DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre élargie)
13 décembre 2018 (*)
« Aides d’État – Accords conclus avec la compagnie aérienne Ryanair et sa filiale Airport Marketing Services – Services aéroportuaires – Services de marketing – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Notion d’aide d’État – Avantage – Critère de l’investisseur privé – Récupération – Sélectivité »
Dans l’affaire T‑77/16,
Ryanair DAC, anciennement Ryanair Ltd, établie à Dublin (Irlande),
Airport Marketing Services Ltd, établie à Dublin,
représentées par Mes G. Berrisch, E. Vahida, I.-G. Metaxas-Maranghidis, avocats, et M. B. Byrne, solicitor,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mme L. Armati, MM. L. Flynn et S. Noë, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République de Lettonie, représentée initialement par Mme D. Pelše, MM. J. Treijs-Gigulis et I. Kalniņš, puis par Mme I. Kucina, en qualité d’agents,
et par
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mmes S. Boelaert et S. Petrova, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision (UE) 2016/152 de la Commission, du 1er octobre 2014, relative à l’aide d’État SA.27339 (12/C) (ex 11/NN) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de l’aéroport de Zweibrücken et des compagnies aériennes utilisant cet aéroport (JO 2016, L 34, p. 68),
LE TRIBUNAL (sixième chambre élargie),
composé de MM. G. Berardis, président, S. Papasavvas, D. Spielmann (rapporteur), Z. Csehi et Mme O. Spineanu-Matei, juges,
greffier : M. P. Cullen administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 4 juillet 2018,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La première requérante, Ryanair DAC, anciennement Ryanair Ltd (ci-après « Ryanair »), est une compagnie aérienne établie en Irlande, exploitant plus de 1 800 vols quotidiens reliant 200 destinations dans 31 pays d’Europe et d’Afrique du Nord. La seconde requérante, Airport Marketing Services Ltd (ci-après « AMS »), est une filiale de Ryanair qui fournit des solutions en matière de stratégie de marketing, la majeure partie de son activité consistant à vendre des espaces publicitaires sur le site Internet de Ryanair.
2 L’aéroport de Zweibrücken est situé au sud-est de la ville de Zweibrücken, ville de Rhénanie-Palatinat en Allemagne. Cet aéroport est détenu et exploité, à l’époque des faits, par Flughafen Zweibrücken GmbH (ci-après « FZG »), société détenue à 100 % par Flugplatz GmbH Aeroville Zweibrücken (ci-après « FGAZ »), elle-même filiale à 50 % du Land Rheinland-Pfalz (Land de Rhénanie-Palatinat, ci-après le « Land ») et à 50 % de la Zweckverband Entwicklungsgebiet Flugplatz Zweibrücken, une association de collectivités locales du Land.
3 Ryanair a assuré une unique liaison au départ de l’aéroport de Zweibrücken à destination de l’aéroport de Londres-Stansted (Royaume-Uni) entre le 28 octobre 2008 et le 22 septembre 2009, pour ensuite mettre fin à ses activités à l’aéroport de Zweibrücken.
4 Le 22 septembre 2008, FZG a conclu un contrat de services aéroportuaires avec Ryanair aux termes duquel cette dernière a lancé la liaison aérienne entre les aéroports de Londres-Stansted et de Zweibrücken. FZG, quant à lui, a consenti à Ryanair certaines remises sur les redevances aéroportuaires.
5 Le barème de redevances applicable à l’aéroport de Zweibrücken était en vigueur depuis le 1er octobre 2005.
6 Le 6 octobre 2008, le Land et AMS ont conclu un contrat de services de marketing, par lequel cette dernière a exercé différentes activités de marketing, telles que le placement de liens vers des sites Internet déterminés par le Land sur le site Internet de Ryanair et l’intégration de courts textes au sujet du Land sur ce dernier site. En contrepartie de ces services, le Land a versé à AMS un montant déterminé au cours de la première année. Pour la deuxième année, les services devaient être réduits et le Land aurait dû payer un montant plus bas.
7 De même, les compagnies aériennes Germanwings et TUIFly ont conclu des contrats avec FZG concernant le lancement de liaisons aériennes depuis et vers l’aéroport de Zweibrücken. Elles ont également obtenu des remises sur les redevances aéroportuaires.
8 À la suite d’une question d’un député européen, d’une plainte et après avoir adressé des demandes de renseignements aux autorités allemandes et à Ryanair, la Commission européenne a décidé, le 22 février 2012, d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE concernant, d’une part, des mesures en faveur de FZG et de FGAZ et, d’autre part, des mesures en faveur des compagnies aériennes opérant à partir de l’aéroport de Zweibrücken, dont Ryanair.
9 À l’issue de la procédure formelle d’examen, la Commission a adopté, le 1er octobre 2014, la décision (UE) 2016/152 relative à l’aide d’État SA.27339 (12/C) (ex 11/NN) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de l’aéroport de Zweibrücken et des compagnies aériennes utilisant cet aéroport (ci-après la « décision attaquée »).
10 S’agissant des remises sur les redevances aéroportuaires et du contrat de services de marketing avec AMS, la Commission a considéré que Ryanair avait reçu une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur. La Commission a tiré la même conclusion en ce qui concerne les remises aéroportuaires octroyées à Germanwings et à TUIFly.
11 Pour déterminer l’existence d’un avantage économique, la Commission a indiqué, en substance, au considérant 332 de la décision attaquée, qu’il y avait lieu d’examiner si, au moment de la conclusion d’un contrat avec une compagnie aérienne, un investisseur avisé dans une économie de marché, agissant à la place de l’aéroport, serait parti du principe que le contrat concerné entraînerait un bénéfice plus élevé que celui possible dans toute autre situation (considérant 332 de la décision attaquée).
12 En ce qui concerne les requérantes, la Commission a estimé que, aux fins de l’application du principe de l’investisseur en économie de marché, il y avait lieu d’analyser le contrat de services de marketing et le contrat de services aéroportuaires conjointement (considérants 338 à 346 de la décision attaquée).
13 Ensuite, la Commission a appliqué le principe de l’investisseur en économie de marché en effectuant une analyse ex ante de rentabilité incrémentale des différents contrats conclus par FZG et par le Land, avec les compagnies aériennes en cause. Elle en a déduit qu’un avantage économique avait été conféré aux compagnies aériennes, dont Ryanair.
14 En outre, la Commission a expliqué, aux considérants 388 à 391 de la décision attaquée, que l’avantage économique identifié avait un caractère sélectif.
15 Le dispositif de la décision attaquée se lit, dans sa partie pertinente, comme suit :
« Article premier
[…]
2. L’aide d’État illégalement mise à exécution par [la République fédérale d’Allemagne] en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE] en faveur de […] et Ryanair/AMS au moyen de contrats de services aéroportuaires et de contrats de services de marketing conclus […] le 22 septembre 2008/6 octobre 2008 [Ryanair/Airport Marketing Services (« AMS »)] est incompatible avec le marché intérieur.
[…]
Article 3
1. [La République fédérale d’Allemagne] récupère l’aide incompatible visée à l’article 1er auprès des bénéficiaires.
[…]
3. Ryanair et AMS sont conjointement responsables du remboursement de l’aide d’État reçue par l’une d’entre elles.
4. Les montants à récupérer sont les suivants :
[…]
g) concernant le contrat de services aéroportuaires et les contrats de services de marketing conclus entre Ryanair et FZG le 22 septembre 2008 et entre AMS et le Land de Rhénanie-Palatinat le 6 octobre 2008 : le montant de l’aide incompatible.
5. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires jusqu’à leur récupération effective.
6. [La République fédérale d’Allemagne] communique les dates exactes auxquelles les aides d’État ont été mises à la disposition des bénéficiaires respectifs.
7. Les intérêts sont calculés sur une base composée, conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission.
8. [La République fédérale d’Allemagne] annule tous les paiements en suspens des aides visées à l’article 1er à compter de la date d’adoption de la présente décision.
Article 4
1. La récupération de l’aide visée à l’article 1er est immédiate et effective.
2. [La République fédérale d’Allemagne] veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de quatre mois à compter de sa notification.
Article 5
1. Dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, [la République fédérale d’Allemagne] transmet les informations suivantes :
[…]
b) le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire ;
c) une description détaillée des mesures déjà prises et des mesures prévues pour se conformer à la présente décision ;
d) les documents attestant qu’il a été ordonné aux bénéficiaires de rembourser l’aide.
2. [La République fédérale d’Allemagne] informe la Commission de l’avancement des mesures nationales prises pour exécuter la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 1er. [La République fédérale d’Allemagne] présente sans délai, sur simple demande de la Commission, des informations relatives aux mesures déjà prises et aux mesures prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit également des informations détaillées sur les montants d’aide et les intérêts déjà récupérés auprès des bénéficiaires. »
Procédure et conclusions des parties
16 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 février 2016, les requérantes ont introduit le présent recours.
17 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 11 mars 2016, les requérantes ont introduit une demande de mesures d’organisation de la procédure.
18 La Commission a présenté ses observations dans le délai imparti.
19 Par acte déposé le 30 mai 2016, le Conseil de l’Union européenne a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la Commission. Par ordonnance du 5 juillet 2016, le président de la neuvième chambre du Tribunal a fait droit à cette demande.
20 Par acte déposé le 17 juin 2016, la République de Lettonie a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la Commission. Le 27 juillet 2016, les requérantes ont demandé le traitement confidentiel de certaines données du dossier de l’affaire. Par ordonnance du 16 septembre 2016, le président de la neuvième chambre du Tribunal a fait droit à la demande d’intervention. Une version non confidentielle de tous les actes de procédure signifiés aux parties principales a été communiquée à la République de Lettonie. Cet État membre n’a toutefois pas présenté un mémoire en intervention dans le délai imparti.
21 Par décision du 23 mars 2018, le Tribunal a décidé de renvoyer l’affaire devant la sixième chambre élargie.
22 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et d’inviter, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévue à l’article 89 de son règlement de procédure, les parties à répondre à certaines questions.
23 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience du 4 juillet 2018.
24 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler, en tant qu’ils les concernent, l’article 1er, paragraphe 2, et les articles 3, 4 et 5 de la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
25 La Commission, soutenue par le Conseil, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérantes aux dépens.
En droit
26 Les requérantes invoquent, dans la requête, quatre moyens à l’appui du recours, tirés, le premier, de la violation du principe de bonne administration consacré par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et des droits de la défense, le deuxième, de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce que la Commission n’aurait pas appliqué correctement le principe de l’opérateur en économie de marché et aurait conclu erronément que les contrats conclus entre l’aéroport et les requérantes avaient conféré un avantage à ces dernières, le troisième, de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce que la Commission n’aurait pas établi la sélectivité de la mesure et, le quatrième, de la violation de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, en ce que la Commission aurait commis une erreur manifeste en déterminant le montant de l’aide récupérable.
27 En réponse à une question écrite du Tribunal, les requérantes ont renoncé au quatrième moyen, de sorte qu’il n’y a plus lieu de l’examiner.
28 Le Tribunal estime opportun d’examiner d’emblée le troisième moyen, pris d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE au regard du critère de sélectivité et, ensuite, le deuxième moyen en ce qu’il concerne le grief tiré de l’utilisation par la Commission de données incomplètes et inappropriées dans l’analyse de rentabilité incrémentale des contrats conclus avec les requérantes.
Sur le troisième moyen, tiré du fait que la Commission n’a pas établi la sélectivité de la mesure
29 Les requérantes affirment que, à supposer même qu’elles aient bénéficié d’un avantage économique, la Commission n’a pas établi qu’elles ont bénéficié d’un avantage sélectif.
30 La Commission rétorque que l’avantage économique résultant des contrats en cause découlait de dispositions contractuelles spécifiques aux requérantes. Rien n’indiquerait que ces mesures revêtaient un caractère autre qu’individuel et qu’elles s’appliqueraient à un ensemble indéterminé.
31 À cet égard, il convient de relever que le caractère sélectif d’une mesure étatique constitue l’une des caractéristiques de la notion d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (voir arrêt du 9 septembre 2014, Hansestadt Lübeck/Commission, T‑461/12, EU:T:2014:758, point 44 et jurisprudence citée). En effet, cet article interdit les aides « favorisant certaines entreprises ou certaines productions », c’est-à-dire les aides sélectives (arrêt du 14 janvier 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, point 54).
32 En premier lieu, il convient de rappeler le raisonnement suivi par la Commission pour conclure à l’existence d’un avantage dans le cas d’espèce.
33 La Commission a indiqué, au considérant 332 de la décision attaquée, que, pour déterminer si un accord conclu par un aéroport public et une compagnie aérienne conférait un avantage économique à cette dernière, il convenait d’examiner si cet accord était conforme au critère de l’investisseur en économie de marché. Elle a estimé que, en appliquant ce critère à un contrat conclu par un aéroport et une compagnie aérienne, il était nécessaire d’examiner si, au moment de la conclusion du contrat, un investisseur avisé dans une économie de marché serait parti du principe que le contrat concerné entraînerait un bénéfice plus élevé que celui possible dans toute autre situation. À cet égard, elle a précisé que ce bénéfice supérieur était calculé sur la base de la différence entre les recettes marginales et les coûts marginaux censés découler du contrat. Selon elle, le flux de trésorerie en résultant devait être réduit en appliquant un taux d’actualisation approprié.
34 En l’espèce, il résulte notamment des considérants 376 à 387 de la décision attaquée que la Commission a appliqué le principe de l’investisseur en économie de marché aux différents contrats avec les compagnies aériennes en cause. Ainsi, il résulte du considérant 379 de la décision attaquée que les autorités allemandes ont préparé, à la demande de la Commission, un aperçu des recettes et des coûts marginaux qui auraient pu être escomptés au moment de la conclusion de ces contrats. Pour chacun de ces contrats, ces autorités ont préparé les données qui sont récapitulées dans le tableau 8 de la décision attaquée.Ce tableau figure au considérant 379 de la décision attaquée et comporte les recettes et les coûts marginaux liés aux contrats conclus avec les compagnies aériennes en cause. En particulier, il ressort de ce tableau que les recettes marginales comprennent les recettes supplémentaires escomptées liées à l’aviation (notamment les redevances de manutention et d’atterrissage, de nettoyage et de dégivrage) et les recettes non liées à l’aviation (notamment les redevances de stationnement et les dépenses dans le terminal). En ce qui concerne la première catégorie de recettes, il est indiqué au considérant 380, sous d), de la décision attaquée que celles-ci ont été calculées pour la durée du contrat sur la base des conditions convenues avec chaque compagnie aérienne, compte tenu des remises et des mesures incitatives appliquées. Par ailleurs, il ressort de ce tableau que les coûts marginaux escomptés comprennent, d’une part, les coûts supplémentaires liés à l’amortissement des investissements nécessaires pour gérer l’aviation commerciale ainsi que les coûts de personnel et de matériel supplémentaires et, d’autre part, en ce qui concerne les contrats avec les requérantes, les paiements relatifs notamment à l’aide en vertu du contrat de services de marketing entre le Land et AMS.
35 La Commission a ainsi constaté, au considérant 386 de la décision attaquée, que le résultat actualisé escompté (recettes moins coûts) était négatif pour les contrats conclus avec les requérantes. Elle en a déduit que FGAZ et FZG n’avaient pas agi comme un opérateur en économie de marché, puisque l’aéroport de Zweibrücken ne pouvait pas espérer couvrir au moins les coûts marginaux engendrés par ces contrats, de sorte que ceux-ci conféraient un avantage économique à Ryanair.
36 Il résulte de ce qui précède que l’avantage économique ainsi mis en évidence aux considérants 376 à 386 de la décision attaquée résulte, d’une part, des stipulations contractuelles convenues entre FGAZ, FZG et Ryanair, lesquelles précisent les conditions concernant les redevances aéroportuaires, compte tenu des remises et des mesures incitatives appliquées, et, d’autre part, des paiements effectués par le Land à AMS en contrepartie des services de marketing.
37 En second lieu, il convient de relever que le caractère sélectif de l’avantage ainsi déterminé est examiné par la Commission aux considérants 388 à 391 de la décision attaquée, sous le titre « Sélectivité ».
38 Ainsi, la Commission a estimé au considérant 388 de la décision attaquée, que l’avantage économique mis en évidence aux points 376 et suivants de cette même décision avait été octroyé de manière sélective, étant donné que seules les compagnies aériennes opérant au départ de l’aéroport de Zweibrücken en avaient bénéficié. Dans ce contexte, en réponse à l’argument des autorités allemandes selon lequel les remises sur les redevances étaient proposées à toutes les compagnies aériennes qui souhaitaient exercer des activités au départ de Zweibrücken, ce qui les rendait prétendument non sélectives (considérant 389 de la décision attaquée), la Commission a fait observer, au considérant 390 de la décision attaquée, que les différents contrats conclus avec les compagnies aériennes divergeaient du barème de redevances ainsi que les uns des autres (voir considérants 67 à 72 de la décision attaquée), et contenaient donc des conditions négociées individuellement. Elle en a déduit que l’avantage octroyé était sélectif à l’égard de chaque compagnie aérienne prise individuellement. Par ailleurs, la Commission a estimé, au considérant 391 de la décision attaquée, que, même si le barème de redevances avait été appliqué de la même manière à chaque compagnie aérienne qui souhaitait exercer des activités au départ de l’aéroport de Zweibrücken, tout avantage conféré devrait toujours être considéré comme sélectif. À cet égard, elle a renvoyé aux conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:442, points 50 à 52), selon lesquelles accepter l’argumentation de l’Allemagne aurait conduit à nier toute possibilité de qualifier d’aides d’État les conditions auxquelles une entreprise offre ses services lorsque ces conditions s’appliquent indistinctement à tous ses contractants, une telle exclusion n’étant pas conforme à la jurisprudence de la Cour.
39 Force est de constater que l’avantage, dont la Commission a examiné la sélectivité aux considérants 388 à 391 de la décision attaquée, diffère de celui mis en évidence aux considérants 376 à 386 de cette décision. Ainsi, aux considérants 388 à 391 de la décision attaquée, la Commission a examiné le caractère sélectif de l’avantage qui aurait résulté de l’octroi à Ryanair de remises sur les redevances aéroportuaires. Or, ces remises ne constituent qu’un élément de l’avantage identifié par la Commission aux considérants 376 à 386 de cette décision lequel correspond au résultat actualisé escompté négatif (recettes moins coûts) résultant du contrat conclu par Ryanair. La Commission n’a donc pas examiné le caractère sélectif de cet avantage dans la décision attaquée.
40 Dans ces conditions, les requérantes sont fondées à faire valoir que la Commission n’a pas établi le caractère sélectif de l’avantage dont elles auraient bénéficié.
41 En tout état de cause, il convient de relever que les motifs retenus aux considérants 388 à 391 de la décision attaquée – outre le fait qu’ils paraissent difficilement conciliables, voire contradictoires – ne sont pas non plus de nature à établir le caractère sélectif d’un avantage qui aurait consisté dans l’octroi de remises sur les redevances aéroportuaires.
42 En effet, premièrement, le motif évoqué au considérant 388 de la décision attaquée, selon lequel seules les compagnies aériennes au départ de Zweibrücken auraient bénéficié de remises sur les redevances aéroportuaires n’est pas, à lui seul, un critère décisif pour considérer que l’avantage économique identifié dans le cas d’espèce a un caractère sélectif (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, points 47 à 50, et du 9 septembre 2014, Hansestadt Lübeck/Commission, T‑461/12, EU:T:2014:758, point 54).
43 Deuxièmement, le motif évoqué au considérant 390 de la décision attaquée ne suffit pas non plus pour considérer que l’avantage économique identifié a un caractère sélectif. En effet, il ressort de ce considérant de la décision attaquée que la Commission a examiné « si les différents contrats conclus avec les compagnies aériennes divergeaient du barème de redevances et les uns des autres […] et contenaient donc des conditions négociées individuellement », de sorte que l’avantage octroyé semblerait être sélectif à l’égard de chaque compagnie prise individuellement. Toutefois, il ne ressort d’aucun élément du dossier que les remises sur les barèmes de redevances octroyées à Ryanair s’écartaient de celles qui étaient généralement applicables à toutes les compagnies aériennes utilisant l’aéroport. Contrairement à ce qu’a fait valoir la Commission en réponse à une question écrite du Tribunal à cet égard, il n’appartenait pas aux requérantes d’établir que les conditions qu’elles avaient obtenues étaient accessibles à toutes les compagnies aériennes exerçant leurs activités au départ de l’aéroport, mais il lui incombait, à elle, d’établir que de telles conditions étaient plus favorables que celles applicables aux autres compagnies aériennes utilisant l’aéroport et qu’elles étaient, de ce fait, sélectives.
44 Troisièmement, le motif évoqué au considérant 391 de la décision attaquée selon lequel, même si le barème de redevances avait été appliqué de la même manière à chaque compagnie aérienne qui souhaitait exercer des activités à partir de l’aéroport de Zweibrücken, tout avantage conféré devrait toujours être considéré comme sélectif, est également erroné. En effet, la Cour a expressément rejeté la thèse de la Commission selon laquelle une mesure établissant les conditions auxquelles une entreprise publique propose ses propres biens ou ses services constituerait toujours une mesure sélective (arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, point 50).
45 Dans ces conditions, force est de constater que la conclusion de la Commission selon laquelle l’avantage économique identifié dans la décision attaquée présentait un caractère sélectif est, au regard des motifs retenus dans cette décision, erronée.
46 Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu d’accueillir le troisième moyen.
47 Par conséquent, il y a lieu d’annuler la décision attaquée.
48 Le Tribunal estime qu’il convient encore d’examiner le grief des requérantes selon lequel la Commission a fondé ses conclusions sur des données incomplètes et inappropriées pour son calcul de la rentabilité, dans la mesure où ce grief révélerait des erreurs supplémentaires dans l’analyse de rentabilité effectuée par la Commission.
Sur le grief tiré de l’utilisation des données incomplètes et inappropriées tel que soulevé dans le cadre de la troisième branche du deuxième moyen
49 En substance, par leur argumentation, les requérantes contestent l’application faite par la Commission du critère de l’investisseur en économie de marché en ce qu’elle aurait commis certaines erreurs concernant les données utilisées dans l’analyse de rentabilité incrémentale des contrats en cause.
50 À cet égard, il convient de rappeler que, pour rechercher si l’État membre ou l’entité publique concernée a adopté le comportement d’un opérateur privé avisé dans une économie de marché, il faut se replacer dans le contexte de l’époque au cours de laquelle les mesures en cause ont été prises, pour évaluer la rationalité économique du comportement de l’État membre ou de l’entité publique et donc s’abstenir de toute appréciation fondée sur une situation postérieure (arrêt du 16 mai 2002, France/Commission, C‑482/99, EU:C:2002:294, point 71). Ainsi, sont seuls pertinents, notamment aux fins de l’application du critère de l’investisseur privé, les éléments disponibles et les évolutions prévisibles au moment où la décision de procéder à l’opération en cause a été prise. Il en va ainsi, en particulier, lorsque, comme en l’espèce, la Commission examine l’existence d’une aide d’État par rapport à une mesure qui ne lui a pas été notifiée et qui a déjà été mise en œuvre par l’entité publique concernée au moment où elle effectue son examen (arrêt du 5 juin 2012, Commission/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, point 105).
51 Par ailleurs, il doit être rappelé que, en général, l’usage du critère de l’investisseur privé implique de la part de la Commission une appréciation économique complexe (voir arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, point 68 et jurisprudence citée). Or, le contrôle que les juridictions de l’Union européenne exercent sur les appréciations économiques complexes faites par la Commission est un contrôle restreint qui se limite nécessairement à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir (voir arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, point 66 et jurisprudence citée).
52 En outre, dans le cadre de l’application du principe de l’investisseur privé, il appartient à la Commission d’effectuer une appréciation globale prenant en compte, outre les éléments fournis par l’État membre concerné, tout autre élément pertinent en l’espèce lui permettant de déterminer si la mesure en cause ressortit à la qualité d’actionnaire ou à celle de puissance publique de cet État membre. En particulier, peuvent être pertinents à cet égard, la nature et l’objet de cette mesure, le contexte dans lequel elle s’inscrit ainsi que l’objectif poursuivi et les règles auxquelles cette mesure est soumise (voir, en ce sens, arrêt du 5 juin 2012, Commission/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, point 86).
53 Cette appréciation de la Commission doit se fonder sur, ou être corroborée par, des éléments objectifs et vérifiables, le cas échéant fournis par cet État membre (voir, en ce sens, arrêt du 27 avril 2017, Germanwings/Commission, T‑375/15, non publié, EU:T:2017:289, point 77).
54 C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner les arguments avancés par les requérantes dans la mesure où ils révèlent des erreurs dans l’analyse effectuée dans la décision attaquée.
55 Les requérantes critiquent en substance l’évaluation du nombre de passagers escomptés, des recettes incrémentales non aéronautiques escomptés, des coûts de soutien marketing et des coûts incrémentaux liés aux contrats en cause. Ces différents postes de l’analyse de rentabilité incrémentale sont récapitulés dans le tableau 8 qui figure au considérant 379 de la décision attaquée. Il est constant que la Commission a fondé les estimations de ces postes sur le tableau que les autorités allemandes lui ont transmis lors de la procédure administrative (ci-après le « tableau des autorités allemandes »). La Commission a produit ce tableau en réponse à une question du Tribunal.
56 En premier lieu, les requérantes se sont fondées, lors de l’audience, sur le tableau des autorités allemandes pour contester l’estimation du nombre de passagers escomptés pris en compte dans l’analyse de rentabilité incrémentale. En particulier, les requérantes ont expliqué que, dans le tableau 8 de la décision attaquée, la Commission a indiqué dans le poste « Passagers escomptés » l’estimation de [confidentiel] (1). Elles ajoutent qu’elles en avaient déduit que cette estimation correspondait au nombre de passagers au départ. Or, il ressortirait de l’analyse du tableau des autorités allemandes produit par la Commission devant le Tribunal que ce chiffre se rapportait au nombre total de passagers escomptés liés aux contrats en cause et non aux seuls passagers au départ dont le nombre ne s’élevait qu’à [confidentiel]. Selon les requérantes, il apparaît donc que l’estimation de [confidentiel] passagers fournie par les autorités allemandes restait largement en dessous du volume de passagers au départ que Ryanair s’était engagé à générer annuellement en vertu du contrat de services aéroportuaires. Par ailleurs, les requérantes expliquent que le taux de remplissage moyen d’un avion de Ryanair est d’environ 80 %. Or, en retenant dans leur reconstruction des recettes et des coûts ex ante, un nombre total de [confidentiel] passagers, les autorités allemandes ont retenu un taux de remplissage d’une valeur qui était à peine comprise entre 40 et 50 %. Ce chiffre ne serait pas crédible, d’autant plus que, comme l’ont souligné les requérantes, dans d’autres affaires, la Commission a retenu un taux de remplissage proche du taux moyen des vols de Ryanair de 80 % sur son réseau.
57 À cet égard, sur la question de savoir si cet argument, qui est nouveau, est recevable, il y a lieu de rappeler qu’un moyen qui constitue l’ampliation d’un moyen énoncé antérieurement, directement ou implicitement, dans la requête introductive d’instance et qui présente un lien étroit avec celui-ci doit être déclaré recevable (voir arrêt du 17 juillet 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commission, T‑457/09, EU:T:2014:683, point 161 et jurisprudence citée). En l’espèce, compte tenu de ce que cet argument peut être rattaché au grief tiré de l’utilisation des données incomplètes et inappropriées, il doit être considéré comme recevable.
58 S’agissant du bien-fondé de l’argumentation des requérantes, il y a lieu de constater que, dans la décision attaquée, la Commission a repris l’estimation des passagers escomptés telle qu’elle avait été transmise par les autorités allemandes lors de la procédure administrative, sans toutefois rapprocher cette estimation des autres éléments présents dans le dossier, et notamment du contrat de services aéroportuaires qui faisait, ensemble avec le contrat de services de marketing, l’objet de la procédure d’aides d’État en cause. Le contrat de services aéroportuaires prévoit que Ryanair s’engage à générer annuellement au moins 50 000 passagers au départ. De même, le contrat prévoit que Ryanair a droit à une remise de [confidentiel] en contrepartie du fait de générer un total de passagers de [confidentiel]. L’engagement contractuel d’une compagnie aérienne relatif au volume de passagers est pourtant, en principe, susceptible de constituer un élément pertinent pour apprécier le comportement d’un investisseur en économie de marché. De plus, l’estimation effectuée par les autorités allemandes s’écarte de manière très importante d’une estimation qui prendrait en compte l’engagement contractuel de Ryanair et présuppose un taux de remplissage de l’avion concerné de Ryanair qui s’avère largement en dessous du taux de remplissage moyen des avions de Ryanair.
59 Dans ces conditions, la Commission aurait dû constater d’importantes divergences entre les données fournies par les autorités allemandes et les autres éléments du dossier, notamment les engagements contractuels de Ryanair, et demander des explications supplémentaires aux autorités allemandes. Dès lors, la Commission n’a pas valablement établi l’estimation des passagers escomptés qu’elle a pris en compte dans l’analyse de la rentabilité incrémentale des contrats conclus avec les requérantes.
60 Partant, il y a lieu d’accueillir l’argumentation des requérantes, relative à l’erreur de la Commission concernant l’estimation des passagers escomptés.
61 En second lieu, les requérantes se sont fondées, lors de l’audience, sur le tableau des autorités allemandes pour remettre en cause la fiabilité de l’estimation des « coûts supplémentaires escomptés » figurant dans le tableau 8 de la décision attaquée. En particulier, elles font valoir en substance que le tableau des autorités allemandes fait apparaître que des coûts d’investissement en personnel ont été prévus à concurrence d’un même montant de [confidentiel] pour l’année 2008 et l’année 2009, alors que le contrat de services aéroportuaires n’avait été signé que le 22 septembre 2008 et que Ryanair a notamment opéré la liaison aérienne depuis et vers l’aéroport de Zweibrücken au cours de l’année 2009.
62 La Commission rétorque que, même si le tableau des autorités allemandes mentionne un montant de [confidentiel] pour chacune des quatre années (2008, 2009, 2010 et 2010), elle n’a pris en compte pour le calcul de l’avantage que le montant pour une année (durée du contrat), indépendamment du fait que le calcul est fait soit sur un an strict, soit sur trois mois concernant la première année calendaire et sur neuf mois concernant la seconde année calendaire.
63 À cet égard, bien que soulevé lors de l’audience, cet argument doit être considéré comme recevable, dès lors qu’il se rattache au présent grief (voir point 57 ci-dessus). En outre, force est de constater que, en se bornant à affirmer que, pour le calcul de l’avantage, seul le montant des coûts d’investissement en personnel afférent à l’année couverte par le contrat avait été pris en compte, la Commission ne réfute pas le fait que le tableau des autorités allemandes indique que le montant de [confidentiel] en 2008 et le même montant en 2009 ont cumulativement été pris en compte pour calculer les coûts supplémentaires escomptés repris dans le tableau 8 de la décision attaquée.
64 Partant, en n’apportant pas d’éléments justifiant la prise en compte d’un montant de [confidentiel] pour l’ensemble des années 2008 et 2009, la Commission n’a pas valablement établi le montant des coûts supplémentaires escomptés repris dans le tableau 8 de la décision attaquée.
65 Dès lors, il y a lieu d’accueillir l’argumentation des requérantes, relative à l’erreur de la Commission concernant le montant des coûts supplémentaires escomptés.
66 Il y a lieu d’accueillir le grief des requérantes tiré de l’utilisation des données incomplètes et inappropriées dans la mesure où il a été démontré que la Commission a commis des erreurs concernant l’estimation du nombre de passagers escomptés (point 60 ci-dessus) et des coûts supplémentaires escomptés (point 65 ci-dessus) liés aux contrats conclus avec les requérantes.
67 En conclusion, étant donné que, outre ces erreurs dans l’analyse de rentabilité, l’analyse de la Commission concernant la sélectivité de l’aide est erronée (points 29 à 47 ci-dessus), la décision attaquée doit être annulée.
Sur les dépens
68 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il convient de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux des requérantes, conformément aux conclusions de ces dernières.
69 Le Conseil et la République de Lettonie supporteront leurs propres dépens, en application de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre élargie)
déclare et arrête :
1) L’article 1er, paragraphe 2, de la décision (UE) 2016/152 de la Commission, du 1er octobre 2014, relative à l’aide d’État SA.27339 (12/C) (ex 11/NN) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de l’aéroport de Zweibrücken et des compagnies aériennes utilisant cet aéroport, ainsi que les articles 3, 4 et 5 de cette décision dans la mesure où ils concernent Ryanair DAC et Airport Marketing Services Ltd sont annulés.
2) La Commission européenne supportera ses propres dépens, ainsi que les dépens exposés par Ryanair et Airport Marketing Services.
3) Le Conseil de l’Union européenne supportera ses propres dépens.
4) La République de Lettonie supportera ses propres dépens.
Berardis | Papasavvas | Spielmann |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 décembre 2018.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur le troisième moyen, tiré du fait que la Commission n’a pas établi la sélectivité de la mesure
Sur le grief tiré de l’utilisation des données incomplètes et inappropriées tel que soulevé dans le cadre de la troisième branche du deuxième moyen
Sur les dépens