FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
föredraget den 5 februari 2019(1)
Mål C‑676/17
Oana Mădălina Călin
mot
Direcţia Regională a Finanţelor Publice Ploieşti – Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa
Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice
Administraţia Fondului pentru Mediu
(begäran om förhandsavgörande från Curtea de Apel Ploieşti (Appellationsdomstolen i Ploieşti, Rumänien))
”Begäran om förhandsavgörande – Principerna om lojalt samarbete, rättssäkerhet, likvärdighet och effektivitet – Återbetalning av skatt som har påförts i strid med unionsrätten – Begäran om resning av ett lagakraftvunnet domstolsavgörande enligt vilket sådan skatt inte ska återbetalas – Tidsfristen för att begära resning – Den dag tidsfristen börjar löpa”
I. Inledning
1. Oana Mădălina Călin var tvungen att betala en avgift för en miljödekal för registrering i Rumänien av en begagnad bil som hade importerats från Tyskland. Hon ansåg att skatten hade påförts i strid med unionsrätten. Hon väckte talan om återbetalning. Talan ogillades. Hon överklagade inte domen. Denna dom vann följaktligen laga kraft.
2. Vid två tillfällen begärde Oana Mădălina Călin resning av domen. Begäran var båda gångerna baserad på en ny dom från EU‑domstolen enligt vilken en sådan skatt som den som hon skulle betala stred mot unionsrätten. Den första begäran avslogs. Den andra togs upp till prövning, och hennes ursprungliga yrkande bifölls. Efter överklagande upphävdes emellertid den dom genom vilken yrkandet bifölls. Med stöd av en tolkning av den nationella rätten som Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Rumäniens högsta domstol) hade gjort under tiden ansågs begäran om resning ha lämnats in för sent.
3. Genom en ny begäran om resning har Oana Mădălina Călin nu ifrågasatt både denna tolkning och, mer allmänt, det rumänska förfarandet för resning, vilka hon anser är oförenliga med unionsrätten, eftersom de i praktiken gör det omöjligt att erhålla återbetalning av en skatt som senare har förklarats vara oförenlig med unionsrätten genom en dom från EU-domstolen. Under dessa omständigheter beslutade Curtea de Apel Ploieşti (Appellationsdomstolen i Ploieşti, Rumänien) att ställa en fråga till EU-domstolen om huruvida denna tolkning är förenlig med bland annat principerna om rättssäkerhet, likvärdighet och effektivitet.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Rumänsk rätt
1. Civilprocesslagen
4. I artikel 509.1 i Codul de procedură civilă (civilprocesslagen)(2) anges grunder för att ompröva en dom. Särskilt i leden 10 och 11 anges det att det är möjligt att begära resning,
”10. om Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har förklarat att grundläggande rättigheter eller friheter har åsidosatts som en följd av ett domstolsavgörande, och de allvarliga följderna av detta åsidosättande fortfarande pågår.
11. om Curtea Constituțională (Författningsdomstolen), efter det att domen har vunnit laga kraft, har prövat invändningen i detta fall och förklarat att den bestämmelse som invändningen avser strider mot författningen.”
5. I artikel 511 i civilprocesslagen anges olika tidsfrister för begäran om resning och begynnelsedatum för beräkning av dessa tidsfrister. Både tidsfristerna och begynnelsedatumet för beräkning av dessa varierar beroende på grunden för resning. I artikel 511.1 föreskrivs en generell tidsfrist på en månad.
6. Artikel 511.3 har följande lydelse: ”När det gäller de grunder som anges i artikel 509.1 leden 10 och 11 ska fristen vara tre månader räknat från det datum då domen från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna eller avgörandet från Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) tillkännages i Monitorul Oficial al României, Partea I (Rumäniens officiella tidning, del I).
2. Lag nr 554/2004 och nationell rättspraxis beträffande denna lag
7. Artikel 21 i Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (lag nr 554/2004 om administrativa förfaranden(3) av den 2 december 2004 (nedan kallad lag nr 554/2004) har rubriken ”Särskilda former av rättsliga åtgärder”. Artikel 21.2 hade ursprungligen följande lydelse:
”Utöver de grunder som stadgas i civilprocesslagen utgör det grund för resning att det har meddelats ett slutligt och lagakraftvunnet avgörande i strid med principen om unionsrättens företräde enligt artikel 148.2 jämförd med artikel 20.2 i Rumäniens författning, i dess ändrade lydelse.” Resningsansökan ska inges inom 15 dagar från delgivningen och, som ett undantag från artikel 17.3, upprättas genom att de berörda parterna inkommer med en motiverad ansökan inom 15 dagar från det att avgörandet har meddelats. Resningsansökan ska prövas skyndsamt och med prioritet och inom 60 dagar från ingivandet.”
8. Genom dom nr 1609/2010 av den 9 december 2010,(4) förklarade Curtea Constituţională (Rumäniens författningsdomstol) att andra meningen i artikel 21.2 i lag nr 554/2004 stred mot författningen eftersom den var illa formulerad och följaktligen gav upphov till en osäkerhet som skulle kunna utgöra hinder för ett effektivt utövande av rätten till tillgång till rättslig prövning.
9. Därefter upphävdes lag nr 554/2004 i dess helhet genom Legea nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (lag nr 299/2011 om upphävande av artikel 21.2 i lag nr 554/2004 om administrativa förfaranden)(5) (nedan kallad lag nr 299/2011).
10. Lag nr 299/2011 förklarades emellertid i sin tur strida mot författningen genom dom nr 1039/2012 av den 5 december 2012 från Curtea Constituţională (Författningsdomstolen).(6) I den domen slog Curtea Constituţională (Författningsdomstolen) fast följande: ”Artikel 21.2 i lag nr 554/2004 ska fortsätta att ha rättslig verkan efter det att denna dom har offentliggjorts i Monitorul Oficial al României med undantag för bestämmelserna i andra meningen i denna text, som genom dom nr 1609 av den 9 december 2010 förklarades strida mot författningen … De bestämmelserna har upphört att ha rättslig verkan … Vad gäller bestämmelserna i första och tredje meningen i artikel 21.2 kommer dessa att fortsätta att ha rättslig verkan.”
11. När dom nr 1039/2012 från Curtea Constituţională (Författningsdomstolen) hade offentliggjorts i Monitorul Oficial al României den 29 januari 2013, kom första och tredje meningen i artikel 21.2 i lag nr 554/2004 återigen att ingå i gällande rätt. Andra meningen i denna bestämmelse, i vilken tidsfristen för begäran om resning och begynnelsedatum för denna tidsfrist angavs, förblev däremot utan rättslig verkan.
12. Den 12 december 2016 meddelade Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Högsta kassationsdomstolen, Rumänien – avdelningen med behörighet att meddela avgöranden avseende rättsfrågor) (nedan kallad ICCJ) avgörande nr 45/2016,(7) vilket meddelades i enlighet med ett förfarande för förhandsavgörande för att avgöra en rättsfråga. I det avgörandet slog ICCJ fast följande:
”Vid tolkning och tillämpning av bestämmelserna i artikel 21.2 första meningen i lag nr 554/2004, med senare ändringar och tillägg, kan resningsansökan tas upp till sakprövning med hänsyn till vissa avgöranden som har meddelats av EU-domstolen, oberoende av när dessa har meddelats och oavsett om det i tvisten i målet vid den nationella domstolen har åberopats tidigare gällande unionsrättsliga bestämmelser som har åsidosatts genom den dom som resningsansökan avser.
Resningsansökan med stöd av bestämmelserna i artikel 21.2 i lag nr 554/2004 ska inges inom en månad räknat från det datum då det lagakraftvunna avgörande som resningsansökan avser har delgetts.”
13. Genom avgörande nr 45/2016 angav ICCJ därför tidsfristen för resningsansökningar med stöd av artikel 21.2 i lag nr 554/2004 och den då denna tidsfrist börjar löpa, nämligen en månad räknat från dagen för delgivning av det lagakraftvunna avgörande som resningsansökan avser.
III. Bakgrund, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
14. Oana Mădălina Călin köpte den 12 april 2013 en begagnad personbil som tidigare hade registrerats i Tyskland.
15. Serviciul Public Comunitar Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor Târgoviște (det offentliga körkorts- och fordonsregistreringskontoret i Târgoviște, Rumänien) ålade Oana Mădălina Călin att vid registreringen av bilen betala den avgift för en miljödekal som föreskrevs i Ordonanţa de urgenţă nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule (brådskande regeringsbeslut nr 9/2013 om införande av miljödekal för motorfordon)(8). Den 12 juni 2013 betalade Oana Mădălina Călin denna skatt som uppgick till 968 rumänska lei (RON).
16. Oana Mădălina Călin väckte talan vid Tribunalul Dâmbovița (Regionala domstolen, Dâmbovița, Rumänien (nedan kallad domstolen i första instans). Hon yrkade återbetalning med ränta av det belopp som hon hade betalat genom avgiften för miljödekalen. Till stöd för talan anförde hon att skatten var oförenlig med unionsrätten.
17. Genom dom av den 15 maj 2014 ogillade domstolen i första instans talan och slog fast att bestämmelserna i brådskande regeringsbeslut nr 9/2013 inte var oförenliga med unionsrätten. Eftersom Oana Mădălina Călin inte överklagade domen vann den laga kraft.
18. Den 28 april 2015 lämnade Oana Mădălina Călin in en (första) ansökan om resning av denna dom vid domstolen i första instans. Hon hävdade med stöd av EU-domstolens dom av den 14 april 2015, Manea (C‑76/14, EU:C:2015:216), att avgiften för en miljödekal var oförenlig med unionsrätten och att den därför måste återbetalas. Genom dom av den 16 juni 2015 avslog domstolen i första instans denna resningsansökan och slog fast att avgörandet i målet Manea inte påverkade det som hade slagits fast i den dom som resningsansökan avsåg.
19. Oana Mădălina Călin överklagade denna dom till Curtea de Apel Ploiești (Appellationsdomstolen i Ploieşti; nedan kallad domstolen i andra instans), som avslog överklagandet. Domen av den 16 juni 2015 vann därför laga kraft.
20. Den 17 augusti 2016 lämnade Oana Mădălina Călin in en (andra) ansökan om resning av domen från domstolen i första instans av den 15 maj 2014. Denna ansökan stödde sig på EU-domstolens dom av den 9 juni 2016, Budișan (C‑586/14, EU:C:2016:421). Genom dom av den 11 oktober 2016 biföll domstolen i första instans resningsansökan. Den slog, i synnerhet med stöd av domen i målet Budișan, fast att artikel 21 i lag nr 554/2004, enligt vilken omprövning av domar som strider mot principen om unionsrättens företräde, var tillämplig i detta fall. Domen av den 15 maj 2014 ändrades därför i sin helhet, och Oana Mădălina Călins ursprungliga begäran bifölls i sak. Denna domstol slog faktiskt fast att skatten i fråga var oförenlig med unionsrätten och följaktligen att den skulle återbetalas jämte ränta.
21. Genom dom av den 16 januari 2017 biföll domstolen i andra instans ett överklagande från den offentliga myndigheten och upphävde domen av den 11 oktober 2016 i dess helhet. Denna domstol biföll invändningen att resningsansökan i fråga hade getts in för sent enligt avgörande nr 45/2016, vilket meddelades av ICCJ den 12 december 2016 och i vilket det slogs fast att tidsfristen för att lämna in en sådan begäran var en månad räknat från det datum då det lagakraftvunna avgörande som resningsansökan avsåg delgavs.(9) Domstolen i andra instans påpekade med hänvisning till detta avgörande att den dom som resningsansökan avsåg (nämligen domen från domstolen i första instans av den 15 maj 2014) hade meddelats den 26 maj 2014, medan (den andra) resningsansökan hade lämnats in den 17 augusti 2016, lång tid efter det att tidsfristen på en månad hade löpt ut.
22. Den 7 mars 2017 lämnade Oana Mădălina Călin in en (tredje) ansökan om resning avseende domen från domstolen i andra instans av den 16 januari 2017. Det nationella målet avser nämnda ansökan. I denna ansökan har Oana Mădălina Călin gjort gällande att domen av den 16 januari 2017 i synnerhet strider mot principen om lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU. Hon anser att domen, i den mån avgörande nr 45/2016 från ICCJ tillämpades i denna, gör det omöjligt att erhålla återbetalning av en skatt som i domstolens dom i målet Budișan förklarades vara oförenlig med unionsrätten.
23. Domstolen i andra instans, Curtea de Apel Ploieşti (Appellationsdomstolen i Ploieşti, nedan kallad den hänskjutande domstolen) delar i huvudsak Oana Mădălina Călins tvivel om huruvida artikel 21.2 i lag nr 554/2004, så som den tolkades i avgörande nr 45/2016 från ICCJ, är förenlig med unionsrätten och närmare bestämt med principerna om lojalt samarbete, rättssäkerhet, likvärdighet och effektivitet. Den hänskjutande domstolen har samtidigt hänvisat till EU‑domstolens praxis, enligt vilken unionsrätten inte innebär någon skyldighet för en nationell domstol att underlåta att tillämpa nationella processuella regler som leder till att domstolsavgöranden vinner laga kraft, även om detta skulle kunna bringa nationella förhållanden som är oförenliga med unionsrätten att upphöra. Den hänskjutande domstolen har vidare betonat EU-domstolens påpekande att om det i de tillämpliga nationella processuella bestämmelserna föreskrivs en rätt för den nationella domstolen att under vissa villkor ändra ett lagakraftvunnet avgörande för att situationen ska bli förenlig med den nationella rätten, ska denna möjlighet ges företräde i enlighet med likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, förutsatt att dessa villkor är uppfyllda, i syfte att göra situationen i det nationella målet förenlig med tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser.
24. När det gäller en sådan talan avseende återbetalning av avgiften för miljödekalen som avslogs slutgiltigt innan domstolen meddelade dom i målet Budișan påpekas det i begäran om förhandsavgörande att det enda tillgängliga rättsmedlet skulle vara en resningsansökan i enlighet med artikel 21.2 i lag nr 554/2004. Om den hänskjutande domstolen gav verkan åt ICCJ:s avgörande nr 45/2016, skulle Oana Mădălina Călin således inte längre kunna begära resning av domen av den 16 januari 2017 och skulle följaktligen inte kunna få skatten återbetald.
25. Curtea de Apel Ploieşti (Appellationsdomstolen i Ploieşti) beslutade mot denna bakgrund att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Kan artikel 4.3 FEU, i vilken det hänvisas till principen om lojalt samarbete, artiklarna 17, 20, 21 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 110 FEUF, rättssäkerhetsprincipen, principerna om likvärdighet och effektivitet, vilka följer av principen om processuell autonomi, tolkas så, att dessa utgör hinder för nationella bestämmelser, i synnerhet artikel 21.2 i legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (Förvaltningsprocesslagen), såsom Înalta Curte de Casație și Justiție (ICCJ) – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Högsta domstolen, avdelningen med behörighet att meddela avgöranden avseende rättsfrågor) har tolkat den i sitt avgörande nr 45/2016, enligt vilken den frist inom vilken det kan inges resningsansökan med stöd av bestämmelserna i artikel 21.2 i lag nr 554/2004 är en månad och löper från det datum då det lagakraftvunna avgörande som resningsansökan avser har delgetts?”
26. Den rumänska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Båda de berörda parterna yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 28 november 2018.
IV. Bedömning
27. Detta förslag till avgörande är uppbyggt på följande sätt: Jag kommer till att börja med att förtydliga varför jag anser att förevarande begäran om förhandsavgörande kan prövas i sak (A). Efter två inledande anmärkningar (B) kommer jag därefter att bedöma tolkningsfrågan mot bakgrund av principerna om rättssäkerhet, likvärdighet och effektivitet (C). Eftersom jag, också efter denna bedömning, fortfarande är något villrådig när det gäller exakt hur det nationella rättsmedlet i fråga är beskaffat, kommer jag att avsluta med några synpunkter beträffande alternativen i unionsrätten för mål där återbetalning av skatt som har tagits ut i strid med unionsrätten begärs vid en tidpunkt då det inte längre är möjligt att ändra ett lagakraftvunnet domstolsavgörande (D).
A. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
28. Frågan som uppkommer är huruvida en begäran om förhandsavgörande avseende den tolkning av artikel 21.2 i lag nr 554/2004 som ICCJ gjorde i avgörande nr 45/2016, vilken tolkning enligt nationell rätt uppenbarligen inte var bindande när det beslutades om den andra resningsansökan, kan tas upp till prövning.
29. Avgörandet från ICCJ meddelades i samband med ett prejudiciellt förfarande för att avgöra en rättsfråga. Beträffande denna typ av förfarande påpekas det i begäran om förhandsavgörande att det i artikel 521.3 i civilprocesslagen anges att ”avgörandet av rättsfrågor ska vara bindande för den domstol som begärde avgörandet från det datum då avgörandet meddelades, och för andra domstolar från det datum då avgörandet offentliggjordes i Monitorul Oficial al României, Partea I”.
30. Det framgår av de skriftliga yttrandena från den rumänska regeringen och från kommissionen att även om avgörande nr 45/2016 meddelades den 12 december 2016, så offentliggjordes det inte i Monitorul Oficial al României förrän den 23 maj 2017. Vidare meddelades beslutet för att avgöra en rättsfråga som hänskjutits till ICCJ av Curtea de Apel Cluj (Appellationsdomstolen i Cluj, Rumänien). Enligt artikel 521.3 i civilprocesslagen var avgörandet därför bindande för denna domstol från den dag då det meddelades. Det var emellertid inte förrän avgörandet hade offentliggjorts i Monitorul Oficial al României den 23 maj 2017 som det blev bindande för andra domstolar, däribland den hänskjutande domstolen, Curtea de Apel Ploieşti (Appellationsdomstolen i Ploieşti).
31. Det kan följaktligen uppstå tvivel om huruvida den hänskjutande domstolen var tvungen att tillämpa den tolkning av artikel 21.2 i lag nr 554/2004 som ICCJ gav i domen av den 16 januari 2017, när den beslutade om den andra ansökan om resning. Det är faktiskt denna tolkning från ICCJ som är det centrala i den nu hänskjutna frågan, eftersom det – såsom jag uppfattar det – var genom detta avgörande från ICCJ som tidsfristen på en månad räknat från dagen för delgivning av det lagakraftvunna avgörandet i praktiken fastställdes.
32. Även om det är flera delar i det här målet som förvisso kommer att väcka förvåning, gäller detta inte för upptagande till sakprövning.
33. Enligt fast rättspraxis ska de frågor om unionsrättens tolkning som har ställts av en nationell domstol anses vara relevanta.(10) Det ankommer inte på domstolen att, inom ramen för det system för samarbete mellan domstolar som införts genom artikel 267 FEUF, kontrollera eller ifrågasätta huruvida den nationella domstolens tolkning av den nationella rätten är korrekt, eftersom det endast är den sistnämnda domstolen som är behörig att göra en sådan tolkning.(11)
34. Som svar på en skriftlig fråga från EU-domstolen bekräftade den rumänska regeringen att avgörande nr 45/2016 meddelades den 12 december 2016 och offentliggjordes samma dag. Den bekräftade också att även om avgörande nr 45/2016 inte var formellt bindande för den hänskjutande domstolen när den meddelade domen av den 16 januari 2017, var nämnda domstol – precis som alla andra rumänska domstolar – redan medvetna om domens existens och om dess innehåll.
35. Den komplexa bakgrunden till artikel 21.2 i lag nr 554/2004 har beskrivits ovan.(12) Lagstiftaren införde bestämmelsen år 2004. Därefter förklarades den år 2010 delvis strida mot författningen, och lagstiftaren avskaffade den år 2011, men sedan återupplivades den delvis år 2012 genom ett annat avgörande från Curtea Constituțională (Författningsdomstolen), i vilket det dock inte förefaller ha fastställts några tidsfrister, vilka senare måste fastställas genom ett tolkningsavgörande från ICCJ. Det verkar mot denna bakgrund som om de rumänska domstolarna, från den tidpunkt då Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) för andra gången upphävde bestämmelsen med verkan från den 29 januari 2013 och fram till dess att ICCJ meddelande avgörande nr 45/2016, befann sig i en situation där det inte fanns någon (tydlig) tidsfrist för att lämna in en resningsansökan, eller kanske inte ens någon tidsfrist över huvud taget.
36. Som jag förstår det uppstod under denna period sinsemellan avvikande tolkningar i de rumänska domstolarnas praxis, vilket den rumänska regeringen har påpekat. I ett sådant sammanhang är det fullt förståeligt att en nationell överordnad domstol försökte enhetliggöra dessa olika tolkningar.
37. Kanske något mer diskutabelt är emellertid det sätt på vilket en sådan tidsfrist som i praktiken begränsar eller till och med fråntar vissa parter rätten till domstolsprövning har fastställts på nationell nivå. Begränsningar av de grundläggande rättigheterna och även villkoren för rätt till domstolsprövning bör bland andra krav föreskrivas i lag. I detta krav ingår vissa normer när det gäller kvaliteten på sådan lagstiftning. Den ska bland annat vara tillgänglig för de berörda personerna och formuleras med tillräcklig precision och förutsebarhet.(13) Även om dessa normer inte är desamma som kriterierna för kvarhållande av utlänningar i syfte att överföra dem till en annan medlemsstat, vilket i själva verket utgör frihetsberövande och därför bara kan fastställas genom bindande bestämmelser med allmän tillämpning (genom skriven lagstiftning, och inte genom rättspraxis),(14) kan det förvisso diskuteras i vilken utsträckning föregångarna till artikel 21.2 i lag nr 554/2004 skulle uppfylla dessa krav, och i synnerhet kravet på förutsebarhet.
38. Det är emellertid inte detta som förevarande mål avser, åtminstone inte direkt. Det finns förvisso ett visst ”retroaktivt inslag” i det att en domstol tillämpade en tidsfrist som formellt sett ännu inte var tillämplig vid den tidpunkt då den fattade sitt beslut. Det verkar emellertid som om den domstolen, under den rådande mångfalden av tolkningar på nationell nivå, i alla händelser skulle ha haft befogenhet att efter eget skön besluta vilken tidsfrist som skulle tillämpas. Jag förstår därför inte hur en nationell domstol i en sådan situation kan klandras för att den beslutat att beakta en tidsfrist som fastställts av en högre domstol (som utfärdats just i syfte att harmonisera denna situation), också vid en tidpunkt när en tillämpning av en sådan tidsfrist ännu inte var formellt bindande för domstolen, men skulle bli det inom en nära framtid.
39. Mot bakgrund av dessa överväganden, och även med hänsyn till frågans bestående och fortsatta betydelse för den hänskjutande domstolen,(15) anser jag att det inte finns någon anledning att ifrågasätta att förevarande begäran om förhandsavgörande kan prövas i sak.
B. Inledande anmärkningar
40. Det bör göras två inledande anmärkningar när det gäller dels de unionsrättsliga bestämmelser som har betydelse för utgången i förevarande mål, dels sambandet mellan detta mål och det mål som föranledde domen i målet Târșia.(16)
41. I tolkningsfrågan har den hänskjutande domstolen för det första nämnt ett antal unionsrättsliga bestämmelser och principer: artikel 4.3 FEU (principen om lojalt samarbete), artiklarna 17, 20, 21 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), artikel 110 FEUF, rättssäkerhetsprincipen och principerna om likvärdighet och effektivitet som härrör från principen om processuell autonomi.
42. För att besvara den hänskjutna frågan anser jag att det räcker att undersöka huruvida sådan lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet är förenlig med principerna om rättssäkerhet, likvärdighet och effektivitet mot bakgrund av den övergripande principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU.(17) Artikel 47 i stadgan (Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol) kan ge ytterligare impulser vid bedömningen av kravet på effektivitet, särskilt beträffande begreppet effektivt rättsmedel inför domstol.
43. För det andra vill jag erinra om att EU-domstolen tidigare i målet Târșia har haft att bedöma frågan huruvida artikel 21.2 i lag nr 554/2004 är förenlig med unionsrätten.(18)
44. Den fråga som hänsköts i det målet hade likheter med frågan i förevarande mål. Där ville domstolen få klarhet i huruvida artikel 21.2 i lag nr 554/2004 var förenlig med nästan samma unionsrättsliga bestämmelser och principer.(19) Frågan huruvida artikel 21.2 i lag nr 554/2004 var förenlig med unionsrätten behandlades emellertid ur en ganska annorlunda synvinkel.
45. Dragoș Constantin Târșia betalade en skatt på personbilar som han ansåg vara oförenlig med artikel 110 FEUF. Han väckte talan i tvistemål och yrkade att skatten skulle återbetalas. Talan bifölls år 2007 i första instans, men avvisades delvis efter överklagande år 2008. År 2011, efter domen av den 7 april 2011, Tatu (C‑402/09, EU:C:2011:219), begärde Dragoș Constantin Târșia resning av domen i målet om överklagande, eftersom han ansåg att skatten skulle återbetalas till honom i sin helhet. Även om den dom som han begärde resning av hade meddelats i ett tvistemål lämnade han in ansökan om resning med stöd av artikel 21.2 i lag nr 554/2004, det vill säga lagen om förvaltningsmål. Anledningen var att det enligt de processuella regler som gäller i tvistemål inte var möjligt att ansöka om resning av ett lagakraftvunnet avgörande på grund av att unionsrätten åsidosatts.
46. Det var i detta processrättsliga sammanhang som den hänskjutande domstolen i målet Târșia ville få klarhet i huruvida den omständigheten att det enligt artikel 21.2 i lag nr 554/2004 var möjligt endast i förvaltningsmål, och inte i tvistemål, att begära resning av lagakraftvunna avgöranden på grund av åsidosättande av unionsrätten, var förenlig med unionsrätten. Domstolen slog fast att unionsrätten, och särskilt kraven på likvärdighet och effektivitet, inte utgjorde hinder för en sådan situation.(20)
47. Förevarande mål rör däremot bara de villkor under vilka en resningsansökan som lämnas in med stöd av artikel 21.2 i lag nr 554/2004 är möjlig när ansökan avser en dom som har meddelats i ett förvaltningsmål. Även om domen i målet Târșia ger viss vägledning för det här målet beträffande kraven på likvärdighet och effektivitet, ger den därför inte svar på exakt den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt.
C. Skyldigheten att återbetala felaktigt uttagna skatter: rättssäkerhet och unionsrättens effektivitet
48. Det följer av EU-domstolens praxis att rätten att erhålla återbetalning av skatter som en medlemsstat har tagit ut i strid med unionsrätten utgör en följd av och ett komplement till de rättigheter som medborgarna har tillerkänts i unionsbestämmelser som förbjuder sådana skatter. Medlemsstaterna är således i princip skyldiga att återbetala de skatter som har tagits ut i strid med unionsrätten.(21) Det ankommer på varje medlemsstat att, enligt principen om processuell autonomi, ange processuella regler för återbetalning av dessa skatter samtidigt som kraven på likvärdighet och effektivitet beaktas.(22)
49. Vad beträffar växelverkan mellan dessa krav och rättssäkerhetsprincipen, för vilka principen om rättskraft är ett uttryck,(23) har domstolen också slagit fast att ”formerna för att genomföra principen om rättskraft [bestäms] av medlemsstaternas nationella rättsordningar enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi. Likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen ska dock iakttas”.(24)
50. Domstolen har vid upprepade tillfällen framhållit den betydelse som principen om rättskraft har i såväl unionens rättsordning som i de nationella rättsordningarna. Den har bekräftat att det för att säkerställa såväl en stabil rättsordning och stabila rättsförhållanden som en god rättskipning är viktigt att domstolsavgöranden som vunnit laga kraft efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut inte längre kan angripas, även om detta därmed skulle kunna bringa nationella förhållanden som är oförenliga med unionsrätten att upphöra.(25)
51. Således kräver unionsrätten inte att medlemsstaternas domstolar ska ompröva ett lagakraftvunnet domstolsavgörande för att beakta en tolkning av en relevant unionsbestämmelse som EU-domstolen gjort efter det att avgörandet har vunnit laga kraft.(26)
52. I domarna i målen Impresa Pizzarotti och Târșia påpekade domstolen emellertid att om det i de tillämpliga nationella processuella bestämmelserna föreskrivs en rätt för den nationella domstolen att under vissa villkor ändra ett lagakraftvunnet avgörande för att situationen ska bli förenlig med den nationella rätten, ska denna möjlighet ges företräde i enlighet med likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, förutsatt att dessa villkor är uppfyllda, i syfte att göra situationen i det nationella målet förenlig med unionsrättens bestämmelser.(27)
53. Kort sagt krävdes det inte enligt unionsrätten att Rumänien skulle anta artikel 21.2 i lag nr 554/2004, som är en bestämmelse som tillåter att ett lagakraftvunnet avgörande rivs upp. Eftersom Rumänien beslutade att göra detta måste bestämmelsen emellertid uppfylla kraven på likvärdighet och effektivitet. Jag kommer därför att undersöka dessa krav i samband med förevarande mål.
1. Likvärdighet
54. Kravet på likvärdighet innebär förbud för en medlemsstat att införa processuella regler som är mindre förmånliga för ansökningar om återbetalning av en skatt vilka grundar sig på ett åsidosättande av unionsrätten än de som är tillämpliga på liknande talan som grundar sig på ett åsidosättande av nationell rätt.(28) För att pröva huruvida en talan som grundas på nationell rätt kan anses likna en talan som syftar till att säkerställa unionsrätten är det nödvändigt att beakta ändamålet med och grunden för talan samt dess väsentliga beståndsdelar.(29)
55. I förevarande mål har den hänskjutande domstolen nämnt kravet på likvärdighet som ett av de möjliga kriterierna vid bedömningen av huruvida artikel 21.2 i lag nr 554/2004 är förenlig med unionsrätten. Den har emellertid inte nämnt någon liknande talan som grundas på nationell rätt och som skulle kunna användas vid bedömningen av kravet på likvärdighet.
56. Enligt den rumänska regeringen finns det inget skäl för resning som grundas på ett åsidosättande av nationell rätt och som liknar det (speciella) skäl för resning som föreskrivs i artikel 21.2 i lag nr 554/2004. Nämnda regering har påpekat att bestämmelsen tillåter en resningsansökan som grundas på ett åsidosättande av en unionsrättslig bestämmelse, och detta oberoende av om bestämmelsen har åberopats i det ursprungliga förfarandet. Civilprocesslagen, som innehåller de allmänna bestämmelserna om resning, skulle däremot bara tillåta en resningsansökan som grundas på åsidosättande av någon av de grunder som anges i artikel 509.1 i denna lag, vilka huvudsakligen avser nya omständigheter som domstolen inte kände till när den meddelade sin dom.
57. Kommissionen anser däremot att det finns skäl för resning som grundas på åsidosättande av nationell rätt som liknar artikel 21.2 i lag nr 554/2004, nämligen det skäl för resning som anges i artikel 509.1 led 11 i civilprocesslagen, enligt vilken det är möjligt att ansöka om resning av en dom i de fall där ”Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) efter det att domen har vunnit laga kraft har fällt ett avgörande beträffande den invändning som gjorts i målet och förklarat att den bestämmelse som invändningen avser strider mot författningen”. Kommissionen anser att de olika tidsfristerna (en månad för ansökningar enligt lag nr 554/2004 och tre månader för ansökningar enligt artikel 511.3 i civilprocesslagen) och de olika datumen då fristen ska börja löpa (i det första fallet datumet för delgivning av det lagakraftvunna avgörande som resningsansökan avser, och i det andra fallet det datum då Curtea Constituționalăs (Författningsdomstolen) avgörande offentliggjordes i Monitorul Oficial al României), är oförenliga med kravet på likvärdighet.
a) Resning enligt artikel 21.2 i lag nr 554/2004 och resning enligt artikel 509 i civilprocesslagen
58. I artikel 21.2 i lag nr 554/2004 föreskrivs ett mycket speciellt rättsmedel som medger resning av ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Det rättsmedlet är begränsat till ett visst område, nämligen förvaltningsmål, och kan bara användas om ett lagakraftvunnet domstolsavgörande strider mot unionsrätten. Av rubriken till artikel 21 och av den omständigheten att det tillåter att ett lagakraftvunnet avgörande rivs upp framgår det förvisso att det är ett extraordinärt rättsmedel.
59. I begäran om förhandsavgörande antyds att detta inte är den enda bestämmelse i den rumänska lagstiftningen som medger resning av ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. De allmänna bestämmelserna om resning finns i artikel 509 i civilprocesslagen. I de bestämmelserna anges ett antal fall där det är möjligt att ansöka om resning av ett lagakraftvunnet avgörande. De gäller generellt för alla rättsområden, däribland förvaltningsmål.(30)
60. Den rumänska regeringen har i sitt skriftliga yttrande förklarat att de grunder för resning som anges i artikel 509 i civilprocesslagen är baserade på att nya omständigheter har uppkommit som den nationella domstolen inte kände till när den meddelade den dom som ansökan avser. Jag konstaterar i detta avseende att de tidsfrister som föreskrivs i artikel 511 i civilprocesslagen för var och en av dessa grunder som en generell regel ska börja löpa från den tidpunkt då den relevanta nya omständigheten uppkommit, eller från den tidpunkt då den berörda parten kände till eller borde ha känt till den nya omständigheten.
61. Jag måste, mot bakgrund av dessa bestämmelser och de synpunkter som de berörda parterna har lämnat i sina skriftliga yttranden och vid den muntliga förhandlingen, medge att jag inte kan se någon exakt överensstämmelse mellan den resning som föreskrivs i artikel 21.2 i lag nr 554/2004 och de viktigaste särdragen hos den resning som regleras i civilprocesslagen. Anledningen till detta är att artikel 21.2 i lag nr 554/2004 inte tycks bli tillämplig genom att en ny omständighet uppkommer som var okänd för parterna och den nationella domstolen när domen meddelades.
62. Redan enligt den ursprungliga lydelsen av artikel 21.2 i lag nr 554/2004(31) skulle tidsfristen för en resningsansökan börja löpa från det datum då den dom som ansökan avsåg meddelades. Detsamma gäller i själva verket enligt ICCJ:s avgörande nr 45/2016, även om den tidsfristen skulle beräknas på annat sätt.
b) Resning enligt artikel 509.1 i civilprocesslagen
63. I samband med den allmänna bestämmelsen om resning i artikel 509 i civilprocesslagen är två speciella grunder för resning värda att nämnas. I kommissionens yttrande betonas särskilt en av dem, nämligen resning av ett lagakraftvunnet domstolsavgörande efter ett avgörande från Curtea Constituțională (Författningsdomstolen), vilket föreskrivs i artikel 509.1 led 11 i civilprocesslagen. Denna grund är formulerad i ungefär samma ordalag som artikel 509.1 led 10 i civilprocesslagen, i vilken föreskrivs en möjlighet till resning av lagakraftvunna avgöranden efter det att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) har fastställt en överträdelse.
64. Artikel 509.1 led 11 tillåter att lagakraftvunna avgöranden omprövas på grundval av en dom från Curtea Constituțională (Författningsdomstolen). Enligt den bestämmelsen ska tidsfristen börja löpa när ett avgörande från denna domstol meddelas efter det att domstolsavgörandet har vunnit laga kraft. Anledningen till ett sådant förfarande är, vilket den rumänska regeringen bekräftade vid den muntliga förhandlingen, att Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) inte själv kan upphäva eller ändra det lagakraftvunna avgörande från en (allmän) domstol som ligger till grund för prövningen av frågan huruvida domen strider mot författningen. Ändamålet med denna typ av prövning är därför att, mot bakgrund av en dom från Curtea Constituțională (Författningsdomstolen), införa en mekanism som medger resning av det lagakraftvunna avgörande som ligger till grund för förfarandet vid författningsdomstolen.
65. Det kan tilläggas att ett sådant system tycks styras av samma logik som den närliggande bestämmelsen, nämligen artikel 509.1 led 10 i civilprocesslagen. Om Europadomstolen fäller ett avgörande enligt vilket en avtalsslutande part har överträtt bestämmelserna i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), är ett återupptagande av det ursprungliga nationella målet det enda sätt på vilket detta uttalande kan avspeglas i det enskilda fall som gett upphov till det enskilda klagomålet. Även i det fallet ska tidsfristen för att begära resning börja löpa från den tidpunkt då Europadomstolens avgörande meddelades.
c) Bedömning av likvärdighet: ändamålet med och grunden för talan samt dess väsentliga beståndsdelar
66. Den hänskjutande domstolen, som har direkt kännedom om de nationella processuella reglerna, har till sist att undersöka om det finns någon nationell talan som liknar den talan som föreskrivs i artikel 21.2 i lag nr 554/2004.
67. Mot bakgrund av de fakta och omständigheter i den nationella rätten som har presenterats för denna domstol och med tanke på både de bedömningsramar som domstolen nyligen har upprepat i domen i målet XC m.fl.(32) och resultatet i det målet verkar grunderna för resning enligt artikel 509.1 led 11 i civilprocesslagen och den typ av resning som föreskrivs i artikel 21.2 i lag nr 554/2004 vara ganska olika när det gäller ändamålet med och grunden för talan samt dess väsentliga beståndsdelar.
68. Exakt vad den nationella lagstiftaren ville föreskriva genom att anta artikel 21.2 i lag nr 554/2004 kan förvisso diskuteras, vilket jag kommer att behandla närmare nedan.(33) Det verkar dock fortfarande som om de båda typerna av resning tillgodoser ganska olika strukturella behov.
69. För det första är ändamålet med artikel 509.1 led 11 i civilprocesslagen (liksom med artikel 509.1 led 10 i denna lag) att avhjälpa ett åsidosättande av den nationella författningen (eller av Europakonventionen) i de enskilda fall där ett sådant åsidosättande har fastställts genom en dom som per definition alltid kommer att meddelas efter (den allmänna) domstolens lagakraftvunna dom. Ändamålet med artikel 21.2 i lag nr 554/2004 tycks däremot vara att kontinuerligt korrigera en nationell domstols felaktiga tillämpning av unionsrätten, utan att det emellertid krävs att det ska finnas ett samband mellan den dom som ansökan avser och ett visst avgörande från denna domstol.(34) EU-domstolens eventuella dom kan meddelas före eller efter den dom som ansökan avser. Eftersom tidsfristen är ganska kort meddelas domen från denna domstol sannolikt i de flesta fall innan den nationella dom som ansökan avser har meddelats.
70. För det andra är grunden för talan, det vill säga den händelse som medför att ett sådant rättsmedel kan tillämpas, vad gäller artikel 509.1 led 11 i civilprocesslagen, den omständigheten att Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) meddelar ett avgörande enligt vilket en viss nationell bestämmelse strider mot författningen. Vad beträffar artikel 21.2 i lag nr 554/2004 tycks den utlösande händelsen vara en påstådd överträdelse av unionsrätten som redan innefattas i den dom som resningsansökan avser.
71. För det tredje avses med de väsentliga beståndsdelarna i ett rättsmedel inte bara de delar som har att göra med det sätt generellt sett på vilket förfarandet genomförs, utan också resultatet av förfarandet. Återigen skiljer sig resultaten av de båda förfarandena avsevärt åt, och detta särskilt när det gäller deras inverkan på enskilda fall. Medan artikel 509.1.11 i civilprocesslagen i princip bara leder till att en enskild dom omprövas på grundval av vilken den konstitutionella granskningen genomförts, kan artikel 21.2 i lag nr 554/2004 således i princip motivera att en dom som strider mot unionsrätten omprövas.
72. Jag anser att den sista punkten leder till den centrala frågan i detta avseende: Exakt hur ska å ena sidan enskilda domar som domstolen meddelar efter förhandsavgöranden och å andra sidan enskilda domar från nationella författningsdomstolar i system där dessa domstolar inte är behöriga för talan om fastställelse av oförenlighet med författningen (det vill säga behörighet att upphäva allmänna domstolars domar i enskilda fall), liksom i detta avseende de funktionellt likartade avgörandena av Europadomstolen (som bara får fastställa en avtalsslutande parts överträdelse i ett enskilt fall), beaktas i de specifika anhängiggjorda mål som har föranlett dessa domstolars avgöranden (väsentligen konsekvenser mellan parterna (inter partes))?
73. Ett förhandsavgörande från EU-domstolen meddelas alltid innan den nationella domstolen meddelar dom i det mål som föranleder begäran om förhandsavgörande, och förhandsavgörandet ska beaktas i det pågående förfarandet. Om EU-domstolens dom meddelas efter det att den nationella domen har vunnit laga kraft kräver unionsrätten, med några få undantag,(35) inte att den slutliga nationella domen ska rivas upp och målet återupptas.
74. Tvärtom fungerar, vilket har påpekats ovan, Europadomstolens system annorlunda, liksom, vad det beträffar, de nationella författningsdomstolar som inte är behöriga att pröva och upphäva enskilda domstolsavgöranden av skäl som hänför sig till deras förenlighet med författningen. När det gäller det enskilda fall som gav upphov till omprövningen i fråga meddelas Europadomstolens eller författningsdomstolens dom alltid i efterhand när det ursprungliga domstolsavgörandet har vunnit laga kraft. Om en sådan domstols avgörande ska återspeglas i det enskilda fallet måste det målet återupptas.(36)
75. Utifrån dessa objektivt sett olikartade behov tillämpas olika och knappast jämförbara förfaranden vad beträffar ändamålet med och grunden för talan samt dess väsentliga beståndsdelar.
76. Jag vill lägga till ytterligare en komponent: Bedömningen av likhet när det gäller förfaranden för att ompröva domstolsavgöranden ska genomföras med hänsyn till de inbördes konsekvenserna mellan parterna (inter partes) av en specifik dom som har meddelats. Det är nämligen det som dessa förfaranden är avsedda för. Ett påstående om att förfarandena inte är jämförbara, vad beträffar detta syfte, eftersom de uppfyller olika strukturella och systemrelaterade behov, skiljer sig helt från ett påstående om att avgörandena och den vägledning som ges av författningsdomstolar eller europeiska domstolar inte kan ha samma allmängiltiga (erga omnes) normativa verkan i alla pågående och framtida mål. Det rör sig helt enkelt om olika saker.
77. Det kan vara lämpligt att avslutningsvis understryka denna speciella omständighet, eftersom den tycks ha varit föremål för viss förvirring i de argument som framförts av kommissionen, som talat för att en resning enligt artikel 509.1 led 11 i civilprocesslagen och en resning enligt artikel 21.2 i lag nr 554/2004 är likvärdiga. Förfarandena skiljer sig åt när det gäller deras system, eftersom de avser en annan typ av rättskraft, nämligen återupptagande av ett enskilt fall efter ogiltigförklaring av den normativa grund på vilken en dom har meddelats av författningsdomstolen (bindande verkan mellan parterna (inter partes)) till skillnad från resning på grund av att unionsrätten så som den tolkats i en dom från EU-domstolen, som emellertid meddelats i ett annat förfarande, inte beaktats fullt ut (allmängiltig (erga omnes) bindande verkan).
78. Denna skillnad när det gäller ett sådant speciellt rättsmedel avseende resning innebär naturligtvis inte att dessa författningsdomstolars eller unionsdomstolars avgöranden inte ska beaktas i alla pågående och framtida nationella mål. Ur den synvinkeln är det, med förbehåll för nationella konstitutionella regler, eventuellt ingen skillnad mellan EU-domstolens domar och nationella författningsdomstolars eller Europadomstolens domar. Alla dessa domar kan förvisso ha framtida, normativ allmängiltig (erga omnes) verkan.
79. Av de skäl som har angetts i detta avsnitt anser jag att artikel 21.2 i lag nr 554/2004 och artikel 509.1 led 11 i civilprocesslagen inte är likartade med avseende på ändamålet med och grunden för talan samt dess väsentliga beståndsdelar. De kan således inte betraktas som likartade åtgärder, och de olika förfarandesystemen i samband med de båda åtgärderna, särskilt när det gäller tidsfrister, innebär inte att kravet på likvärdighet åsidosätts.
2. Effektivitet
a) Ingen skyldighet att ompröva slutliga domstolsavgöranden
80. EU-domstolen har aldrig, utom i undantagsfall, krävt att lagakraftvunna avgöranden ska upphävas i effektivitetens namn. Det finns följaktligen ingen generell skyldighet att ompröva lagakraftvunna avgöranden för att uppnå en effektiv tillämpning av unionsrätten eller närmare bestämt EU-domstolens avgöranden.(37)
81. I domstolens praxis har ändå två exceptionella scenarion fastställts där denna allmänna princip på något sätt har nyanserats.
82. Det första scenariot följer av domen i målet Kühne & Heitz. Det har samband med det krav som ställs på att förvaltningsorgan ska ompröva definitiva förvaltningsbeslut för att beakta en tolkning som domstolen gjort under tiden när flera villkor är uppfyllda.(38) Detta undantag medför emellertid bara en skyldighet att ompröva slutliga förvaltningsbeslut, inte domstolsavgöranden.
83. Det andra exceptionella scenariot fastställdes i domen i målet Lucchini. I det målet slog domstolen fast att unionsrätten utgjorde hinder för att tillämpa en nationell bestämmelse om principen om rättskraft. Anledningen var att tillämpningen utgjorde ett hinder för att återvinna statligt stöd som hade beviljats i strid med unionsrätten och vars oförenlighet med den gemensamma marknaden hade slagits fast i ett kommissionsbeslut som hade vunnit laga kraft.(39) Grunden till detta undantag var att det nationella beslutet var klart lagstridigt, eftersom det hade antagits i strid med kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och Europeiska unionen, och därför inte skulle ha kunnat vinna laga kraft.(40)
84. Inget av dessa undantag tycks vara relevant i förevarande mål. Den allmänna regeln när det gäller balansen mellan kravet på effektivitet, såsom en begränsning av den nationella processuella autonomin, och skyldigheten att ompröva slutliga domstolsavgöranden är följaktligen fortfarande att unionsrätten i normala fall inte kräver att medlemsstaterna ska införa nya rättsmedel,(41) särskilt inte om detta innebär att nationella bestämmelser om rättskraft måste åsidosättas. Om detta emellertid faktiskt är möjligt enligt nationell rätt måste denna lagstiftning uppfylla både kravet på likvärdighet och kravet på effektivitet.(42)
b) Resning enligt artikel 21.2 i lag nr 554/2004: ett överklagande eller en förnyad prövning?
85. Att bedöma artikel 21.2 i lag nr 554/2004 mot bakgrund av kravet på effektivitet är något av en utmaning. Det är bara möjligt att bedöma hur effektivt ett rättsmedel är om man förstår vad som varit avsett att uppnås med rättsmedlet. Detsamma gäller för bedömning av ett rättsmedels effektivitet i fråga om dess tidsfrist (en månad) och den tidpunkt då den börjar löpa (när den dom som ansökan avser meddelats). Effektivt i vilket avseende? Vad skulle uppnås med rättsmedlet?
86. Den centrala frågan i detta avseende är huruvida artikel 21.2 i lag nr 554/2004 var tänkt att fungera som ytterligare ett sätt att söka ändring av en dom, i likhet med andra extraordinära rättsmedel, såsom överklagande med krav på prövningstillstånd (eller överklagande till kassationsdomstol), eller huruvida den skulle avse en förnyad prövning. Förfarandena för dessa skiljer sig åt.
87. Å ena sidan kan det beträffande överklaganden med krav på prövningstillstånd konstateras att de vanligen avser rättsfrågor, det vill säga de grundar sig på ett påstått åsidosättande av rättsregler och medför endast begränsade möjligheter att ompröva domskälen och bedömningen av omständigheterna. Ett sådant överklagande ges vanligen in till en domstol högre upp i hierarkin än den domstol som meddelade den dom som överklagandet avser, även om det ibland kan ges in till den domstol som meddelade den dom i högsta instans som angrips (som en form av preliminär omprövning av det egna avgörandet (”auto-remedy”). Det är viktigt att framhålla att fristen för att ge in ett överklagande normalt börjar löpa från den tidpunkt då den överklagade domen meddelats eller delgetts. Till sist kan det konstateras att denna typ av överklagande per definition inte avser slutliga eller lagakraftvunna avgöranden i den mening som avses i EU-domstolens praxis, enligt vilken domstolsavgöranden vinner laga kraft ”efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut”.(43)
88. Å andra sidan baseras förnyade prövningar i vanliga fall på att nya omständigheter eller ny bevisning framkommer som parterna och domstolen inte kände till när den ursprungliga domen meddelades och som sannolikt kommer att påverka avgörandet. När en begäran om förnyad prövning beviljas innebär det vanligen att den förnyade prövningen eller ändringen av den ursprungliga domen måste göras av den domstol som meddelade dom i första instans, eftersom omständigheterna förmodligen kommer att prövas på nytt. Om en förnyad prövning baseras på en ny omständighet börjar fristen för att ansöka om förnyad prövning i vanliga fall löpa vid den tidpunkt då den berörda parten får kännedom om den nya omständigheten. Dessutom kombineras denna subjektiva tidsfrist ibland med en mer objektiv sådan genom vilken ansökningar om förnyad prövning bara kan ges in inom ett visst antal år efter det att den ursprungliga domen meddelades. Slutligen avser ansökningar om förnyad prövning också per definition slutliga eller lagakraftvunna domar i den mening som avses i EU‑domstolens praxis som citeras i föregående punkt i detta förslag till avgörande.
c) Lika effektivt som exakt vad?
89. Om jag jämför mekanismen för resning i artikel 21.2 i lag nr 554/2004 med de två ideala modeller av extraordinära rättsmedel som jag har beskrivit ovan står det inte klart för mig vilken av dessa modeller denna mekanism var tänkt att följa. I den mån resningsansökan ges in mot lagakraftvunna avgöranden, tycks resning till en början något mer motsvara ett förfarande för förnyad prövning. Om den grundas på ett åsidosättande av (med all sannolikhet redan befintliga) rättsregler och fristen, som är relativt kort, börjar löpa vid den tidpunkt då den ursprungliga domen meddelades, tycks omprövningsmekanismen emellertid utgöra ett extraordinärt överklagande. Samtidigt är det i det fallet ganska förvånande att resningsansökan enligt artikel 21.2 i lag nr 554/2004 måste ges in till samma domstol som meddelade den ursprungliga domen, särskilt med tanke på att domstolen kommer att bli ombedd att ompröva en dom som den meddelat endast några dagar eller veckor innan och på grundval av redan befintliga unionsbestämmelser som denna domstol med all sannolikhet redan beaktade när den meddelade den domen.
90. Enligt principen om processuell autonomi har medlemsstaterna ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning när de utformar sina system för rättslig prövning. I samband med valet mellan modellerna har medlemsstaterna då också logiskt sett frihet att skapa hybrider och processuella mutationer, om de så önskar.
91. Hybriderna ska emellertid vara effektiva. De måste kunna ge det skydd som de är avsedda att säkerställa, samtidigt som de inte otillbörligt får störa eller inkräkta på andra värden som är lika viktiga. Såsom jag upprepade gånger betonat i de föregående punkterna i detta förslag till avgörande(44) är rättssäkerhet och vikten av principen om rättskraft ett annat centralt värde som har erkänts och understrukits av EU-domstolen. Avvägningen och prövningen av dessa värden på EU-nivå har fått EU‑domstolen att tydligt uttala att betydelsen av rättssäkerhet i samband med lagakraftvunna avgöranden och rättslig stabilitet är så stor att den inte överskuggas av kravet på unionsrättens effektivitet, även om fel i den nationella tillämpningen av unionsrätten därmed skulle kunna åtgärdas. Lagakraftvunna avgöranden är inte slutliga på grund av att de nödvändigtvis är felfria. De är slutliga eftersom ett mål måste avslutas i ett visst skede.
92. I slutändan ankommer det på den nationella domstolen att, inom ramen för sådana överväganden, bedöma effektiviteten hos den omprövningsmekanism som införts genom artikel 21.2 i lag nr 554/2004. Mot bakgrund av min begränsade kunskap om den relevanta nationella lagstiftningen och processuella bakgrunden, såsom den beskrivits i målet vid EU-domstolen, verkar det som om mekanismen helt enkelt faller mellan två stolar.
93. Å ena sidan är den diskutabel som överklagande. Ändring söks av samma domstol som bara några dagar eller veckor tidigare meddelade den dom som är föremål för resningsansökan, högst sannolikt med beaktande av och eventuellt i strid med samma unionsbestämmelser och domar från EU-domstolen. Det framkommer sannolikt inte så många nya omständigheter inom en månad efter det att domen meddelats.(45)
94. Å andra sidan är den också diskutabel som förnyad prövning. Fristen för att begära resning beräknas från datumet för den första domen och inte från det datum då en ny omständighet framkom som tillåter en resningsansökan, nämligen en ny dom från EU-domstolen. Kravet på effektivitet bör i själva verket tolkas som en skyldighet att föreskriva en rimlig tidsfrist,(46) något som har betydelse inte bara för fristens längd, utan också för den tidpunkt då den börjar löpa. Till förvirringen bidrar dessutom det förhållandet att artikel 21.2 i lag nr 554/2004 ursprungligen innehöll bestämmelser om tidsfrister som var obegripliga(47) och därefter – innan ICCJ meddelade avgörande nr 45/2016 – tydligen inte föreskrev någon tidsfrist över huvud taget.(48) Rätten till ett effektivt domstolsskydd kräver att begränsningar i rätten till domstolsprövning, såsom begränsningar på grund av tidsfrister, är tydliga och förutsebara.(49)
95. Det tycks därför som om artikel 21.2 i lag nr 554/2004 kan ha vissa problem med att uppfylla kravet på effektivitet, vilket i samband med rättsmedel också omfattas av artikel 47 första stycket i stadgan. Bestämmelsen är tydlig såtillvida som den kräver att det ska finnas ett ”effektivt rättsmedel inför en domstol”. Artikel 47 omfattar därför inte bara rätten till domstolsprövning(50) (i strikt bemärkelse, det vill säga att ha möjlighet att väcka talan), utan också kravet att denna tillgång ska leda till ett effektivt rättsmedel(51) (i den meningen att det faktiskt görs en prövning), vilket i denna senare bemärkelse överlappar med den övergripande principen om ett effektivt domstolsskydd, som också anges i artikel 47.(52)
96. Att det rättsmedel som föreskrivs i artikel 21.2 i lag nr 554/2004 är diskutabelt framgår slutligen också ganska tydligt av omständigheterna i förevarande mål. Efter att tre gånger ha ansökt om resning med stöd av denna bestämmelse har Oana Mădălina Călin fortfarande inte lyckats utverka återbetalning av det belopp som hon betalat genom avgiften för miljödekalen. Det bör understrykas att detta inte beror på att omständigheterna i sak inte varit till hennes fördel. Det enda avgörande i sak som någonsin har fällts efter omprövning var till hennes fördel. Hon kunde inte dra nytta av det avgörandet på grund av (den uteblivna) tillämpningen av fristen för ansökan om resning. Samtidigt visar detta fall också att detta rättsmedel i hög grad strider mot principerna om rättssäkerhet och en stabil rättsordning och stabila rättsförhållanden, vars betydelse också har angetts klart och tydligt i EU-domstolens praxis.(53)
D. Alternativen
97. Det sägs ofta att vägen till helvetet är kantad av goda föresatser. Den nationella lagstiftarens uppenbara avsikt att sörja för en effektiv tillämpning av unionsrätten på nationell nivå kan bara berömmas. Det kan emellertid diskuteras huruvida de medel som valts för att nå detta mål är optimala. Unionsrättens effektivitet är knappast betjänt av ändlösa kedjor av förnyade prövningar.
98. Om den nationella domstolen med full kännedom om nationell rätt och nationella förfaranden kommer fram till att resningsförfarandet enligt artikel 21.1 i lag nr 554/2004 inte uppfyller kravet på effektivitet enligt beskrivningen i föregående avsnitt, då får frågan om alternativa möjligheter att få skatter och avgifter som har tagits ut i strid med unionsrätten återbetalda betydelse på nytt. Som stöd för den nationella domstolen vill jag tillägga följande avslutande kommentarer.
99. Det kan vara lämpligt att inledningsvis notera att skyldigheten att inte ta ut sådana skatter som den skatt som är i fråga i det nationella målet fastställdes i EU-domstolens praxis för ganska länge sedan beträffande inte bara Rumänien(54), utan också andra medlemsstater(55). Sett ur detta perspektiv kan det hävdas att den diskussion verkar något konstlad som förs om huruvida skyldigheten att återbetala den ifrågavarande skatten uppkom efter EU-domstolens dom i målet Manea eller efter domen i målet Budișan och om vilken av dessa båda domar som gav upphov till omprövningsskyldigheten.
100. Med detta sagt vill jag också understryka att unionsrättsordningen också föreskriver rättsmedel om medlemsstaterna inte uppfyller sin skyldighet att inte ta ut sådana skatter som i sig kanske åstadkommer en jämnare avvägning mellan rättssäkerhetsprincipen och kravet på en effektiv tillämpning av unionsrätten.
101. För det första är de administrativa myndigheterna, och särskilt skattemyndigheterna, i egenskap av myndigheter i en medlemsstat, skyldiga att återbetala felaktigt uttagna skatter. Jag anser att en sådan möjlighet inte nödvändigtvis är beroende av att det finns ett nationellt domstolsavgörande, varigenom en tidigare slutlig dom enligt vilken en sådan avgift ska betalas, omprövas eller upphävs. Nationell lagstiftning kan naturligtvis föreskriva återbetalning (i vissa fall för vissa typer av betalningar som tidigare har tagits ut) utan att kräva att det domstolsavgörande genom vilket skyldigheten att betala skatten ursprungligen fastställdes först ska upphävas. Likaså krävs det inte nödvändigtvis, för att återbetalningsskyldigheten ska uppfyllas på nationell nivå, att de administrativa myndigheterna omprövar det ursprungliga administrativa beslutet i den mån det enligt nationell rätt är möjligt att helt enkelt fatta ett nytt administrativt beslut enligt vilket rätten till återbetalning av den felaktigt uttagna skatten erkänns.
102. För det andra skulle det, även om den nationella lagstiftaren förklarade sig inte ha befogenhet att besluta om betalningar ur statskassan, vilket förvisso skulle vara ganska förvånansvärt, i vart fall vara möjligt att ompröva de ursprungliga administrativa beslut som utfärdats i enskilda fall, enligt de villkor som EU-domstolen angav i domen i målet Kühne & Heitz.(56)
103. För det tredje kan en person i samma situation som Oana Mădălina Călin också väcka skadeståndstalan mot den medlemsstat som inte återbetalat den felaktigt uttagna skatten.
104. I detta avseende har den hänskjutande domstolen i beslutet om förhandsavgörande angett att en begäran om resning var det enda tillgängliga rättsmedlet för Oana Mădălina Călin vid den aktuella tidpunkten. Den rumänska regeringen har å sin sida bekräftat i sitt skriftliga yttrande att Oana Mădălina Călin fortfarande har möjlighet att väcka skadeståndstalan mot staten.
105. EU-domstolen har i en nyligen meddelad dom anfört följande: ”[P]rincipen om rättskraft [utgör] inte … hinder för att erkänna principen om statens skadeståndsansvar till följd av ett avgörande av en domstol som dömer i sista instans … På grund av bland annat den omständigheten att en överträdelse genom ett sådant avgörande av de rättigheter som följer av unionsrätten normalt inte längre kan avhjälpas, kan de enskilda nämligen inte fråntas möjligheten att hålla staten skadeståndsansvarig, för att på så sätt erhålla ett rättsligt skydd för sina rättigheter”.(57)
106. Det står således klart att det för en skadeståndstalan mot staten inte krävs ett nationellt avgörande genom vilket det tidigare domstolsavgörande som uteslutit återbetalning av den felaktigt uttagna skatten officiellt upphävs.(58) Det är emellertid något mindre klart huruvida en skadeståndstalan mot staten bara är möjlig så länge som det lagakraftvunna domstolsavgörandet meddelats av en domstol som dömer i sista instans – det vill säga en domstol vars avgöranden inte kan överklagas med ett ordinärt rättsmedel.(59)
107. När det gäller skadeståndstalan mot staten anser jag att det inte råder tvivel om att kravet att den domstol som påstås ha åsidosatt unionsrätten ska vara den domstol som dömer i sista instans är fullt motiverat när det påstådda åsidosättandet av unionsrätten är ett åsidosättande av dessa domstolars skyldighet enligt artikel 267 tredje stycket FEUF att begära ett förhandsavgörande.(60)
108. Jag tror emellertid att frågan huruvida samma krav kan ställas i andra fall, särskilt i de fall där det påstådda åsidosättandet utgör en tillräckligt allvarlig överträdelse av en unionsbestämmelse, fortfarande är obesvarad.
109. Vid en bokstavlig tolkning av domstolens praxis kan det verka som om ett sådant krav faktiskt skulle ställas i de fall där staten är ansvarig för rättsliga fel. Det är emellertid lämpligt att erinra om att dessa uttalanden gjordes i samband med mål som avsåg en påstådd överträdelse av skyldigheten att begära ett förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket FEUF.(61) Själva den påstådda rättsstridigheten (vållandet) bestod således delvis(62) i att inget förhandsavgörande begärdes från domstolen. Skulle detta emellertid också automatiskt utesluta andra nationella domstolars ansvar för andra överträdelser av unionsrätten än (eller oberoende av) underlåtelse att iaktta skyldigheten att begära förhandsavgörande?(63)
110. Jag anser att om den påstådda överträdelsen av unionsrätten inte helt eller delvis utgörs av en domstols underlåtelse att begära ett förhandsavgörande, trots att den är skyldig att göra det enligt artikel 267 tredje stycket FEUF, utan av ett åsidosättande av en annan unionsbestämmelse, så kräver kanske överträdelsens art inte nödvändigtvis att alla nationella rättsmedel ska vara uttömda innan skadeståndstalan mot staten kan väckas.(64)
V. Förslag till avgörande
111. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som har ställts av Curtea de Apel Ploieşti (Appellationsdomstolen i Ploieşti, Rumänien) på följande sätt:
– Kravet på likvärdighet ska tolkas på så sätt att det under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet inte utgör hinder för nationell lagstiftning så som den tolkas i nationell praxis, enligt vilken tidsfristen för att lämna in en ansökan om resning av ett lagakraftvunnet domstolsavgörande som strider mot unionsrätten är en månad och börjar löpa från det datum då det lagakraftvunna avgörande som är föremål för resning har delgetts. Kravet på effektivitet och artikel 47 första stycket i stadgan kan tvärtom utgöra hinder för ett rättsmedel som inte är ett effektivt medel för att uppnå de mål som de syftar till att uppnå, samtidigt som principerna om rättssäkerhet och rättskraft i hög grad åsidosätts. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att definiera dessa mål och att fastställa huruvida det rättsmedel som är i fråga i det nationella målet uppfyller dessa mål.