ELEANOR SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2010. július 15.1(1)
C‑240/09. sz. ügy
Lesoochranárske zoskupenie VLK
kontra
Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky
(A Najvyšší súd Slovenskej republiky [Szlovákia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
(Környezet – Aarhusi Egyezmény – A nyilvánosságnak a döntéshozatali folyamatban való részvétele és az igazságszolgáltatáshoz való jog környezeti ügyekben)
1. A Najvyšší súd Slovenskej republiky (a Szlovák Köztársaság Legfelsőbb Bírósága) által előterjesztett jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló ENSZ EGB egyezmény (Aarhusi Egyezmény)(2) 9. cikke (3) bekezdésének hatályát érinti; különösen azt a kérdést, hogy a cikk közvetlen hatállyal rendelkezik‑e a tagállamok jogrendjében.
2. A jelen ügy fontos kérdéseket vet fel arra vonatkozóan, hogy a vegyes megállapodások rendelkezéseinek értelmezésére a tagállam nemzeti bíróságának vagy az Európai Unió Bíróságának van‑e joghatósága.
Az Aarhusi Egyezmény
3. Az Aarhusi Egyezmény preambuluma elismeri, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy egészségének és jólétének megfelelő környezetben éljen, továbbá mind egyénileg, mind pedig másokkal együttesen kötelessége a környezet védelme és javítása a jelenlegi és jövőbeli generációk javára. Az állampolgárok ezen jogának biztosításához, és azért, hogy ezen kötelességüket be tudják tartani, a környezeti ügyekben biztosítani kell számukra az információkhoz való hozzáférést, a döntéshozatalban való részvétel lehetőségét, továbbá az igazságszolgáltatáshoz való jogot.
4. Az Aarhusi Egyezmény 3. cikke meghatározza az egyezmény általános rendelkezéseit. A 3. cikk (1) bekezdése szerint „[a] Felek az Egyezmény rendelkezéseinek megvalósításához szükséges egyértelmű, átlátható és következetes keret létrehozása és fenntartása céljából meghozzák a szükséges jogi, szabályozásbeli [helyesen: törvényi, rendeleti] és egyéb intézkedéseket, beleértve azon intézkedéseket is, melyek célja a kompatibilitás biztosítása az ezen Egyezményben foglalt tájékoztatási, részvételi és igazságszolgáltatási kötelezettség megvalósításáról szóló rendelkezések között” [helyesen: beleértve az ezen Egyezménynek az információkra, a nyilvánosság részvételére és az igazságszolgáltatáshoz való jogra vonatkozó rendelkezései közötti összhang biztosítására irányuló intézkedéseket, valamint a megfelelő végrehajtási intézkedéseket is].
5. A 6. cikk több olyan elemet foglal magában, amelyek a nyilvánosságnak a döntéshozatali folyamatban való részvételére vonatkoznak. A releváns rendelkezések a következők:
„1. Valamennyi Fél
(a) az I. mellékletben felsorolt javasolt tevékenységek engedélyezési eljárása során hozandó döntésben betartja e cikk rendelkezéseit;
(b) nemzeti szabályozásának megfelelően alkalmazza az ezen cikkben előírtakat olyan javasolt tevékenységekkel kapcsolatos döntések esetében is, melyek nem tartoznak az I. mellékletben felsorolt tevékenységek közé, de jelentős hatással lehetnek a környezetre. Ennek megállapítása végett a Félnek meg kell vizsgálnia, hogy egy adott javasolt tevékenység a jelen cikk rendelkezései alá tartozik‑e, vagy sem […]”
6. A 9. cikk a „Hozzáférés az igazságszolgáltatáshoz” [helyesen: „Az igazságszolgáltatáshoz való jog”] címet viseli. A jelentőséggel bíró rendelkezései a következők:
„(2) Valamennyi Fél, nemzeti jogszabályainak keretein belül, biztosítja az érintett nyilvánosság azon tagjai számára, akik
a) kellő érdekeltséggel bírnak a döntésben
vagy alternatívan,
b) jogaik sérülését állítják, amennyiben a Fél közigazgatási eljárási törvénye ennek fennállását előfeltételként szabja,
a felülvizsgálati eljárás hozzáférhetőségét bíróság és/vagy más, a jogszabályok által kijelölt független és pártatlan testület előtt, hogy megtámadják bármely döntés, intézkedés vagy mulasztás anyagi vagy eljárási törvényességét, mely ütközik a 6. cikk rendelkezéseivel, és, amennyiben a nemzeti jog így rendelkezik, a jelen Egyezmény más releváns rendelkezéseivel, nem csorbítva a (3) bekezdés érvényét [helyesen: a bíróság és/vagy más, a jogszabályok által kijelölt független és pártatlan testület előtti, arra irányuló jogorvoslati eljáráshoz való jogot, hogy vitassák egyfelől – amennyiben a nemzeti jog így rendelkezik – az Egyezmény 6. cikke rendelkezéseinek, másfelől – az alábbi (3) bekezdés sérelme nélkül – más releváns rendelkezéseinek hatálya alá tartozó határozatok, intézkedések vagy mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségét].
A kellő érdek és a jogsérelem fogalmát a nemzeti jogszabályok követelményeivel, valamint azzal a céllal összhangban kell meghatározni, miszerint ezen Egyezmény hatálya alatt [helyesen: az ezen Egyezmény hatálya alá tartozó ügyekben] az érintett nyilvánosság kapjon széles körű hozzáférési lehetőséget az igazságszolgáltatáshoz [helyesen: nyilvánosságot széles körben illesse meg az igazságszolgáltatáshoz való jog]. E célból a 2. cikk (5) bekezdésében írt követelményeknek megfelelő, nem kormányzati szervezet kellő érdekkel rendelkezőnek minősül a fenti a) albekezdés céljára. Ugyanezen szervezetek a fenti b) albekezdésben megfogalmazott jogokkal rendelkező szervezeteknek minősülnek.
Ezen bekezdés rendelkezései, ahol ezt a nemzeti szabályozás előírja, nem zárhatják ki azon követelményt, amely egy adminisztratív hatóság előtti felülvizsgálati eljárásnak az ügy jogi útra terelése előtti megindítására és lefolytatására vonatkozik [helyesen: A (2) bekezdés rendelkezései nem zárják ki a valamely közigazgatási hatóság előtti előzetes jogorvoslati eljárás lehetőségét, és nem érintik azt a követelményt, hogy a bírósági jogorvoslati eljárás megindítása előtt ki kell meríteni a közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket azokban az esetekben, amelyekben a nemzeti jog ezt előírja].
(3) A fenti (1) és (2) bekezdésben tárgyalt felülvizsgálati eljárások szabályainak csorbítása nélkül valamennyi Fél biztosítja, hogy a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogrendszerben lefektetett kritériumoknak, amennyiben vannak ilyenek, megfelelnek, a közigazgatási és bírói eljárásokhoz való hozzáférés biztosított legyen, hogy megtámadhassák magánszemélyek és hatóságok olyan lépéseit és mulasztásait, amelyek ellentmondanak a környezetre vonatkozó nemzeti jog rendelkezéseinek [helyesen: Ezenfelül a fenti (1) és (2) bekezdésben szereplő jogorvoslati eljárások sérelme nélkül valamennyi Fél biztosítja a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogban meghatározott kritériumoknak – amennyiben vannak ilyenek – megfelelnek, a magánszemélyek és hatóságok olyan intézkedései vagy mulasztásai megtámadására irányuló közigazgatási vagy bírósági eljáráshoz való jogot, amelyek sértik a környezetre vonatkozó nemzeti jogi rendelkezéseket].
[…]”
7. A 19. cikk a ratifikálásra vonatkozó rendelkezéseket foglalja magában. A 19. cikk (5) bekezdése szerint „[a] 17. cikkben(3) említett regionális gazdasági integrációs szervezetek ratifikációs, elfogadási, jóváhagyási vagy csatlakozási okiratukban nyilatkoznak afelől, hogy az Egyezmény hatáskörébe tartozó kérdésekben milyen mértékben rendelkeznek kompetenciával. E szervezetek a Letéteményest tájékoztatják kompetenciájuk mértékében bekövetkező bárminemű lényegi változásokról is.”
Az Európai Unió joga(4)
Az EK‑Szerződés
8. Az alapeljárás tényállásának idején a környezetre vonatkozó közösségi politikát az EK 174. cikk(5) szabályozta. Ez kimondja, hogy az elfogadott politika hozzájárul a környezet minőségének megőrzésével, védelmével és javításával, az emberi egészség védelmével, a természeti erőforrások körültekintő és ésszerű hasznosításával, és a regionális vagy világméretű környezeti problémák leküzdésére irányuló nemzetközi szintű intézkedések ösztönzésével kapcsolatos célkitűzések megvalósításához. Az EK 175. cikk (1) bekezdése(6) szerint „[a] Tanács a[z EK] 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően határoz arról, hogy a Közösségnek milyen lépéseket kell tennie a[z EK] 174. cikkben említett célok elérése érdekében.”
9. Az EK 300. cikk (2) bekezdése első albekezdésének első mondata és az EK 300. cikk (3) bekezdésének első albekezdése meghatározza a Közösség és egy vagy több állam, illetve nemzetközi szervezet közötti megállapodás megkötésének eljárási követelményeit, amelyek az EK 300. cikk (7) bekezdése szerint kötik a Közösség intézményeit és a tagállamokat.(7)
Az Aarhusi Egyezmény végrehajtása a közösségi jogban
10. Az Aarhusi Egyezmény 9. cikke (2) bekezdésének a közösségi jogban való végrehajtásához szükséges intézkedéseket valójában már az egyezmény ratifikálása előtt elfogadta a 2003/35 irányelv.(8)
A 2003/35 irányelv
11. A releváns preambulumbekezdések a következők:
„(5) 1998. június 25‑én a Közösség aláírta a[z Aarhusi Egyezményt]. Ahhoz, hogy a Közösség ratifikálni tudja az egyezményt, a közösségi jogot megfelelően össze kell hangolni az egyezménnyel.
[…]
(9) Az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (2) és (4) bekezdése előírja a bírósági és egyéb eljárásokhoz való jogot a határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségének a kifogásolása céljából az egyezmény 6. cikkének a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezéseire is figyelemmel.
(10) A környezetvédelemmel kapcsolatos egyes olyan irányelvek tekintetében, amelyek a tagállamok számára előírják a környezettel kapcsolatos tervek és programok elkészítését, azonban a nyilvánosság részvételére vonatkozóan nem tartalmaznak elegendő rendelkezést, rendelkezni kell, hogy biztosítsák a nyilvánosságnak az Aarhusi Egyezmény rendelkezéseivel, különösen annak 7. cikkével összhangban történő részvételét. Más vonatkozó közösségi jogszabályok már előírják a nyilvánosságnak a tervek és programok elkészítésében történő részvételét, és a jövőben, az Aarhusi Egyezménnyel összhangban, a nyilvánosság részvételére vonatkozó előírások eleve beépülnek a vonatkozó jogszabályokba.
(11) A 85/337/EGK tanácsi irányelv[(9)] és a 96/61/EK tanácsi irányelv[(10)] módosítása szükséges annak biztosítása érdekében, hogy azok teljes mértékben összeegyeztethetők legyenek az Aarhusi Egyezmény rendelkezéseivel, különösen annak 6. cikkével és 9. cikke (2) és (4) bekezdésével.
(12) Mivel a javasolt intézkedés célját, nevezetesen az Aarhusi Egyezmény alapján fennálló kötelezettségek végrehajtásához való hozzájárulást, a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért e cél, az intézkedés szintje és hatása révén, közösségi szinten jobban megvalósítható, a Közösség a Szerződés 5. cikkében meghatározott szubszidiaritás elvével összhangban intézkedéseket fogadhat el. […]”
12. Az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (2) bekezdésében foglalt követelményeknek az uniós jogba való átültetése céljából a 2003/35 irányelv beiktatta a 85/337 irányelvbe a 10a. cikket, illetve a 96/61 irányelvbe a 15a. cikket.
A 2005/370/EK tanácsi határozat
13. Az Aarhusi Egyezmény az Európai Közösség nevében a 2005/370/EK tanácsi határozattal került jóváhagyásra.(11) Ez a jóváhagyás akkor az EK 175. cikken, az EK 300. cikk (2) bekezdése első albekezdésének első mondatán és a 300. cikk (3) bekezdésének első albekezdésén alapult.
14. A 2005/370 határozat melléklete az Európai Közösség által az Aarhusi Egyezmény 19. cikkével összhangban tett nyilatkozatot(12) tartalmaz. A Nyilatkozat második bekezdése szerint „a hatályos jogi eszközök nem szabályozzák teljes körűen az egyezmény 9. cikkének (3) bekezdésében meghatározott kötelezettségek végrehajtását, amennyiben magánszemélyek vagy a 2. cikk (2) bekezdésének d) pontjában szabályozott európai közösségi intézményektől eltérő hatóságok intézkedéseik és mulasztásaik miatti felelősségre vonására szolgáló közigazgatási és igazságügyi eljárásokra vonatkoznak, következésképpen a tagállamok felelősek ezen kötelezettségek teljesítéséért az egyezménynek az Európai Közösség általi jóváhagyása időpontjában, és felelősek maradnak mindaddig, amíg a Közösség, az EK‑Szerződés alapján meglévő hatáskörét gyakorolva, el nem fogad közösségi jogszabályokat azon kötelezettségek teljesítésének szabályozásáról.”
15. Az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdését csak részben, az 1367/2006/EK rendelettel(13) hajtották végre az uniós jogban, amely rendelet azonban csupán az Európai Unió intézményeire alkalmazandó. Az említett bekezdés általános végrehajtására nem került sor. Bár a Bizottság 2003. október 24‑én elkészítette az igazságszolgáltatáshoz a környezeti ügyekben való jogról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó javaslatot(14), az azonban nem került elfogadásra, és nem lett belőle jogi aktus.
16. A nemzeti bíróság előtti eljárás alapjául szolgáló tényállás tükrében végül meg kell említeni, hogy a barna medve (ursus arctos) az élőhely‑irányelv(15) II. melléklete szerint olyan közösségi jelentőségű faj, amelynek megőrzéséhez különleges természetmegőrzési területek kijelölése szükséges, a IV. melléklet szerint pedig közösségi jelentőségű, szigorú védelmet igénylő faj.
A nemzeti jog
17. A Szlovák Köztársaság Nemzeti Tanácsa a 2005. szeptember 23‑i 1840. számú rendeletével jóváhagyta az Aarhusi Egyezményhez való csatlakozást. Az Egyezmény 2006. március 5‑én lépett hatályba a Szlovák Köztársaságban.
18. A Szlovák Köztársaságban a közigazgatási eljárást többek között a közigazgatási eljárásról szóló 71/1967. sz. törvény szabályozza (a továbbiakban: a közigazgatási eljárásról szóló törvény). E törvény 14. cikke szerint ügyfélként való elismerésüket kérhetik azok a személyek, akiknek a jogait és jogos érdekeit a közigazgatási eljárás közvetlenül érinti.
19. 2007. november 30. előtt az 543/2002. sz. törvény 83. cikke (3) bekezdésének második mondata az ügyfél jogállásával ruházta fel azokat az egyesületeket, amelyek célja a környezetvédelem volt. Ezt a jogállást azok az egyesületek szerezhették meg, amelyek meghatározott időn belül írásban kérelmezték a részvételük engedélyezését. E rendelkezés (6) bekezdése szerint ezek az egyesületek kérhették, hogy a környezetet valószínűleg érintő bármely eljárásról értesítést kapjanak. A (7) bekezdés szerint a hatóságok ennek megfelelően kötelesek voltak értesíteni az egyesületeket. Az ilyen egyesületek számára az a lehetőség is fennállt, hogy a polgári perrendtartás 250. cikkének (2) bekezdésével összhangban bármely határozatot megtámadjanak a bíróságok előtt.
20. Ugyanakkor az 554/2007. sz. törvény 2007. december 1‑jétől kezdődő hatállyal módosította az 543/2002. sz. törvényt. A módosításnak a jelen ügy szempontjából jelentőséggel bíró hatása az volt, hogy az alapeljárás felpereséhez hasonló környezetvédő egyesületeket most „érdekelt félnek” sorolják be „ügyfél” helyett. A Szlovák Kormánynak a tárgyaláson tett előadása szerint a jogállás megváltozása lényegében kizárja, hogy ezek az egyesületek közvetlenül eljárást kezdeményezhessenek a határozatok jogszerűségének felülvizsgálata iránt. Ehelyett ügyészt kell felkérniük arra, hogy eljárjon a nevükben.
A tényállás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
21. Az alapeljárás felperese, a Lesoochranárske zoskupenie VLK (a továbbiakban: LZ) környezetvédelemmel foglalkozó személyegyesülés. Az LZ arra kérte a Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (a Szlovák Köztársaság Környezetvédelmi Minisztériuma) alperest, hogy tájékoztassa minden olyan közigazgatási döntéshozatali eljárásról, amely érintheti a természet és a környezet védelmét, valamint amely a fajok vagy területek védelmétől való eltérés engedélyezésére vonatkozik.
22. 2008 elején az LZ‑t többek között tájékoztatták arról, hogy különböző vadászegyesületek kezdeményezésére indult több közigazgatási eljárás van folyamatban. A minisztérium 2008. április 21‑én olyan határozatot hozott, amelyben helyt adott egy vadászegyesület által előterjesztett, a barna medve védelmére vonatkozó szabályoktól való eltérés engedélyezésére irányuló kérelemnek. Ezen eljárás során és ezt követően is az LZ jelezte a részvételi szándékát a minisztériumnak, kérve a közigazgatási eljárásról szóló törvény 14. cikkében foglaltak szerinti elismerését annak, hogy a közigazgatási eljárásban az ügyfél jogállása illeti meg. Az LZ főként azt állította, hogy a kérdéses eljárások közvetlenül érintik az Aarhusi Egyezményből eredő jogait és jogos érdekeit. Továbbá úgy vélte, hogy az egyezménynek közvetlen hatálya van.
23. A minisztérium a 2008. június 26‑i határozatával (a továbbiakban: a megtámadott határozat) megerősítette a 2008. április 21‑i határozatát. Továbbá kimondta, hogy az LZ‑t nem illette meg az ügyfél jogállása az eljárásban. Ezért az LZ nem fellebbezhetett a 2008. április 21‑i határozat ellen. A minisztérium továbbá úgy vélte, hogy az Aarhusi Egyezmény olyan nemzetközi egyezmény, amely csak a nemzeti jogba való átültetést követően hatályosulhat. Álláspontja szerint a Szlovák Köztársaság kétségtelenül címzettje az Aarhusi Egyezmény 9. cikke (2) és (3) bekezdésnek, az azokban foglalt rendelkezések azonban nem említik egyértelműen, hogy mely alapvetőnek gondolt jogokat és szabadságokat alkalmazhatnak közvetlenül a hatóságok a nemzetközi közjogban használt „self executing”‑elmélet értelmében.
24. Az LZ keresetet terjesztett elő a megtámadott határozat ellen a Krajský súd v Bratislave‑n (a továbbiakban: Pozsonyi Regionális Bíróság). A bíróság megvizsgálta a megtámadott határozatot és az azt megelőző közigazgatási eljárást, és elutasította az LZ keresetét.
25. Ezen álláspont alátámasztására a Pozsonyi Regionális Bíróság rögzítette, hogy a 9. cikk (2) és (3) bekezdésének sem a logikai, sem a szó szerinti értelmezése nem biztosít jogot a közigazgatási és a bírósági eljárásban félként való részvételre. Az Aarhusi Egyezmény, épp ellenkezőleg, arra kötelezi a szerződő feleket, hogy – határozatlan időn belül ‑ fogadják el azon belső jogi szabályozást, amelynek alapján az érintett nyilvánosság számára lehetővé teszik az Egyezmény 6. cikke rendelkezéseinek hatálya alá tartozó tevékenységekről szóló határozatok felülvizsgálatában való részvételt, akár bíróság, akár más hatóság előtt.
26. Az LZ fellebbezést nyújtott be a Legfelsőbb Bírósághoz, amely felfüggesztette az eljárást, és a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
1. Elismerhető‑e, hogy az 1998. június 25‑i Aarhusi Egyezmény 9. cikke és nevezetesen annak (3) bekezdése a nemzetközi szerződésekhez kötődő közvetlen alkalmazhatósággal (self‑executing jelleggel) rendelkezik, figyelembe véve az e nemzetközi szerződés által kitűzött azon fő célt, hogy a nyilvánosság vagy az érintett nyilvánosság számára a fél az eljárásban jogállás biztosításával eltérjen a kereshetőségi jog hagyományos fogalmától, és tekintettel arra, hogy az Európai Unió, bár 2005. február 17‑én csatlakozott az említett nemzetközi egyezményhez, a végrehajtásához szükségez közösségi intézkedéseket még nem fogadta el?
2. Elismerhető‑e, hogy jelenleg a közösségi jogrend részét képező Aarhusi Egyezmény 9. cikke és nevezetesen annak (3) bekezdése a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának értelmében véve közösségi jogi közvetlen alkalmazhatósággal vagy közvetlen hatállyal rendelkezik?
3. Az első vagy a második kérdésre adott igenlő válasz esetében az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése az e nemzetközi szerződésben kitűzött fő célra tekintettel értelmezhető‑e úgy, hogy a „hatóságok [aktusai]” fogalma magában foglalja a valamely határozat meghozatalát jelentő aktust, ami azt eredményezi, hogy a nyilvánosság igazságszolgáltatáshoz való joga magában foglalja a valamely közigazgatási szerv azon határozatának vitatásához való jogot, amely sérti a környezetre vonatkozó nemzeti jogi rendelkezéseket?
27. Az LZ, Németország, Görögország, Franciaország, Lengyelország, Finnország, Svédország, a Szlovák Köztársaság és az Egyesült Királyság kormánya, valamint a Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztettek elő. A görög és a svéd kormány kivételével valamennyi fél megjelent a 2010. május 4‑i tárgyaláson, és szóban kifejtette érveit.
Előzetes észrevételek
Elfogadhatóság
28. A Bíróság elé terjesztett első két kérdés az Aarhusi Egyezmény „9. cikke és nevezetesen annak (3) bekezdése” értelmezését érinti. A harmadik kérdés kizárólag a 9. cikk (3) bekezdését érinti. A 9. cikk a „Hozzáférés az igazságszolgáltatáshoz” [helyesen: „Az igazságszolgáltatáshoz való jog”] címet viseli. A cikk egymást követő bekezdései e jog különböző vonatkozásait érintik.
29. Így a 9. cikk (1) bekezdése biztosítja a jogorvoslati eljáráshoz való jogot, ha az információ iránti kérelmet elutasítják. A 9. cikk (2) bekezdése arra kötelezi a Szerződő Feleket, hogy nemzeti jogszabályaik keretein belül biztosítsák az érintett nyilvánosság meghatározott feltételeknek megfelelő tagjai számára az arra irányuló jogorvoslati eljáráshoz való jogot, hogy vitassák az Egyezmény 6. cikke rendelkezéseinek hatálya alá tartozó határozatok, intézkedések vagy mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségét.(16) A 9. cikk (3) bekezdése további kötelezettséget ró valamennyi Szerződő Felekre, miszerint azok biztosítják biztosítja a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogban meghatározott kritériumoknak megfelelnek, a hatóságok olyan intézkedései vagy mulasztásai megtámadására irányuló közigazgatási vagy bírósági eljáráshoz való jogot, amelyek sértik a környezetre vonatkozó nemzeti jogi rendelkezéseket. A 9. cikk (4) bekezdése kimondja, hogy az első három bekezdésben szereplő eljárásoknak elégséges és hatékony jogorvoslatot kell biztosítaniuk, és meghatároz bizonyos követelményeket, amelyeket az ilyen eljárások során teljesíteni kell. Végül a 9. cikk (5) bekezdése arra kötelezi a Szerződő Feleket, hogy tájékoztassák a nyilvánosságot a közigazgatási és a bírósági jogorvoslati eljárásokhoz való jogaikról, és vizsgálják meg az igazságszolgáltatáshoz való jog hatékonyabb érvényesülését biztosító, megfelelő segítségnyújtási mechanizmusok létesítésének lehetőségét.
30. Lengyelország és az Egyesült Királyság kormánya észrevételeikben felvetik az elfogadhatóság kérdését. Úgy vélik, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések jellegüknél fogva csak a 9. cikk (3) bekezdésére vonatkoznak, és azt indítványozzák, hogy a Bíróság ezért nyilvánítsa az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatatlannak annyiban, amennyiben az az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének egyéb részeire vonatkozik.
31. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek esetében kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság hatáskörébe tartozik az előzetes döntéshozatal szükségességének és a Bíróság elé terjesztett kérdések relevanciájának megítélése. Amennyiben a feltett kérdések a közösségi jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság – főszabály szerint – köteles határozatot hozni. Mindazonáltal a Bíróság kivételes esetekben jogosult saját hatáskörének megállapítása céljából megvizsgálni azokat a körülményeket, amelyek mellett a nemzeti bíróság hozzá fordult. A Bíróság akár el is utasíthatja a határozathozatalt a nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről, ha (többek között) a probléma hipotetikus.(17)
32. Az alapeljárásban az LZ csak az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (2) és (3) bekezdésére kívánt hivatkozni. A Bíróság által a 9. cikk (1), (4) és (5) bekezdésével kapcsolatban esetlegesen adott válasznak nem lenne hatása a nemzeti bíróság előtti ügyre. Ezért a nemzeti bíróságnak a 9. cikk egyéb részeire való hivatkozásai hipotetikusak és következésképpen elfogadhatatlanok.
33. Az Aarhusi Egyezmény – a 9. cikk (2) bekezdése szerint – olyan személyek számára biztosítja az igazságszolgáltatáshoz való jogot, akik a 6. cikk rendelkezéseinek hatálya alá tartozó határozatot, intézkedést vagy mulasztást kívánnak megtámadni. A 6. cikk az Egyezmény I. mellékletében felsorolt tevékenységekre (a felsorolásban szerepelnek többek között az ipari projektek, a fémek előállítása és feldolgozása, valamint a hulladékkezelés), és olyan tevékenységekre vonatkozik, amelyek a nemzeti jog szerint jelentős hatással lehetnek a környezetre.
34. A 9. cikk (2) bekezdésének alkalmazási köre megegyezik a KHV‑irányelvével és a KIMCS‑irányelvével (amely a KHV‑irányelvtől függetlenül érvényesül, és nem zárja ki annak alkalmazását).
35. A szabályozási tárgyak ilyen egybeesése arra utal, hogy a 9. cikk (2) bekezdését teljes egészében végrehajtották az uniós jogban. A 2003/35 irányelv (10) és (11) preambulumbekezdése továbbá azt mutatja, hogy a jogalkotó az említett irányelvvel bevezetett módosításokat az e rendelkezés teljes végrehajtására megfelelőnek tekintette.
36. Ilyen körülmények között fel sem merül az a kérdés, hogy a 9. cikk (2) bekezdése közvetlen hatállyal bír‑e.(18)
37. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket csak annyiban válaszolja meg, amennyiben azok a 9. cikk (3) bekezdésre vonatkoznak.
38. Végül megállapítható, hogy bár – mint azt az Egyesült Királyság helyesen észrevételezte – a kérdést előterjesztő bíróság a kérdésében mind a „közvetlen hatály”, mind a „közvetlen alkalmazhatóság” fogalmát használja, a Bíróság elé terjesztett első két kérdés a 9. cikk (3) bekezdésének közvetlen hatályát érinti.(19) Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság az első két kérdést tekintse úgy, mintha azok csak a közvetlen hatályra vonatkoznának.
39. Az egyértelműség kedvéért megjegyzem, hogy a „közvetlen hatálynak” a jelen ügy szempontjából jelentőséggel bíró tesztje a nemzetközi jog rendelkezéseire vonatkozik, és némileg eltér az uniós jog „belső” rendelkezéseire vonatkozó teszttől. A különbségtételről röviden szót ejtek a későbbiekben.(20)
Az első kérdésről
40. A kérdést előterjesztő bíróság az első és második kérdésében arra keresi a választ, hogy elismerhető‑e, hogy az Aarhusi Egyezmény 9. cikke (3) bekezdésének közvetlen hatálya van.
41. Az első kérdés – ahogyan arra a Bíróság elé észrevételeket előterjesztő felek közül többen is rámutattak – közvetve a vegyes megállapodások értelmezésére vonatkozó hatáskör és joghatóság problémáját veti fel. A Bizottság, a finn és a svéd kormány pedig kimondottan azt a kérdést tették fel, hogy a jelen ügyben van‑e a Bíróságnak hatásköre az elé terjesztett kérdésben való döntéshozatalra.
42. A Bíróságnak a hatáskör és a joghatóság előbbi kérdéseit érintő ítélkezési gyakorlata hosszú múltra tekint vissza, és néha fordulatosan alakult, majd a legújabb Merck Genéricos ügyben hozott ítéletben(21) csúcsosodott ki. Azt javaslom, hogy kezdjünk az ítélkezési gyakorlat vizsgálatával.
A Bíróságnak a vegyes megállapodásokkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlata
43. Amint azt több tudós is megjegyezte, a vegyes megállapodások az európai jog normatív eszközeinek különösen vitatott típusát képezik.(22) A Bíróság kezdetben a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásra összpontosított. Az ERTA‑ügyben a Bíróság szabályként rögzítette, hogy a tagállam külső hatásköre korlátozott válik, amennyiben a Közösség kizárólagos külső hatáskört szerez. A Közösség belső szabályozás alapján szerezhet ilyen kizárólagos külső hatáskört.(23) Az ERTA‑ügyben rögzített szabály szolgál a vegyes megállapodások bármely vizsgálatának általános kiindulópontjául.(24)
44. A Bíróságnak a vegyes megállapodások értelmezésére vonatkozó jogköre ezért a vegyes megállapodásnak a Közösség hatáskörébe tartozó rendelkezéseire korlátozódik?
45. Az ítélkezési gyakorlatának egy hasonlóan korai pontján merült fel az a kérdés, hogy rendelkezik‑e a Bíróság joghatósággal a vegyes megállapodások érvényességével és értelmezésével kapcsolatos előzetes döntéshozatalra. A Bíróság a Haegeman‑ügyben hamar arra a megállapításra jutott, hogy rendelkezik joghatósággal. Ezt a megállapítást azon az alapon tette, hogy a közösségi intézmények által elfogadott aktusok vonatkozásában rendelkezik joghatósággal, és a (jelenleg az EK 300. cikk alapján megkötött) nemzetközi megállapodások ebbe a körbe tartoznak.(25)
46. A joghatóság korlátainak kérdése kezdetben nem közvetlenül vetődött fel.(26) Aztán a Demirel‑ügyben(27) a Bíróság azt vizsgálta, hogy van‑e hatásköre a Török Köztársasággal kötött társulási megállapodás rendelkezéseinek értelmezésére. Úgy vélte, hogy azért rendelkezik ilyen hatáskörrel, mert a szabad mozgással kapcsolatos szóban forgó kötelezettségek közösségi hatáskörbe tartoznak.(28) Ezután a Bíróság egy ideig tág megközelítést alkalmazott az ilyen rendelkezések értelmezésére vonatkozó joghatóságát illetően.(29)
47. A Bíróság megközelítése ugyanakkor 1996‑ban, a TRIPS‑egyezmény (a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásairól szóló egyezmény) rendelkezéseinek értelmezésével kapcsolatos Hermès‑ügyben(30) megváltozott. Ebben az eljárásban (amely azt a kérdést érintette, hogy valamely átmeneti nemzeti intézkedés a TRIPS‑egyezmény 50. cikkének értelmében vett „ideiglenes intézkedésnek” volt‑e tekinthető) a Bíróság joghatóságát azon az alapon vitatták, hogy nem volt olyan közösségi határozat, amely a valamely nem kizárólagos hatáskörnek vegyes megállapodás körében történő gyakorlására vonatkozott volna.(31)
48. A Bíróság kimondta, hogy a kérdéses cikk értelmezését illetően hatáskörrel rendelkezik azon az alapon, hogy a TRIPS‑egyezmény 50. cikkével kapcsolatos (és a cikk által érintett) 40/94/EK rendelet(32) az egyezmény aláírásának időpontjában már hatályba lépett. Mivel az adott helyzet a nemzeti jog és a közösségi jog hatálya alá is tartozott, a Bíróságnak elsősorban azért volt joghatósága, mert meg kellett előzni, hogy a jövőben értelmezésbeli eltérések alakuljanak ki, amely eltérésekkel számolni kellett volna akkor, ha a kérdést a nemzeti bíróság joghatóságában hagyják.(33) E következtetés levonásakor a Bíróság különösen a Giloy‑ügyben hozott ítéletre(34) és a Leur‑Bloem ügyben hozott ítéletre(35) támaszkodott (mindkét ügy a közösségi és a nemzeti jog egységes értelmezését érintette, de azokat nem bonyolította a vegyes megállapodás vonatkozásában megosztott hatáskör kérdése).
49. A Bíróság néhány évvel később megerősítette ezt a megközelítést a szintén a TRIPS‑egyezmény 50. cikkének értelmezését érintő Dior‑ügyben.(36) Ebben az ítéletben az 50. cikk értelmezésére vonatkozó hatáskörét egyéb szellemi tulajdonjogokra is kiterjesztette, de a jelen ügy elbírálása szempontjából ennél érdekesebb fejlemény található az ítélet indokolásának 49. pontjában, ahol a Bíróság különbséget tett a védjegyek és a formatervezési minták között azon az alapon, hogy a Közösség az előbbi területen már alkotott jogi aktusokat, míg az utóbbi területen nem. Ennek megfelelően a Bíróság ugyan kimondta, hogy a TRIPS‑egyezmény védjegyekre vonatkozó rendelkezéseinek nincs közvetlen hatálya (bár a nemzeti bíróságok kötelesek azt koherens módon értelmezni), azonban a formatervezési minták vonatkozásában megállapította, hogy a közösségi jog nem követeli meg, de nem is tiltja a közvetlen hatályt.(37)
50. A Hermés‑ügyben és a Dior‑ügyben hozott ítélet számos kérdést megválaszolatlanul hagy. A hatáskör és a joghatóság közötti kapcsolatot például nem tisztázták kellőképpen ezekben az ügyekben; ugyanez érvényes a Bíróság által saját magának tulajdonított hatáskör terjedelmével kapcsolatos indokolásra.(38)
51. Sajnálatosan a kívánatos tisztánlátáshoz a Schieving‑Nijstad ügy sem vezetett el, amelyben a Bíróság különbséget tett a valamely rendelkezés értelmezésére vonatkozó hatáskör és az ezen rendelkezés érvényesítésére vonatkozó eljárási szabályok meghatározásával kapcsolatos jogkör között.(39) Az Étang de Berre ügyben és a Mox Plant ügyben hozott ítéletben(40), amelyek nem az EK 234. cikk szerinti előzetes döntéshozatali eljárásban, hanem az EK 226. cikk szerinti közvetlen keresetek nyomán születtek, leegyszerűsítették a korábban kifejlesztett vizsgálatot. Ezekben az ügyekben a Bíróság igencsak átsiklott a joghatóság kérdésén, csupán azt rögzítette, hogy a vegyes megállapodások ugyanolyan státusszal rendelkeznek, mint a tisztán közösségi megállapodások, amennyiben rendelkezéseik közösségi hatáskörbe tartoznak.(41)
52. A Merck Genéricos ügy(42) előtt ezért nehéz volt meghatározni azokat a területeket, amelyeken a Bíróság joghatósággal rendelkezett a vegyes megállapodások vonatkozásában. Ezt a nehézséget tükrözik a jelen ügyben előterjesztett egyes észrevételek, nevezetesen a finn és a svéd kormány észrevételei, amelyek felvetették azt a kérdést, hogy rendelkezik‑e a Bíróság hatáskörrel a szóban forgó rendelkezés érdemben történő értelmezésére.
53. Ilyen előzmények után a Merck Genéricos ügyben hozott markáns ítélet egy szippantásnyi friss levegőnek volt tekinthető. Maga az ügy a TRIPS‑egyezmény 33. cikkének értelmezését érintette, de ugyanazt a kérdést vetette fel, mint ami jelenleg a Bíróságot foglalkoztatja: melyik bíróság van a legjobb helyzetben annak megállapítására, hogy valamely vegyes megállapodás meghatározott rendelkezése közvetlen hatállyal bír, vagy bírhat‑e?
54. A Bíróság határozottan úgy vélte, hogy a valamely rendelkezés közvetlen hatályának megítélésére vonatkozó joghatóság attól függ, hogy a rendelkezés olyan területre tartozik‑e, amelyen a Közösség már alkotott jogi aktusokat. Ha igen, akkor a – Bíróság által értelmezett – közösségi jog kerül alkalmazásra, ha nem, akkor nincs sem előírva, sem megtiltva az, hogy valamely tagállam jogrendje biztosítsa az egyéneknek a jogot arra, hogy a kérdéses rendelkezésre közvetlenül hivatkozhassanak. A Bíróság úgy véli továbbá, hogy a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás vizsgálata olyan közösségi szintű egységes választ igényel, amit egyedül a Bíróság tud megadni, és ennek következtében joghatósággal rendelkezik az ilyen vizsgálat elvégzésére.(43)
55. Úgy tűnik számomra, hogy a meglehetősen lakonikus indokolás ellenére a Bíróság a Merck Genéricos ügyben átvágta a gordiuszi csomót, és világos választ adott arra a kérdésre, hogy van‑e hatásköre azt a bíróságot megjelölni, amelyik a legjobb helyzetben van annak eldöntésére, hogy az adott rendelkezésnek közvetlen hatálya van‑e. A Bíróság úgy döntött, hogy rendelkezik ilyen hatáskörrel.
56. Teljesen egyetértek azzal a következtetéssel, amelyre a Bíróság a Merck Genéricos ügyben jutott. Az ítéletnek az az előnye, hogy meglehetősen gyakorlatias megközelítést alkalmazott egy politikailag érzékeny környezetben gyakran felmerülő kérdésre. Amint arra egyes szakemberek rámutattak, a vegyes megállapodás maga pragmatikus erők teremtménye – olyan eszköz, amely egy többszintű rendszerben a nemzetközi megállapodások iránti szükségletből eredő problémák megoldására szolgál.(44)
57. A következő vizsgálat nagyrészt a Merck Genéricos ügyben hozott ítéletet tükrözi. Csupán egyes részleteket kell hozzátennem ott, ahol úgy érzem, hogy azok a Bíróság segítségére lehetnek.
A vegyes megállapodások értelmezésére vonatkozó joghatóság
58. Az EK 300. cikk (7) bekezdése értelmében az említett cikkben meghatározottak szerint megkötött megállapodások a közösségi intézményekre és a tagállamokra nézve kötelezők. Az Aarhusi Egyezmény ilyen megállapodás. Rendelkezései ma már a közösségi jogrendszer szerves részét képezik.(45) A Közösség, a tagállamok és a nem tag országok által kötött vegyes megállapodások ugyanolyan státusszal rendelkeznek, mint a tisztán közösségi megállapodások, amennyiben rendelkezéseik közösségi hatáskörbe tartoznak.(46)
59. A Merck Genéricos ügy – a jelen ügyhöz hasonlóan – olyan vegyes megállapodást érintett, amelyben nem lettek felosztva a Közösség és a tagállamok között a többi szerződő féllel szembeni kötelezettségek. A Bíróság rögzítette, hogy joghatósággal rendelkezik – és ehhez a legjobb helyzetben van – a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás kérdésének vizsgálatára, és a Közösség által vállalt kötelezettségek meghatározására.(47)
60. Egyetértek ezzel az állásponttal. Egyértelmű számomra, hogy a Bíróság az egyetlen olyan szerv, amely ilyen értékelésre vállalkozhat.(48) Nem tűnik helyes megoldásnak a Bíróság mesterséges kizárása abból a lehetőségből, hogy akár csak előzetes lépésként értelmezze a szabályozás egészét, annak érdekében, hogy a vegyes megállapodásban részes valamennyi fél tisztában lehessen kötelezettségeivel és az érdemi értelmezésre vonatkozó jogkörével. E megközelítés nemcsak a „hány angyal fér el egy tű fokán” típusú szükségtelen vitához vezetne, hanem lángoló kardokkal fegyverezné fel ezeket az angyalokat.
61. Az említett ügyben hozott ítélettől eltérő ítélet továbbá töredezettséghez vezetne magában a jogszabályok végrehajtásában. Ez pedig növelné a jogbizonytalanságot a Közösségre, a tagállamokra, az egyezményben részes harmadik államokra és az esetleges peres felekre nézve. Továbbá minden esélye megvan annak, hogy ilyen út követése esetén a Közösség olyan vádaknak lenne kitéve, hogy nem tett eleget a Szerződő Fél szerepéből adódó kötelezettségeknek.
62. Ezen okokból célszerűnek tűnik a Bíróság által a Merck Genéricos ügyben elvégzett vizsgálat alkalmazása: van‑e Bíróságnak kellő joghatósága legalább annak meghatározására, hogy melyik bíróság – maga vagy a tagállam hatáskörrel rendelkező bírósága – van a legjobb helyzetben annak eldöntésére, hogy az adott rendelkezés közvetlen hatállyal bír‑e.
Melyik bíróság van a legjobb helyzetben annak meghatározására, hogy az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése közvetlen hatállyal bír‑e?
63. A Bíróság által a kérdés(49) eldöntésére a Merck Genéricos ügyben meghatározott teszt arra irányul, hogy alkotott‑e már jogi aktust a Közösség azon a meghatározott területen, ahova a vizsgálandó rendelkezés tartozik.
64. Ez a teszt a Bíróság által az ERTA‑ügyben alkalmazott azon különbségtételt(50) tükrözi, amely szerint valamely rendelkezés kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozása attól függ, hogy alkottak‑e kellő mértékben belső jogi szabályokat ezen a területen. A teszt megőrzi a Hermès‑ügyben hozott ítélet egyik pozitív szempontját is, nevezetesen a jövőbeli értelmezési eltérések olyan esetekben való megelőzését, amelyekben a közösségi jog érintett, és ezért egységes értelmezésre van szükség.
65. Olyan rendelkezés‑e az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése, amely a Közösség által már szabályozott területre tartozik?
66. Itt válik láthatóvá a Merck Genéricos ügyben hozott ítélet egyik problémája. Ez az ítélet nem tartalmaz iránymutatást arra nézve, hogy a közösségi hatáskörök gyakorlásának mely mértéke (milyen intenzitása) tekinthető „kellő jelentőségűnek” ahhoz a következtetéshez, hogy a Közösség az adott „területet” már szabályozta.
Lehet‑e „kapcsolódó” szabályozást alkalmazni?
67. „Kapcsolódó” szabályozás alatt a közigazgatási határozat tárgyát (például a szóban forgó védett fajt) érintő szabályozást értem, szemben azzal a szabályozással, amely közvetlenül a határozattal kapcsolatos igazságszolgáltatáshoz való jogot érinti. A bíróságok nyilvánvalóan figyelembe kívánják venni ezt a szabályozást az adott ítélet meghozatalakor, azonban ez felveti azt a kérdést, hogy az ilyen szabályozás léte hatással van‑e az az Aarhusi Egyezmény szerinti igazságszolgáltatáshoz való jogra?
68. A kérdést előterjesztő bíróság által tárgyalt fellebbezés a barna medvét érinti. Ezért felmerül a kérdés, hogy annak meghatározása szempontjából, hogy az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése a közösségi jog hatálya alá eső területhez tartozik‑e, jelentőséggel bír‑e az a tény, hogy a barna medve szerepel az élőhely‑irányelv által védett fajok listáján.
69. Álláspontom szerint nem.
70. Ha figyelembe kellene venni az ilyen „kapcsolódó” szabályozást, akkor a 9. cikk (3) bekezdésének értelmezése töredezetté válna. Az értelmező bíróság előtti ügy pontos tényállásán múlna. A jelen ügyben például az, hogy az Aarhusi Egyezmény értelmezésére a Bíróságnak vagy a nemzeti bíróságnak van‑e joghatósága, azon múlna, hogy az a faj, amelyre nézve a vadászati engedélyt kérik, szerepel‑e az élőhely‑irányelvben meghatározott listán. Ez túlságosan rendszertelen és önkényes ahhoz, hogy megfelelő alapul szolgáljon a hatáskör meghatározásához.
71. Természetesen, a 9. cikk (3) bekezdésének hatásától függetlenül, a „kapcsolódó” szabályozás sok esetben határt szabhat a nemzeti bíróság mérlegelési jogkörének az adott ügyben. Így a jelen eljárásban célszerű lehet(51)a barna medvét védett fajként felsoroló élőhely‑irányelvre támaszkodni. Ennek az irányelvnek nincs közvetlenül jelentősége a Bíróság elé terjesztett kérdések szempontjából, és nincs kihatással arra, hogy az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése közvetlen hatállyal bír‑e. Mindazonáltal a Szlovák Köztársaság köteles biztosítani az élőhely‑irányelv hatékony végrehajtását.(52)
A „terület” meghatározása
72. Milyen szűken kell értelmezni azon terület fogalmát, amelyen már létezik közösségi szabályozás? Számos lehetőség jöhet szóba a tág, absztrakt értelmezésen alapuló koncepciótól („a környezetre vonatkozó szabályozás”)(53) kezdve az Aarhusi Egyezmény tárgyával, vagy annak egy részével egyező meghatározáson („az információkhoz való hozzáférés, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvétele és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosítása környezeti ügyekben”)(54) át azon kérdés feltételéig, hogy az adott rendelkezés pontos tárgyát lefedi‑e az e rendelkezést az uniós jogban végrehajtó szabályozási intézkedés.
73. A vegyes megállapodás keretében történő hatáskörmegosztást egyrészt a pragmatizmus puhítja, másrészt fejlődhet. A vegyes megállapodások néha a megegyezésre jutás politikai szükségszerűségéből eredő jogalkotói kompromisszumok eredménye. Ezért ésszerűnek tűnik, hogy a Bíróság a meghatározott rendelkezés végrehajtásával kapcsolatos „területet” pragmatikusan határozza meg, tekintettel mind magára a nemzetközi egyezményre, mind arra, hogy az uniós jog előírta‑e a tagállamok számára a szóban forgó rendelkezés végrehajtását.
74. A 9. cikk (3) bekezdése konkrét, önálló kötelezettségeket ró az Aarhusi Egyezményben részes felekre. Bár a rendelkezés a „környezeti jog” tág területére esik (amely számos közösségi szintű jogalkotási kezdeményezés tárgya volt), az abban meghatározott kötelezettségek eléggé eltérnek a 9. cikk egyéb részeiben meghatározottaktól (amint azt a Tanács a Nyilatkozatban hangsúlyozta) ahhoz, hogy a Bíróságnak szükséges legyen megvizsgálnia azt, hogy a 9. cikk (3) bekezdése által lefedett konkrét területen a Közösség alkotott‑e már szabályozást.
Alkotott‑e már szabályozást a Közösség a 9. cikk (3) bekezdése által lefedett területen?
75. Amint arra mind a lengyel, mind a finn kormány rámutat, a Közösség eddig nem alkotott szabályozást azon a meghatározott területen, amelyre a 9. cikk (3) bekezdése vonatkozik.
76. Bár a 2003/35 irányelv lefedi a 9. cikk (2) bekezdését, a 9. cikk (3) bekezdésének rendelkezései még nem váltak az uniós jog részévé.(55) A 9. cikk (3) bekezdését az 1367/2006 rendelettel csak az Európai Unió saját intézményei vonatkozásában hajtották végre. Álláspontom szerint az inclusio unius est exclusio alterius közösségi jogi alapelv egy változata alkalmazható ehelyütt. A 9. cikk (3) bekezdését az intézményekre alkalmazó rendelet léte ugyanis csupán arra a tényre világít rá, hogy nincs olyan uniós intézkedés, amely az intézményekéivel egyenértékű kötelezettségeket hajtana végre a tagállamok nemzeti jogrendjében.(56) A Bizottság azon irányelvjavaslata, amely a tagállami kötelezettségek vonatkozásában is hatályba léptette volna a 9. cikk (3) bekezdését, elakadt. A 9. cikk (3) bekezdésében foglalt kötelezettségeknek az uniós jog által a nemzeti jogban való végrehajtása még várat magára.
77. Úgy tűnik, különös jelentősége van annak, hogy a 9. cikk (3) bekezdésének végrehajtására irányuló irányelvjavaslat vonatkozásában nem történt előrelépés. Úgy gondolom, a Bíróságnak nem kellene figyelmen kívül hagynia a vonatkozó közösségi szabályozás hiányát, és nem kellene magához vonnia a 9. cikk (3) bekezdésének közvetlen hatályáról való döntésre vonatkozó hatáskört. Ha a Bíróság így tesz, akkor a jogalkotó helyébe lép. A jogalkotó ugyanakkor eddig szándékosan úgy döntött, hogy nem cselekszik.
78. A Nyilatkozat szerint továbbá a Közösség úgy ítélte meg, hogy „az egyezmény 9. cikkének (3) bekezdésében meghatározott kötelezettségek […], mivel magánszemélyek vagy a[z …] európai közösségi intézményektől eltérő hatóságok intézkedései és mulasztásai megtámadására szolgáló közigazgatási és bírósági eljárásokra vonatkoznak”, a tagállamok hatáskörébe tartoznak, valamint a tagállamok felelősek e kötelezettségek teljesítéséért mindaddig, amíg a Közösség nem cselekszik. Álláspontom szerint döntő jelentőséggel bír, hogy a Közösség eddig még nem cselekedett.(57)
79. A jelen ügyben szóban forgó alapvető kötelezettségek vonatkozásában arra a következtetésre jutok, hogy a 9. cikk (3) bekezdése nem olyan területre vonatkozik, amely a közösségi jog hatálya alá tartozik.
80. Ezért a tagállamok nemzeti bíróságainak kell meghatározniuk azt, hogy a 9. cikk (3) bekezdése közvetlen hatállyal bír‑e az adott tagállam jogrendjében. Az uniós jog nem követeli meg, de nem is zárja ki ezt az értelmezést. Következésképpen nyitva áll a lehetőség a nemzeti bíróság számára, hogy a rendelkezésnek a nemzeti jog feltételei szerint közvetlen hatályt tulajdonítson, de az uniós jog nem követeli meg azt, hogy így tegyen. Annyiban, amennyiben a 9. cikk (3) bekezdése a tagállamokra ró kötelezettséget, e kötelezettségeket a tagállamoknak sokkal inkább a nemzetközi jog alapján kell teljesíteniük.
Következtetés
81. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság mondja ki, a nemzeti bíróságnak kell meghatároznia azt, hogy az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése a saját jogrendjében közvetlen hatállyal rendelkezik‑e, tekintettel azon körülményre, hogy az Európai Unió ugyan 2005. február 17‑én csatlakozott ehhez a nemzetközi egyezményhez, azonban a tagállamokra rótt kötelezettségek vonatkozásában (ellentétben az uniós intézmények kötelezettségeivel) mindeddig nem alkotott szabályozást az egyezmény említett rendelkezésének az uniós jogban történő végrehajtása végett.
82. Amennyiben a Bíróság nem ért egyet az első kérdéssel kapcsolatos következtetéseimmel, akkor szükségessé válik a második és a harmadik kérdés vizsgálata.
A második kérdésről
83. Közvetlen hatállyal rendelkezik‑e a 9. cikk (3) bekezdése?
84. Ha a Bíróság álláspontja szerint szükséges e kérdés megválaszolása, akkor azt javaslom, hogy mondja ki, a 9. cikk (3) bekezdése nem rendelkezik közvetlen hatállyal.
85. Az Európai Unióra nézve kötelező nemzetközi megállapodás rendelkezésének közvetlen hatályáról (vagy annak hiányáról) a szerződő felek magában a megállapodásban rendelkezhetnek. Máskülönben ezen felek bíróságaira hárul annak értékelése, hogy a rendelkezés közvetlen hatállyal bír‑e. A Bíróság szerint következésképpen közvetlenül alkalmazandónak kell tekinteni a Közösségek által harmadik államokkal kötött nemzetközi megállapodás valamely rendelkezését, ha e megállapodás szövegére, valamint céljára és természetére tekintettel olyan világos és pontosan meghatározott kötelezettséget tartalmaz, amelynek végrehajtása vagy hatálya semmilyen későbbi aktusnak nincs alárendelve.(58)
86. A 9. cikk (3) bekezdése szerint „a fenti (1) és (2) bekezdésben szereplő jogorvoslati eljárások sérelme nélkül valamennyi fél biztosítja a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogrendszerben lefektetett kritériumoknak – amennyiben vannak ilyenek – megfelelnek, a magánszemélyek és hatóságok olyan intézkedései vagy mulasztásai megtámadására irányuló közigazgatási vagy bírósági eljáráshoz való jogot, amelyek sértik a környezetre vonatkozó nemzeti jogi rendelkezéseket”.
87. Álláspontom szerint a 9. cikk (3) bekezdése nem tartalmaz olyan kötelezettségeket, amelyek eléggé világosak és pontosan meghatározottak ahhoz, hogy az egyének jogi helyzetét közvetlenül, további magyarázat és pontosítás nélkül szabályozzák.
88. Az LZ helyesen hivatkozik arra, hogy a nyilvánosság tagjainak a 9. cikk (3) bekezdése értelmében joguk van a közigazgatási vagy a bírósági eljáráshoz. Ugyanakkor ezzel a jogosultsággal csak akkor élhetnek, ha teljesítik a nemzeti jogban meghatározott követelményeket.(59) Sem maga a 9. cikk (3) bekezdése, sem az Aarhusi Egyezmény egyéb rendelkezése nem ad iránymutatást arra nézve, hogy ezek mely kritériumok lehetnek, illetve kell, hogy legyenek. Amint arra a német kormány helyesen utal, az Aarhusi Egyezmény előkészítő munkálatai inkább azt sugallják, hogy a jogalkotók a szerződő államokra kívánták hagyni ezek meghatározását.(60)
89. E kifejezett korlátozások hiányában a 9. cikk (3) bekezdésének lehetséges alkalmazási köre nagyon széles lenne. A 9. cikk (3) bekezdésének közvetlen hatállyal való felruházása, és ezáltal azon lehetőség mellőzése, hogy a tagállamok annak alkalmazását feltételekhez kössék, egyenlő lenne actio popularis bírósági, nem pedig jogalkotási úton történő bevezetésével. Az a tény, hogy az irányelvjavaslatot még mindig nem fogadták el, azt jelzi, hogy egy ilyen lépés az adott összefüggésben valóban nem lenne megfelelő.
90. Az LZ a tárgyaláson azzal érvelt, hogy a Bíróság kimondta, a tagállamok által meghatározandó követelmények szükségessége nem zárja ki szükségszerűen a közvetlen hatályt. Ugyanakkor az általa hivatkozott ügyek – nevezetesen a Deutscher Handballbund ügy(61) és a Simutenkov‑ügy(62) – annyiban eltérnek, hogy ezekben az ügyekben a tagállamok által meghatározandó szóban forgó követelmények meglehetősen korlátozott eljárásjogi kritériumok, nem pedig széles körű anyagi jogi követelmények voltak.
91. Végül – mint azt a Bizottság helyesen megjegyzi –, ha a 9. cikk (3) bekezdése közvetlen hatállyal rendelkezne, és ezáltal (az azt kizáró követelmények hiányában) a nyilvánosság bármely tagja hivatkozhatna rá, az jelentős jogbizonytalanságot eredményezne azon szervek vonatkozásában, amelyek aktusai vagy mulasztásai közigazgatási vagy bírói eljárás tárgyává tehetők. Ilyen szervek lehetnek magánszemélyek, akárcsak hatóságok. Álláspontom szerint ez egy további érv amellett, hogy a 9. cikk (3) bekezdése ne rendelkezzen közvetlen hatállyal.
92. Pusztán utalni kívánok arra, hogy az a tény, hogy valamely nemzetközi megállapodás meghatározott rendelkezésének nincs közvetlen hatálya, nem jelenti azt, hogy valamely szerződő fél nemzeti bíróságai ne lennének kötelesek azt figyelembe venni.(63)
93. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság – amennyiben úgy véli, hogy szükséges megválaszolni a második kérdést – mondja ki, hogy az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése uniós jogi szempontból nem rendelkezik közvetlen hatállyal.
A harmadik kérdésről
94. A kérdést előterjesztő bíróság harmadik kérdése arra irányul, hogy „a hatóságok [aktusainak]” az Aarhusi Egyezmény 9. cikke (3) bekezdésében szereplő fogalma magába foglalja‑e a közigazgatási szervek határozatait.
95. Az egyértelmű, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezik az Aarhusi Egyezmény 9. cikke (3) bekezdésének értelmezésére azon kötelezettségek vonatkozásában, amelyeket e cikk az 1367/2006 rendelet révén az uniós intézményekre ró. Lehet, hogy a Bíróság meg kívánja válaszolni a harmadik kérdést annyiban, amennyiben – a Dzodzi‑ügyben(64) és a Leur Bloem ügyben(65) hozott ítéletek indokolása mentén – kívánatos, hogy a nemzeti bíróság e rendelkezésnek a nemzeti jog keretében történő alkalmazásakor tisztában legyen azzal, hogy a kulcsfogalmaknak az uniós jog keretében milyen jelentést tulajdonítanak.
96. Úgy tűnik, hogy a jelen ügyben a nehézség az Aarhusi Egyezmény szlovák szövegének nyelvi sajátosságából ered. A 6. cikkben és a 9. cikk egyéb részeiben az „akt” szót használják (amely fogalom a szlovák jogban általánosságban a közigazgatási cselekvés megjelölésére szolgál), a 9. cikk (3) bekezdésében azonban nem. Ehelyett ott az „ukon” szó szerepel. A Szlovák Legfelsőbb Bíróság ezért azon az állásponton volt, hogy a 9. cikk (3) bekezdésében foglalt „[aktusok] és mulasztások” nem foglalják magukban a közigazgatási hatóságok egyedi határozatait.
97. Ugyanakkor más nyelvű változatok arra utalnak, hogy az „akt” egyszerűen valamely közigazgatási szerv lehetséges tevőleges magatartásának az általános megjelölése, egyúttal az „opomenuti” (mulasztások) ellentéte, amely magában foglal mindent, amit egy szervnek meg kellett volna tennie, de nem tett meg.(66)
98. Úgy gondolom, az a tény, hogy a 9. cikk (3) bekezdésének szóhasználata eltér a (2) bekezdésétől (amely a „határozatok, intézkedések vagy mulasztások” kitételt említi), nem jelenti azt, hogy azt szükségszerűen úgy kell érteni, mint amely nem foglalja magában a formális határozatokat vagy a 9. cikk (2) bekezdésben meghatározott intézkedéseket és mulasztásokat. Ha az utóbbi lett volna a jogalkotó szándéka, akkor valószínűbbnek tűnik a számomra, hogy olyan megfogalmazást használt volna, mint például „a 9. cikk (2) bekezdésében meghatározottaktól eltérő”.
99. A 9. cikk (3) bekezdésében foglalt „[aktusok]” szónak a határozatokat is magában foglaló fogalomként történő értelmezését alátámasztja a „fenti (1) és (2) bekezdésben szereplő jogorvoslati eljárások sérelme nélkül” kitétel. A 9. cikk (3) bekezdése kiegészítő rendelkezés. Azt nem kellene megszorítóan értelmezni azzal, hogy mesterségesen kizárják a hatálya alól az esetlegesen a 9. cikk (1) vagy (2) bekezdése szerinti eljárások tárgyát képező határozatokat.
100. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság annyiban válaszolja meg a harmadik kérdést, hogy a 9. cikk (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a „hatóságok [aktusai]” fogalma magában foglalja a valamely határozat meghozatalát jelentő aktust. A nyilvánosság igazságszolgáltatáshoz való joga – a 9. cikk (3) bekezdésében foglalt korlátozásokkal – magában foglalja a valamely közigazgatási szerv azon határozatának megtámadására vonatkozó jogot, amelyről azt állítják, hogy sérti a tagállam környezetre vonatkozó nemzeti jogának rendelkezéseit.
Végkövetkeztetések
101. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság a Najvyšší súd Slovenskej republiky által előterjesztett kérdésekre adandó válaszában mondja ki a következőket:
1. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatatlanok, kivéve annyiban, amennyiben az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdésére vonatkoznak.
2. A nemzeti bíróságra tartozik annak meghatározása, hogy az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése a saját jogrendjében közvetlen hatállyal rendelkezik‑e, tekintettel azon körülményekre, hogy az Európai Unió 2005. február 17‑én csatlakozott ehhez a nemzetközi egyezményhez, azonban mindeddig nem alkotott jogi aktust annak érdekében, hogy az egyezmény e meghatározott rendelkezését az általa a tagállamokra rótt kötelezettségek vonatkozásában az uniós jogban végrehajtsa.
3. Az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a „hatóságok [aktusai]” fogalma magában foglalja a valamely határozat meghozatalát jelentő aktust. A nyilvánosság igazságszolgáltatáshoz való joga – a 9. cikk (3) bekezdésében foglalt korlátozásokkal – magában foglalja a valamely közigazgatási szerv azon határozatának megtámadására vonatkozó jogot, amelyről azt állítják, hogy sérti a tagállam környezetre vonatkozó nemzeti jogának rendelkezéseit.
Ha a Bíróság arra az álláspontra jut, hogy hatáskörrel rendelkezik az Aarhusi Egyezmény 9. cikke (3) bekezdésének közvetlen hatályára vonatkozó döntés meghozatalára:
4. Az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdésének nincs közvetlen hatálya az uniós jogban.