CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MELCHIOR WATHELET
apresentadas em 6 de setembro de 2017 (1)
Processo C‑384/16 P
European Union Copper Task Force
contra
Comissão Europeia
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Recurso de anulação parcial — Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE — Ato regulamentar que não necessita de medidas de execução — Afetação individual — Exceção de ilegalidade parcial — Produtos fitofarmacêuticos — Regulamento (CE) n.o 1107/2009 — Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 — Regulamento de Execução (UE) 2015/408 — Colocação de produtos fitofarmacêuticos no mercado e estabelecimento de uma lista de substâncias candidatas para substituição — Compostos de cobre»
I. Introdução
1. O presente processo tem por objeto o recurso interposto pela European Union Copper Task Force (a seguir «EUCuTF») do despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 27 de abril de 2016, European Union Copper Task Force/Comissão (T‑310/15, não publicado, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2016:265).
2. Com o despacho recorrido, o Tribunal Geral julgou inadmissível o recurso interposto pela EUCuTF para obter a anulação parcial do Regulamento de Execução (UE) 2015/408 da Comissão, de 11 de março de 2015, que dá execução ao artigo 80.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado, e que estabelece uma lista de substâncias candidatas para substituição (a seguir «regulamento controvertido») (2). O Tribunal Geral, no essencial, declarou, por um lado, que a recorrente não podia invocar um interesse próprio e, por outro, que os seus membros não tinham legitimidade, uma vez que o regulamento controvertido não lhes dizia individualmente respeito. Por outro lado, o Tribunal Geral declarou que o recurso interposto pela EUCuTF também não podia basear‑se no artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE porque o regulamento controvertido necessita de medidas de execução na aceção desta disposição.
3. Com o seu recurso, a EUCuTF dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de precisar a interpretação do verbo «necessitar» utilizado nesta disposição (3). Com efeito, embora este termo seja essencial para a aplicação da disposição acima referida, a sua interpretação não foi realmente abordada pelo Tribunal de Justiça, por exemplo, nos processos que deram origem aos acórdãos de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão (C‑274/12 P, EU:C:2013:852), ou de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão (C‑456/13 P, EU:C:2015:284).
II. Quadro jurídico
A. Diretiva 91/414/CEE
4. A Diretiva 91/414/CEE do Conselho, de 15 de julho de 1991, relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado (4) previa, no seu anexo I, uma lista de substâncias ativas cuja incorporação em produtos fitofarmacêuticos era autorizada.
5. Em conformidade com o artigo 1.o e com o anexo da Diretiva 2009/37/CE da Comissão, de 23 de abril 2009, que altera a Diretiva 91/414 do Conselho com o objetivo de incluir as substâncias ativas clormequato, compostos de cobre, propaquizafope, quizalofope‑P, teflubenzurão e zeta‑cipermetrina (5), a lista que figura no anexo I da Diretiva 91/414 foi alterada para acrescentar, nomeadamente, os compostos de cobre.
B. Regulamento (CE) n.o 1107/2009
6. O Regulamento (CE) n.o 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e que revoga as Diretivas do Conselho 79/117/CEE e 91/414 (6), dispõe, no seu artigo 50.o, sob a epígrafe «Avaliação comparativa de produtos fitofarmacêuticos que contêm candidatos para substituição»:
«1. Os Estados‑Membros realizam uma avaliação comparativa quando avaliam um pedido de autorização de um produto fitofarmacêutico que contenha uma substância ativa aprovada como candidata para substituição. Os Estados‑Membros ou não autorizam ou restringem a utilização numa dada cultura de produtos fitofarmacêuticos que contenham uma substância candidata para substituição se a avaliação comparativa que pondera os riscos e benefícios, como definido no Anexo IV, demonstrar que:
[…]
4. Para os produtos fitofarmacêuticos que contenham uma substância candidata para substituição, os Estados‑Membros realizam regularmente a avaliação comparativa prevista no n.o 1, até à data da renovação ou alteração da autorização.
Com base nos resultados dessa avaliação comparativa, os Estados‑Membros mantêm, retiram ou alteram a autorização.»
7. No capítulo XI, intitulado «Disposições transitórias e finais», figura o artigo 80.o do Regulamento n.o 1107/2009, sob a epígrafe «Medidas transitórias», que dispõe, no seu n.o 7, o seguinte:
«Até 14 de dezembro de 2013, a Comissão estabelece a lista das substâncias incluídas no anexo I da [Diretiva 91/414] que satisfaçam os critérios previstos no ponto 4 do Anexo II do presente regulamento e às quais se deve aplicar o disposto no artigo 50.o do presente regulamento.»
8. O artigo 83.o do Regulamento n.o 1107/2009, sob a epígrafe «Revogação», estabelece o seguinte:
«Sem prejuízo do artigo 80.o, são revogadas as Diretivas 79/117/CEE [do Conselho, de 21 de dezembro de 1978, relativa à proibição de colocação no mercado e da utilização de produtos fitofarmacêuticos contendo determinadas substâncias ativas (JO 1978, L 33, p. 36)] e 91/414/CEE, com a redação que lhes foi dada pelos atos enumerados no Anexo V, com efeitos a partir de 14 de junho de 2011, sem prejuízo dos deveres dos Estados‑Membros relacionados com os prazos de transposição para a ordem jurídica interna e com a aplicação das diretivas referidas naquele anexo.
As remissões para as diretivas revogadas devem entender‑se como sendo feitas para o presente regulamento. […]»
C. Regulamentos de Execução
1. Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011
9. Segundo o considerando 1 e o artigo 1.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 da Comissão, de 25 de maio de 2011, que dá execução ao Regulamento (CE) n.o 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito à lista de substâncias ativas aprovadas (7), as substâncias ativas incluídas no anexo I da Diretiva 91/414 são consideradas como tendo sido aprovadas nos termos do Regulamento n.o 1107/2009.
2. Regulamento de Execução (UE) 2015/232
10. Segundo o considerando 8 do Regulamento de Execução (UE) 2015/232 da Comissão, de 13 de fevereiro de 2015, que altera e retifica o Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 no que se refere às condições de aprovação da substância ativa compostos de cobre (8), «[c]onfirma‑se que a substância ativa compostos de cobre deve ser considerada como tendo sido aprovada ao abrigo do Regulamento […] n.o 1107/2009».
11. O artigo 1.o do Regulamento de Execução 2015/232, sob a epígrafe «Alteração do Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011», dispõe o seguinte:
«No Anexo do Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011, a parte A é alterada em conformidade com o anexo do presente regulamento.»
12. O Anexo do Regulamento de Execução 2015/232 altera a parte A do Anexo do Regulamento de Execução n.o 540/2011, de modo a prever o seguinte:
«[…]
Os notificadores devem apresentar à Comissão, à Autoridade e aos Estados‑Membros um programa de vigilância para zonas vulneráveis em que a contaminação do solo e da água (incluindo sedimentos) pelo cobre seja ou possa ser preocupante.
[…]»
3. Regulamento controvertido
13. O artigo 1.o, sob a epígrafe «Substâncias candidatas para substituição», do regulamento controvertido tem a seguinte redação:
«As substâncias ativas incluídas no anexo I da Diretiva 91/414/CEE que preenchem os critérios estabelecidos no Anexo II, ponto 4, do Regulamento (CE) n.o 1107/2009 são as indicadas na lista constante do anexo do presente regulamento.
O primeiro parágrafo é igualmente aplicável às substâncias ativas aprovadas ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1107/2009 em conformidade com as medidas transitórias do artigo 80.o, n.o 1.»
14. A lista que figura no anexo deste regulamento inclui:
«[…]
compostos de cobre (variantes hidróxido de cobre, oxicloreto de cobre, óxido de cobre, calda bordalesa e sulfato de cobre tribásico)
[…]»
III. Antecedentes do litígio
15. Os antecedentes do litígio foram sucintamente apresentados pelo Tribunal Geral nos n.os 1 a 6 do despacho recorrido. Podem ser resumidos da seguinte forma.
16. A EUCuTF é uma associação de produtores de compostos de cobre, alguns dos quais titulares de autorizações de colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos que contêm essa substância. Foi constituída com a finalidade de apresentar um pedido de inscrição desta substância no anexo I da Diretiva 91/414 que estabelecia a lista das substâncias ativas cuja incorporação em produtos fitofarmacêuticos era autorizada.
17. Ao adotar a Diretiva 2009/37, a Comissão alterou a lista que figura no anexo I da Diretiva 91/414 para aí inscrever os compostos de cobre. Esta diretiva foi revogada pelo Regulamento n.o 1107/2009. Todavia, segundo o considerando 1 e o artigo 1.o do Regulamento de Execução n.o 540/2011, as substâncias ativas inscritas no anexo I da Diretiva 91/414 consideram‑se doravante aprovadas por força do Regulamento n.o 1107/2009.
18. Na sequência da apresentação pela recorrente de informações suplementares sobre os riscos associados à inalação de compostos de cobre e sobre a avaliação dos riscos causados por esta substância para os organismos a que não estão destinadas, o solo e a água, a Comissão adotou o Regulamento de Execução 2015/232. Com este regulamento, a Comissão, por um lado, confirmou que os compostos de cobre deviam ser aprovados nos termos do Regulamento n.o 1107/2009 e, por outro, alterou o Anexo do Regulamento de Execução n.o 540/2011 estabelecendo, nomeadamente, a apresentação, pela recorrente, à Comissão, à Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) e aos Estados‑Membros de um programa de vigilância para zonas vulneráveis em que a contaminação do solo e da água pelo cobre seja ou possa ser preocupante.
19. Em 11 de março de 2015, a Comissão adotou o regulamento controvertido em aplicação do artigo 80.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1107/2009, disposição que prevê que a Comissão estabelece a lista das substâncias incluídas no anexo I da Diretiva 91/414 que satisfaçam os critérios a cumprir para serem consideradas substâncias candidatas a substituição e às quais o artigo 50.o deste regulamento é aplicável. Tal lista, que figura em anexo ao regulamento controvertido, inclui os compostos de cobre, por esta substância respeitar os referidos critérios.
IV. Tramitação do processo no Tribunal Geral e despacho recorrido
20. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de junho de 2015, a recorrente interpôs um recurso de anulação parcial do regulamento controvertido. Em apoio do seu recurso, a recorrente invocou, nomeadamente, uma exceção de ilegalidade do artigo 24.o e do n.o 4, do Anexo II, do Regulamento n.o 1107/2009.
21. Com o despacho recorrido, o Tribunal Geral julgou procedente a exceção de inadmissibilidade invocada pela Comissão. Declarou, por um lado, que a recorrente não podia alegar um interesse próprio e, por outro, que os seus membros não tinham legitimidade para agir. A este respeito, o Tribunal Geral considerou, primeiro, que o regulamento controvertido não dizia individualmente respeito aos membros da recorrente na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE e, segundo, que este regulamento constituía um ato regulamentar que necessita de medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.
22. O Tribunal Geral rejeitou igualmente a argumentação da recorrente relativa à violação do seu direito a uma tutela jurisdicional efetiva.
V. Pedidos das partes e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
23. Com o seu recurso, a recorrente pede ao Tribunal de Justiça que anule o despacho recorrido, declare admissível o recurso de anulação que interpôs do regulamento controvertido e remeta o processo ao Tribunal Geral para que este decida do mérito. Pede igualmente a condenação da Comissão nas despesas do presente recurso.
24. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene a recorrente nas despesas.
VI. Quanto ao recurso
25. A recorrente invoca três fundamentos de recurso. Alega, em primeiro lugar, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o regulamento controvertido era um ato regulamentar que incluía, relativamente a ela, medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE. Em segundo lugar, sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que a inadmissibilidade do seu recurso não a privava, nem aos seus membros, de uma tutela jurisdicional efetiva. Por último, em terceiro lugar, afirma que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o regulamento controvertido não dizia individualmente respeito à recorrente nem aos seus membros.
26. Por outro lado, a recorrente entende que o regulamento controvertido diz diretamente respeito a ela própria e aos seus membros.
A. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à inexistência de medidas de execução do regulamento controvertido
1. Argumentação das partes
27. Com o seu primeiro fundamento, a recorrente contesta os n.os 42 a 44, 46 a 48, 50 a 52, 60 e 61 do despacho recorrido. Critica o Tribunal Geral por ter concluído que o regulamento controvertido necessita de medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.
28. Com efeito, segundo a recorrente, a qualificação dos compostos de cobre como «substâncias candidatas para substituição» e a aplicação subsequente do regime estabelecido pelo Regulamento n.o 1107/2009 ocorre sem que sejam necessárias medidas de execução.
29. Antes de mais, embora a eventual renovação da autorização dos compostos de cobre esteja formalmente consagrada por um ato da Comissão na sequência de um pedido apresentado neste sentido pela EUCuTF, este ato não pode ser considerado um ato de execução do regulamento controvertido, mas um ato de execução do Regulamento n.o 1107/2009, o qual regula o procedimento de renovação da aprovação de substâncias ativas. Além disso, o regulamento controvertido tem por efeito sujeitar os compostos de cobre a aprovação pelo menos a cada sete anos, e não a cada quinze anos como sucede em relação às substâncias ativas não candidatas para substituição. Por conseguinte, nos termos do procedimento de aprovação deste regulamento, os compostos de cobre são, em princípio, objeto de pedidos de renovação de aprovação duas vezes mais numerosas, o que aumenta os custos associados à manutenção da aprovação de tais compostos. Trata‑se de um efeito direto e não necessita de qualquer medida de execução por parte da Comissão ou dos Estados‑Membros.
30. Em seguida, a recorrente considera que o regulamento controvertido tem por efeito imediato sujeitar os produtos fitofarmacêuticos que contêm compostos de cobre e a sua utilização à avaliação comparativa referida no artigo 50.o do Regulamento n.o 1107/2009. Com efeito, o artigo 50.o, n.o 4, deste regulamento exige que os Estados‑Membros efetuem regularmente a avaliação comparativa até à data da renovação ou alteração da autorização. Além disso, considera que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.o 48 do despacho recorrido, são imputados aos requerentes não apenas os custos relativos à realização da avaliação comparativa mas também a própria realização da própria avaliação, uma vez que as autoridades nacionais se limitam a adotar uma decisão sobre o pedido de renovação da autorização do produto fitofarmacêutico. Daqui resulta que a EUCuTF e os seus membros estão obrigados a cumprir as obrigações que resultam da avaliação comparativa, independentemente do seu resultado final.
31. Ao declarar, no n.o 46 do despacho recorrido, que a realização da avaliação comparativa não tem impacto no facto de as autorizações de colocação no mercado serem concedidas ou recusadas, renovadas, retiradas ou alteradas pelos Estados‑Membros, o Tribunal Geral não teve em conta que o efeito do regulamento controvertido é independente de qualquer decisão adotada por uma autoridade nacional.
32. Uma vez que as medidas eventualmente tomadas pelas autoridades nacionais não produzirão qualquer efeito no estatuto jurídico dos compostos de cobre enquanto substância candidata para substituição nem no regime instituído pelo Regulamento n.o 1107/2009, tais medidas não podem ser consideradas medidas de execução do regulamento controvertido.
33. Por último, a recorrente entende que uma conclusão semelhante se impõe no que respeita ao princípio do reconhecimento mútuo dos produtos fitofarmacêuticos entre Estados‑Membros. Com efeito, devido à adoção do regulamento controvertido, o reconhecimento mútuo de um produto que inclui uma substância candidata para substituição deixa de ser automático, como sucede, em contrapartida, em relação a qualquer outra substância ativa.
34. A Comissão alega que este primeiro fundamento é improcedente.
35. Em seu entender, o Tribunal Geral declarou corretamente, no n.o 41 do despacho recorrido, que são aplicáveis três tipos de regras específicas às substâncias inscritas na lista das substâncias candidatas para substituição e que a aplicação de cada uma destas três regras distintas conduz à adoção de medidas de execução cuja legalidade pode ser contestada pela recorrente (9).
36. Antes de mais, no que respeita ao argumento segundo o qual a renovação da aprovação dos compostos de cobre pela Comissão constitui uma medida de execução do Regulamento n.o 1107/2009 e não do regulamento controvertido, a Comissão considera que a declaração do Tribunal Geral a este propósito está em plena conformidade com a razão de ser do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, tal como exposta pelo Tribunal de Justiça no n.o 27 do seu acórdão de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão (C‑274/12 P, EU:C:2013:852).
37. Resulta desta jurisprudência que o exame exigido não tem por objeto a questão de saber se o ato impugnado constitui a base jurídica, em sentido estrito, de qualquer medida de execução. Segundo a Comissão, o exame correto deve consistir em verificar se o ato impugnado altera de forma definitiva e negativa a situação jurídica da recorrente. Se for esse o caso, importa então examinar se a recorrente deve violar as disposições do ato impugnado para obter uma via de recurso, uma vez que não existe outro ato, adotado ou a adotar a nível da União ou a nível nacional, que possa ser impugnado perante um órgão jurisdicional.
38. Ora, no caso em apreço, a situação jurídica da recorrente permanece inalterada até que seja adotado um ato que constitua o resultado da aplicação de uma das três categorias de regras específicas previstas pelo Regulamento n.o 1107/2009.
39. Em seguida, a Comissão alega que os argumentos invocados pela recorrente em relação a cada uma das referidas categorias de regras devem ser julgados improcedentes.
40. Primeiro, a renovação da aprovação de substâncias candidatas para substituição exige, como o Tribunal Geral declarou no n.o 44 do despacho recorrido, a adoção, pela Comissão, de um regulamento que aprove, ou não, a substância em causa, o que implica a aplicação efetiva do regulamento controvertido. Por conseguinte, a recorrente tem a possibilidade de impugnar o primeiro regulamento referido e de invocar, nessa ocasião, a inaplicabilidade do regulamento controvertido nos termos do artigo 277.o TFUE.
41. Segundo, no que respeita à aplicação das regras relativas ao reconhecimento mútuo das autorizações de colocação no mercado, a Comissão entende que o Tribunal Geral considerou corretamente, no n.o 50 do despacho recorrido, que os efeitos da alteração introduzida a este propósito se produzirão unicamente pelo exercício da margem de apreciação concedida aos Estados‑Membros quando as suas autoridades nacionais adotam atos que decidem dos pedidos de reconhecimento mútuo. A recorrente não demonstrou que a concessão de um poder de apreciação às autoridades nacionais neste contexto afetava a situação jurídica dos seus membros de forma distinta da sequência da adoção da decisão nacional de conceder ou de recusar o reconhecimento mútuo. Também não demonstrou que o regulamento controvertido introduzia no sistema de reconhecimento mútuo qualquer outra alteração que afetasse a sua situação jurídica.
42. Terceiro, no que respeita à aplicação das regras relativas aos requisitos de obtenção ou de renovação de uma autorização de colocação no mercado, a recorrente interpreta erradamente o n.o 46 do despacho recorrido. O Tribunal Geral considera, acertadamente segundo a Comissão, que a avaliação comparativa faz parte do processo de exame da autorização de colocação no mercado. O ato que afeta a situação jurídica da recorrente consiste na decisão de manter, de retirar ou de alterar a autorização de colocação no mercado, a qual conduz à aplicação efetiva do regulamento controvertido na prática.
43. O argumento segundo o qual os requerentes de autorizações têm atualmente a responsabilidade de realizar a avaliação comparativa não afeta esta conclusão. O Tribunal Geral refutou corretamente este argumento no n.o 48 do despacho recorrido. De acordo com a Comissão, a eventualidade de tal transferência da responsabilidade de realizar a avaliação comparativa diz unicamente respeito ao processo e em nada altera o facto de as autoridades nacionais deverem adotar atos para executar essa avaliação comparativa e de estes atos serem impugnáveis. Por um lado, a decisão da autoridade nacional de efetuar oficiosamente a avaliação comparativa pode ser impugnada. Por outro, admitindo que o resultado da avaliação é negativo no que respeita aos compostos de cobre e, por conseguinte, afeta a situação jurídica da recorrente, a decisão de retirar a autorização de colocação no mercado é um ato impugnável.
2. Análise
a) Observação preliminar sobre a interpretação do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE
44. No seu recurso, a EUCuTF alega que a qualificação dos compostos de cobre como «substâncias candidatas para substituição» e a consequente aplicação do regime instituído pelo Regulamento n.o 1107/2009 ocorrem de forma «imediata e direta», sem necessitar de medida de execução (10).
45. O problema de interpretação submetido ao Tribunal de Justiça consiste, assim, em determinar se o facto de sujeitar os compostos de cobre às regras específicas previstas pelo Regulamento n.o 1107/2009 constitui um simples «efeito» do regulamento controvertido, o qual, por conseguinte, não necessita de medidas de execução stricto sensu, ou se, pelo contrário, os atos adotados pela Comissão ou pelos Estados‑Membros em aplicação das regras específicas do Regulamento n.o 1107/2009 devem ser considerados medidas de execução do regulamento controvertido, uma vez que estas regras apenas produzem os seus efeitos concretos em relação à recorrente através desses atos.
46. Considerada de forma mais teórica, a questão consiste em saber se o verbo «necessitar» utilizado no artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE se refere unicamente às medidas de execução adotadas com fundamento imediato num ato regulamentar «B» ou se o seu alcance pode ser estendido aos atos adotados com base num regulamento anterior «A», mas devido à adoção do regulamento «B», indispensável à sua aplicação, ou seja, numa cadeia sequencial indireta ou, de certo modo, por repercussão.
47. Não é necessário recordar que o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE foi alterado pelo Tratado de Lisboa de modo a oferecer uma terceira via de acesso direto à fiscalização da legalidade. Desde então, «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor […] recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução» (11).
48. Embora o Tribunal de Justiça tenha reconhecido que esta terceira parte do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, «flexibilizou os requisitos de admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por pessoas singulares e coletivas» (12), nem por isso adotou uma interpretação restritiva.
49. Antes de mais, interpretou o conceito de «ato regulamentar» no sentido de que a «alteração do direito de recurso das pessoas singulares e coletivas previsto no quarto parágrafo do artigo 230.o CE tinha como objetivo permitir a essas pessoas a interposição, em condições menos restritivas, de recursos de anulação de atos de alcance geral [mas] com exceção dos atos legislativos» (13).
50. Em seguida, no que respeita ao requisito relativo à inexistência de medidas de execução, foi definido um quadro de análise geral no processo que deu origem ao acórdão de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão (C‑274/12 P, EU:C:2013:852):
– primeiro, o Tribunal de Justiça considera que, quando um ato regulamentar necessita de medidas de execução, «a fiscalização jurisdicional da observância do ordenamento jurídico da União está assegurada independentemente da questão de saber se as referidas medidas emanam da União ou dos Estados‑Membros» (14). Com efeito, o particular poderá, no primeiro caso, impugnar as medidas de execução diretamente perante o juiz da União e invocar, por força do artigo 277.o TFUE, em apoio do seu recurso, a ilegalidade do ato de base, e, no segundo caso, pôr em causa a validade do ato de base perante o juiz nacional que poderá interrogar o Tribunal de Justiça através de um reenvio prejudicial com fundamento no artigo 267.o TFUE (15);
– segundo, o Tribunal de Justiça limita a apreciação da existência de medidas de execução à «posição da pessoa que invoca o direito de recurso nos termos do último membro de frase do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Não é, portanto, pertinente saber se o ato em causa necessita de medidas de execução em relação a terceiros» (16) e,
– terceiro, importa «fazer referência exclusivamente ao objeto do recurso, sendo certo que, caso um recorrente peça apenas a anulação parcial de um ato, só as medidas de execução de que essa parte do ato eventualmente necessita devem, se for o caso, ser tidas em consideração» (17).
51. O Tribunal de Justiça prosseguiu a sua interpretação restritiva com o acórdão de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão (C‑456/13 P, EU:C:2015:284), ao considerar que o alegado caráter mecânico das medidas adotadas a nível nacional é uma questão «não […] relevante para determinar se [o]s regulamentos [em causa] necessitam de medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE» (18). Em concreto, isto implica que «a condição relativa à inexistência de medidas de execução não se confunde com a da afetação direta» (19).
52. Ao excluir os atos legislativos do conceito de «ato regulamentar» e ao incluir qualquer ato adotado pela União ou por um Estado‑Membro com fundamento num ato de alcance geral do direito da União no conceito de «medida de execução», o Tribunal de Justiça reduziu à sua expressão mais simples o âmbito de aplicação do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.
53. Se o conceito de «necessitar» devesse ser interpretado, além disso, no sentido de que abrange qualquer ato adotado na sequência de um ato da União, ver‑me‑ia obrigado a dar razão àqueles que não hesitaram em concluir que a interpretação do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE, recordada nos n.os 49 a 51 das presentes conclusões, não alterava praticamente em nada o acesso do particular ao Tribunal de Justiça com fundamento no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE (20).
54. Ora, como o Tribunal de Justiça ainda recentemente recordou para estabelecer a sua competência em matéria de política externa e de segurança comum, por um lado, «o artigo 47.o da Carta, que constitui uma reafirmação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, exige que qualquer pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tenha direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos nesse artigo [e, por outro lado,] que a própria existência de uma fiscalização jurisdicional efetiva destinada a assegurar o cumprimento das disposições do direito da União é inerente à existência de um Estado de direito» (21). A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os inconvenientes processuais, em termos, nomeadamente, de custo, de duração e de regras de representação, não são alheios à apreciação do respeito desta tutela jurisdicional efetiva, pelo menos em relação aos Estados‑Membros (22). Não me atrevo a imaginar que a situação seja diferente em relação à União. Ora, é certo que impor o exercício de uma via de recurso incidental a um litigante — admitindo que esta existe — quando poderia ser autorizada uma via de recurso direta, sem violar as exigências do Tratado, provocaria tais inconvenientes processuais.
b) Quanto ao conceito de «necessitar»
55. A conclusão da minha observação preliminar leva‑me a crer que o verbo «necessitar» utilizado no artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE deve ser interpretado no sentido de que se refere apenas às medidas de execução que devem necessariamente ser adotadas com fundamento imediato num ato regulamentar.
56. A interpretação literal, o objetivo prosseguido pela alteração do artigo 230.o CE e o princípio da segurança jurídica corroboram esta interpretação do termo «necessitar».
57. Antes de mais, considerando o sentido da palavra utilizada na versão francesa, observo que o verbo «comporter» («necessitar») significa «inclure en soi» («incluir em si mesmo») (23). Assim, um ato regulamentar que não necessita de medida de execução é um ato cuja execução não exige ou necessita de qualquer ato complementar, ou seja, é um ato autossuficiente (24).
58. Por conseguinte, isto não significa que a mera identificação de uma medida adotada na sequência do ato regulamentar controvertido seja suficiente para negar provimento ao recurso interposto contra o referido ato. Pelo contrário, uma vez que o ato de alcance geral impugnável com base no artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE deve bastar, por si só, para ser diretamente impugnado com base neste fundamento, a utilização da palavra «necessitar» impõe que a medida identificada tenha um nexo de causalidade imediato com a norma de alcance geral (25). Na falta de tal nexo entre os dois atos, não é possível afirmar que o segundo é exigido ou tornado necessário pelo primeiro.
59. Para evitar, tanto quanto possível, qualquer controvérsia e dificuldade, este nexo de causalidade deveria ser equiparado à base jurídica. Por conseguinte, contrariamente à interpretação do nexo jurídico necessário à aplicação do artigo 277.o TFUE, não pode tratar‑se de uma interferência indireta do ato impugnado no processo de adoção da medida executiva identificada (26). Ora, no caso em apreço, o regulamento controvertido apenas é indiretamente aplicável ao processo instaurado na sequência das medidas eventualmente adotadas com fundamento direto no Regulamento n.o 1107/2009 pela Comissão e pelos Estados‑Membros.
60. Em seguida, o objetivo prosseguido pelo aditamento de uma terceira via de acesso à fiscalização da legalidade no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE confirma esta interpretação literal. Com efeito, como o Tribunal de Justiça referiu no n.o 60 do seu acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), a alteração do direito de recurso das pessoas singulares e coletivas, prevista no artigo 230.o, quarto parágrafo, CE, tinha por finalidade permitir a estas pessoas a interposição de recursos de anulação em condições menos estritas. Com efeito, «o Tratado de Lisboa, para reforçar a proteção jurisdicional das pessoas singulares ou coletivas relativamente aos atos da União, alargou as condições de admissibilidade do recurso de anulação, mediante a adoção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, [o qual] autoriza tal recurso igualmente contra os atos regulamentares que digam diretamente respeito a essa pessoa e não necessitem de medidas de execução» (27).
61. Ora, quanto mais se alargar o alcance do requisito relativo à presença de medidas de execução, mais se reduz o alcance do alargamento introduzido no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.
62. Por último, razões de segurança jurídica reforçam a importância de limitar o alcance do termo «necessitar». Com efeito, não deve esquecer‑se que, em conformidade com o acórdão de 9 de março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), um particular, que teria tido, sem dúvida alguma, legitimidade para agir, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, contra um ato da União no âmbito de um recurso de anulação, não pode, após o termo do prazo de recurso previsto no artigo 263.o, sexto parágrafo, TFUE, impugnar, num órgão jurisdicional nacional, a validade deste ato. A mesma regra é aplicável à exceção de ilegalidade instituída no artigo 277.o TFUE (28). Ora, o Tribunal de Justiça teve recentemente oportunidade de confirmar que o alargamento dos requisitos de admissibilidade do recurso de anulação introduzido pelo Tratado de Lisboa não tinha como contrapartida o abandono desta jurisprudência (29).
63. Por conseguinte, quanto mais afastado estiver o nexo entre o ato regulamentar e a medida de execução, mais difícil é para o litigante determinar se está autorizado a impugnar o primeiro diretamente no Tribunal Geral com fundamento no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. Esta incerteza apresenta não só um risco para o litigante — que pode ver o Tribunal Geral declarar o seu recurso de anulação do ato regulamentar inadmissível ou um órgão jurisdicional nacional recusar proceder a um reenvio prejudicial —, mas igualmente uma insegurança na ordem jurídica da União, uma vez que a identificação de uma medida de execução conjugada com o ato regulamentar controvertido pode variar de uma pessoa para outra ou de um órgão jurisdicional para o outro.
64. Em conclusão, as interpretações literal e teleológica, assim como o princípio da segurança jurídica levam‑me a crer que o verbo «necessitar» utilizado no artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE deve ser interpretado no sentido de que se refere apenas às medidas de execução necessariamente adotadas com fundamento imediato num ato regulamentar.
65. É verdade que a compreensão isolada do regulamento controvertido pode parecer artificial. Com efeito, não há dúvidas de que, caso a lista das substâncias candidatas para substituição tivesse sido anexada ao Regulamento n.o 1107/2009 e não a um regulamento distinto, a questão da existência de medidas de execução provavelmente não se colocaria, uma vez que os efeitos da qualificação dos compostos de cobre como «substância candidata para substituição» seriam necessariamente materializados pelas medidas de execução deste único regulamento. Todavia, em minha opinião, esta consideração não pode influenciar a análise. Sob reserva de um desvio de poder ou da violação de uma regra de partilha de competência que invalide o ato em causa, a escolha do instrumento jurídico Pelé da competência exclusiva do autor do ato e não do Tribunal de Justiça.
c) Quanto à aplicação do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE pelo Tribunal Geral
66. O Tribunal Geral declarou que o regulamento controvertido constituía um ato regulamentar na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE. Esta qualificação não é contestada.
67. Como o Tribunal Geral declarou de forma relevante nos n.os 34 e 35 do despacho recorrido, trata‑se, por um lado, de um ato de alcance geral aplicável a situações determinadas objetivamente e que produz efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas determinadas de forma geral e abstrata. Por outro lado, o regulamento controvertido deve ser considerado um ato não legislativo, uma vez que, de acordo com os critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça para a aplicação do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE, não foi adotado segundo um processo legislativo ordinário ou especial.
68. Em contrapartida, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir, nos n.os 44, 47 e 50 do despacho recorrido, respetivamente que:
– «os efeitos do regulamento [controvertido] relativos à duração do período de validade da renovação da aprovação de substâncias já aprovadas candidatas para substituição, como os compostos de cobre, apenas se produzirão relativamente aos membros da recorrente por intermédio de um regulamento adotado pela Comissão que renove a referida aprovação», pelo que tal regulamento constitui uma medida de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE;
– «os efeitos do regulamento [controvertido] relativos à realização, pelos Estados‑Membros, de uma avaliação comparativa dos riscos para a saúde ou para o ambiente dos produtos fitofarmacêuticos que contenham compostos de cobre em relação a um produto de substituição ou a um método não químico de prevenção ou de proteção das culturas apenas se produzirão relativamente aos membros da recorrente por intermédio de atos adotados pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros», pelo que tais atos constituem medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE; e que,
– «os efeitos do regulamento [controvertido] relativos ao processo de reconhecimento mútuo das autorizações de colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos que contenham uma substância candidata para substituição dizem unicamente respeito à margem de apreciação deixada aos Estados‑Membros para se pronunciarem sobre um pedido nesse sentido. Ora, estes efeitos apenas se produzirão relativamente aos membros da recorrente eventualmente por intermédio de atos das autoridades nacionais que se pronunciem sobre pedidos de reconhecimento mútuo apresentados pelos referidos membros», pelo que tais atos constituem medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.
69. Com efeito, contrariamente ao que o Tribunal Geral decidiu, considero que os diferentes atos acima referidos não constituem medidas de execução do regulamento controvertido na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE, uma vez que não são adotados com fundamento imediato neste. Em contrapartida, cada um desses atos terá como base jurídica uma disposição do Regulamento n.o 1107/2009.
70. É certo que a adoção do regulamento controvertido era um requisito necessário à aplicação das disposições do Regulamento n.o 1107/2009 relativas às substâncias candidatas para substituição. Todavia, uma vez inscrita a substância ativa na lista das substâncias candidatas para substituição pelo regulamento controvertido, as disposições do Regulamento n.o 1107/2009 específicas para estas substâncias são automaticamente aplicáveis. Assim, o regulamento controvertido não constitui um fundamento imediato das medidas que serão adotadas pela Comissão ou pelos Estados‑Membros.
71. Pelo contrário, como a EUCuTF corretamente afirmou, o regulamento controvertido produz os seus efeitos específicos per se. Por outras palavras, é autossuficiente: a inscrição dos compostos de cobre como substâncias candidatas para substituição é imediata e direta exclusivamente por aplicação do regulamento controvertido.
72. Ora, esta inscrição constitui precisamente o objeto do recurso de anulação interposto pela EUCuTF. Por conseguinte, uma vez que as medidas que a Comissão ou os Estados‑Membros adotarão, eventualmente, com base no Regulamento n.o 1107/2009 a propósito dos compostos de cobre não produzirão qualquer efeito na inscrição destes na lista das substâncias candidatas para substituição, não é necessário tê‑las em conta. De facto, para apreciar a admissibilidade de um recurso interposto nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE, deve limitar‑se a apreciação da existência de medidas de execução à posição da pessoa que invoca o direito de recurso e fazer referência exclusivamente ao objeto do recurso (30).
73. Além disso, não posso subscrever a afirmação da Comissão calde que o argumento relativo ao fundamento das medidas de execução — ou seja, o Regulamento n.o 1107/2009 e não o regulamento controvertido — deve ser julgado improcedente, uma vez que a conclusão do Tribunal Geral está «em plena conformidade com a razão de ser do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE» (31).
74. É certo que o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE foi alterado de modo a evitar que um particular seja obrigado a violar o direito da União para aceder a um tribunal. Todavia, esta preocupação e a alteração subsequente do Tratado devem ser vistas no quadro global da sistemática das vias de recurso tal como esta é entendida pelo Tribunal de Justiça e cuja coerência permite garantir a plenitude do sistema de fiscalização da legalidade estabelecido pelo Tratado.
75. A afirmação do Tribunal de Justiça segundo a qual «o Tratado FUE, através dos artigos 263.o e 277.o, por um lado, e através do artigo 267.o, por outro, estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de meios processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos atos da União» (32) explica‑se por uma lógica corretora. Com efeito, o Tribunal de Justiça afirma que o sistema é completo uma vez que, graças à exceção de ilegalidade e ao reenvio prejudicial para apreciação de validade, «[a]s pessoas singulares e coletivas estão assim protegidas contra a aplicação de atos de alcance geral, que não podem impugnar diretamente perante o Tribunal, em virtude dos requisitos especiais de admissibilidade especificados no artigo [263.o, quarto parágrafo, TFUE]» (33). Por conseguinte, os mecanismos de fiscalização da legalidade incidentais têm uma função compensatória (34).
76. Considero que seria inverter a lógica do sistema ampliar o alcance dos requisitos estabelecidos no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE de modo a excluir a competência de anulação do Tribunal de Justiça em benefício de uma via incidental. Com efeito, não são os requisitos de admissibilidade do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE que devem ser interpretados à luz de uma hipotética via de recurso compensatória. Pelo contrário, são os requisitos das vias compensatórias que, eventualmente, devem ser interpretados de forma extensiva porque o acesso direto aos órgãos jurisdicionais da União não é possível.
77. Parece‑me que esta abordagem foi confirmada pelo Tribunal de Justiça no processo que deu origem ao despacho de 16 de novembro de 2000, Schiocchet/Comissão (C‑289/99 P, EU:C:2000:641). De facto, o Tribunal de Justiça confirma aí que a possibilidade proporcionada pelo artigo 277.o TFUE de invocar a inaplicabilidade de um regulamento apenas pode constituir um fundamento de um recurso e não o objeto desse recurso e que, «por conseguinte, a admissibilidade dos próprios recursos deve ser apreciada tendo em conta os pedidos que figuram nos mesmos, independentemente das eventuais exceções de ilegalidade que podem ser invocadas em seu apoio» (35).
78. Por conseguinte, uma vez que a EUCuTF invocou uma exceção de ilegalidade contra o Regulamento n.o 1107/2009, considero que não é incoerente invocar as regras deste regulamento no âmbito da apreciação do mérito do recurso de anulação do regulamento controvertido mas não as ter em conta para apreciar a admissibilidade do referido recurso. Assim, no caso em apreço, considero que a EUCuTF respeitou plenamente a articulação das vias de recurso ao impugnar, por um lado, o regulamento controvertido e ao invocar, por outro, em apoio do seu recurso, uma exceção de ilegalidade contra o Regulamento n.o 1107/2009.
79. Esta opção processual distingue, por outro lado, o presente processo do que deu origem ao acórdão de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão (C‑456/13 P, EU:C:2015:284).
80. À primeira vista, pode afigurar‑se que este último processo tem por objeto um mecanismo semelhante, ou seja, a hipótese de um dado essencial à aplicação de um Regulamento de Execução X, com base no qual as medidas de execução serão adotadas, ser determinado por um Regulamento de Execução Y.
81. Todavia, as recorrentes não invocavam uma exceção de ilegalidade, mas pediam a anulação de dois regulamentos. Ora, as medidas de execução identificadas pelo Tribunal de Justiça no n.o 40 deste acórdão baseiam‑se expressamente nos dois regulamentos em questão: apesar de os pedidos de certificados assentarem no Regulamento de Execução (UE) n.o 302/2011 da Comissão, de 28 de março de 2011, que abre um contingente pautal para a importação a título excecional de certas quantidades de açúcar na campanha de comercialização de 2010/2011 (36), as decisões das autoridades nacionais consecutivas a estes pedidos aplicam os coeficientes fixados pelo Regulamento de Execução (UE) n.o 393/2011 da Comissão, de 19 de abril de 2011, que fixa os coeficientes de atribuição para a emissão de certificados de importação de produtos do setor do açúcar ao abrigo de determinados contingentes pautais, solicitados entre 1 e 7 de abril de 2011, e suspende a apresentação de pedidos desses certificados (37).
82. Com efeito, no n.o 40 do acórdão de 28 de abril de 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Comissão (C‑456/13 P, EU:C:2015:284), o Tribunal de Justiça declarou que «os Regulamentos de Execução n.os 302/2011 e 393/2011, por sua vez, só produzem os seus efeitos jurídicos para as recorrentes através de atos adotados pelas autoridades nacionais na sequência da apresentação de pedidos de certificado com base no Regulamento de Execução n.o 302/2011». Todavia, teve o cuidado de precisar que «[a]s decisões das autoridades nacionais relativas à emissão desses certificados […] aplicam aos operadores em causa os coeficientes fixados pelo Regulamento de Execução n.o 393/2011», razão pela qual «as decisões de recusa total ou parcial dos referidos certificados constituem, por isso, medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE».
83. Em contrapartida, no presente processo, a EUCuTF não pede a anulação do regulamento com base no qual as eventuais medidas de execução serão adotadas.
3. Conclusão sobre o primeiro fundamento
84. Uma vez que as medidas de execução identificadas pelo Tribunal Geral são medidas que não têm fundamento imediato no regulamento controvertido mas no Regulamento n.o 1107/2009, considero que o primeiro fundamento invocado pela EUCuTF deve ser julgado procedente. Assim, há que anular o despacho recorrido, na medida em que o Tribunal Geral declarou que o regulamento controvertido necessitava de medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.
85. Por conseguinte, apreciarei o segundo e o terceiro fundamentos apenas a título subsidiário.
B. Quanto ao terceiro fundamento relativo à afetação individual da EUCuTF ou dos seus membros
86. Antes de mais, apreciarei o terceiro fundamento de recurso. Com efeito, o segundo fundamento é relativo à questão da falta de tutela jurisdicional efetiva da EUCuTF e dos seus membros na hipótese de esta não beneficiar de um direito de recurso direto perante os órgãos jurisdicionais da União. Ora, o terceiro fundamento diz respeito ao requisito da afetação individual da recorrente. Por conseguinte, se o terceiro fundamento devesse ser julgado procedente, poderia ainda ser dado provimento ao recurso de anulação interposto pela EUCuTF, desde que o regulamento controvertido também lhe diga diretamente respeito.
87. Assim, a questão de saber se o direito da EUCuTF e dos seus membros a uma tutela jurisdicional efetiva é posto em causa pelo despacho recorrido apenas se coloca se o Tribunal Geral tiver declarado o recurso da EUCuTF inadmissível com fundamento numa interpretação correta do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. Por conseguinte, afigura‑se mais lógico inverter a apreciação do segundo e terceiro fundamentos (38).
1. Argumentos das partes
88. Com o seu terceiro fundamento, a recorrente critica o Tribunal Geral por ter declarado, nos n.os 22, 31 e 32 do despacho recorrido, que o regulamento controvertido não dizia individualmente respeito à própria e aos seus membros.
89. Em primeiro lugar, a recorrente alega que o regulamento controvertido diz individualmente respeito à EUCuTF, tendo em conta as circunstâncias específicas desta (39) e o seu papel na configuração do quadro jurídico aplicável aos compostos de cobre enquanto substâncias ativas nos produtos fitofarmacêuticos.
90. Primeiro, a EUCuTF afirma que foi a única a notificar os compostos de cobre para obter a sua inscrição no anexo I da Diretiva 91/414. Por outro lado, a EUCuTF alega que foi a única a solicitar a renovação dos compostos de cobre enquanto substância ativa e a única a apresentar um processo de substância ativa em nome de todos os produtores, tendo este processo sido apresentado no mês de julho de 2015.
91. Segundo, a EUCuTF declara que participou no processo que conduziu à regulamentação aplicável aos compostos de cobre até ao regulamento controvertido. A recorrente refere em particular o Regulamento de Execução 2015/232, que, em seu entender, foi adotado com base em estudos e documentos que a própria transmitiu e após ter sido convidada a apresentar as suas observações sobre o relatório de exame relativo aos compostos de cobre.
92. Terceiro, a recorrente alega que a lista das substâncias candidatas para substituição, aprovada pelo regulamento controvertido, foi exclusivamente estabelecida com base nos resultados de um documento que se apoiava no relatório de exame final relativo aos compostos de cobre, que foi adotado pela Comissão com a intervenção exclusiva, no que respeita ao requerente, da EUCuTF.
93. Quarto, a EUCuTF afirma que foi a «interlocutora» da Comissão durante todo o processo de elaboração do regulamento controvertido e que trocou correspondência e participou numa reunião com esta instituição a respeito da qualificação dos compostos de cobre enquanto «substâncias candidatas para substituição».
94. À luz do exposto, a recorrente considera que, à semelhança do que o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 17 de janeiro de 1985, Piraiki‑Patraiki e o./Comissão (11/82, EU:C:1985:18), deveria ter sido reconhecida legitimidade à EUCuTF, na medida em que, atendendo às circunstâncias específicas do presente processo, a Comissão sabia que o regulamento controvertido lhe dizia direta e individualmente respeito.
95. Em segundo lugar, a recorrente alega que o regulamento controvertido diz individualmente respeito aos membros da EUCuTF.
96. Por um lado, a EUCuTF representa todos os produtores de compostos de cobre utilizados como produtos fitofarmacêuticos que operam na União. Por conseguinte, o Tribunal Geral declarou erradamente, no n.o 31 do despacho recorrido, que a EUCuTF e os seus membros eram afetados pelo regulamento controvertido na mesma medida que qualquer outro operador económico, uma vez que todos os produtores de compostos de cobre utilizados enquanto produtos fitofarmacêuticos na União são membros da EUCuTF ou atuam por conta de um membro desta como distribuidor.
97. No seguimento do exposto, a EUCuTF alega que o artigo 15.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 dispõe que o pedido de renovação de uma substância ativa é apresentado pelo produtor da substância ativa. O regulamento controvertido refere‑se aos compostos de cobre e afeta o procedimento de renovação da sua aprovação, como referiu o Tribunal Geral nos n.os 41 e 42 do despacho recorrido. Apenas a EUCuTF e os seus membros podem solicitar a renovação, uma vez que são os únicos produtores de compostos de cobre utilizados como produtos fitofarmacêuticos na União. Além disso, apenas a EUCuTF solicitou a renovação dos compostos de cobre enquanto substância ativa e apresentou um processo de substância ativa em nome de todos os produtores.
98. No acórdão de 30 de setembro de 2003, Sony Computer Entertainment Europe/Comissão (T‑243/01, EU:T:2003:251, n.o 75), o Tribunal Geral considerou que a circunstância de a recorrente ser a única importadora autorizada da consola PlayStation®2 na União constitui um elemento relevante da apreciação da afetação individual da recorrente.
99. Por outro lado, o recurso da EUCuTF tem por objeto a inscrição dos compostos de cobre na lista das substâncias candidatas para substituição pelo regulamento controvertido devido à aplicação errada dos critérios relativos às substâncias persistentes, bioacumuláveis e tóxicas (PBT) às substâncias inorgânicas. Ora, os compostos de cobre são a única substância inorgânica que figura na lista das substâncias candidatas para substituição. Assim, a única base em que assenta a inscrição destes compostos na referida lista caracteriza e individualiza a EUCuTF e os seus membros.
100. A recorrente alega que, tendo em conta o exposto, o regulamento controvertido, embora no plano formal constitua um regulamento de execução, é, na realidade, uma decisão da Comissão, à luz dos efeitos que produz nos compostos de cobre e, por isso, na EUCuTF e nos seus membros enquanto únicos produtores desta substância ativa.
101. A Comissão considera que o terceiro fundamento de recurso invocado pela EUCuTF é improcedente.
102. Em primeiro lugar, o Tribunal Geral declarou corretamente que o regulamento recorrido não dizia individualmente respeito à recorrente.
103. Como o Tribunal Geral declarou acertadamente no n.o 22 do despacho recorrido, nenhuma disposição da regulamentação em causa confere direitos processuais à recorrente. O facto de a recorrente ter podido trocar informações com a Comissão a propósito da redação do regulamento controvertido não é suficiente para lhe conferir legitimidade para agir se a legislação aplicável não lhe confere um estatuto de participante no processo.
104. O facto de a recorrente ter notificado os compostos de cobre com vista à sua inscrição no anexo I da Diretiva 91/414 é irrelevante, uma vez que o regulamento controvertido não aborda esta questão.
105. Quanto ao argumento relativo ao facto de a recorrente ser a única a ter solicitado a renovação da aprovação dos compostos de cobre, esta mera circunstância não é suficiente para a individualizar. A este respeito, a Comissão sublinha que, nos termos do artigo 15.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, qualquer produtor da substância ativa, e não unicamente o requerente do processo que conduziu à aprovação inicial, pode apresentar um pedido de renovação.
106. Em segundo lugar, a Comissão considera que o Tribunal Geral declarou corretamente que o regulamento controvertido não dizia individualmente respeito aos membros da recorrente.
107. De acordo com a Comissão, o Tribunal Geral recordou acertadamente, no n.o 29 do despacho recorrido, a jurisprudência resultante do acórdão de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, n.o 47), segundo a qual a possibilidade de determinar, com mais ou menos precisão, o nome ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito aos quais é aplicável uma medida não implica de forma alguma que estes sujeitos devem ser considerados individualmente afetados por esta medida, uma vez que tal aplicação é efetuada em virtude de uma situação objetiva de direito ou de facto definida pelo ato em causa.
108. Por conseguinte, a recorrente não demonstrou que os seus membros formam uma categoria ou um grupo fechado de produtores e que outros operadores não podem potencialmente encontrar‑se numa situação idêntica, como afirmou o Tribunal Geral no n.o 31 do despacho recorrido.
109. Segundo a Comissão, a recorrente invoca erradamente o acórdão de 30 de setembro de 2003, Sony Computer Entertainment Europe/Comissão (T‑243/01, EU:T:2003:251). Este acórdão, como reconheceu o Tribunal Geral no seu despacho de 19 de fevereiro de 2008, Apple Computer International/Comissão (T‑82/06, EU:T:2008:46), incidiu sobre um conjunto bastante particular de factos e de circunstâncias jurídicas que distinguiam a Sony de qualquer outro operador, atual ou potencial. Nenhuma das circunstâncias jurídicas ou factuais específicas do processo que deu origem ao referido acórdão está presente no caso em apreço.
2. Análise
110. Uma vez que a EUCuTF se define como uma associação de produtores de compostos de cobre utilizados na produção de produtos fitofarmacêuticos (40), apenas pode, em princípio, interpor um recurso de anulação se as empresas que representa ou algumas destas tiverem legitimidade a título individual ou se puder invocar um interesse próprio (41).
111. Com base nesta jurisprudência, recordada no n.o 19 do despacho recorrido, o Tribunal Geral declarou que a EUCuTF não podia invocar um interesse próprio, uma vez que nenhuma disposição da regulamentação em causa no presente processo lhe conferia direitos processuais e que não tinha desempenhado qualquer papel na elaboração do regulamento controvertido (42).
112. O Tribunal Geral declarou igualmente que o regulamento controvertido apenas dizia respeito aos membros da recorrente devido à sua qualidade objetiva de produtores de compostos de cobre, alguns dos quais são titulares de autorizações de colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos que contêm tal substância, da mesma forma que qualquer outro operador económico que se encontre, atual e potencialmente, numa situação idêntica. Por conseguinte, daqui deduziu que os membros da recorrente não estavam numa situação que os individualizava (43).
113. Contrariamente ao que alega a EUCuTF, não vejo qualquer erro de direito nestas constatações do Tribunal Geral, nem na consequência que o Tribunal Geral extrai no n.o 32 do despacho recorrido, ou seja, que como o requisito da afetação individual não se encontra preenchido, a admissibilidade do recurso interposto pela EUCuTF não pode ser estabelecida nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, segundo segmento de frase, TFUE.
a) Quanto à posição da EUCuTF
114. Embora o terceiro fundamento invocado pela EUCuTF tenha por objeto o n.o 22 do despacho recorrido, esta não contesta que não desempenhou o papel de «negociadora» com vista à inscrição dos compostos de cobre na lista que figura no anexo do regulamento controvertido nem que a regulamentação aplicável não prevê qualquer garantia processual em seu benefício.
115. Com efeito, apesar de a EUCuTF invocar o facto de ter sido a «interlocutora» da Comissão e de ter participado numa reunião com funcionários da Direção‑Geral (DG) «Saúde», não invoca, todavia, qualquer direito processual específico que lhe confira uma posição jurídica específica suscetível de individualizá‑la na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE (44).
116. Os outros argumentos invocados pela EUCuTF com vista a demonstrar a sua afetação individual também são improcedentes. Por um lado, as diligências que efetuou para obter a inscrição dos compostos de cobre no anexo I da Diretiva 91/414 e a sua participação no processo que conduziu ao Regulamento de Execução 2015/232, no que se refere às condições de aprovação da substância ativa compostos de cobre, são irrelevantes. Com efeito, não são suscetíveis de individualizá‑la no âmbito do presente recurso, uma vez que o objeto do ato impugnado não é, stricto sensu, a autorização da substância ativa «compostos de cobre», mas o seu reconhecimento como substância candidata para substituição no termo de um processo distinto do que conduziu à sua inscrição no anexo I da Diretiva 91/414.
117. Por outro lado, contrariamente ao que alega a EUCuTF, esta não se encontra numa situação comparável à que está na origem do acórdão de 17 de janeiro de 1985, Piraiki‑Patraiki e o./Comissão (11/82, EU:C:1985:18), uma vez que nenhuma disposição específica da regulamentação controvertida obrigava a Comissão a ter em conta as consequências do ato que pretendia adotar sobre a situação específica da EUCuTF ou dos seus membros.
118. Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao declarar que a EUCuTF não podia invocar qualquer interesse próprio na anulação do regulamento controvertido.
b) Quanto à legitimidade dos membros da EUCuTF
119. A partir do acórdão de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, EU:C:1963:17), «[o]s particulares que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito se os afetar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim os individualiza de maneira análoga à do destinatário». Esta interpretação da afetação individual é igualmente aplicável quando o ato impugnado é um ato de alcance geral (45).
120. Ora, cabe observar que a recorrente não põe especificamente em causa o n.o 27 do despacho recorrido, no qual o Tribunal Geral declarou que o regulamento controvertido tem tal alcance uma vez que, por um lado, é aplicável a situações determinadas objetivamente, isto é, no caso em apreço, devido às características de uma substância ativa, e, por outro, produz efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas determinas de forma geral e abstrata, ou seja, qualquer operador cuja atividade está ligada a uma das substâncias inscritas na lista anexa a este regulamento.
121. A recorrente também não alegou que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ou desvirtuou os factos ao declarar, no n.o 30 do despacho recorrido, que «decorre do considerando 4 do regulamento [controvertido] que a lista anexada a este regulamento foi estabelecida com base nas informações que figuram no relatório de exame, nas conclusões da EFSA, no projeto de relatório de avaliação e nas respetivas adendas, nos relatórios de exame realizados pelos pares, ou ainda pela classificação estabelecida nos termos do Regulamento (CE) n.o 1272/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativo à classificação, rotulagem e embalagem de substâncias e misturas, que altera e revoga as Diretivas 67/548/CEE e 1999/45/CE, e altera o Regulamento (CE) n.o 1907/2006 [(JO 2008, L 353 p. 1)]». A EUCuTF também não critica a declaração do Tribunal Geral no mesmo número, segundo a qual o regulamento controvertido é relativo à aplicação do artigo 80.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1107/2009 em virtude do qual a Comissão devia estabelecer, o mais tardar em 14 de dezembro de 2013, a lista das substâncias candidatas para substituição.
122. Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao declarar, no n.o 31 do despacho recorrido, que o regulamento controvertido não dizia individualmente respeito aos membros da recorrente, uma vez que este regulamento lhes é aplicado devido à sua qualidade objetiva de produtores de compostos de cobre, do mesmo modo que a qualquer outro operador económico que se encontre, atual ou potencialmente, numa situação idêntica e que, assim, o requisito da afetação individual não se encontra preenchido no que lhes diz respeito.
123. O argumento segundo o qual todos os produtores de compostos de cobre são membros da EUCuTF não é suscetível de contradizer esta conclusão.
124. Por um lado, os membros da EUCuTF não podem ser equiparados a um grupo restrito de pessoas identificadas ou identificáveis no momento em que o regulamento controvertido foi adotado — e, assim, suscetíveis de ser individualmente afetadas por este —, uma vez que o grupo pode ser alargado após a sua entrada em vigor. Com efeito, mesmo que tal possa afigurar‑se difícil de conceber, o Tribunal de Justiça nunca se afastou desta conceção flexível de «grupo fechado» (46).
125. Por outro lado, a possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito aos quais é aplicável uma medida não implica de forma alguma que tais sujeitos devam ser considerados individualmente afetados por essa medida quando é pacífico que tal aplicação é efetuada em virtude de uma situação objetiva de direito ou de facto definida pelo ato em causa (47).
126. Ora, no momento da adoção do regulamento controvertido, a inscrição dos compostos de cobre na lista das substâncias candidatas para substituição não foi decidida com base nas qualidades específicas dos membros da recorrente, mas devido ao facto de esta substância respeitar os critérios que devem ser preenchidos para ser considerada uma substância persistente e tóxica, na aceção do n.o 4, do Anexo II, do Regulamento n.o 1107/2009 (48).
127. A este respeito, o facto de os compostos de cobre serem, como alega a recorrente, a única substância inorgânica que figura na lista em causa não pode ter qualquer incidência na afetação individual dos membros da EUCuTF. Com efeito, esta circunstância não afeta de forma alguma o facto de os efeitos jurídicos do regulamento controvertido apenas se aplicarem aos membros da recorrente em razão da sua qualidade objetiva de produtores de compostos de cobre (49).
3. Conclusão sobre o terceiro fundamento
128. O Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao declarar, nos n.os 22 e 31 do despacho recorrido, que a EUCuTF não podia invocar um interesse próprio e que os seus membros não se encontravam numa situação que os individualizava. Por conseguinte, também não cometeu um erro de direito ao concluir, no n.o 32 do despacho recorrido, que, como não estava preenchido o requisito da afetação individual, a admissibilidade do recurso interposto pela EUCuTF não podia fundar‑se no artigo 263.o, quarto parágrafo, segundo segmento de frase, TFUE.
129. Por conseguinte, o terceiro fundamento de recurso invocado pela recorrente deve ser julgado improcedente.
C. Quanto ao segundo fundamento, relativo à tutela jurisdicional efetiva da EUCuTF e dos seus membros
1. Argumentos das partes
130. Com o seu segundo fundamento, a recorrente critica o Tribunal Geral por ter considerado, nos n.os 52 a 60 do despacho recorrido, que o facto de o seu recurso ter sido julgado inadmissível não a priva, nem aos seus membros, do direito a uma tutela jurisdicional efetiva.
131. A recorrente alega que os membros da EUCuTF não podem contestar uma medida de execução nacional que lhe permite pôr em causa os efeitos do regulamento controvertido. De facto, se uma autoridade nacional decide sujeitar os compostos de cobre a uma avaliação comparativa sem se pronunciar sobre a substituição dos referidos compostos no termo da avaliação, a recorrente afirma que não poderá impugnar essa «decisão», por falta de legitimidade para contestar um ato que não lhe causa dano.
132. Os membros da EUCuTF estão, assim, obrigados a provocar a adoção de uma decisão negativa pelas autoridades nacionais para poderem impugnar e contestar, no âmbito desse recurso, a qualificação dos compostos de cobre enquanto substância candidata para substituição.
133. Ora, segundo a recorrente, contrariamente ao que alega o Tribunal Geral nos n.os 54 e 55 do despacho recorrido, o acesso aos órgãos jurisdicionais nacionais e a possibilidade de recorrer ao Tribunal de Justiça através do reenvio prejudicial para apreciação da validade do regulamento controvertido não podem garantir o seu direito, ou o dos seus membros, a uma tutela jurisdicional efetiva. Primeiro, a adoção de uma decisão negativa relativa à renovação da aprovação dos compostos de cobre não é absolutamente certa. Por conseguinte, é possível que a recorrente e os seus membros nunca estejam em condições de impugnar o regulamento controvertido, que continuará a produzir efeitos jurídicos indefinidamente. Segundo, mesmo que fosse adotada uma decisão negativa e independentemente da possibilidade de recorrer ao Tribunal de Justiça através de reenvio prejudicial, a recorrente e os seus membros teriam de suportar os encargos administrativos e os custos económicos resultantes da qualificação dos compostos de cobre como «substância candidata para substituição».
134. A Comissão considera este fundamento inadmissível, uma vez que a EUCuTF se limita a reiterar os argumentos apresentados no Tribunal Geral sem identificar, no entanto, um erro de direito no despacho recorrido. A título subsidiário, considera o fundamento improcedente.
2. Análise
135. Contrariamente à Comissão, considero que o segundo fundamento invocado pela recorrente é admissível.
136. Por um lado, a recorrente identifica expressamente os números do despacho recorrido. Por outro, critica de forma fundamentada as considerações do Tribunal Geral sobre a tutela jurisdicional dos membros da recorrente e considera que é a conclusão a que este chega que constitui um erro de direito.
137. Não obstante, devo constatar que, em todo o caso, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito. Com efeito, mesmo que tenha sido amplamente criticada na doutrina, uma vez que a «plenitude» do sistema é por vezes ilusória, o Tribunal Geral apenas aplicou a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual o Tratado FUE, nos seus artigos 263.o e 277.o, por um lado, e no seu artigo 267.o, por outro, estabelece um sistema completo de vias de recurso e de meios processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos atos da União, confiando‑a ao juiz da União (50).
138. Neste contexto, as pessoas singulares ou coletivas que não podem, devido aos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, impugnar diretamente, perante o juiz da União, um ato regulamentar da União, estão protegidas da aplicação de tal ato no que lhes diz respeito pela faculdade de impugnar as medidas de execução de que o referido ato necessita (51).
139. Com efeito, «[q]uando a execução dos referidos atos compete às instituições da União, [as] pessoas [singulares ou coletivas] podem interpor recurso direto perante o órgão jurisdicional da União contra os atos de aplicação nas condições referidas no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, e invocar, por força do artigo 277.o TFUE, em apoio desse recurso, a ilegalidade do ato geral em causa. Quando a execução incumbe aos Estados‑Membros, podem alegar a invalidade do ato da União em causa perante os órgãos jurisdicionais nacionais e levá‑los a interrogar, por força do artigo 267.o TFUE, a este respeito, o Tribunal de Justiça pela via de questões prejudiciais» (52).
140. Ora, no caso em apreço, se o Tribunal de Justiça decidir não seguir a minha interpretação do ato regulamentar «que não necessita de medidas de execução», o Tribunal Geral declarou com razão que o regulamento controvertido necessita de medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.
141. Tanto o Regulamento n.o 1107/2009 como o regulamento controvertido deveriam, neste caso, poder ser objeto de fiscalização incidental. É certo que o regulamento controvertido não será o fundamento jurídico em sentido estrito das medidas de execução. Todavia, a jurisprudência do Tribunal de Justiça não impõe tal rigor na determinação do nexo jurídico que deve unir o ato impugnado e o ato que é objeto da exceção de ilegalidade para que o artigo 277.o TFUE seja aplicável (53). No âmbito da apreciação da admissibilidade de uma exceção de ilegalidade, a questão que se coloca consiste em saber se teria sido possível adotar o ato impugnado caso não existisse a norma contra a qual é invocada a exceção de ilegalidade (54).
142. Ora, no caso em apreço, há que constatar que as eventuais medidas de execução que sejam adotadas com base no Regulamento n.o 1107/2009 não poderiam ser decretadas se os componentes de cobre não tivessem sido previamente inscritos na lista das substâncias candidatas para substituição pelo regulamento controvertido.
143. Além disso, rejeitar a exceção de ilegalidade contra o regulamento controvertido conduziria a isentá‑lo de qualquer fiscalização jurisdicional, uma vez que um recurso direto no Tribunal de Justiça estaria excluído devido às medidas de execução de que este regulamento «necessita». Tal isenção seria inquestionavelmente contrária à União de Direito que exige que as instituições da União sejam sujeitas à fiscalização da conformidade dos seus atos, nomeadamente com o Tratado FUE e com os princípios gerais do direito (55). Tal isenção constituiria, assim, uma lacuna no sistema de vias de recurso e de processos estabelecido pelo Tratado FUE para confiar ao Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade dos atos da União. Por conseguinte, o referido sistema deixaria de ser completo.
3. Conclusão quanto ao segundo fundamento e observações complementares quanto à influência do artigo 19.o TUE
144. Decorre das observações anteriores que, se o Tribunal de Justiça julgar o primeiro fundamento improcedente, o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao declarar, no n.o 60 do despacho recorrido, que o argumento da recorrente relativo à tutela jurisdicional efetiva devia ser julgado improcedente. Com efeito, mesmo que a EUCuTF não possa, devido aos requisitos de admissibilidade referidos no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, impugnar diretamente o regulamento controvertido nos órgãos jurisdicionais da União, pode, conforme observou o Tribunal Geral, no essencial, no n.o 61 do referido despacho, alegar a invalidade deste regulamento nos órgãos jurisdicionais competentes através de uma via incidental.
145. Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento calde que a recorrente não estará em condições de contestar a avaliação comparativa efetuada pelos Estados‑Membros enquanto as autoridades nacionais decidirem renovar a autorização de um produto fitofarmacêutico que contenha compostos de cobre, uma vez que tal decisão não altera a situação jurídica da recorrente e, por conseguinte, não pode ser reconhecida como um ato impugnável pelos órgãos jurisdicionais espanhóis.
146. Com efeito, como o Tribunal Geral declarou, no essencial, no n.o 59 do despacho recorrido, é aos Estados‑Membros que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, impõe o estabelecimento das vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.
147. Por outro lado, a jurisprudência do Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) e do Tribunal Constitucional (Tribunal Constitucional, Espanha) relativa à exigência de um interesse em agir, invocada pela EUCuTF em apoio do seu recurso, não é suscetível de alterar o alcance do artigo 263.o TFUE.
148. Com efeito, uma vez que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de resultado, «incumbe aos órgãos jurisdicionais nacionais interpretar os requisitos de admissibilidade e as modalidades processuais aplicáveis às ações que são chamados a julgar, como a exigência de interesse em agir, na medida do possível, de modo a que estas modalidades possam ser aplicadas de uma forma que contribua para a realização do objetivo, recordado no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, de garantir uma tutela jurisdicional efetiva dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União» (56).
149. Além disso, se tal interpretação não fosse possível, deveria então concluir‑se que resulta «da economia da ordem jurídica nacional em causa que não existe nenhuma via de recurso que permita, mesmo de forma incidental, assegurar o respeito dos direitos dos litigantes baseados no direito da União» (57). Neste contexto, caberia ao Estado‑Membro em causa criar novas vias de recurso perante os órgãos jurisdicionais nacionais, para proteger o direito da União(58).
150. É certo que as soluções enunciadas nos dois números anteriores são, em certa medida, paradoxais face ao rigor com que o Tribunal de Justiça interpreta os requisitos de admissibilidade do recurso de anulação (59). Não obstante, estariam em conformidade com a lógica do artigo 19.o TUE e seriam as únicas capazes de garantir a inexistência de lacuna na tutela jurisdicional dos cidadãos da União.
151. Em conclusão, à luz do exposto, considero que o segundo fundamento de recurso invocado pela recorrente deve ser julgado improcedente.
VII. Quanto à admissibilidade do recurso da recorrente e à remessa do processo para o Tribunal Geral
152. No termo da minha análise dos fundamentos de recurso invocados pela recorrente, considero que o primeiro fundamento deve ser julgado procedente. Por conseguinte, há que anular o despacho recorrido, na medida em que o Tribunal Geral declarou que o regulamento controvertido necessitava de medidas de execução na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE.
153. Nos termos do artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.
154. No caso em apreço, uma vez que o Tribunal Geral negou provimento ao recurso na fase da apreciação da admissibilidade, o Tribunal de Justiça não pode decidir, por si só, do mérito do recurso. Em contrapartida, dispõe dos elementos necessários para se pronunciar definitivamente sobre a exceção de inadmissibilidade invocada pela Comissão no processo em primeira instância. Com efeito, tanto a EUCuTF como a Comissão se pronunciaram sobre a questão se saber se o regulamento controvertido diz diretamente respeito à primeira. Ora, uma vez que o caráter regulamentar do regulamento controvertido está estabelecido e não é contestado, trata‑se do único requisito imposto no artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE que ainda não foi apreciado.
155. A recorrente alega que o regulamento controvertido lhe diz diretamente respeito, bem como aos seus membros. Em particular, recorda, por um lado, que o regulamento controvertido qualifica a substância ativa «compostos de cobre» como «substância ativa candidata para substituição», sujeitando‑a diretamente às disposições substantivas que figuram no Regulamento n.o 1107/2009. Deste modo, os compostos de cobre estão sujeitos a requisitos mais restritivos do que os aplicáveis às substâncias ativas não candidatas para substituição. Por outro lado, esta consequência resulta diretamente do regulamento controvertido e não reconhece à Comissão, em futuros processos de renovação da aprovação dos compostos de cobre, ou às autoridades nacionais, em processos de renovação das autorizações nacionais de produtos fitofarmacêuticos que contenham compostos de cobre ou pedidos de reconhecimento mútuo, qualquer margem de apreciação quanto à qualificação dos compostos de cobre como «substância candidata para substituição».
156. Em contrapartida, a Comissão considera que o regulamento controvertido não poderia dizer diretamente respeito à recorrente ou aos seus membros, uma vez que as consequências invocadas pela EUCuTF não decorrem diretamente da inscrição dos compostos de cobre na lista das substâncias candidatas para substituição, mas de eventuais decisões posteriores da Comissão ou dos Estados‑Membros cuja adoção implica um amplo poder de apreciação. Deste modo, em sua opinião, o regulamento controvertido não cumpre os requisitos relativos à afetação direta.
157. Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça invocada pela Comissão, uma pessoa singular ou coletiva é diretamente afetada por um ato da União se este produzir «efeitos diretos na situação jurídica do particular e que não deixe nenhum poder de apreciação aos seus destinatários encarregados da sua implementação, já que esta é de caráter puramente automático e decorre apenas da regulamentação [da União], sem aplicação de outras regras intermédias» (60).
158. Todavia, no caso em apreço, contrariamente ao que alega a Comissão, considero que o regulamento controvertido produz um efeito direto na situação jurídica da recorrente, sem necessidade de intervenção de uma instituição da União ou das autoridades nacionais de um Estado‑Membro. Com efeito, a mera inscrição dos compostos de cobre na lista das substâncias candidatas para substituição pelo regulamento controvertido altera o regime jurídico desta substância.
159. Embora a Comissão e os Estados‑Membros disponham de uma determinada margem de apreciação no âmbito dos pedidos de renovação da aprovação de uma substância ativa ou da renovação das autorizações de produtos fitofarmacêuticos e na ocasião do estudo comparativo previsto no artigo 50.o do Regulamento n.o 1107/2009, não dispõem de qualquer poder de apreciação quanto à qualificação dos compostos de cobre como «substâncias candidatas para substituição» nem, por conseguinte, quanto ao regime aplicável. A margem de apreciação da Comissão ou dos Estados‑Membros apenas existirá no âmbito da aplicação do Regulamento n.o 1107/2009. Ora, não é este o regulamento cuja anulação a recorrente pede.
160. Por conseguinte, considero que a recorrente tem legitimidade para requerer a anulação do regulamento controvertido com fundamento no artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE, uma vez que se trata de um ato regulamentar que lhe diz diretamente respeito e que não necessita de medidas de execução na aceção desta disposição.
VIII. Conclusão
161. Afigura‑se incontestável que um litigante como a EUCuTF (ou um dos seus membros) não tem legitimidade para agir contra o Regulamento n.o 1107/2009. Com efeito, dois dos três requisitos do artigo 263.o, quarto parágrafo, último segmento de frase, TFUE, não se encontram preenchidos. Por um lado, apesar de ter natureza regulamentar na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, este regulamento necessita obrigatoriamente de medidas de execução. Por outro lado, não altera a situação jurídica das pessoas afetadas sem que a Comissão ou os Estados‑Membros exerçam um poder de apreciação.
162. Parece‑me, assim, que a recorrente respeitou perfeitamente o jogo da dialética das vias de recurso estabelecida pelo Tratado e recordada reiteradamente pelo Tribunal de Justiça. Requer a anulação de um regulamento que, em seu entender, conduz à aplicação de um regime que lhe causa prejuízo e invoca, no âmbito deste recurso direto, a ilegalidade do regulamento que institui tal regime derrogatório com fundamento no artigo 277.o TFUE. Esta dinâmica contenciosa permite assegurar, por um lado, a tutela jurisdicional efetiva da recorrente mas também, por outro, a segurança da ordem jurídica da União. Com efeito, oferece uma solução uniforme a um problema de legalidade através de um processo único, mais rápido e menos oneroso que uma pluralidade de reenvios prejudiciais hipotéticos e futuros.
163. Por conseguinte, tendo em consideração o exposto proponho ao Tribunal de Justiça que decida o seguinte:
A título principal:
1) É anulado o despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 27 de abril de 2016, European Union Copper Task Force/Comissão(T‑310/15, não publicado, EU:T:2016:265).
2) É julgado admissível o recurso de anulação interposto pela European Union Copper Task Force do Regulamento de Execução (UE) 2015/408 da Comissão, de 11 de março de 2015, que dá execução ao artigo 80.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado, e que estabelece uma lista de substâncias candidatas para substituição.
3) O processo é remetido ao Tribunal Geral para que se pronuncie sobre o mérito.
4) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.
A título subsidiário, se o Tribunal de Justiça julgar o primeiro fundamento improcedente:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A European Union Copper Task Force é condenada nas despesas.