Sag C-673/13 P
Europa-Kommissionen
mod
Stichting Greenpeace Nederland og Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
»Appel – aktindsigt i institutionernes dokumenter – forordning (EF) nr. 1049/2001 – miljø – Århuskonventionen – forordning (EF) nr. 1367/2006 – artikel 6, stk. 1 – risiko for at skade en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser – begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet« – dokumenter vedrørende proceduren for godkendelse af et aktivstof i plantebeskyttelsesmidler – aktivstoffet glyphosat«
Sammendrag – Domstolens dom (Femte Afdeling) af 23. november 2016
1. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger – forordning nr. 1367/2006 – oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet – begreb – udvidende fortolkning
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 1 og art. 4 og forordning nr. 1367/2006, 15. betragtning og art. 6, stk. 1)
2. Internationale aftaler – overenskomster afsluttet af Fællesskabet – Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen) – vejledende retningslinjer for anvendelse af nævnte konvention – bindende virkning – foreligger ikke
(Århuskonventionen; Rådets afgørelse 2005/370)
3. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger – forordning nr. 1367/2006 – oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet – begreb – begrænsning til emissioner fra visse industrianlæg – ikke tilladt
[Århuskonventionen, art. 1 og art. 4, stk. 4, første afsnit, litra d); Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 2, stk. 1, litra d), nr. ii), og art. 6, stk. 1]
4. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger – forordning nr. 1367/2006 – oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet – begreb – oplysninger vedrørende faktiske eller forudsigelige emissioner til miljøet – omfattet
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 6, stk. 1)
5. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger – forordning nr. 1367/2006 – oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet – begreb – tilstrækkeligt, at der foreligger en direkte forbindelse mellem oplysningerne og de omhandlede emissioner – ikke tilladt
[Århuskonventionen, art. 1 og art. 4, stk. 4, første afsnit, litra d); Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, anden betragtning og art. 6, stk. 1]
1. Begrebet om oplysninger vedrørende emissioner til miljøet som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer bør ikke fortolkes restriktivt. Forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter tilsigter nemlig, som det er angivet i forordningens fjerde betragtning og artikel 1, at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter. Tilsvarende har forordning nr. 1367/2006, som dennes artikel 1 fastsætter, til formål at sikre, at miljøoplysninger, der er i Unionsinstitutioners eller -organers besiddelse, i videst muligt omfang systematisk stilles til rådighed for og formidles til offentligheden.
Således er det alene i det omfang disse undtagelser afviger fra princippet om offentlighedens videst mulige adgang til aktindsigt i dokumenterne, at undtagelser fra dette princip – bl.a. dem der er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 – skal fortolkes og anvendes strengt Nødvendigheden af en sådan indskrænkende fortolkning bekræftes i øvrigt af 15. betragtning til forordning nr. 1367/2006. Til gengæld er det rigtigt, at artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 ved at skabe en retlig formodning om, at udbredelsen af oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet, med undtagelse af oplysninger, der omhandler undersøgelser, anses for at udgøre en offentlig interesse, der er mere tungtvejende end interessen vedrørende beskyttelsen af en bestemt fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, således at de nævnte forretningsmæssige interesser ikke kan være til hinder for udbredelsen af disse oplysninger, afviger fra reglen om en interesseafvejning i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Imidlertid muliggør den nævnte artikel 6, stk. 1, første punktum, herigennem den praktiske gennemførelse af princippet om offentlighedens videst mulige adgang til aktindsigt i oplysninger, der er i EU-institutioners eller -organers besiddelse, således at en indskrænkende fortolkning af denne bestemmelse ikke kan være begrundet.
(jf. præmis 51-54)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 59)
3. Der er intet i forordning nr. 1367/2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer, der gør det muligt at antage, at begrebet »emissioner til miljøet« som omhandlet i forordningens artikel 6, stk. 1, første punktum, bør begrænses til emissioner, der stammer fra visse industrianlæg, såsom fabrikker og kraftværker. Denne begrænsning kan heller ikke udledes af Århuskonventionen, som der skal tages hensyn til ved fortolkningen af forordning nr. 1367/2006, eftersom denne forordning, som dens artikel 1 fastslår, har til formål at bidrage til opfyldelsen af forpligtelserne i henhold til konventionen, idet den fastsætter regler for, hvordan den nævnte konventions bestemmelser skal anvendes på EU’s institutioner og organer. Derudover ville en begrænsning af begrebet »emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 til emissioner, der hidrører fra visse industrianlæg, såsom fabrikker og kraftværker, tilsidesætte denne forordnings formål om den videst mulige grad af offentliggørelse af miljøoplysninger.
Endelig skal det bemærkes, at der heller ikke er grundlag for en sådan begrænsning i artikel 2, stk. 1, litra d), nr. ii), i forordning nr. 1367/2006. Det er rigtigt, at denne bestemmelse, der opregner de faktorer, der kan henhøre under begrebet miljøoplysninger, ved første øjekast synes at sondre mellem begrebet emissioner og begreberne udledninger og udslip til miljøet. Imidlertid synes denne sondring mellem disse begreber dels at være Århuskonventionen uvedkommende, idet denne i artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra d), begrænser sig til at fastsætte, at beskyttelsen af forretnings- og fabrikshemmeligheden ikke kan være til hinder for, at oplysninger om emissioner, der er relevante for beskyttelsen af miljøet, gøres tilgængelige. Dels har en sådan sondring ingen relevans med hensyn til det formål om offentliggørelse af miljøoplysninger, der forfølges med forordning nr. 1367/2006, og den ville være unaturlig. Desuden er begreberne i vidt omfang sammenfaldende, hvilket fremgår af udtrykket »andre udslip« i denne forordnings artikel 2, stk. 1), litra d), nr. ii), hvoraf fremgår, at emissioner og udledninger ligeledes udgør udslip til miljøet.
(jf. præmis 60, 61, 63 og 65-68)
4. Begrebet om oplysninger vedrørende emissioner til miljøet som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer kan ikke begrænses til alene at omfatte oplysninger vedrørende emissioner, der rent faktisk er blevet udsat i miljøet i forbindelse med anvendelsen af det pågældende plantebeskyttelsesmiddel eller aktivstof på planter eller jorden, i hvilken forbindelse disse emissioner bl.a. afhænger af, hvor store mængder af produktet, der reelt anvendes af landmændene, såvel som af den nøjagtige sammensætning af det endelige markedsførte produkt.
På det grundlag henhører oplysninger om forudsigelige emissioner af det pågældende plantebeskyttelsesmiddel eller aktivstof til miljøet i forbindelse med normal eller realistisk brug af midlet eller stoffet ligeledes under det nævnte begreb, svarende til den brug, hvortil markedsføringsgodkendelsen er udstedt, og som gælder i det område, hvor midlet eller stoffet skal bruges. Selv om markedsføring af et produkt eller et stof nemlig generelt ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at antage, at dette produkt eller stof nødvendigvis vil blive udledt i miljøet, og at oplysningerne om det vedrører emissioner til miljøet, forholder det sig anderledes for så vidt angår et produkt såsom et plantebeskyttelsesmiddel og de stoffer, som dette middel indeholder, der inden for rammerne af almindelig brug er bestemt til at frisættes i miljøet som følge af selve deres funktion. I dette tilfælde er de forudsigelige emissioner i forbindelse med normal eller realistisk brug af det pågældende produkt eller de stoffer, som det indeholder, til miljøet ikke hypotetiske og henhører under begrebet emissioner til miljøet som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006.
(jf. præmis 73-75)
5. Det er ikke nok, at en oplysning har en tilstrækkeligt direkte forbindelse med emissioner til miljøet for at henhøre under begrebet om oplysninger vedrørende emissioner til miljøet som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer. Det fremgår nemlig af ordlyden af bestemmelsen, at denne omhandler oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet – dvs. oplysninger, der omfatter eller vedrører sådanne emissioner, og ikke oplysninger, der har en direkte eller indirekte forbindelse med emissioner til miljøet. Denne fortolkning bekræftes af Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra d), der henviser til oplysninger om emissioner.
Hvad angår det formål, som artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 forfølger om at sikre en principiel adgang til oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet, skal dette begreb forstås på den måde, at det bl.a. omfatter oplysninger, der gør det muligt for offentligheden at få kendskab til, hvad der rent faktisk udledes til miljøet, eller det, der forudsigeligt vil blive udledt i forbindelse med normal eller realistisk brug af det pågældende produkt eller stof, svarende til den brug, hvortil markedsføringsgodkendelsen af produktet eller stoffet er udstedt, og som gælder i det område, hvor det nævnte produkt eller stof skal bruges. Således skal det nævnte begreb fortolkes således, at det bl.a. dækker angivelser vedrørende det nævnte produkts eller stofs art, sammensætning, mængde samt tidspunktet og stedet for de faktiske eller forudsigelige emissioner under sådanne forhold.
Oplysninger, der gør det muligt for offentligheden at kontrollere, om den vurdering af faktiske og forudsigelige emissioner, på grundlag af hvilken den kompetente myndighed har godkendt det pågældende produkt eller stof, er korrekt, såvel som oplysninger vedrørende disse emissioners påvirkning af miljøet, skal ligeledes inkluderes i begrebet om oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet. Det følger nemlig i det væsentlige af anden betragtning til forordning nr. 1367/2006, at den adgang til miljøoplysninger, der sikres ved denne forordning, bl.a. tilsigter, at fremme en mere effektiv inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen for derved at fremme de kompetente organers ansvarlighed i beslutningsprocessen og bidrage til offentlighedens bevidsthed om og støtte til de afgørelser, der vedtages. Imidlertid skal offentligheden med henblik på at kunne sikre, at de beslutninger, der træffes af de kompetente myndigheder på miljøområdet, er velbegrundede, og for at kunne deltage effektivt i beslutningsprocessen på miljøområdet have adgang til oplysninger, der gør det muligt for denne at kontrollere, om emissionerne er blevet vurderet korrekt, og skal sættes i stand til i rimeligt omfang at forstå den måde, hvorpå miljøet risikerer at blive påvirket af de nævnte emissioner.
(jf. præmis 78-80 og 82)