OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 21 marca 2013 r.(1)
Sprawa C‑86/12
Adzo Domenyo Alokpa
Jarel Moudoulou
Eja Moudoulou
przeciwko
Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour administrative (Luksemburg)]
Obywatelstwo europejskie – Artykuły 20 TFUE i 21 TFUE – Dyrektywa 2004/38 – Prawo pobytu – Małoletnie dzieci będące obywatelami państwa członkowskiego, pozostające na utrzymaniu wstępnego będącego obywatelem państwa trzeciego – Odmowa przyznania przez państwo członkowskie prawa pobytu, zezwolenia na pobyt i zezwolenia na pracę – Konsekwencje skutecznego korzystania z praw związanych ze statusem obywatela Unii
I – Wprowadzenie
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Cour administrative (Luksemburg), dotyczy wykładni art. 20 TFUE, dokonanej ewentualnie w świetle praw podstawowych, chociaż główną kwestią, jaką się w nim podnosi, jest spełnienie przesłanek przewidzianych w dyrektywie 2004/38/WE(2).
2. Pytanie prejudycjalne skierowane do Trybunału Sprawiedliwości zostało podniesione w ramach sporu pomiędzy A.D. Alokpą, obywatelką togijską, i jej dwojgiem dzieci urodzonych w Luksemburgu, będących obywatelami francuskimi, a luksemburskim ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration (ministrem pracy, zatrudnienia i imigracji), dotyczącego decyzji tegoż ministra, na mocy której A.D. Alokpie odmówiono wydania zezwolenia na pobyt w Luksemburgu i nakazano opuszczenie terytorium tego państwa.
3. W szczególności, po oddaleniu przez organy i sądy luksemburskie wniosku A.D. Alokpy o udzielenie ochrony międzynarodowej, złożyła ona wniosek o zgodę na pobyt tolerowany, który początkowo także został oddalony. Jednakże ze względu na przedwczesny poród bliźniąt w mieście Luksemburg (Luksemburg) w dniu 17 sierpnia 2008 r. A.D. Alokpa uzyskała zgodę na pobyt tolerowany do dnia 31 grudnia 2008 r. Kilka dni po urodzeniu bliźnięta zostały uznane przez J. Moudoulou, obywatela francuskiego, i otrzymały odpowiednio w dniu 15 maja i 4 czerwca 2009 r. francuskie paszporty i dowody osobiste.
4. W celu uregulowania swego pobytu w dniu 6 maja 2010 r. skarżąca w postępowaniu głównym złożyła do władz luksemburskich wniosek o zezwolenie na pobyt członka rodziny obywateli Unii Europejskiej. Po uzyskaniu od A.D. Alokpy informacji uzupełniających dotyczących powodów uniemożliwiających jej osiedlenie się wraz z dziećmi na terytorium Francji, gdzie mieszka ojciec dzieci, władze te decyzją z dnia 14 października 2010 r. oddaliły wspomniany wniosek, podkreślając, że ani A.D. Alokpa, ani jej dzieci nie spełniają przesłanek przewidzianych w ustawie luksemburskiej transponującej dyrektywę 2004/38. Ponadto w decyzji podniesiono, że opieka medyczna dla dzieci może być w pełni zapewniona we Francji.
5. Po tym jak skarga złożona przez A.D. Alokpę w jej imieniu oraz w imieniu jej dzieci, mająca na celu stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji, została wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. uznana za bezzasadną przez sąd administracyjny, skarżący w postępowaniu głównym wnieśli odwołanie od tego orzeczenia do Cour administrative.
6. Sąd odsyłający stwierdza po pierwsze, że A.D. Alokpa i jej dzieci prowadziły wspólne życie rodzinne w luksemburskim ośrodku opiekuńczym, a zatem pozostają na utrzymaniu państwa, oraz że nie utrzymują żadnego kontaktu z ojcem dzieci. Podnosi jednakże, że A.D. Alokpie złożono ofertę zatrudnienia na czas nieokreślony w Luksemburgu, z której nie będzie mogła skorzystać wyłącznie ze względu na brak zezwolenia na pobyt oraz zezwolenia na pracę dla niej.
7. Po drugie, sąd odsyłający zauważa, że sytuacja dwójki dzieci jest podobna do przypadku, który doprowadził do wydania wyroku w sprawie Ruiz Zambrano(3), podnosząc jednakże, że dzieci A.D. Alokpy nie zamieszkują na terytorium państwa członkowskiego, którego są obywatelami.
8. W tych okolicznościach Cour administrative postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy wykładni art. 20 TFUE, w razie potrzeby w związku z art. 20, 21, 24, 33 i 34 [Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zwanej dalej „kartą”] – każdy z tych przepisów z osobna lub rozpatrywane łącznie – należy dokonywać w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, po pierwsze, odmówiło obywatelowi państwa trzeciego, który sam sprawuje opiekę nad swoimi małymi dziećmi, będącymi obywatelami Unii, prawa pobytu w państwie członkowskim zamieszkania tych dzieci, w którym żyją wspólnie z nim od urodzenia, ale którego obywatelstwa nie posiadają, a po drugie, odmówiło temu obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pobyt i, co więcej, zezwolenia na pracę?
Czy należy uznać, że takie decyzje mogą pozbawić te dzieci w ich państwie zamieszkania, w którym żyją od urodzenia, możliwości skutecznego korzystania z istoty praw związanych ze statusem obywatela Unii również w określonych okolicznościach, gdy ich drugi wstępny w linii prostej, z którym nigdy nie miały one wspólnego życia rodzinnego, zamieszkuje w innym państwie Unii, którego jest obywatelem?”.
9. Uwagi na piśmie przedstawili A.D. Alokpa oraz rządy luksemburski, belgijski, czeski, niemiecki, grecki, litewski, niderlandzki i polski, a także Komisja Europejska. Uczestnicy ci zostali również wysłuchani w trakcie rozprawy, która odbyła się w dniu 17 stycznia 2013 r., z wyjątkiem rządów belgijskiego, czeskiego, greckiego, litewskiego i polskiego, które nie byłe reprezentowane
II – Analiza prawna
A – Uwagi wstępne
10. Sąd odsyłający zwraca się co do zasady z zapytaniem, po pierwsze, czy obywatel państwa trzeciego, który sam sprawuje opiekę nad swoimi małymi dziećmi, będącymi obywatelami Unii urodzonymi w państwie członkowskim innym niż państwo ich obywatelstwa, które nigdy nie korzystały z prawa do swobodnego przepływu, może wywodzić z tego prawa pochodne prawo pobytu w rozumieniu art. 20 TFUE i czy, po drugie, decyzja odmawiająca tego prawa pobytu i nakazująca im opuszczenie terytorium Luksemburga może pozbawić wspomniane dzieci możliwości rzeczywistego korzystania z istoty praw związanych z ich statusem obywatela Unii.
11. Aby udzielić przydatnej odpowiedzi na pierwszą część pytania postawionego przez sąd odsyłający, należy moim zdaniem na wstępie odrzucić twierdzenie wyrażone przez rządy niemiecki i belgijski w ich uwagach na piśmie, zgodnie z którym omawiana sytuacja, na wzór sytuacji rozpatrywanej w ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano, ma charakter „czysto wewnętrzny”.
12. Z ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano, jak również z wyroków w sprawie McCarthy i w sprawie Dereci i in(4). wynika bowiem, że art. 20 TFUE, którego dotyczy pytanie prejudycjalne, należy uwzględnić w przypadku braku jakiegokolwiek aktualnego elementu transgranicznego w sytuacji obywateli Unii, którzy zamieszkują w państwie członkowskim, którego są obywatelami i którzy nigdy nie korzystali z prawa do swobodnego przepływu.
13. Tymczasem w niniejszej sprawie dzieci A.D. Alokpy, będące obywatelami Unii, przebywają w państwie członkowskim, którego obywatelstwa nie posiadają.
14. Taki przypadek może być jednak zrównany z przypadkiem rozpatrywanym w wyroku w sprawie Zhu i Chen(5), w którym Trybunał uznał, że sytuacja małego dziecka, obywatela Unii, zamieszkującego w państwie członkowskim innym niż to, którego jest obywatelem, i które nie korzystało z prawa do swobodnego przepływu, objęta jest jednak zakresem stosowania przepisów prawa Unii w zakresie swobodnego przepływu osób(6), w szczególności przepisów dyrektywy 90/364/EWG(7), która została zastąpiona i uchylona przez dyrektywę 2004/38.
15. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 przewiduje skądinąd, że ma ona zastosowanie między innymi do każdego obywatela Unii, który przebywa w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, którego jest obywatelem, co odpowiada sytuacji dzieci A.D. Alokpy.
16. W konsekwencji należy zbadać najpierw, czy w świetle okoliczności sprawy w postępowaniu głównym małe dzieci, obywatele Unii, przebywające w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, spełniają przesłanki określone w dyrektywie 2004/38, w szczególności przesłanki ustanowione w art. 7 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy. Następnie trzeba będzie zweryfikować, czy ich matka, jako wstępna w linii prostej, obywatelka państwa trzeciego, może powoływać się na pochodne prawo pobytu(8).
17. Ponieważ orzecznictwo na to pozwala, w celu udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytanie sądu odsyłającego należy ponownie sformułować pierwszą część pytania prejudycjalnego tak, aby dotyczyło ono wykładni dyrektywy 2004/38, wspomnianej skądinąd we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i której dotyczyła zasadnicza część uwag rządów luksemburskiego, czeskiego, greckiego, litewskiego, niderlandzkiego, polskiego oraz Komisji(9).
B – W przedmiocie pierwszej części pytania prejudycjalnego, dotyczącej spełnienia przesłanek określonych w dyrektywie 2004/38
18. Aby odpowiedzieć na tak sformułowane pytanie, należy przypomnieć przede wszystkim, że art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 przewiduje, że wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim.
19. Jak orzekł Trybunał w ww. wyroku w sprawie Zhu i Chen w odniesieniu do przepisu dyrektywy 90/364, który jest co do zasady identyczny z art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38, wystarczy, że obywatele państw członkowskich „dysponują” wystarczającymi zasobami; przepis ten nie wprowadza żadnych wymogów dotyczących pochodzenia tych zasobów(10).
20. W konsekwencji do spełnienia przesłanki „wystarczających zasobów”, o której mowa w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 nie jest konieczne, aby obywatel Unii sam dysponował takimi środkami, gdyż może on powoływać się na prawo pobytu nawet w przypadku, gdy rozpatrywane zasoby pochodzą od członka rodziny, wstępnego w linii prostej sprawującego opiekę nad tym obywatelem.
21. Jednakże z postanowienia odsyłającego wynika, że w odróżnieniu od sytuacji rozpatrywanej postępowaniu głównym będącym podstawą wydania wyroku w sprawie Zhu i Chen(11) dzieci A.D. Alokpy nie dysponują żadnymi środkami utrzymania, w związku z czym wraz ze swoją matką pozostają w pełni na utrzymaniu Wielkiego Księstwa Luksemburga, na terytorium którego troje skarżących w postępowaniu głównym przebywało w ośrodku opiekuńczym.
22. Jak podniosło kilka zainteresowanych stron przed Trybunałem, nie wydaje się, aby dzieci A.D. Alokpy spełniały przesłanki posiadania wystarczających zasobów oraz pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w przyjmującym państwie członkowskim, w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38.
23. Jednakże z postanowienia odsyłającego wynika także, że A.D. Alokpa nie miała zamiaru stać się obciążeniem dla państwa luksemburskiego oraz że otrzymała ofertę zatrudnienia na czas nieokreślony w Luksemburgu, która była uzależniona wyłącznie od uzyskania karty pobytu (carte de séjour) oraz zezwolenia na pracę w tym państwie. W tym względzie należy przypomnieć, że A.D. Alokpa przedłożyła w toku postępowania przez sądem odsyłającym kopię wspomnianej oferty zatrudnienia.
24. Na tym etapie należy zbadać znaczenie tej oferty zatrudnienia, a zatem możliwości uwzględnienia w celu oceny spełnienia przesłanki „wystarczających zasobów” przewidzianej w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 zasobów przyszłych lub potencjalnych, a nie aktualnych.
25. Kwestia ta była przedmiotem długiej dyskusji zainteresowanych stron przeprowadzonej podczas rozprawy przed Trybunałem.
26. W tym zakresie rządy luksemburski i niderlandzki przyjęły ścisłą wykładnię przesłanki ustanowionej w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38, stwierdzając, że zwykła oferta zatrudnienia nie stanowi nic więcej niż hipotetyczną możliwość uzyskania wymaganych zasobów, która nie jest objęta zakresem sformułowania tego przepisu. Zdaniem wspomnianych rządów środki utrzymania muszą istnieć już w momencie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt, gdyż każda odmienna wykładnia prowadziłaby do pozbawienia znaczenia i użytecznego skutku wymogu określonego w art. 7 ust. 1 lit. b) wspomnianej dyrektywy.
27. Na płaszczyźnie zasad nie przekonuje mnie to stanowisko.
28. Uważam bowiem, podobnie jak rząd niemiecki oraz Komisja, że przesłanka „wystarczających zasobów” może być spełniona w przypadku, gdy istnieje konkretna perspektywa przyszłych zasobów związanych z ofertą zatrudnienia, na którą obywatel Unii lub członek jego rodziny pomyślnie odpowiedział w innym państwie członkowskim. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozbawienia użyteczności prawa do swobodnego przepływu obywateli Unii, podczas gdy celem dyrektywy 2004/38 jest właśnie wzmocnienie prawa do swobodnego przepływu.
29. Ponadto w odniesieniu do wysokości wystarczających zasobów art. 8 ust. 4 dyrektywy 2004/38 nakłada na państwa członkowskie obowiązek uwzględnienia osobistej sytuacji danej osoby. W związku z powyższym, uwzględniając konkretną sytuację danej osoby, nie można pominąć okoliczności, że otrzymała ona ofertę zatrudnienia, w związku z którą będzie mogła uzyskiwać dochody umożliwiające jej spełnienie przesłanki ustanowionej w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38. Każda odmienna wykładnia prowadziłaby do niesprawiedliwego traktowania indywidualnych sytuacji obywateli Unii oraz członków ich rodziny, które pozbawiałoby znaczenia art. 8 ust. 4 tejże dyrektywy.
30. W konsekwencji sąd odsyłający powinien co do zasady zbadać ofertę zatrudnienia na czas nieokreślony, która została złożona A.D. Alokpie, w celu zweryfikowania, czy jej dzieci, obywatele Unii, posiadają „wystarczające zasoby” w rozumieniu dyrektywy 2004/38.
31. Badanie to mogłoby jednakże napotkać na przeszkodę w postaci krajowych przepisów proceduralnych, ponieważ, jak już zauważyłem, oferta ta została złożona wyłącznie w toku postępowania w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności, którą A.D. Alokpa i jej dzieci wnieśli do luksemburskiego sądu administracyjnego. W celu przeprowadzenia tego badania sąd odsyłający powinien zatem być upoważniony do zweryfikowania zgodności z prawem decyzji przed nim zaskarżonych w świetle okoliczności faktycznych, które nastąpiły po ich wydaniu(12).
32. Jak słusznie skądinąd wskazał rząd niemiecki podczas rozprawy, dyrektywa 2004/38 nie zawiera żadnego szczególnego przepisu umożliwiającego pominięcie krajowych przepisów proceduralnych.
33. Zadaniem sądu odsyłającego jest więc ocena w świetle utrwalonych zasad równoważności i skuteczności(13), czy wspomniane przepisy przyznają mu możliwość uwzględnienia oferty zatrudnienia przedłożonej w toku postępowania przez A.D. Alokpę.
34. Jeśli tak nie jest, a w konsekwencji przesłanki ustanowione w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 nie są spełnione, można jednakże rozważyć możliwość, czy postanowienia karty – do których odwołał się sąd odsyłający – mogą prowadzić do złagodzenia, a nawet pominięcia tych przesłanek, w szczególności w celu zapewnienia uwzględnienia najlepszego interesu dziecka (art. 24 karty), a także poszanowania życia rodzinnego (art. 7 i 33 karty).
35. Trudno jednakże wyobrazić sobie taką sytuację, ponieważ prowadziłaby ona do pominięcia granic ustanowionych przez art. 21 TFUE w odniesieniu do prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczenia się i przebywania na terytorium państw członkowskich(14), a w konsekwencji spowodowałaby moim zdaniem zmianę kompetencji i zadań określonych w traktatach, z naruszeniem art. 51 ust. 2 karty.
36. W takich okolicznościach nie byłoby już potrzeby rozważania ewentualnego pochodnego prawa pobytu A.D. Alokpy w Luksemburgu, ponieważ jej dzieci, obywatele Unii, nie spełniałyby przesłanek ustanowionych w dyrektywie 2004/38.
37. W przypadku gdyby sąd odsyłający mógł uwzględnić ofertę zatrudnienia złożoną A.D. Alokpie, a zatem przyszłe lub potencjalnie zasoby jej dzieci, a mimo to żywiłby on wątpliwości co do wystarczającego charakteru tych zasobów, przy ocenie osobistej sytuacji dzieci należałoby uwzględnić postanowienia karty, w szczególności w świetle więzi, jakie mogły były nawiązać z Luksemburgiem od ich urodzenia na terytorium tego państwa członkowskiego.
38. Gdyby sąd odsyłający uznał, że dzieci A.D. Alokpy spełniają przesłanki ustanowione w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38, powstałaby kwestia prawa pochodnego przysługującego ich matce.
39. W odniesieniu do członków rodziny obywateli Unii art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2004/38 dotyczy tylko „bezpośrednich wstępnych pozostających na utrzymaniu […]” obywatela Unii, a A.D. Alokpa z pewnością nim nie jest.
40. W ww. wyroku w sprawie Zhu i Chen, ogłoszonym kilka miesięcy po przyjęciu dyrektywy 2004/38, w sytuacji bardzo podobnej do tej, która jest rozpatrywana w postępowaniu głównym, Trybunał uznał, że matka obywatelki Unii będącej małym dzieckiem nie może występować jako wstępny „na utrzymaniu” w rozumieniu dyrektywy 90/364 w celu skorzystania z pochodnego prawa pobytu w przyjmującym państwie członkowskim(15).
41. Natomiast Trybunał odszedł od ścisłego zastosowania tej przesłanki, która znajdowała się już w tekście dyrektywy 90/364(16), w odniesieniu do której orzekł, że „jeżeli […] art. 18 WE [obecnie art. 21 TFUE] oraz dyrektywa 90/364 przyznają prawo pobytu na czas nieograniczony w przyjmującym państwie członkowskim małoletniemu obywatelowi innego państwa członkowskiego w wieku dziecięcym, te same przepisy umożliwiają rodzicom sprawującym opiekę nad tym obywatelem przebywanie wraz z nim w przyjmującym państwie członkowskim”(17).
42. Zgodnie z tym wyrokiem A.D. Alokpa mogłaby zatem skorzystać z pochodnego prawa pobytu w Luksemburgu, opartego zarówno na art. 21 TFUE, jak i przepisach dyrektywy 2004/38.
43. Jednakże w ww. wyroku w sprawie Iida Trybunał dokonał wykładni prawa pochodnego, na które powołuje się obywatel państwa trzeciego, będący wstępnym w linii prostej niepozostającym na utrzymaniu obywatela Unii w wieku dziecięcym, którego dotyczy ww. wyrok w sprawie Zhu i Chen, w ten sposób, że nie jest ono objęte zakresem stosowania dyrektywy 2004/38, ale jest oparte wyłącznie na art. 21 TFUE(18).
44. Wydaje mi się, że to podejście zapewnia większą spójność przepisów prawnych mających zastosowanie do obywateli państw trzecich, wstępnych w linii prostej niepozostających na utrzymaniu obywateli Unii w wieku dziecięcym, korzystających z przepisów dyrektywy 2004/38. Jeżeli bowiem wykluczone zostanie, że tacy wstępni w linii prostej spełniają przesłankę pozostawania „na utrzymaniu” obywatela Unii, a zatem nie są objęci osobiście zakresem stosowania dyrektywy 2004/38, nie byłoby jasne, dlaczego pochodne prawo pobytu, z którego mogą korzystać w przyjmującym państwie członkowskim, miałoby się opierać na jej przepisach.
45. Bardziej logiczne jest zatem, jak przyjął Trybunał w ww. wyroku w sprawie Iida, oparcie takiego pochodnego prawa pobytu bezpośrednio i wyłącznie na prawie pierwotnym Unii, czyli art. 21 TFUE.
46. W konsekwencji można stwierdzić, że w przypadku gdyby sąd odsyłający stwierdził, że dzieci A.D. Alokpy spełniają przesłanki ustanowione w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38, ponieważ mogą powołać się na nowe dane przytoczone w toczącym się przed nim postępowaniu, ich matka mogłaby korzystać na podstawie art. 21 TFUE z pochodnego prawa pobytu w Luksemburgu jako wstępny w linii prostej sprawujący faktycznie opiekę nad dziećmi, obywatelami Unii.
47. W świetle powyższych rozważań proponuję odpowiedzieć na pierwszą część pytania prejudycjalnego w ten sposób, że małe dzieci, obywatele Unii, pozostające na utrzymaniu wstępnego w linii prostej niepozostającego na utrzymaniu, który sprawuje nad nimi faktycznie opiekę, mogą powoływać się na przepisy dyrektywy 2004/38 w celu umożliwienia temu ostatniemu, obywatelowi państwa trzeciego, skorzystania z pochodnego prawa pobytu na terytorium państwa członkowskiego, którego te dzieci są obywatelami. Zadaniem sądu odsyłającego jest zbadanie, czy spełnione są przesłanki ustanowione w art. 7 ust. 1 lit. b) wspomnianej dyrektywy, z uwzględnieniem osobistej sytuacji danych obywateli Unii, w tym, w stosownym przypadku, przyszłych lub potencjalnych zasobów związanych z ofertą zatrudnienia złożoną temu wstępnemu w linii prostej, taką jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w świetle granic ustanowionych krajowymi przepisami proceduralnymi oraz wymogów wynikających z zasad równoważności i skuteczności.
C – W przedmiocie drugiej części pytania prejudycjalnego, dotyczącej utraty możliwości korzystania z istoty praw związanych ze statusem obywatela Unii
48. W drugiej części pytania sąd odsyłający zmierza co do zasady do ustalenia, czy ww. wyrok w sprawie Ruiz Zambrano może mieć zastosowanie, w przypadku gdy A.D. Alokpa i jej dzieci, obywatele francuscy, muszą opuścić terytorium Luksemburga, podczas gdy ich ojciec, z którym nigdy nie prowadziły wspólnego życia rodzinnego, zamieszkuje we Francji, której sam także jest obywatelem.
49. Jak już wskazałem, sytuacja dzieci A.D. Alokpy objęta jest zakresem stosowania prawa Unii, a w szczególności przepisów dyrektywy 2004/38.
50. W konsekwencji art. 20 TFUE, wykładni którego Trybunał dokonał w ww. wyroku w sprawie Ruiz Zambrano, nie ma zastosowania do sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym, tym bardziej że od momentu, w którym obydwaj obywatele Unii w wieku dziecięcym przemieszczają się do innego państwa członkowskiego, w tym do tego, którego są obywatelami, należy uznać, że korzystają oni także ze swobodnego przepływu, co powoduje, że ich sytuacja objęta jest a fortiori zakresem stosowania dyrektywy 2004/38.
51. Mimo że art. 20 TFUE nie znajduje zastosowania, okoliczność ta nie pozbawia w żaden sposób znaczenia drugiej części pytania postawionego przez sąd odsyłający, ponieważ jedna z decyzji rozpatrywanych w postępowaniu głównym nakazuje A.D. Alokpie, i tym samym jej dzieciom, opuszczenie terytorium Luksemburga i stwarza ryzyko, co najmniej potencjalne, wydalenia obywateli Unii z jej terytorium.
52. Należy zatem zbadać, czy wykonanie takiej decyzji może prowadzić w rozumieniu ww. wyroków w sprawie Ruiz Zambrano i w sprawie Dereci i in. do faktycznego zmuszenia obywateli Unii do opuszczenia terytorium całej Unii(19), uniemożliwiając im wykonywanie istoty praw przyznanych im w związku ze statusem obywatela Unii(20).
53. W tym względzie twierdzenie skarżących w postępowaniu głównym, powtórzone podczas rozprawy, zgodnie z którym A.D. Alokpa znajduje się w sytuacji niemożności wjazdu do Francji i pobytu we Francji wraz z swymi dziećmi, a zatem jest zmuszona do powrotu do Togo – co prawdopodobnie skłoniło sąd odsyłający do odniesienia się w swym pytaniu do sytuacji ojca bliźniąt – wprawia mnie w zakłopotanie.
54. Nie należy bowiem zapominać, że jako obywatele francuscy, dzieci A.D. Alokpy korzystają z bezwarunkowego prawa wjazdu i pobytu na terytorium Francji, w szczególności na podstawie art. 21 TFUE oraz zasady prawa międzynarodowego, potwierdzonej w art. 3 protokołu nr 4 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(21), podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
55. W konsekwencji decyzja władz luksemburskich nakazująca A.D. Alokpie i jej dzieciom opuszczenie terytorium Wielkiego Księstwa Luksemburga nie może zmuszać ich do opuszczenia terytorium całej Unii. A.D. Alokpa, jako matka i osoba sprawująca sama faktycznie opiekę nad dziećmi od ich urodzenia, może zatem sama korzystać z pochodnego prawa pobytu na terytorium Francji.
56. W takich okolicznościach jest niewyobrażalne, aby władze francuskie mogły odmówić A.D. Alokpie prawa do towarzyszenia jej dzieciom w państwie członkowskim, którego one są obywatelami oraz przebywania tam z nimi, tym bardziej że jest ona jedyną osobą, z którą prowadziły życie rodzinne od ich urodzenia(22). Każde odmienne rozwiązanie doprowadziłoby do pozbawienia użyteczności praw związanych z pełnym korzystaniem z podstawowego statusu obywatela Unii.
57. Ponadto w świetle bliskości geograficznej obydwóch rozpatrywanych państw członkowskich decyzja o wydaleniu z terytorium Luksemburga nie podważa możliwości przyjęcia przez A.D. Alokpę oferty zatrudnienia złożonej przez pracodawcę luksemburskiego, zważywszy, że mogłaby wykonywać swą pracę zarobkową na przykład jako pracownik transgraniczny, jak skądinąd tysiące obywateli francuskich.
58. Z powyższego wynika, że decyzja luksemburskich władz administracyjnych nakazująca A.D. Alokpie i tym samym jej dzieciom opuszczenie terytorium Luksemburga nie może być uznana za decyzję, która może zmusić ich do opuszczenia terytorium całej Unii, pozbawiając ich możliwości skutecznego korzystania z istoty praw związanych ze statusem obywatela Unii, ponieważ jest bezsporne, że korzystają oni z bezwarunkowego prawa do wjazdu i pobytu na terytorium państwa członkowskiego, którego są obywatelami. W celu zachowania użyteczności tego prawa konieczne jest przyznanie pochodnego prawa pobytu we Francji A.D. Alokpie, jako jedynej osobie sprawującej faktycznie opiekę nad jej dziećmi, z którą prowadziły one wspólne życie rodzinne od ich urodzenia.
III – Wnioski
59. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Cour administrative w następujący sposób:
Małe dzieci, obywatele Unii Europejskiej, pozostające na utrzymaniu wstępnego w linii prostej niepozostającego na utrzymaniu, który sprawuje nad nimi faktycznie opiekę, mogą powoływać się na przepisy dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii oraz członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 oraz uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG w celu umożliwienia temu wstępnemu, obywatelowi państwa trzeciego, skorzystania z pochodnego prawa pobytu na terytorium państwa członkowskiego, którego te dzieci nie są obywatelami. Zadaniem sądu odsyłającego jest zbadanie, czy spełnione są przesłanki ustanowione w art. 7 ust. 1 lit. b) wspomnianej dyrektywy, z uwzględnieniem osobistej sytuacji danych obywateli Unii, w tym, w stosownym przypadku, przyszłych lub potencjalnych zasobów związanych z ofertą zatrudnienia złożoną temu wstępnemu w linii prostej, taką jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w świetle granic ustanowionych krajowymi przepisami proceduralnymi oraz wymogów wynikających z zasad równoważności i skuteczności.
Decyzja państwa członkowskiego nakazująca opuszczenie jego terytorium obywatelowi państwa trzeciego, wstępnemu w linii prostej, który sprawuje faktycznie opiekę nad małymi dziećmi, obywatelami Unii posiadającymi obywatelstwo innego państwa członkowskiego, nie może być uznana za decyzję, która może zmusić wspomnianych obywateli do opuszczenia terytorium całej Unii, pozbawiając ich możliwości skutecznego korzystania z istoty praw związanych z ich statusem obywatela Unii, ponieważ obywatele ci korzystają z bezwarunkowego prawa do wjazdu i pobytu na terytorium państwa członkowskiego, którego są obywatelami. W celu zachowania skuteczności tego prawa konieczne jest przyznanie pochodnego prawa pobytu w tym ostatnim państwie członkowskim wspomnianemu wstępnemu w linii prostej, jako jedynej osobie sprawującej faktycznie opiekę nad dziećmi, z którą prowadziły one wspólne życie rodzinne od ich urodzenia.