OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 23 grudnia 2015 r.(1)
Sprawa C‑558/14
Mimoun Khachab
przeciwko
Subelegación de Gobierno en Álava
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (sąd najwyższy wspólnoty autonomicznej Kraju Basków, Hiszpania)]
Odesłanie prejudycjalne – Prawo do łączenia rodzin – Obywatel państwa trzeciego – Dyrektywa 2003/86/WE – Warunki – Artykuł 7 ust. 1 lit. c) – Środki stabilne, regularne i wystarczające – Perspektywiczna ocena – Metoda oceny – Prawdopodobieństwo, że członek rodziny rozdzielonej będzie nadal posiadał te środki po złożeniu wniosku o łączenie rodziny – Okres, w którym członek rodziny rozdzielonej powinien posiadać te środki
1. W niniejszej sprawie zwrócono się do Trybunału o orzeczenie w przedmiocie warunków, jakim państwa członkowskie mogą poddać wjazd i pobyt na ich terytorium rodziny obywatela państwa trzeciego. Zgodnie z art. 7 dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin(2), regulującej wjazd i pobyt członków rodziny obywateli państw trzecich, państwa członkowskie mogą wymagać, aby członek rodziny rozdzielonej posiadał zakwaterowanie, ubezpieczenie chorobowe oraz stabilne i regularne środki, które wystarczają do utrzymania jego oraz członków jego rodziny, a także aby przestrzegał środków dotyczących integracji.
2. Sąd odsyłający przedstawia Trybunałowi pytanie o warunek dotyczący tych środków utrzymania, a dokładniej zmierza do ustalenia, czy członek rodziny rozdzielonej spełnia ten warunek, jeśli posiada środki wystarczające do utrzymania swojej rodziny w dniu złożenia wniosku o łączenie rodziny do właściwych organów danego państwa członkowskiego, czy też państwo to może wymagać, aby posiadał on takie środki po tej dacie, dla zapewnienia, że będzie w stanie nadal utrzymywać swoją rodzinę po jej wjeździe na terytorium danego państwa.
3. Jakkolwiek Trybunał orzekał już w przedmiocie środków dotyczących integracji, których przestrzegania przez członka rodziny rozdzielonej państwo członkowskie może wymagać(3), oraz w przedmiocie wystarczającego charakteru środków, które umożliwiają członkowi rodziny rozdzielonej niekorzystanie z systemu pomocy społecznej owego państwa członkowskiego(4), to jednak dotychczas nie zostało zadane pytanie o to, czy można wymagać od członka rodziny rozdzielonej wykazania według wszelkiego prawdopodobieństwa, że środki, jakimi dysponuje, będzie posiadał nadal po złożeniu wniosku o łączenie rodziny, a jeśli tak, to przez jak długo. Niniejsza sprawa stworzy zatem Trybunałowi okazję do zbadania tej kwestii.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
4. Dyrektywa 2003/86 ma na celu, zgodnie z jej art. 1, „określenie warunków wykonania prawa do łączenia rodziny przez obywateli państwa trzeciego zamieszkujących legalnie na terytorium państw członkowskich”.
5. Dyrektywę ową, zgodnie z jej art. 3 ust. 1, stosuje się „w przypadku gdy członek rodziny rozdzielonej posiada dokument pobytowy wydany przez państwo członkowskie o okresie ważności wynoszącym przynajmniej jeden rok i istnieją uzasadnione przypuszczenia, że uzyska prawo stałego pobytu, jeżeli członkowie jego rodziny są obywatelami państwa trzeciego posiadającymi dowolny status”.
6. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2003/86 stanowi:
„Państwa członkowskie zezwalają na wjazd i pobyt, na mocy niniejszej dyrektywy i z zastrzeżeniem zgodności z warunkami określonymi w rozdziale IV oraz w art. 16, następujących członków rodziny:
a) małżonek członka rodziny rozdzielonej […]”.
7. Zgodnie z art. 7 ust. 1, należącym do rozdziału IV dyrektywy 2003/86:
„W przypadku złożenia wniosku o łączenie rodziny dane państwo członkowskie może zażądać, aby osoba, która złożyła ten wniosek, dostarczyła dowodów, że członek rodziny rozdzielonej posiada:
a) zakwaterowanie uznawane za normalne dla porównywalnej rodziny w tym samym regionie oraz spełnia ogólne standardy w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa obowiązujące w danym państwie członkowskim;
b) ubezpieczenie chorobowe w odniesieniu do wszystkich rodzajów ryzyka, którym zwykle obejmuje się jego współobywateli w danym państwie członkowskim, dla siebie i członków rodziny;
c) stabilne i regularne środki, które wystarczają do utrzymania tej osoby oraz członków jej rodziny bez korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie dokonują oceny tych środków poprzez odniesienie do ich rodzaju i regularności wpływu, przy czym mogą wziąć pod uwagę poziom najniższych krajowych płac, rent i emerytur, a także liczbę członków rodziny”.
8. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 2003/86 stanowi:
„Państwa członkowskie mogą odrzucić wniosek o wjazd lub pobyt w celu łączenia rodziny bądź, w odpowiednim przypadku, cofnąć dokument pobytowy członkowi rodziny lub odmówić przedłużenia jego ważności w następujących przypadkach:
a) jeżeli warunki ustanowione w niniejszej dyrektywie nie są lub przestały być spełnione.
Przedłużając ważność dokumentu pobytowego, jeżeli członek rodziny rozdzielonej nie posiada wystarczających środków bez korzystania z systemu pomocy społecznej państwa członkowskiego, jak określono w art. 7 ust. 1 lit. c), państwo członkowskie uwzględnia wkłady członków rodziny do dochodu gospodarstwa domowego;
[…]”.
9. W art. 17 dyrektywy 2003/86 przewidziano, że „[p]aństwa członkowskie należycie uwzględniają charakter i trwałość więzi rodzinnych danej osoby oraz czas pobytu tej osoby w państwie członkowskim, oraz istnienie rodziny, a także więzi kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia, w przypadku gdy odrzucają wniosek, wycofują lub odmawiają przedłużenia ważności dokumentu pobytowego bądź gdy podejmują decyzję o nakazaniu wydalenia członka rodziny rozdzielonej lub członków jego rodziny”.
B – Prawo hiszpańskie
10. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (ustawy organicznej nr 4/2000 z dnia 11 stycznia 2000 r. o prawach i swobodach cudzoziemców w Hiszpanii oraz ich integracji społecznej(5), zwanej dalej „ustawą organiczną nr 4/2000”) „[c]udzoziemcy będący rezydentami w Hiszpanii mają prawo do połączenia się z członkami rodziny, o których mowa w art. 17”. W art. 17 ust. 1 lit. a) tej samej ustawy przewidziano, że mają oni prawo do połączenia się w szczególności ze „swoim małżonkiem, jeżeli nie pozostają z nim w faktycznej lub prawnej separacji, a małżeństwo nie zostało zawarte z naruszeniem prawa”.
11. Artykuł 18 ust. 2 ustawy organicznej nr 4/2000, dotyczący „warunków łączenia rodzin”, stanowi, że „[c]złonek rodziny rozdzielonej powinien wykazać, w sposób określony w drodze rozporządzenia, iż posiada odpowiednie zakwaterowanie oraz środki utrzymania wystarczające na pokrycie potrzeb swoich i połączonej z nim rodziny. Przy obliczaniu dochodów dla celów łączenia pomija się dochody pochodzące z systemu pomocy społecznej, lecz należy wziąć pod uwagę inne dochody osiągane przez małżonka, który jest rezydentem Hiszpanii i który mieszka z członkiem rodziny rozdzielonej”.
12. Artykuł 54 ust. 1 El Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (dekretu królewskiego nr 557/2011 z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy organicznej nr 4/2000 o prawach i swobodach cudzoziemców w Hiszpanii oraz ich integracji społecznej, zmienionego ustawą organiczną nr 2/2009(6) (zwany dalej „dekretem królewskim nr 557/2011”) stanowi:
„Cudzoziemiec, który składa wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt w celu połączenia z członkami rodziny, powinien załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia, w chwili jego złożenia, dokumenty poświadczające posiadanie środków utrzymania wystarczających do zaspokojenia potrzeb rodziny, włączając w to świadczenia zdrowotne, w przypadku gdy nie są one pokrywane z ubezpieczenia społecznego, w kwocie określonej w euro lub jako jej równowartość w walucie zagranicznej, która w chwili składania wniosku o zezwolenie ma wynosić, biorąc pod uwagę liczbę osób, które mają zostać połączone i liczbę członków rodziny, którzy już mieszkają z nim w Hiszpanii i są przez niego utrzymywani, co najmniej:
a) w przypadku rodzin liczących, biorąc pod uwagę członka rodziny rozdzielonej i osobę podlegającą łączeniu, która przybywa do Hiszpanii, dwóch członków: wymagana jest kwota stanowiąca równowartość 150% [Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (zwanego dalej »IPREM«)] miesięcznie […]”.
13. IPREM jest wskaźnikiem referencyjnym stosowanym w Hiszpanii w odniesieniu do przyznawania, w szczególności, zasiłków socjalnych, stypendiów, subwencji i zasiłków dla bezrobotnych. Został on utworzony w 2004 r. i zastąpił ponadsektorowe wynagrodzenie minimalne jako punkt odniesienia dla przyznawania tych zasiłków.
14. W art. 54 ust. 2 akapit pierwszy dekretu królewskiego nr 557/2011 przewidziano, że „[n]ie wydaje się zezwolenia na pobyt, jeżeli w sposób niebudzący wątpliwości zostanie ustalone, iż nie jest prawdopodobne dalsze posiadanie określonych środków utrzymania przez okres roku następującego po dniu złożenia wniosku. W celu ustalenia prawdopodobieństwa dalszego posiadania źródła przychodów w ciągu określonego powyżej roku należy wziąć pod uwagę zmiany w zakresie środków utrzymania posiadanych przez członka rodziny rozdzielonej w okresie sześciu miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku”.
II – Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
15. Mimoun Khachab posiada zezwolenie na pobyt jako rezydent długoterminowy w Hiszpanii. Pozostaje on w związku małżeńskim z Ilham Aghadar od 2009 r.
16. W dniu 20 lutego 2012 r. M. Khachab wniósł do Subdelegación del Gobierno en Álava (przedstawicielstwa rządu Alavy) wniosek o wydanie jego małżonce zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia z rodziną.
17. Decyzją z dnia 26 marca 2012 r. Subdelegación del Gobierno en Álava oddalił ten wniosek w oparciu o uzasadnienie, że M. Khachab nie „wykazał posiadania środków utrzymania wystarczających dla zaspokojenia potrzeb połączonej rodziny”.
18. Mimoun Khachab złożył od tej decyzji odwołanie w trybie administracyjnym. Decyzją z dnia 25 maja 2012 r. Subdelegación del Gobierno oddaliło to odwołanie. Wskazało ono, że umowa o pracę przedstawiona przez M. Khachaba, którą zawarł w dniu 16 lutego 2012 r. z przedsiębiorstwem Construcciones y distribuciones constru-label SL, wygasła w dniu 1 marca 2012 r., że M. Khachab przepracował w tym przedsiębiorstwie jedynie 15 dni w 2012 r. i 48 dni w 2011 r. oraz że w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem odwołania nie był nigdzie zatrudniony. Organ ten wywnioskował z tego, że M. Khachab nie posiada środków utrzymania wystarczających na pokrycie potrzeb połączonej rodziny. Podkreślił także, że nie wydaje się prawdopodobne dalsze posiadanie przez niego tych środków w ciągu roku następującego po dniu złożenia wniosku.
19. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n° 1 de Vitoria-Gasteiz (sąd administracyjny nr 1 w Vitoria-Gasteiz) utrzymał w mocy decyzję Subdelegación del Gobierno en Álava z dnia 25 maja 2012 r. Wskazał on, że M. Khachab przepracował w okresie sześciu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku jedynie 63 dni w przedsiębiorstwie Construcciones y distribuciones constru-label SL, otrzymując wynagrodzenie wynoszące 929 EUR. Podkreślił również, że umowa o pracę przedstawiona przez M. Khachaba, wcześniejsza w stosunku do umowy zawartej z tym przedsiębiorstwem, była zawarta na czas określony. Sąd wywnioskował z tego, że nic nie wskazywało na to, iż M. Khachab będzie nadal posiadał środki utrzymania wystarczające na pokrycie potrzeb połączonej rodziny w ciągu roku następującego po dniu złożenia wniosku.
20. M. Khachab wniósł skargę kasacyjną od wyroku wydanego w dniu 29 stycznia 2013 r. do sądu odsyłającego. Zarzuca on w szczególności Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 1 de Vitoria-Gasteiz nieuwzględnienie nowej okoliczności, a mianowicie tego, iż począwszy od dnia 26 listopada 2012 r. jest on zatrudniony jako zbieracz cytrusów i tym samym posiada środki utrzymania wystarczające na pokrycie potrzeb połączonej rodziny. Abogado del Estado przedstawił swoją opinię przemawiającą za oddaleniem tej skargi, utrzymując, że nowe okoliczności nie mogą być wzięte pod uwagę, zaś z materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynikało, iż nie jest prawdopodobne dalsze posiadanie przez skarżącego wystarczających środków w ciągu roku następującego po dniu złożenia wniosku.
21. Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (sąd najwyższy wspólnoty autonomicznej Kraju Basków) postanowił zatem zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy [2003/86] należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu takiemu jak będące przedmiotem postępowania głównego, które dopuszcza odmowę wydania zgody na łączenie rodziny z uwagi na nieposiadanie przez członka rodziny rozdzielonej stabilnych i regularnych środków, które wystarczają do utrzymania jego oraz członków jego rodziny, stwierdzone na podstawie dokonanej przez władze krajowe oceny prawdopodobieństwa uzyskiwania środków utrzymania przez okres roku następującego po dniu złożenia wniosku opartej na analizie zmian w zakresie tych środków w okresie sześciu miesięcy poprzedzających tę datę?”.
22. Do tego pytania w swoich uwagach pisemnych odniosły się rządy hiszpański, niemiecki, francuski, węgierski i niderlandzki oraz Komisja Europejska.
III – Ocena
23. Sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 7 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2003/86, przewidujący, że dane państwo członkowskie może wymagać od członka rodziny rozdzielonej, aby posiadał „stabilne i regularne środki, które wystarczają do utrzymania tej osoby oraz członków je[go] rodziny”, upoważnia właściwe organy owego państwa do dokonywania perspektywicznej oceny środków posiadanych przez członka rodziny rozdzielonej w przyszłości, a więc uwzględnienia nie tylko środków, które posiada on w dniu złożenia lub rozpatrzenia wniosku o łączenie rodziny, ale także środków, które będzie posiadał w roku następującym po dniu złożenia wniosku, przy założeniu, że prawdopodobieństwo dalszego posiadania przez członka rodziny rozdzielonej środków, które posiada w chwili złożenia wniosku, przez rok, oceniane jest na podstawie środków, które posiadał on w okresie sześciu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku.
24. Pragnę zauważyć, że pytanie prejudycjalne dotyczy nie „wystarczającego” charakteru środków, a więc ich kwoty w odniesieniu w szczególności do minimalnego wynagrodzenia i minimalnej wysokości rent i emerytur w kraju, ale „stabilnego” i „regularnego” charakteru środków, ponieważ chodzi o ustalenie, czy właściwe organy danego państwa członkowskiego mogą wymagać od członka rodziny rozdzielonej nie tylko posiadania wystarczających środków w przeszłości, ale także posiadania ich w przyszłości przez określony czas i z określoną częstotliwością.
25. W konsekwencji nie będę się w niniejszej opinii zajmował kwestią tego, czy hiszpańskie organy mogą – bez naruszenia art. 7 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2003/86 – wymagać od członka rodziny rozdzielonej posiadania dochodu wynoszącego co najmniej 150% IPREM(7). Pragnę jednak uściślić, że w wyroku Chakroun Trybunał orzekł, iż „państwa członkowskie mogą wskazać pewną wysokość jako kwotę referencyjną, ale nie w taki sposób, [by] narzucić kwotę minimalnego dochodu, poniżej którego jakiekolwiek łączenie rodzin byłoby rozpatrywane odmownie, i to niezależnie od konkretnego zbadania sytuacji każdego wnioskodawcy”(8), oraz że taką wykładnię potwierdza art. 17 dyrektywy 2003/86(9), który wymaga badania konkretnego przypadku.
26. Dokładniej rzecz biorąc zadane Trybunałowi pytanie porusza, jak się wydaje, dwie kwestie. Z jednej strony sąd odsyłający zadaje Trybunałowi pytanie o kompetencje właściwych organów państwa członkowskiego do uwzględnienia przyszłych środków członka rodziny rozdzielonej, a więc o samą zasadę perspektywicznej oceny warunku dotyczącego posiadania środków utrzymania i przewidzianego w art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/86; z drugiej strony sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie kryteriów, jakie należy uwzględnić przy dokonywaniu takiej oceny, a więc długości okresu, w którym członek rodziny rozdzielonej powinien posiadać wystarczające środki (zgodnie z hiszpańskim rozporządzeniem miałby to być rok następujący po złożeniu wniosku o łączenie rodziny) oraz prawdopodobieństwa, że środki te pozostaną do dyspozycji w tym okresie (zgodnie z hiszpańskim rozporządzeniem prawdopodobieństwo, że członek rodziny rozdzielonej będzie nadal posiadał środki po złożeniu wniosku, miałoby być oceniane na podstawie ewolucji jego środków w okresie sześciu miesięcy poprzedzających datę złożenia tego wniosku).
27. Zbadam więc poniżej w pierwszej kolejności, czy art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/86 upoważnia do dokonania perspektywicznej oceny środków skarżącego. Pragnę na wstępie wskazać, że moim zdaniem nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, iż dyrektywa ta upoważnia państwa członkowskie do przewidzenia takiej oceny. W drugiej kolejności zbadam metodę stosowaną przez właściwe organy danego państwa członkowskiego przy dokonywaniu oceny, czy prawdopodobne jest, że członek rodziny rozdzielonej będzie nadal posiadał środki, które posiada w chwili złożenia wniosku, i przez jak długo. W tym względzie pragnę wskazać, że jakkolwiek w braku uregulowań dyrektywy państwa członkowskie mogą swobodnie określać metodę oceny środków członka rodziny rozdzielonej, to jednak mogą one korzystać z tej możliwości tylko z poszanowaniem celu tej dyrektywy, którym jest wspieranie łączenia rodzin. Zbadam metodę oceny określoną w uregulowaniu hiszpańskim w kształcie przedstawionym w poprzednim punkcie właśnie z punktu widzenia owego celu.
A – W przedmiocie kompetencji właściwych organów danego państwa członkowskiego do dokonywania perspektywicznej oceny środków utrzymania, których dotyczy art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/86
28. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/86 dane państwo członkowskie „może zażądać, aby osoba, która złożyła ten wniosek, dostarczyła dowodów, że członek rodziny rozdzielonej posiada” w szczególności „stabilne i regularne środki, które wystarczają do utrzymania tej osoby oraz członków jej rodziny, bez korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego”. W artykule tym nie zdefiniowano jednak środków „stabilnych” i „regularnych”. Co prawda uściśla on, że państwa członkowskie „dokonują oceny tych środków poprzez odniesienie do ich rodzaju i regularności wpływu”(10), jednak te wskazówki są tak ogólne, iż nie są dużą pomocą dla ustalenia, czy rozpatrywane środki są „stabilne” i „regularne”. Natomiast artykuł ten nie tylko definiuje, przynajmniej w sposób negatywny, środki „wystarczające” (chodzi o środki, których ilość pozwala na utrzymanie członka rodziny rozdzielonej i jego rodziny bez korzystania z pomocy społecznej), ale dostarcza także wskazówek co do metody ich oceny. W art. 7 ust. 1 lit. c) zdanie ostatnie uściślono bowiem, że państwa członkowskie mogą przy dokonywaniu oceny tych środków odnieść się „do ich rodzaju i regularności wpływu, przy czym mogą wziąć pod uwagę poziom najniższych krajowych płac, rent i emerytur, a także liczbę członków rodziny”.
29. Innymi słowy ów art. 7 ust. 1 nie precyzuje, czy stabilność i regularność środków może być przedmiotem oceny perspektywicznej. Wydaje mi się bowiem, że nie należy przypisywać żadnego znaczenia użyciu w tym samym artykule czasownika w czasie teraźniejszym („dane państwo członkowskie może zażądać [dostarczenia dowodów], że członek rodziny rozdzielonej posiada”)(11). Nie można moim zdaniem wnioskować z użycia czasu teraźniejszego, a nie przyszłego („dane państwo członkowskie może zażądać [dostarczenia dowodów], że członek rodziny rozdzielonej będzie posiadał”), iż taka perspektywiczna ocena jest wykluczona(12). Co więcej, artykuł ten nie może być rozumiany w ten sposób, że członek rodziny rozdzielonej powinien posiadać wystarczające środki utrzymania „w przypadku [chwili] złożenia wniosku”. Ten okolicznik czasu odnosi się moim zdaniem nie do posiadania tych środków, ale do możliwości, by dane państwo członkowskie zażądało dostarczenia na to dowodów: a więc to „w przypadku [chwili] złożenia wniosku” „dane państwo członkowskie może zażądać” od osoby składającej wniosek dostarczenia dowodów, że członek rodziny rozdzielonej posiada wystarczające środki(13).
30. Tym niemniej, choć art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/86 nie uściśla, czy stabilność i regularność tych środków może być przedmiotem perspektywicznej oceny, to jednak art. 16 tej dyrektywy wydaje się moim zdaniem udzielać odpowiedzi na to pytanie.
31. Artykuł 16 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2003/86 stanowi bowiem, że „[p]aństwa członkowskie mogą odrzucić wniosek o wjazd lub pobyt w celu łączenia rodziny bądź, w odpowiednim przypadku, cofnąć dokument pobytowy członkowi rodziny lub odmówić przedłużenia jego ważności”, w szczególności „jeżeli warunki ustanowione w niniejszej dyrektywie nie są lub przestały być spełnione”(14). Innymi słowy, jeśli po wydaniu zezwolenia na wjazd i pobyt członków rodziny jeden z warunków łączenia rodzin przewidzianych w dyrektywie 2003/86 „przestał być spełniony”, właściwe organy danego państwa członkowskiego mogą cofnąć dokument pobytowy członków rodziny. Posiadanie przez członka rodziny rozdzielonej środków, które wystarczają do utrzymania jego oraz członków jego rodziny bez korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego jest jednym z „warunków”, od których dyrektywa 2003/86 wyraźnie uzależnia zezwolenie na łączenie rodziny: art. 7 ust. 1 lit. c) znajduje się bowiem wśród przepisów rozdziału IV owej dyrektywy, zatytułowanego „Wymagania dotyczące wykonania prawa do łączenia rodziny”(15). W konsekwencji z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2003/86 wynika, że dane państwa członkowskie mogą wymagać, aby członek rodziny rozdzielonej posiadał środki, które wystarczają do utrzymania jego oraz członków jego rodziny przez cały okres jej pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego, a więc do chwili uzyskania przez członków rodziny dokumentu pobytowego niezależnego od dokumentu pobytowego członka rodziny rozdzielonej. Nie są już oni bowiem wówczas objęci zakresem stosowania dyrektywy w sprawie łączenia rodzin.
32. Analiza prac przygotowawczych odnośnie do art. 7 i 16 dyrektywy 2003/86 potwierdza wniosek, do którego doszedłem w poprzednim punkcie. Wskazuje ona bowiem, że art. 16, w brzmieniu zawartym w pierwotnym wniosku dyrektywy przygotowanym przez Komisję, przewidywał – jako jedyne podstawy cofnięcia lub odmowy przedłużenia ważności dokumentów pobytowych członków rodziny – z jednej strony sfałszowanie dokumentów lub oszustwo, a z drugiej strony fikcyjne małżeństwo lub adopcję(16). W swojej pierwotnej wersji tenże art. 16 nie przewidywał zatem możliwości cofnięcia dokumentów pobytowych członków rodziny, jeśli członek rodziny rozdzielonej nie posiadał już środków wystarczających do ich utrzymania. Na wniosek, złożony przez delegacje wielu państw członkowskich, o wprowadzenie do tekstu art. 7 ust. 1 minimalnego okresu, w jakim członek rodziny rozdzielonej ma spełniać, w szczególności, warunek wystarczających środków(17) i w obliczu niemożności osiągnięcia konsensusu pomiędzy delegacjami w przedmiocie długości tego okresu(18), art. 16 został zmieniony w ten sposób, by umożliwić państwom członkowskim cofnięcie dokumentu pobytowego członków rodziny, jeśli członek rodziny rozdzielonej nie spełnia już warunku przewidzianego w art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/86. Skoro zatem państwa członkowskie mogą zażądać od członka rodziny rozdzielonej posiadania środków wystarczających do utrzymania jego rodziny po wjechaniu na ich terytorium, to art. 16 ust. 1 tejże dyrektywy upoważnia je do cofnięcia dokumentu pobytowego członków jego rodziny, jeśli po zezwoleniu na łączenie rodziny członek rodziny rozdzielonej nie spełnia już tego warunku.
33. Inny przepis dyrektywy 2003/86 przemawia za przysługującą państwom członkowskim możliwością upoważnienia ich właściwych organów do dokonywania perspektywicznej oceny środków członka rodziny rozdzielonej. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2003/86 stanowi, że: „[n]iniejszą dyrektywę stosuje się w przypadku, gdy członek rodziny rozdzielonej posiada dokument pobytowy wydany przez państwo członkowskie o okresie ważności wynoszącym przynajmniej jeden rok i istnieją uzasadnione przypuszczenia, że uzyska prawo stałego pobytu, jeżeli członkowie jego rodziny są obywatelami państwa trzeciego posiadającymi dowolny status”(19). Artykuł ten nie uściśla, na czym polegają „uzasadnione przypuszczenia, że uzyska prawo stałego pobytu”. Natomiast komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczący wytycznych dla stosowania dyrektywy 2003/86/WE w sprawie prawa do łączenia rodzin z dnia 3 kwietnia 2014 r.(20) (zwany dalej „komunikatem Komisji”) wskazuje, że w przypadku członka rodziny rozdzielonej, którego dokument pobytowy został „wydany w określonych celach, na określony czas i jest nieprzedłużalny”, nie istnieją takie uzasadnione przypuszczenia(21). Jeśli art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/86 przyznaje właściwym organom danego państwa członkowskiego możliwość dokonania perspektywicznej oceny uzyskania prawa stałego pobytu, odmówienie im możliwości dokonania takiej oceny w odniesieniu do środków, jakie członek rodziny rozdzielonej będzie posiadał po uzyskaniu zezwolenia na łączenie rodziny, prowadziłoby do powstania niespójności.
34. Pragnę przy tym wskazać, że taką też wykładnię art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/86 przyjmuje Komisja. W komunikacie Komisji doprecyzowano bowiem, że „ocenę stabilności i regularności środków należy oprzeć na prognozie wskazującej, iż środki będą mogły być rozsądnie dostępne w przewidywalnej przyszłości, zaś wnioskodawca nie będzie musiał korzystać z systemu pomocy społecznej”(22).
35. W niniejszym przypadku art. 54 ust. 2 akapit pierwszy dekretu królewskiego nr 557/2011 wymaga od właściwych organów dokonania perspektywicznej oceny środków członka rodziny rozdzielonej, przewidując, że organy te ocenią, „czy jest prawdopodobne dalsze posiadanie określonych środków utrzymania przez okres roku” następującego po dniu złożenia wniosku o łączenie rodziny. Jak wykazałem, dyrektywa 2003/86 zezwala jednak na dokonanie takiej oceny.
36. Na pytanie sądu odsyłającego należy zatem odpowiedzieć, że art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/86 w związku z art. 16 ust. 1 lit. a) i art. 3 ust. 1 owej dyrektywy nie stoją na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie upoważniały właściwe organy do dokonania perspektywicznej oceny środków, jakimi dysponuje członek rodziny rozdzielonej, mianowicie do brania pod uwagę nie tylko środków, jakimi członek rodziny rozdzielonej dysponuje w momencie złożenia wniosku o łączenie rodziny, lecz również środków, jakimi będzie dysponował po złożeniu tego wniosku.
B – W przedmiocie dokonywanej przez właściwe organy państw członkowskich oceny prawdopodobieństwa, że po złożeniu wniosku o łączenie rodziny członek rodziny rozdzielonej będzie nadal posiadał środki, które posiada w chwili złożenia wniosku
37. Jakkolwiek z dyrektywy 2003/86 wynika jasno, że państwa członkowskie mogą upoważnić swoje właściwe organy do dokonania perspektywicznej oceny środków członka rodziny rozdzielonej, to jednak owa dyrektywa nie wyjaśnia, jaką metodę należy zastosować na potrzeby oceny, czy członek rodziny rozdzielonej będzie nadal posiadał środki, które posiada w chwil złożenia wniosku, a tym bardziej nie wskazuje, przez jaki okres powinien on je nadal posiadać, aby mogły one zostać uznane za „stabilne” i „regularne” w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy(23). Do państw członkowskich należy zatem zdefiniowanie tej metody oceny i ustalenie okresu, w jakim członek rodziny rozdzielonej powinien nadal posiadać środki, które posiada w chwili uzyskania zezwolenia na łączenie rodziny(24).
38. Jednocześnie Trybunał orzekł, iż „[j]ako że zezwolenie na łączenie rodziny jest zasadą ogólną, możliwość przewidzianą w art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy należy interpretować w sposób zawężający [ścisły]” oraz że „margines swobody przyznany państwom członkowskim nie powinien być przez nie wykorzystywany w sposób naruszający cel tej dyrektywy, którym jest sprzyjanie łączeniu rodzin”(25). W tym względzie pragnę wskazać, że zezwolenie na łączenie rodziny jest „zasadą”, ponieważ stanowi ono prawo. Trybunał orzekł bowiem, że art. 4 ust. 1 dyrektywy 2003/86, zgodnie z którym państwa członkowskie „zezwalają” na wjazd i pobyt określonych członków rodziny, „nakłada na państwa członkowskie szczegółowe zobowiązania czynienia, którym odpowiadają jasno określone prawa podmiotowe, gdyż nakazuje im w sytuacjach określonych przez dyrektywę zezwolić na łączenie niektórych krewnych członka rodziny rozdzielonej bez możliwości skorzystania z zakresu [swobodnego] uznania”(26).
39. Co więcej, z orzecznictwa wynika, że przyznaną państwom członkowskim w art. 7 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2003/86 możliwość żądania od członka rodziny rozdzielonej posiadania środków stabilnych, regularnych i wystarczających należy interpretować w świetle prawa do poszanowania życia prywatnego(27). Z takiej możliwości należy także korzystać z poszanowaniem zasady proporcjonalności(28). Należy wreszcie uwzględnić art. 17 dyrektywy 2003/86, który wymaga konkretnego zbadania sytuacji każdego wnioskodawcy(29).
40. Skoro możliwość żądania przez państwa członkowskie dowodu na posiadanie stabilnych, regularnych i wystarczających środków należy interpretować ściśle, to wynika z tego, że możliwość dokonywania przez państwa członkowskie perspektywicznej oceny tych środków należy również interpretować ściśle. Co więcej, należy jej dokonywać z poszanowaniem zasady proporcjonalności i art. 17 dyrektywy 2003/86.
41. W tym miejscu pragnę przypomnieć, że art. 54 ust. 2 akapit pierwszy dekretu królewskiego nr 557/2001 przewiduje, iż członek rodziny rozdzielonej powinien nadal posiadać określone środki utrzymania przez okres roku następującego po dniu złożenia wniosku, oraz że ocena prawdopodobieństwa dalszego posiadania tych środków w tym okresie dokonywana jest na podstawie zmian w zakresie tych środków w okresie sześciu miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku.
42. Jeśli chodzi o roczny okres, w którym zgodnie z hiszpańskim rozporządzeniem członek rodziny rozdzielonej powinien nadal posiadać wystarczające środki utrzymania, nie wydaje mi się on nieproporcjonalny. Pragnę przypomnieć w tym względzie, że w ramach prac przygotowawczych do dyrektywy 2003/86 niektóre delegacje zaproponowały okresy dłuższe, wynoszące od dwóch do pięciu lat. Pragnę również przypomnieć, że niektóre państwa członkowskie zaproponowały zrównanie okresu, w którym członek rodziny rozdzielonej jest zobowiązany spełniać warunek posiadania środków utrzymania przewidziany w art. 7 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 2003/86, z okresem pobytu umożliwiającym członkom jego rodziny uzyskanie autonomicznego dokumentu pobytowego, który nie byłby już zależny od dokumentu pobytowego członka rodziny rozdzielonej, a więc zgodnie z art. 15 ust. 1 owej dyrektywy przez maksymalnie pięć lat(30).
43. Jeśli chodzi o metodę, jaką należy stosować dla celów dokonania oceny, czy członek rodziny rozdzielonej będzie nadal posiadał środki posiadane w chwili złożenia wniosku przez rok od dnia złożenia wniosku, nie rozumiem dlaczego uwzględnienie ewolucji środków członka rodziny rozdzielonej w okresie sześciu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku miałoby naruszyć cel lub skuteczność dyrektywy 2003/86. Uwzględnienie dłuższego okresu, na przykład roku, niekoniecznie byłoby korzystniejsze dla członka rodziny rozdzielonej i jego rodziny. Byłoby tak, gdyby na przykład pracował on przez siedem miesięcy przed utratą zatrudnienia i ponownym zatrudnieniem po czterech miesiącach(31), ale nie byłoby tak, gdyby w ubiegającym roku pracował jedynie przez pięć miesięcy poprzedzających złożenie wniosku(32).
44. W niniejszej sprawie M. Khachab złożył wniosek o łączenie rodziny w dniu 20 lutego 2012 r. Z postanowienia odsyłającego wynika, że podczas sześciu miesięcy poprzedzających złożenie tego wniosku przepracował jedynie 63 dni (dla przedsiębiorstwa Construcciones y distribuciones constru-label S.L.)(33). Jeśli sytuacja rzeczywiście tak wygląda, wydaje mi się, że nie można uznać, iż posiada on środki wystarczające do utrzymania swojej żony po jej wjeździe na terytorium hiszpańskie. Tym niemniej pragnę wskazać, że M. Khachab wydaje się posiadać zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego oraz twierdzi, iż opłacał składki na ubezpieczenie społeczne w Hiszpanii przez ponad pięć lat, co sugeruje, że posiada regularne dochody albo przynajmniej je posiadał, kiedy to zezwolenie zostało mu wydane. Pragnę również wskazać, że znalazł on nową pracę w dniu 26 listopada 2012 r., czego, jak się wydaje, sąd odsyłający rzeczywiście nie może uwzględnić zgodnie z krajowymi przepisami procesowymi.
45. Do sądu odsyłającego należy zatem dokonanie oceny, w świetle przywołanych okoliczności, z poszanowaniem zasady proporcjonalności i za pośrednictwem badania sytuacji osobistej M. Khachaba, przewidzianej w art. 17 dyrektywy 2003/86, czy prawdopodobne jest, że posiada on środki wystarczające do utrzymania swojej małżonki, oraz, jeśli tak, że będzie on nadal posiadał te środki po uzyskaniu zezwolenia na łączenie rodziny.
IV – Wnioski
46. Wobec powyższych rozważań proponuję Trybunałowi udzielenie na pytanie zadane przez Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco następującej odpowiedzi:
1) Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin w związku z art. 16 ust. 1 lit. a) i art. 3 ust. 1 owej dyrektywy nie stoją na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie upoważniły swoje właściwe organy do przeprowadzenia perspektywicznej oceny środków posiadanych przez członka rodziny rozdzielonej, a więc do uwzględnienia nie tylko środków posiadanych przez członka rodziny rozdzielonej w chwili złożenia wniosku o łączenie rodziny, ale także środków, jakie będzie posiadał po złożeniu tego wniosku.
2) Możliwość przeprowadzenia przez właściwe organy danego państwa członkowskiego perspektywicznej oceny środków członka rodziny rozdzielonej nie może naruszać celu dyrektywy 2003/86, którym jest sprzyjanie łączeniu rodzin; należy z niej korzystać z poszanowaniem zasady proporcjonalności i art. 17 dyrektywy 2003/86, w szczególności w odniesieniu do okresu, w którym członek rodziny rozdzielonej powinien nadal posiadać środki, które posiada w chwili złożenia wniosku.