdiel do toho, čo tvrdí Švédske kráľovstvo, zamieňať s jednoduchým podozrením, ktoré by nemohlo odôvodniť finančnú opravu. Musí byť teda považovaný za taký, že predstavuje dostatočnú identifikáciu predmetu a výsledkov vyšetrovania.
50 Pokiaľ ide o nápravné opatrenia, ktoré sa majú vykonať, hoci sa korešpondencia obsiahnutá v oznámení zo 6. decembra 2013 obmedzila na odkaz na prílohu, ktorá tvorí obsah toho istého oznámenia, pričom švédske orgány boli požiadané, aby informovali Komisiu o nápravných opatreniach, ktoré už boli prijaté alebo plánované, ako aj o kalendári ich realizácie, uvedená príloha obsahuje výzvu adresovanú švédskym orgánom, aby „objasnili vo väčšej miere svoje hodnotenie rizík na účely kontrol diaľkovým snímaním a vysvetlili, akým spôsobom sa ubezpečili, že riziko bolo zohľadnené primeraným spôsobom“.
51 Tento záver, vnímaný vo svetle konštatovania zistených nedostatkov, týkajúci sa nápravných opatrení, ktoré sa majú prijať, sa zdá byť jasný a o to viac jednoznačný, že švédske orgány poskytli určité vysvetlenia nedostatkov konštatovaných službami Komisie, takže dosah tohto záveru je zjavne jasný, pokiaľ ide o uvedené opatrenia.
52 Za týchto podmienok nápravné opatrenia, ktoré mal byť prijaté do budúcnosti švédskymi orgánmi, sa javia byť dostatočne podrobne uvedené v oznámení zo 6. decembra 2013 vzhľadom na požiadavky vyplývajúce z článku 11 nariadenia č. 885/2006.
53 Okrem toho, hoci sa oznámenie zo 6. decembra 2013 týka výlučne rokov žiadostí 2011 a 2012, pričom finančná oprava sa týka roku žiadosti 2013, treba pripomenúť, že jednak rok žiadosti 2013 ešte nebol skončený pri inšpekcii službami Komisie v auguste 2013 a že jednak, keďže nezrovnalosti odôvodňujúce uplatnenie finančnej opravy pretrvávali po dátume písomného oznámenia výsledkov vyšetrovaní, prináleží Komisii zohľadniť túto situáciu pri určovaní obdobia, ktorého sa týka predmetná finančná oprava.
54 Z ustanovení článku 11 nariadenia č. 885/2006 totiž vyplýva, že ak dotknutý členský štát nevykoná nápravné opatrenia v odpovedi na nezrovnalosti konštatované Komisiou, Komisia môže až do skutočného dátumu realizácie nápravných opatrení, ktorú nariadila, vylúčiť z financovania výdavky ovplyvnené nedodržaním pravidiel Únie (rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia, T‑2/11, EU:T:2013:307, bod 80).
55 V oznámení z 15. januára 2015 Komisia konštatovala pretrvávanie značnej odchýlky v miere chýb kontrol diaľkovým snímaním a kontrol na mieste, pričom tieto miery boli 0,39 % a 0,74 %.
56 Od tohto štádia, a nie výlučne od štádia konečného stanoviska z 19. októbra 2015, ako nesprávne tvrdí Švédske kráľovstvo, bolo Švédske kráľovstvo informované o pretrvávaní nedostatkov konštatovaných službami Komisie, pričom nápravné opatrenia, ktoré sa majú prijať, boli nevyhnutne rovnakej povahy ako tie, ktoré sa uvádzali predtým.
57 Vzhľadom na vyššie uvedené sa zdá, že požiadavky vyplývajúce z článku 11 nariadenia č. 885/2006 neboli Komisiou porušené a že prvý žalobný dôvod uvádzaný Švédskym kráľovstvom, keďže nie je dôvodný, treba zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na tom, že Komisia nepreukázala údajné nedostatky a finančné riziko pre EPZF
58 Švédske kráľovstvo v prvom rade uvádza, že tvrdenia Komisie týkajúce sa údajného porušenia ustanovení článku 31 ods. 2 nariadenia č. 1122/2009 spočívajú na nesprávnom predpoklade, podľa ktorého výsledky klasických kontrol na mieste a výsledky kontrol diaľkovým snímaním vedú k tomu istému výsledku. Ide však o dve doplňujúce sa metódy, keďže kontrola na mieste je z hľadiska svojej povahy presnejšia a umožňuje zistiť väčší počet chýb, kým diaľkové snímanie umožňuje mať celkový pohľad a kontrolovať väčšie oblasti. To potvrdzuje aj znenie článku 35 ods. 1 písm. b) nariadenia no 1122/2009, ktoré stanovuje, že členské štáty využívajúce diaľkové snímanie, keďže neumožňuje poskytnúť príslušným orgánom uspokojivé výsledky z hľadiska presnosti, majú vykonávať fyzické inšpekcie. Komisia navyše nevysvetlila, prečo by mali obe metódy kontroly viesť k rovnakým výsledkom.
59 Ďalej Švédske kráľovstvo tvrdí, že rozdiely medzi konštatovanými mierami chýb podľa použitia jednej alebo druhej metódy kontroly, okrem toho, že sa menili v posúdeniach poskytovaných Komisiou v priebehu prejednávania tohto prípadu, sú nízke, ba priam marginálne, pretože sa nachádzajú v absolútnej hodnote medzi 0,27 a 0,56 %, čo ich umiestňuje pod hranicu 2 %, ktorá je obvyklou mierou v tomto type vecí podľa Dvora audítorov Európskej únie. Na pojednávaní Švédske kráľovstvo zopakovalo tento argument, keď odkázalo na judikatúru Všeobecného súdu, tak ako vyplýva podľa neho z rozsudku zo 16. februára 2017, Rumunsko/Komisia (T‑145/15, EU:T:2017:86). Konštatovaný rozdiel je v každom prípade príliš malý na to, aby sa dospelo k záveru o existencii nedostatku sekundárnej kontroly, takže Komisii sa nepodarilo dostatočne preukázať existenciu pochybností týkajúcich sa účinnosti uvedených kontrol, ako sa to vyžaduje podľa zásad vyplývajúcich z judikatúry.
60 Nakoniec Švédske kráľovstvo tvrdí, že hoci neexistujú spoločné pravidlá upravujúce podrobnosti vývoja a aktualizácie účinnosti analýzy rizík, ktoré treba vykonať podľa článku 31 ods. 2 nariadenia č. 1122/2009, takže prináleží členským štátom, aby sami určili rizikové faktory, pridŕžalo sa usmernení uvedených v databáze Komisie nazývanej „WikiCap“. Muselo takisto zohľadniť, že Komisia dá satelitné snímky k dispozícii len pod podmienkou, že 25 % fotografovanej plochy sa použije na účely kontroly, čo by spôsobilo vo Švédsku ťažkosti vzhľadom na veľký podiel zalesnených plôch v rámci územia a vyžadovalo by si sústrediť kontroly na departmenty, ktoré majú veľa poľnohospodárskej pôdy. Švédske orgány ďalej uvádzajú, že vykonali čiastočné inšpekcie na mieste týkajúce sa 85 až 90 % prevádzok podliehajúcich kontrole diaľkovým snímaním, takže použitie iba diaľkového snímania sa týkalo len veľmi malého podielu kontrolovaných prevádzok.
61 Za týchto podmienok sa Švédske kráľovstvo domnieva, že rešpektovalo usmernenia Komisie pri výbere oblastí kontroly diaľkovým snímaním, a tvrdí, že sústredilo svoje kontroly na oblasti, kde boli nároky na platby najvyššie, čo bolo v plnom rozsahu v súlade s uvedenými usmerneniami. Okrem toho boli kontroly zacielené na poľnohospodárske prevádzky, ktorých typ činností a význam využívanej plochy preukazovali, že sú najzaujímavejšie, pokiaľ ide o kontrolu. Ďalej švédske orgány zmenili oblasti kontrolované pomocou satelitných snímok získaných osobitne pre roky žiadostí 2011 až 2013 a, pokiaľ ide o rok žiadosti 2013, boli faktory rizika takisto zmenené, aby boli zhodné s tými, ktoré platili v rámci kontrol na mieste. To odporuje tvrdeniam Komisie, podľa ktorých nedošlo ani k aktualizácii, ani posúdeniu faktorov rizika počas troch po sebe nasledujúcich rokov.
62 Švédske kráľovstvo v replike uviedlo, že Komisia vykonala nesprávny výklad záverov bilaterálneho stretnutia z 20. mája 2014 a že na rozdiel od toho, čo tvrdí, neuviedlo, že nevykonalo žiadne posúdenie rizikových faktorov, pokiaľ ide o kontroly diaľkovým snímaním.
63 Česká republika v podstate uvádza, že vzorky určené pre kontroly na mieste a vzorky určené pre kontroly diaľkovým snímaním boli vybraté rôznymi metódami, takže porovnanie chýb zistených v závislosti od použitia jednej alebo druhej metódy nie je relevantné. Okrem toho, keďže výber oblastí kontroly určených na diaľkové snímanie sa musí vykonať na konci roku predchádzajúceho roku žiadosti o pomoc a keďže Komisia dala k dispozícii len obmedzený počet satelitných snímok, výber zón, ktoré sa majú skontrolovať, sa zakladal na geografických kritériách a nie na analýze rizík súvisiacich so znalosťou všetkých poľnohospodárov a ich žiadostí o pomoc. Poľnohospodári kontrolovaní diaľkovým snímaním predstavovali teda menšie globálne riziko a miera zistených chýb bola takisto nižšia, takže miera chýb spojená s týmto typom kontroly bola vyššia.
64 Česká republika dodáva, že žiadne ustanovenie nariadenia č. 1122/2009 neuvádza, že by dva typy kontroly mali viesť k rovnakej miere chýb, ani že by rôzne miery chýb spochybňovali účinnosť kontrol.
65 Komisia v odpovedi tvrdí, že rozdiel medzi výsledkami kontrol na mieste a výsledkami kontrol diaľkovým snímaním predstavuje sám osebe určitý problematický element. Hoci sa obidva spôsoby kontroly považujú za rovnako platné, ak nevedú k podobným výsledkom, znamená to, že kvalitu kontrol alebo výber metódy kontroly je možné spochybniť.
66 Pokiaľ ide o odchýlky v číselných údajoch, ktoré Komisia poskytla, Komisia vysvetľuje, že poskytla údaje založené tak na náhodných vzorkách a na vzorkách založených na analýze rizík. Pripúšťa však, že ročná miera chýb 0,99 % týkajúca sa klasických kontrol na mieste za rok 2012 je chybná a že správna miera má byť 0,87 %, ale že to nemá dosah na prejednávanú vec.
67 Pokiaľ ide o neexistenciu ročného vyhodnotenia a vhodnej aktualizácie v oblasti analýzy rizík, Komisia tvrdí, že zmena lokalizácie oblastí kontroly za rok žiadosti 2013 nepreukazuje existenciu posúdenia rizikových faktorov. Nakoniec Komisia zastáva stanovisko, že švédske orgány pripustili na bilaterálnom stretnutí konanom 20. mája 2014, že nevykonali posúdenie rizikových faktorov, pokiaľ ide o kontroly diaľkovým snímaním. Podľa záverov tohto stretnutia bola analýza rizík týkajúca sa kontrol diaľkovým snímaním zmenená až od roku žiadosti 2014 a nie v roku žiadosti 2013. Okrem toho údaje poskytnuté Švédskym kráľovstvom v žalobe umožňujú konštatovať, že aj keby sa vykonala zmena v roku 2013, táto zmena by nepriniesla zlepšenie, takže výhrada Komisie by stále aj tak bola dôvodná.
68 Komisia spochybňuje tvrdenie švédskych orgánov, podľa ktorého zistené rozdiely medzi mierami chýb sú marginálne, pričom naopak tvrdí, že tieto rozdiely sú značné, keďže kontroly na mieste umožnili odhaliť oproti kontrolám diaľkovým snímaním v roku 2011 1,5-krát viac chýb, v roku 2012 vyše 2,5-krát viac chýb a v roku 2013 približne 2-krát viac chýb. Okrem toho hranica 2 %, na ktorú sa odvolávajú švédske orgány, sa neuplatňuje v rámci postupov overenia súladu na základe článku 52 nariadenia č. 1306/2013.
69 Treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa z EPZF financujú iba zásahy uskutočnené v súlade s ustanoveniami Únie v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov. V tejto súvislosti Komisii prináleží preukázať existenciu porušenia týchto ustanovení. V dôsledku toho je Komisia povinná odôvodniť svoje rozhodnutie, v ktorom konštatuje nevykonanie alebo nedostatky kontrol vykonaných príslušným členským štátom (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, bod 15 a citovanú judikatúru).
70 Komisia však nie je povinná v plnom rozsahu preukázať nedostatky v kontrolách, ktoré vykonali vnútroštátne správne orgány, alebo nesprávnosť nimi predložených čísel, ale len existenciu vážnej a opodstatnenej pochybnosti týkajúcej sa týchto kontrol alebo čísel (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, bod 16 a citovanú judikatúru).
71 Dôvodom zmiernenia dôkazného bremena na strane Komisie je skutočnosť, že je to práve členský štát, ktorý má najlepšie podmienky pre zhromažďovanie a overovanie údajov potrebných na zúčtovanie výdavkov z EPZF‑u a v dôsledku toho je na tomto štáte, aby poskytol maximálne podrobný a úplný dôkaz, že kontroly boli vykonané alebo že jeho čísla sú správne, prípadne, že tvrdenia Komisie sú nesprávne (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, bod 17 a citovanú judikatúru).
72 Samotný daný členský štát nemôže vyvrátiť zistenia Komisie bez tvrdení, ktoré sú podložené dôkazom o spoľahlivosti a funkčnosti kontrolného systému. Ak sa mu teda nepodarí preukázať, že zistenia Komisie sú nesprávne, majú tieto zistenia za následok vznik vážnych pochybností týkajúcich sa vytvorenia primeraného a účinného systému opatrení pre dohľad a kontrolu (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, bod 18 a citovanú judikatúru).
73 Nariadenie č. 1122/2009 obsahuje hlavu III, nazvanú „Kontroly“, v ktorej sa nachádza článok 26, samotný nazvaný „Všeobecné zásady“, ktorého odsek 1 stanovuje, že „administratívne kontroly a kontroly na mieste ustanovené v tomto nariadení sa vykonávajú takým spôsobom, aby sa zaistilo efektívne overenie dodržiavania podmienok, podľa ktorých sa poskytuje pomoc, a požiadaviek a noriem rozhodujúcich pre krížové plnenie“. Uvedená hlava III obsahuje kapitolu II venovanú kontrolám týkajúcim sa kritérií prípustnosti žiadostí o pomoc, ktorej oddiel II zakotvuje kontroly na mieste.
74 Článok 30 nariadenia č. 1122/2009, ktorý upravuje najmä kontroly na mieste týkajúce sa kritérií prípustnosti, stanovuje konkrétne, že „celkový počet kontrol na mieste vykonaných každý rok sa vzťahuje najmenej na 5 % všetkých poľnohospodárov, ktorí predložili žiadosti o poskytnutie pomoci v rámci režimu jednotnej platby, režimu jednotnej platby na plochu alebo platby na plochu v rámci osobitnej podpory“.
75 Článok 31 nariadenia č. 1122/2009, ktorý sa týka otázky výberu kontrolných vzoriek, ako aj posúdenia a aktualizácie rizikových faktorov, znie takto:
„Výber kontrolnej vzorky
1. Kontrolné vzorky pre kontroly na mieste podľa tohto nariadenia vyberie príslušný orgán na základe analýzy rizika a reprezentatívnosti predložených žiadostí o poskytnutie pomoci
Aby sa zabezpečila reprezentatívnosť, členské štáty náhodne vyberú 20 % až 25 % z minimálneho počtu poľnohospodárov, u ktorých sa má uskutočniť kontrola na mieste, ako sa ustanovuje v článku 30 ods. 1 a ods. 2.
Ak je však počet poľnohospodárov, u ktorých sa má uskutočniť kontrola na mieste, vyšší ako minimálny počet poľnohospodárov, u ktorých sa má uskutočniť kontrola na mieste, ako sa ustanovuje v článku 30 ods. 1 a ods. 2, percento náhodne vybraných poľnohospodárov v doplňujúcej vzorke by nemalo byť vyššie ako 25 %.
2. Efektivita analýzy rizika sa posudzuje a aktualizuje každý rok prostredníctvom:
a) stanovenia relevantnosti každého rizikového faktora;
b) porovnania výsledkov vzoriek vybraných na základe analýzy rizika a náhodných vzoriek uvedených v druhom pododseku odseku 1;
c) zohľadnenia špecifických pomerov v členskom štáte.
3. Príslušný orgán vedie záznamy dôvodov výberu jednotlivých poľnohospodárov na vykonanie kontroly na mieste. Inšpektor, ktorý vykonáva kontrolu na mieste, je o tejto skutočnosti informovaný pred začatím kontroly na mieste
4. Čiastočný výber kontrolnej vzorky sa môže, ak je to vhodné, vykonať na základe dostupných informácií ešte pred koncom príslušnej lehoty na podávanie žiadostí. Predbežná vzorka sa doplní po získaní všetkých príslušných žiadostí.“
76 Článok 35 nariadenia č. 1122/2009, ktorý sa týka diaľkového snímania a jeho spojenia s kontrolami na mieste, znie takto:
„Diaľkové snímanie
1. Pokiaľ členský štát využije možnosť ustanovenú v druhom odseku článku 33, a to vykonať kontrolu na mieste prostredníctvom diaľkového snímania:
a) vykoná fotointerpretáciu satelitných snímok alebo leteckých fotografií všetkých poľnohospodárskych parciel v prípade každej zo žiadostí, ktoré sa majú skontrolovať, s cieľom rozlíšiť pôdny porast a zmerať príslušnú plochu;
b) vykoná fyzické inšpekcie všetkých poľnohospodárskych parciel, v prípade ktorých fotointerpretácia neumožňuje overiť presnosť vyhlásenia k spokojnosti príslušného orgánu, priamo v teréne
2. Dodatočné kontroly uvedené v článku 30 ods. 3 sa vykonávajú pomocou tradičných kontrol na mieste, ak sa už počas aktuálneho roku nemôžu vykonať prostredníctvom diaľkového snímania.“
77 Po prvé, pokiaľ ide o výhradu Švédskeho kráľovstva týkajúcu sa toho, že Komisia nepreukázala, že porušilo ustanovenia článku 31 nariadenia č. 1122/2009 a že vychádzala z nesprávneho predpokladu, podľa ktorého metódy kontroly diaľkovým snímaním a na mieste by mali viesť k tým istým výsledkom, treba pripomenúť, že kontroly, ktoré sú členské štáty povinné vykonať v rámci režimu podpory pre poľnohospodárov z titulu EPZF, sa musia realizovať tak, že sa pritom dodržia všeobecné zásady uvedené v článku 26 ods. 1 nariadenia č. 1122/2009, najmä vzhľadom na kritérium účinnosti preverenia dodržiavania podmienok poskytnutia pomoci, ako aj požiadaviek a noriem uplatniteľných v oblasti krížových plnení.
78 Hoci, ako tvrdí Komisia a ako to vyplýva z článkov 33 a 35 nariadenia č. 1122/2009, obe metódy kontroly môžu členské štáty platne používať, vykonanie inšpekcií na mieste je povinné, pokiaľ ide o všetky pozemky, v prípade ktorých diaľkové snímanie neumožňuje dospieť k záveru, že vyhlásenie bolo presné.
79 Hoci nariadenie č. 1122/2009 nestanovuje výslovne, že obe metódy kontroly musia viesť k takým podobným výsledkom, na aké sa Komisia mohla odvolávať v bode 12.4.1.2 súhrnnej správy, nič to nemení na tom, že treba napraviť slabé prvky kontrol diaľkovým snímaním využitím kontrol na mieste, aby sa zabezpečilo účinné preverenie dodržania podmienok poskytnutia pomoci. Preto, hoci z použitia jednej alebo druhej formy kontroly vyplývajú značné rozdiely pri zisťovaní chýb, môže ísť iba o dočasnú situáciu, ktorá sa musí napraviť vývojom zohľadnenia rizikových faktorov, takže nakoniec zvyknú byť miery chýb podobné alebo prinajmenšom sa zvyknú približovať. Argument Švédskeho kráľovstva, podľa ktorého vykonalo čiastočné inšpekcie na mieste, týkajúce sa 85 až 90 % prevádzok podliehajúcich kontrole diaľkovým snímaním, sa zdá byť v tejto súvislosti neúčinný, keďže to nemá dosah na rozdiely konštatované medzi mierami chýb. Potreba posúdenia a ročnej aktualizácie rizikových faktorov je navyše výslovne uvedená v článku 31 ods. 2 nariadenia č. 1122/2009.
80 Treba pripomenúť, že ako tvrdí Komisia, dôvod finančnej opravy uplatnený v predmetnej veci Komisiou, sa týka toho, že analýza rizík bola vykonaná s obmedzeným počtom rizikových faktorov, ktoré neboli ani každoročne posúdené, ani aktualizované vhodným spôsobom s cieľom získať lepšie cielenie rizika pre Fond.
81 Za týchto podmienok pretrvávanie značného rozdielu medzi mierami chýb podľa použitej metódy kontroly môže byť dôkazom o vážnych a dôvodných pochybnostiach, ku ktorým mohla Komisia dospieť vzhľadom na metódu použitú švédskymi orgánmi s cieľom získať lepšie cielenie rizika pre Fond, prihliadajúc na počet uznaných rizikových faktorov a potrebu ich každoročne aktualizovať.
82 Okrem toho pochybnosti Komisie takisto legitímne podporilo stanovisko švédskych orgánov pri postupe overenia súladu. Zdá sa totiž, ako to vyplýva zo zápisnice z bilaterálneho stretnutia, ktoré sa konalo 20. mája 2014, že pokiaľ ide o klasické kontroly na mieste, uvedené orgány uviedli, že vykonávali ročné vyhodnotenie rizikových faktorov, ktoré viedli k nadbytku vyhlásení, a že následne vykonali adaptáciu analýzy rizík, ale že pokiaľ ide o kontroly diaľkovým snímaním, takáto analýza nebola vykonaná. Jediným zohľadneným rizikovým faktorom je pomer „plocha deklarovaná v žiadosti/zaplatená platba“.
83 Hoci Švédske kráľovstvo spochybňuje výklad poskytnutý Komisiou, pokiaľ ide o zápisnicu z bilaterálneho stretnutia z 20. mája 2014, treba konštatovať, že v liste z 25. septembra 2014, ktorý bola zaslaný v odpovedi na túto zápisnicu, švédsky úrad pre poľnohospodárstvo formálne nespochybnil absenciu analýzy rizík, pokiaľ ide o kontroly diaľkovým snímaním. Na druhej strane vysvetlil, ako vykonal posúdenie škody vzniknutej Fondu, najmä pokiaľ išlo o rok žiadosti 2014, keď použil predbežné údaje anomálií zistených v roku 2013.
84 Po druhé, pokiaľ ide o tvrdenie Švédskeho kráľovstva, podľa ktorého rozdiely konštatované medzi mierami chýb v závislosti od uznanej metódy kontroly sú príliš malé na preukázanie porušenia článku 31 nariadenia č. 1122/2009 a nachádzajú sa v každom prípade pod hranicou 2 %, ktorá bola definovaná Dvorom audítorov ako hranica predstavujúca prijateľný pomer zistených chýb, treba uviesť, že konštatované miery chýb, ktoré viedli ku konečnému stanovisku z 19. októbra 2015, vyplývajú z overovania vzoriek vybratých v závislosti od posúdenia rizikových faktorov a sú uvedené v oznámení z 15. januára 2015, boli zistené, pokiaľ ide o kontroly na mieste a kontroly diaľkovým snímaním, v príslušnom poradí, v roku 2011 vo výške 0,84 % a 0,57 %, v roku 2012 vo výške 0,99 % a 0,31 % a v roku 2013 vo výške 0,74 % a 0,39 %. Počas troch predmetných rokov teda kontroly na mieste umožnili zistiť pomer chýb, ktorý je oveľa vyšší ako kontroly diaľkovým snímaním, teda, v príslušnom poradí, 1,5‑krát, 3‑krát a 2‑krát viac chýb.
85 Na rozdiel od toho, čo tvrdí Švédske kráľovstvo, tento rozdiel vo výsledkoch podľa použitej metódy môže byť podstatný a nemožno tvrdiť, že dve metódy kontroly vedú k rovnocenným výsledkom. Okrem toho, pokiaľ ide o mieru 2 %, nazývanú aj „prah významnosti“, ktorá je údajne prípustná podľa štandardov Dvora audítorov, tento prah nie je v predmetnom prípade relevantný. Pojem „prah významnosti“, zavedený Dvorom audítorov v stanovisku č. 2/2004 z 18. marca 2004 o modeli jednej kontroly (single audit) (a návrhu o rámci internej kontroly v Spoločenstve) [neoficiálny preklad] (Ú. v. EÚ C 107, 2004, s. 1), ako aj prah významnosti 2 %, ktorý sa najmä uvádza v prílohe 1.1, nazvanej „Audítorský prístup a metóda auditu“, bode 17, vo výročnej správe Dvora audítorov o plnení rozpočtu za rozpočtový rok 2014 spolu s odpoveďami inštitúcií (Ú. v. EÚ C 373, 2015, s. 1), sa týkajú prahu, od ktorého sa plánujú práce Dvora audítorov v oblasti auditu, ale nie je preukázané, že by tento prah bol v predmetnej veci relevantný, ako právom zdôrazňuje Komisia, pokiaľ ide o postup overenia súladu výdavkov v zmysle článku 52 nariadenia č. 1306/2013.
86 Nakoniec, hoci je pravda, že miery chýb uvádzaných Komisiou sa mohli vyvíjať v priebehu postupu overenia súladu, keďže tieto miery sa konkrétne zmenili, pokiaľ ide o kontroly diaľkovým snímaním týkajúce sa vzoriek, založené na hodnotení rizík za rok žiadosti 2011, z 0,96 % v oznámení zo 6. decembra 2013 na 0,84 % v oznámení z 15. januára 2015, nemá to dosah na konštatovanie významného rozdielu medzi mierami v závislosti od použitej metódy, tak ako sa pripomína v bode 84 vyššie.
87 Po tretie, pokiaľ ide o tvrdenie Švédskeho kráľovstva, podľa ktorého od roku žiadosti 2013 rizikové faktory týkajúce sa kontrol diaľkovým snímaním boli adaptované, vyplýva prinajmenšom z mapy predloženej ako príloha k žalobe, týkajúcej sa oblastí kontroly diaľkovým snímaním v roku 2013, že oblasti kontroly diaľkovým snímaním boli naozaj zmenené. Pretrvávanie rozdielu medzi mierami chýb v roku 2013 umožňuje okrem toho konštatovať, že táto zmena mala len veľmi obmedzený dosah. Na druhej strane, ako vyplýva z bodov 83 a 84 vyššie, žiadny prvok neumožňuje konštatovať, že adaptácia rizikových faktorov bola platne vykonaná.
88 Zdá sa teda, že prvky preukazujúce nedostatočnosť kontrol vykonaných švédskymi orgánmi, ktoré vzbudili v Komisii vážne pochybnosti, pokiaľ ide o zavedenie primeraného a účinného systému opatrení dohľadu a kontroly, neboli vyvrátené tvrdeniami predkladanými uvedenými orgánmi, bez toho, aby bolo potrebné skúmať vo väčšom rozsahu uvedené tvrdenia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. októbra 2014, Dánsko/Komisia, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, bod 73). Vzhľadom na značný rozsah geografickej oblasti, ktorá zostáva dotknutá potom, ako Komisia súhlasila s obmedzením finančnej opravy na osem departementov (pozri bod 9 vyššie), sa totiž zdá, že Komisia mohla mať oprávnené pochybnosti o systematickej povahe konštatovaného nedostatku, pričom Švédske kráľovstvo nepredložilo žiadne osobitné elementy, ktoré by mohli preukázať, že zistené rozdiely medzi mierami chýb v závislosti od metód kontroly boli pripísateľné iným faktorom ako nedostatkom týkajúcim sa voľby vykonanej vnútroštátnymi orgánmi, pokiaľ ide o realizáciu kontrol diaľkovým snímaním. Za týchto okolností sa Komisia mohla oprávnene domnievať, že Švédske kráľovstvo porušilo ustanovenia článku 31 ods. 2 nariadenia č. 1122/2009, takže druhý žalobný dôvod sa musí zamietnuť ako nedôvodný.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 52 nariadenia č. 1306/2013, usmernení definovaných v dokumente č. VI/5330/97 a zásad proporcionality
89 Švédske kráľovstvo v prvom rade tvrdí, že paušálna oprava vo výške 2 % nie je odôvodnená vzhľadom na povahu a rozsah predmetného nesúladu a skutočnej ujmy, ktorá mohla vzniknúť Fondu. To, že postup kontroly by mohol byť predmetom zlepšenia, nepredstavuje závažné porušenie pravidla práva Únie a nepostačuje to samo osebe na vykonanie finančných opráv z titulu údajného nevykonania sekundárnej kontroly. V každom prípade by mala byť suma vylúčená z financovania Úniou znížená.
90 V druhom rade Švédske kráľovstvo uvádza, že paušálna oprava nie je oprávnená vzhľadom na to, že bolo možné odhadnúť finančnú ujmu spôsobenú Únii, keby bolo vynaložené proporcionálne úsilie. Komisia sa bez toho, aby poskytla relevantné odôvodnenie, rozhodla vykonať paušálnu opravu a takisto zamietla odhad poskytnutý švédskymi orgánmi, aj keď na základe rozdielov medzi dvoma metódami kontroly bolo možné určiť sumu, ktorá by mala prípadne byť vylúčená z financovania Úniou, a to vo výške 1 022 259,46 eura. Táto suma bola vypočítaná tak, že sa zvýšila suma opráv konštatovaná po kontrolách diaľkovým snímaním – opravy s touto metódou boli približne dvakrát nižšie ako s metódou kontroly na mieste – a pridali sa sumy, ktoré treba retroaktívne vymáhať. Okrem toho Komisia až v konečnom stanovisku z 19. októbra 2015 informovala švédske orgány o tom, že sa domnieva, že sa vyskytol nedostatok sekundárnej kontroly, čo spôsobilo nemožnosť opravy pre roky žiadostí 2011 až 2013, ktoré sa už skončili.
91 V treťom rade sa Švédske kráľovstvo domnieva, že paušálna oprava nie je ani v súlade s usmerneniami Komisie uvedenými v dokumente č. VI/5330/97. Komisia informovala švédske orgány až v decembri 2013 o svojich pripomienkach k účinnosti analýzy rizík, bez toho, aby tým mala na mysli práve predmetné nedostatky alebo nápravné opatrenia, takže im nemožno vytýkať, že neprijali opatrenia na zlepšenie uplatňovania sekundárnych kontrol.
92 V štvrtom rade Švédske kráľovstvo uvádza, že paušálna oprava by bola v rozpore so zásadou proporcionality, keďže suma tejto opravy nie je zjavne proporcionálna ujme, ktorú prípadne mohol utrpieť Fond.
93 Švédske kráľovstvo v replike v rámci odpovede Komisii tvrdí, že Všeobecný súd má právomoc podľa článku 263 ZFEÚ na čiastočné zrušenie rozhodnutia Komisie, čo nevyhnutne zahŕňa zmenu takéhoto rozhodnutia. Prvky, ktorých zrušenie sa navrhuje, v predmetnej veci voľbu vykonať paušálnu opravu, sú okrem toho oddeliteľné od zvyšku napadnutého rozhodnutia, takže v prípade čiastočného zrušenia nebude podstata napadnutého rozhodnutia zmenená.
94 Česká republika uvádza, že na základe článku 52 nariadenia č. 1306/2013 musí Komisia uprednostniť presnú kvantifikáciu súm predstavujúcich skutočne finančnú ujmu pre Úniu, ako to vyplýva takisto z usmernení stanovených v oznámení Komisie C(2006) 2210 AGRI‑2005‑64043 z 9. júna 2006 o tom, ako Komisia zaobchádza v kontexte zúčtovania výdavkov záručnej sekcie EPUZF s nedostatkami konštatovanými v systémoch kontroly krížových plnení realizovaných členskými štátmi (článok 3 nariadenia č. 1782/2003) (ďalej len „dokument AGRI‑2005‑64043“). V predmetnom prípade finančná ujma bola kvantifikovateľná a v prípade nesúhlasu s metódou použitou Švédskym kráľovstvom prináležalo prinajmenšom Komisii vyzvať Švédske kráľovstvo na to, aby vykonalo výpočet použitím výpočtovej metódy, ktorú považuje za vhodnú. Táto protiprávnosť predstavuje sama osebe dôvod zrušenia napadnutého rozhodnutia v rozsahu navrhovanom Švédskym kráľovstvom.
95 Komisia tvrdí, že keďže je žaloba založená na článku 263 ZFEÚ a jej cieľom je zrušenie napadnutého rozhodnutia, Všeobecný súd nemá právomoc zmeniť uvedené rozhodnutie. V prípade, že by malo byť napadnuté rozhodnutie zrušené, prináleží Komisii v súlade s článkom 264 ZFEÚ, aby prijala opatrenia, ktoré by zahŕňali výkon rozsudku Všeobecného súdu. V dôsledku toho nemôže Všeobecný súd skúmať meritórny aspekt subsidiárneho žalobného dôvodu Švédskeho kráľovstva, tak ako je podporený argumentáciou uvedenou v treťom žalobnom dôvode.
96 V duplike Komisia takisto uviedla, že keďže Švédske kráľovstvo navrhovalo potom v replike čiastočné zrušenie napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom toto rozhodnutie stanovuje paušálnu opravu, Švédske kráľovstvo chcelo zmeniť svoju žalobu, čo v tejto súvislosti neumožňuje ustálená judikatúra. Okrem toho tretí žalobný dôvod v rozsahu, v akom sa týka subsidiárneho návrhu, je sám neprípustný v súvislosti s posúdením hlavného žalobného návrhu.
97 Komisia v každom prípade tvrdí, že pretrvávanie nedostatkov konštatovaných v priebehu rokov 2011 až 2013 implikuje, že sa nemožno domnievať, že analýza rizík sa naozaj vykonala, takže sa nerealizovala žiadna sekundárna kontrola, a teda existuje riziko pre Fond. Usmernenia Komisie uvedené v dokumente č. VI/5330/97 umožňujú použitie paušálnej opravy, keď si členský štát nesplnil svoju povinnosť overiť vhodným spôsobom oprávnenosť niektorých žiadostí, ktorým sa vyhovelo. Analýza rizík predstavuje sekundárnu kontrolu, ktorej nedostatok účinnosti odôvodňuje paušálnu opravu 2 %.
98 Rozdiely medzi mierami chýb konštatovaných podľa typu kontroly nepredstavujú samy osebe dôvod pre paušálnu opravu, ale na druhej strane preukazujú, že sa nemožno domnievať, že bola vykonaná analýza rizík. Za týchto podmienok výpočet rizika pre Fond navrhovaný švédskymi orgánmi, založený na tomto rozdiele, je nedostatočný. Navyše je nepresné tvrdiť, že tento výpočet schválili účtovníci Komisie.
99 Pokiaľ ide o zásadu proporcionality, Komisia uvádza, že bola dodržaná, keďže oprava sa obmedzovala na rok žiadosti 2013 a na osem švédskych departmentov, v ktorých sa použili kontroly diaľkovým snímaním a nie kontroly na mieste od roku 2011 do roku 2013.
100 V prvom rade, pokiaľ ide o prípustnosť tretieho žalobného dôvodu, treba uviesť, ako vyplýva zo znenia žaloby, že je založený v podstate na porušení článku 52 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013. Nič však neumožňuje domnievať sa, že sa na tento dôvod Švédske kráľovstvo odvoláva iba na podporu druhého žalobného návrhu, ktorý bol formulovaný subsidiárne a ktorého cieľom je dosiahnuť zníženie sumy finančnej opravy, a nie takisto na podporu prvého žalobného návrhu, keďže prvým žalobným návrhom sa Švédske kráľovstvo domáhalo zrušenia napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom sa Komisia dopustila protiprávnosti, najmä tým, že rozhodla neprávom o vykonaní paušálnej opravy.
101 Skúmanie znenia bodu 11 žaloby umožňuje konštatovať, že hoci Švédske kráľovstvo v prvom rade tvrdí, že napadnuté rozhodnutie si zaslúži, aby bolo zrušené, keďže Komisia po nesprávnom postupe zúčtovania výdavkov dospela neoprávnene k záveru, že analýza rizík švédskymi orgánmi nebola vykonaná správne, čo by bolo takej povahy, že by to spôsobilo zrušenie celého napadnutého rozhodnutia a v dôsledku toho vyvrátenie samotného princípu finančnej opravy, tvrdí takisto, že keby Všeobecný súd napriek tomu dospel k záveru, že švédske orgány sa dopustili určitých nedostatkov odôvodňujúcich zo zásady finančnú opravu, spôsob posúdenia tejto opravy bol v každom prípade chybný.
102 Za týchto podmienok bez toho, aby bolo treba skúmať prípustnosť tretieho žalobného dôvodu v rozsahu, v akom podporuje druhý žalobný návrh, v ktorom sa navrhovalo, aby Všeobecný súd, keby rozhodol predtým o čiastočnom zrušení napadnutého rozhodnutia, zmenil sumu finančnej opravy, treba konštatovať, že nič nebráni tomu, aby sa uvedený dôvod považoval za prípustný a bol zohľadnený v rozsahu, v akom podporuje prvý žalobný návrh, ktorým sa Švédske kráľovstvo domáhalo zrušenia napadnutého rozhodnutia. Okrem toho na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia a ako to vyplýva zo skúmania bodu 11 žaloby, vykonaného v bode 101 vyššie, nezdá sa, že by v tejto súvislosti Švédske kráľovstvo zmenilo svoje žalobné návrhy v štádiu repliky.
103 Ako tvrdí Švédske kráľovstvo, judikatúra pripúšťa zrušenie rozhodnutia Komisie vydaného v oblasti zúčtovania výdavkov v rozsahu, v akom sa takéto zrušenie týka dôvodov a výroku rozhodnutia, v ktorom sa vykonala paušálna oprava (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. júla 2005, Grécko/Komisia, C‑5/03, EU:C:2005:426, body 54 a 55). Takéto zrušenie nemá dosah na zákonnosť ostatných dôvodov predmetného rozhodnutia, pričom uvedené dôvody sa môžu týkať najmä konštatovania nedostatkov pri kontrolách, ktoré má vykonávať dotknutý členský štát.
104 Pokiaľ ide o dôsledky, ktoré sa majú vyvodiť z prípadného zrušenia, treba okrem toho pripomenúť, že hoci podľa ustálenej judikatúry neprináleží súdu Únie, aby dával príkazy inštitúciám Únie alebo ich nahrádzal v rámci preskúmavania zákonnosti, ktorú vykonáva, podľa článku 266 ZFEÚ dotknutej inštitúcii prináleží, aby prijala opatrenia na vykonanie rozsudku vydaného v rámci žaloby o neplatnosť (pozri rozsudok z 30. mája 2013, Omnis Group/Komisia, T‑74/11, neuverejnený, EU:T:2013:283, bod 26 a citovanú judikatúru).
105 Preto v prípade zrušenia napadnutého rozhodnutia, ak je takéto zrušenie založené na konštatovaní nesprávneho použitia paušálnej opravy, prináleží Komisii, aby z toho vyvodila dôsledky.
106 V druhom rade, pokiaľ ide o meritórne skúmanie tretieho žalobného dôvodu, treba poznamenať, že podľa ustálenej judikatúry, hoci prináleží Komisii preukázať existenciu porušenia právnych predpisov Únie, len čo je toto porušenie dokázané, prináleží členskému štátu, aby prípadne preukázal, že Komisia sa dopustila omylu, pokiaľ ide o z toho vyplývajúce finančné dôsledky (rozsudky zo 7. októbra 2004, Španielsko/Komisia, C‑153/01, EU:C:2004:589, bod 67, a zo 7. júla 2005, Grécko/Komisia, C‑5/03, EU:C:2005:426, bod 38).
107 Článok 52 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013, venovaný overeniu súladu, znie takto:
„Komisia posúdi sumy, ktoré sa majú vylúčiť, na základe závažnosti zistenej nezlučiteľnosti. Komisia náležite zohľadní charakter porušenia, ako aj finančnú ujmu spôsobenú Únii. Vylúčenie stanoví na základe identifikácie súm, ktoré neboli oprávnene vynaložené, a v prípade, že tieto sumy nie je možné identifikovať vynaložením primeraného úsilia, môže uplatniť extrapolované alebo paušálne korekcie. Paušálne korekcie sa uplatňujú len vtedy, ak vzhľadom na povahu prípadu alebo z dôvodu, že členský štát neposkytol Komisii potrebné informácie, nie je možné pri primeranom úsilí presnejšie určiť finančnú škodu spôsobenú Únii.“
108 V dôsledku toho vzhľadom na ustanovenia článku 52 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 Komisia stanoví vylúčenie z financovania Úniou na základe identifikácie súm, ktoré boli neoprávnene vynaložené, a v prípade, že tieto sumy nie je možné identifikovať vynaložením primeraného úsilia, môže uplatniť extrapolované alebo paušálne opravy. Z toho vyplýva, že výpočet sumy opravy založenej na individuálnom posúdení finančného dosahu rôznych nedostatkov na základe informácií poskytnutých dotknutým členským štátom, je v zásade prípustný, ak takéto individuálne posúdenie neimplikuje neprimerané úsilie (rozsudok zo 16. februára 2017, Rumunsko/Komisia, T‑145/15, EU:T:2017:86, bod 61).
109 Dokument č. VI/5330/97 v prílohe 2 obsahuje definíciu sekundárnych kontrol, ktorými „sú administratívne operácie potrebné na správne spracovanie žiadostí, ako overenie dodržania lehôt na podanie, identifikácia podobných žiadostí pre ten istý predmet, analýza rizika, uplatnenie sankcií a primeraný dohľad nad postupmi“.
110 Dokument č. VI/5330/97 takisto spresňuje finančné následky nedostatkov kontrol vykonávaných členskými štátmi. Ak informácie získané vyšetrovaním neumožňujú na základe zovšeobecnenia stanovených strát štatistickými metódami alebo odkazom na iné overiteľné údaje vyhodnotiť straty, ktoré Únia utrpela v dôsledku nevykonania kontroly, možno uložiť finančnú opravu vypočítanú na paušálnom základe v závislosti od rozsahu rizika straty pre Fond (rozsudok z 3. marca 2016, Španielsko/Komisia, T‑675/14, neuverejnený, EU:T:2016:123, bod 41).
111 Pokiaľ ide o dokument AGRI‑2005‑64043, krížovým platbám prispôsobuje usmernenia z dokumentu č. VI/5330/97. Stanovuje tri metódy, ktoré možno použiť na určenie vhodných finančných opráv: po prvé zamietnutie individuálnych žiadostí, ktoré neboli predmetom požadovaných kontrol, po druhé posúdenie rizika pre Fond zovšeobecnením výsledkov overení vykonaných na reprezentatívnej vzorke a po tretie prijatie paušálnych opráv (rozsudok z 19. októbra 2017, Španielsko/Komisia, T‑502/15, neuverejnený, EU:T:2017:730, bod 59). Znenie dokumentu AGRI‑2005‑64043 umožňuje konštatovať, že existuje prioritné poradie medzi týmito troma možnosťami, pričom paušálne posúdenie rizika sa má považovať za poslednú vhodnú metódu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. marca 2016, Španielsko/Komisia, T‑675/14, neuverejnený, EU:T:2016:123, bod 42). Táto hierarchia metód určenia súm, ktoré sa majú vylúčiť z financovania Úniou, je okrem toho výslovne uvedená v článku 12 ods. 2, 3 a 6 delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 907/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013, pokiaľ ide o platobné agentúry a ostatné orgány, finančné hospodárenie, schvaľovanie účtovných závierok, zábezpeky a používanie eura (Ú. v. EÚ L 255, 2014, s. 18), ktoré nadobudlo účinnosť v septembri 2014.
112 Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že Komisia by podľa svojich vlastných usmernení mohla v predmetnom prípade použiť paušálnu metódu iba vtedy, keby sa muselo vylúčiť použitie iných metód, najmä výpočet zovšeobecnením. Ako oprávnene tvrdí Švédske kráľovstvo, metóda paušálneho výpočtu sa má totiž použiť ako posledná možnosť vzhľadom na ustanovenia článku 52 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013, hoci ju v praxi Komisia často používa.
113 Z konštatovaní vykonaných pri skúmaní druhého žalobného dôvodu vyplýva, že nedostatky pri realizácii opatrení posúdenia a aktualizácie rizikových faktorov Švédskym kráľovstvom pretrvávali od roku 2011 do roku 2013 a že vzhľadom na informácie obsiahnuté v dokumente č. VI/5330/97, keďže ide o opakujúci sa nedostatok týkajúci sa administratívnych operácií potrebných na správne riešenie žiadostí, súvisiacich s analýzou rizík, ich Komisia pri výkone svojej voľnej úvahy mohla oprávnene kvalifikovať ako nevykonanie sekundárnej kontroly. Ide totiž o nedostatok sekundárnej kontroly, ktorá je predpísaná ustanoveniami článku 31 ods. 2 nariadenia č. 1122/2009, a nie iba o jednoduché konštatovanie vylepšiteľnosti kontrolného postupu, ktoré by nemuselo viesť k finančnej oprave. Za týchto podmienok výhrada Švédskeho kráľovstva týkajúca sa toho, že v predmetnom prípade nedošlo k významnému porušeniu pravidla práva Únie takej povahy, že by to malo viesť k finančným opravám, nie je dôvodná.
114 Komisia však takisto dospela k záveru, že konštatovanie nedostatočného vykonania sekundárnej kontroly v rozsahu, v akom išlo o to, že vôbec nebola vykonaná kontrola, postačuje už samo osebe na vylúčenie použitia opravy založenej na odhade zovšeobecnením finančnej ujmy vzniknutej Únii a na odmietnutie elementov poskytnutých Švédskym kráľovstvom s cieľom vyčísliť uvedenú ujmu.
115 Hoci sa v niektorých prípadoch možno rozhodlo, že metódy zovšeobecnenia založené na nezrovnalostiach konštatovaných v priebehu nasledujúceho roka nemôžu tvoriť pevný základ pre výpočet, najmä ak sa nezrovnalosti neopakovali v nasledujúcich rokoch alebo v prípade značných odchýlok výsledkov kontrol z roka na rok (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. januára 2002, Francúzsko/Komisia, C‑118/99, EU:C:2002:39, body 44 a 45, a z 3. marca 2016, Španielsko/Komisia, T‑675/14, neuverejnený, EU:T:2016:123, body 46 až 48), nič to nemení na tom, že v predmetnom prípade nezohľadnenie elementov predložených v priebehu postupu overenia Švédskym kráľovstvom a následný výpočet súm, ktoré boli zaplatené neoprávnene, zovšeobecnením, nebolo založené na ich prípadnej nedostatočnej spoľahlivosti, ale na skutočnosti, že boli Komisiou považované za irelevantné v rámci postupu overenia, ktorý začal konštatovaním úplného nedostatku sekundárnej kontroly.
116 V tejto súvislosti treba konštatovať, že švédske orgány naozaj poskytli Komisii prvky umožňujúce výpočet súm, ktoré boli neoprávnene zaplatené, zovšeobecnením. V liste zaslanom 25. septembra 2014 švédskym úradom pre poľnohospodárstvo Komisii v odpovedi na závery zápisnice bilaterálneho stretnutia z 20. mája 2014 sa nachádza odhad ujmy vzniknutej Fondu. V tomto štádiu švédske orgány, nevediac, že oprava sa bude týkať len roku žiadosti 2013, poskytli odhad, ktorý sa týka rokov žiadostí 2011 až 2013, pričom použili predbežné údaje o chybách zistených v roku 2013.
117 Metóda zovšeobecnenia použitá švédskymi orgánmi spočívala v podstate vo zvýšení miery opráv vyplývajúcich z kontrol diaľkovým snímaním, aby sa opravila suma opravy v súvislosti s posudzovaným rokom.
118 Komisia však tým, že odmietla zohľadniť elementy poskytnuté švédskymi orgánmi, ktoré viedli k výpočtu zovšeobecnením neoprávnene zaplatených súm, bez toho, aby sa posúdil ich stupeň spoľahlivosti, alebo či by primerané úsilie umožnilo ich využitie, z dôvodu, že aj tak neboli relevantné, Komisia porušila subsidiárnu povahu použitia paušálnej metódy, ako to vyplýva z ustanovení článku 52 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013.
119 Za týchto podmienok bez toho, aby bolo potrebné skúmať ostatné tvrdenia Švédskeho kráľovstva, vzhľadom najmä na porušenie zásady proporcionality, treba vyhlásiť tretí žalobný dôvod za dôvodný a vyhovieť prvému žalobnému návrhu. V dôsledku toho treba zrušiť napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom Komisia neprávom použila paušálnu metódu voči Švédskemu kráľovstvu na vylúčenie sumy 8 811 286,44 eura za rok žiadosti 2013, teda 2 % sumy oddelenej priamej pomoci zaplatenej Švédskemu kráľovstvu za uvedený rok žiadosti, z financovania Úniou.
120 Treba pripomenúť, že prináleží Komisii, aby vyvodila dôsledky z tohto rozhodnutia pri výpočte sumy finančnej opravy, ktorú bude musieť prípadne určiť vzhľadom na nesúlad, ktorý konštatovala.
O trovách
121 Podľa článku 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
122 Okrem toho podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania.
123 Keďže Švédska kráľovstvo navrhlo uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania a Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené rozhodnúť tak, že Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Švédskym kráľovstvom.
124 Česká republika, členský štát, ktorý vstúpil do konania ako vedľajší účastník konania, znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora)
rozhodol takto:
1. Vykonávacie rozhodnutie Komisie (EÚ) 2016/417 zo 17. marca 2016, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV), sa zrušuje v rozsahu, v akom sa týka oddelenej priamej pomoci poskytnutej Švédskemu kráľovstvu v celkovej výške 8 811 286,44 eura za rok žiadosti 2013.
2. Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Švédskym kráľovstvom.
3. Česká republika znáša svoje vlastné trovy konania.
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 25. septembra 2018.
Podpisy