PERSONALDOMSTOLENS DOM
(tredje avdelningen)
den 11 maj 2011
Mål F-53/09
J
mot
Europeiska kommissionen
”Personalmål – Tjänstemän – Social trygghet – Olycksfallsförsäkring och försäkring mot yrkessjukdom – Artikel 73 i tjänsteföreskrifterna – Vägran att erkänna en sjukdom som yrkesskada – Skyldighet att genomföra förfarandet inom rimlig tid”
Saken: Talan väckt enligt artikel 236 EG och artikel 152 EA, genom vilken sökanden har yrkat dels ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 31 juli 2008 att avslå sökandens begäran att godkänna den sjukdom sökanden lider av som yrkessjukdom, dels att kommissionen ska förpliktas att betala sökanden en symbolisk summa på 1 euro i skadestånd för den ideella skada sökanden anser sig ha lidit.
Avgörande: Kommissionen förpliktas att till sökanden utge 1 euro i skadestånd. Talan ogillas i övrigt. Kommissionen ska bära sina egna rättegångskostnader och ersätta en fjärdedel av sökandens rättegångskostnader. Sökanden ska bära tre fjärdedelar av sina rättegångskostnader.
Sammanfattning
1. Tjänstemän – Social trygghet – Olycksfallsförsäkring och försäkring mot yrkessjukdom – Invaliditet – Särskilda system – Enhetlig definition av begreppet yrkessjukdom
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 73 och 78 ; gemensamma regler om sjukförsäkring, artiklarna 3.2 och 25)
2. Tjänstemän – Social trygghet – Olycksfallsförsäkring och försäkring mot yrkessjukdom – Fastställande av om sjukdomen orsakats av arbetet – Bevisbördan ligger på tjänstemannen
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 73; gemensamma regler om sjukförsäkring, artikel 3)
3. Tjänstemän – Social trygghet – Olycksfallsförsäkring och försäkring mot yrkessjukdom – Läkarutlåtande – Läkarkommitténs utrymme för skönsmässig bedömning – Domstolsprövning – Gränser – Motiveringsskyldighet – Räckvidd
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 73; gemensamma regler om sjukförsäkring, artikel 23)
4. Unionsrätt – Principer – Iakttagande av en skälig tidsfrist – Åsidosättande i ett administrativt förfarande – Verkningar
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.1)
1. Eftersom inget annat anges i tjänsteföreskrifterna kan begreppet yrkessjukdom i nämnda text inte ha ett annat innehåll beroende på huruvida det rör sig om tillämpning av artikel 73 eller artikel 78 i tjänsteföreskrifterna, trots att dessa bestämmelser behandlar olika system vilka har sina egna särdrag.
Omständigheten att begreppet yrkessjukdom ska ha samma juridiska innebörd oavsett om det rör om tillämpning av artikel 73 eller artikel 78 i tjänsteföreskrifterna innebär inte att den läkarkommitté som föreskrivs i de gemensamma reglerna om olycksfallsförsäkring och arbetssjukdomsförsäkring för tjänstemän i unionen är bunden av den bedömning av de faktiska omständigheterna och medicinska bedömningar som gjorts av den invaliditetskommitté som tillsatts i enlighet med artikel 78 i tjänsteföreskrifterna och vice versa. Förfarandet för att erkänna en fullständig eller partiell bestående invaliditet med tillämpning av artikel 73 i tjänsteföreskrifterna och förfarandet för att bevilja invaliditetspension med tillämpning av artikel 78 i tjänsteföreskrifterna lagligen kan leda till skilda resultat med avseende på en och samma faktiska situation och i synnerhet vad gäller frågan om en och samma tjänstemans sjukdom ska anses orsakad av yrkesutövningen.
De förmåner som föreskrivs i artiklarna 73 och 78 i tjänsteföreskrifterna är nämligen olika och oberoende av varandra även om de kan kombineras. I bestämmelserna föreskrivs vidare två olika förfaranden som kan utmynna i olika beslut, som är oberoende av varandra. Det är förvisso önskvärt att förfarandena i förekommande fall genomförs parallellt och att samma medicinska instanser uttalar sig om de olika aspekterna av tjänstemannens invaliditet. Detta utgör dock inte ett villkor för att det ena eller det andra förfarandet ska vara lagenligt och tillsättningsmyndigheten har i detta avseende, beroende på omständigheterna, ett utrymme för skönsmässig bedömning. I artikel 25 i reglerna om olycksfallsförsäkring och yrkessjukdomsförsäkring föreskrivs dessutom uttryckligen att erkännande av en fullständig eller partiell bestående invaliditet med stöd av artikel 73 i tjänsteföreskrifterna på intet sätt ska påverka tillämpningen av artikel 78 i tjänsteföreskrifterna och vice versa.
Detta rättsläge kan måhända anses som inte helt tillfredsställande. Emellertid är denna risk för skenbar motstridighet en konsekvens av lagstiftarens vilja att det ska finnas två system som inbegriper olika medicinska instanser, vilka följer olika förfaranderegler. Läkarkommittén uttalar sig på grundval av en förvaltningsutredning, vilket inte är fallet vad gäller invaliditetskommittén. Såsom unionsrätten ser ut idag kan det således inte uteslutas att dessa två kommittéer kommer till olika slutsatser när de bedömer samma faktiska situation.
(se punkterna 55–60)
Hänvisning till
Domstolen: 4 oktober 1991, kommissionen mot Gill, C‑185/90 P, punkterna 13–16
Förstainstansrätten: 14 maj 1998, Lucaccioni mot kommissionen, T‑165/95, punkt 150; 1 juli 2008, kommissionen mot D, T‑262/06 P, punkt 73, och där angiven rättspraxis, och punkt 74
2. Genom artikel 3 i de gemensamma reglerna om olycksfallsförsäkring och arbetssjukdomsförsäkring för tjänstemän i unionen genomförs ett dubbelt system med försäkringar.
I artikel 3.1 i reglerna om försäkring anges att som arbetssjukdomar ska anses de sjukdomar som anges i den ”europeiska förteckningen över arbetssjukdomar” som bifogats kommissionens rekommendation av den 19 september 2003 och eventuella kompletteringar av denna. I syfte att skydda de berörda tjänstemännens rättigheter införs genom denna bestämmelse en presumtion som är ett undantag från de allmänna reglerna om bevisning vad gäller de åkommor som det är vetenskapligt fastställt att de i princip är kopplade till utövandet av viss yrkesverksamhet. Det räcker således att den berörde tjänstemannen visar att denne vid sin tjänsteutövning har varit utsatt för risken att ådra sig dessa sjukdomar. Eventuell osäkerhet om orsakssambandet mellan tjänsteutövningen och sjukdomen kan inte bryta denna presumtion.
Enligt artikel 3.2 i reglerna om försäkring måste däremot ett orsakssamband visas mellan tjänsteutövningen och sjukdomen. Även om kravet att visa ett sådant orsakssamband kan leda till att vissa multifaktorella sjukdomar inte erkänns såsom orsakade av arbetet kan vad gäller denna bestämmelse det inte räcka med att visa ett potentiellt samband mellan tjänsteutövningen och sjukdomens utbrott, förvärrande eller accelererade förlopp för att det ska anses visat att sjukdomen har orsakats av arbetet. Domstolen kan i detta fall inte träda i lagstiftarens ställe och besluta att vad gäller vissa multifaktorella sjukdomar eventuell osäkerhet ska komma den berörde tjänstemannen till godo när det är objektivt omöjligt att fastställa dels huruvida tjänsteutövningen sannolikt har bidragit till försämringen av den berörda personens hälsotillstånd, dels i vilken utsträckning tjänsteutövningen har bidragit till denna försämring, jämfört med faktorer utanför arbetet.
Således säkerställer artikel 3.2 i reglerna om försäkring att de individuella fallen omfattas under förutsättning att det visas att sjukdomen i fråga beror på arbetet. Att i detta sammanhang vad gäller vissa multifaktorella sjukdomar avstå från att kräva sådan bevisning, om än i mildrad form, och nöja sig med att ett potentiellt orsakssamband visats skulle inte endast strida mot ordalydelsen i artikel 3.2 i reglerna om försäkring, utan även mot denna artikels mål och syfte, då denna syftar till att säkerställa en specifik försäkring mot riskerna för arbetssjukdomar, i enlighet med artikel 73 i tjänsteföreskrifterna.
I komplicerade situationer där en tjänstemans sjukdom har flera orsaker, yrkes- och fritidsrelaterade, fysiska eller psykiska – där var och en av dem bidrar till att sjukdomen uppkommer, ankommer det vidare på läkarkommittén att avgöra om tjänsteutövningen inom unionsinstitutionerna uppvisar ett direkt samband med tjänstemannens sjukdom, exempelvis genom att yrkesutövningen har varit den utlösande faktorn för denna sjukdom. För att sjukdomen ska erkännas som en yrkessjukdom krävs det i dessa fall inte att den endast, väsentligen eller till övervägande eller dominerande del har uppstått i tjänsteutövningen.
(se punkterna 64–69)
Hänvisning till
Förstainstansrätten: 26 februari 2003, Latino mot kommissionen, T‑145/01, punkterna 83, 84 och 86–89
Personaldomstolen: 14 september 2010, AE mot kommissionen, F‑79/09, punkt 83 och där angiven rättspraxis
3. Läkarkommitténs uppgift i artikel 23 i reglerna om olycksfallsförsäkring och yrkessjukdomsförsäkring för tjänstemän i unionen – vilken uppgift är att objektivt och självständigt göra en bedömning av de medicinska frågorna – kräver att den dels har tillgång till samtliga omständigheter som kan vara den till nytta, dels kan göra sin bedömning fullkomligt fritt. De rent medicinska bedömningar som läkarkommittén har uttryckt ska anses som slutgiltiga när de har tillkommit på korrekt sätt. Domstolen är endast behörig att bedöma om läkarkommittén bildats och fungerat reglementsenligt, och om dess utlåtande är korrekt, bland annat genom att bedöma om utlåtandet innehåller en motivering som gör det möjligt att bedöma de överväganden som kommittén lägger till grund för sitt utlåtande och om det finns ett begripligt samband mellan de medicinska diagnoserna i utlåtandet och de slutsatser som ligger till grund för utlåtandet.
Med beaktande av den begränsade juridiska kontroll som domstolen ska göra kan ett argument att läkarkommittén gjort en uppenbart oriktig bedömning inte vinna framgång.
När läkarkommittén har att avgöra komplexa medicinska frågor som bland annat hänför sig till en svår diagnos eller till kausalsambandet mellan den berördes åkommor och utövandet av dennes uppgifter vid en institution, ankommer det på den att i sitt utlåtande bland annat ange de omständigheter i handlingarna som den stöder sin uppfattning på, och, för det fall det förekommer betydande skillnader, att precisera de skäl som ligger till grund för varför detta utlåtande skiljer sig från vissa tidigare och relevanta läkarutlåtanden, i vilka läkaren uttalat sig positivare angående den berördes hälsa.
(se punkterna 70, 91, 92 och 104)
Hänvisning till
Personaldomstolen: ovannämnda målet AE mot kommissionen, punkterna 64 och 65 och där angiven rättspraxis, och punkt 89
4. Skyldigheten att iaktta en skälig tidsfrist vid handläggningen av administrativa förfaranden utgör en allmän unionsrättslig princip som säkerställs av unionsdomstolarna och som återges som en del av rätten till en god förvaltning i artikel 41.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Ett åsidosättande av principen om iakttagande av en skälig tidsfrist motiverar emellertid som huvudregel inte att det beslut som antagits efter ett administrativt förfarande ogiltigförklaras. Det är nämligen endast när den omständigheten att det tagit orimligt lång tid inverkar på själva innehållet i det beslut som antagits efter det administrativa förfarandet som giltigheten av det administrativa förfarandet påverkas av att principen om iakttagande av en skälig tidsfrist inte iakttagits. En orimligt lång tidsfrist för att behandla en ansökan om erkännande av en sjukdom som yrkessjukdom får således i princip inte påverka själva innehållet i läkarkommitténs utlåtande eller institutionens slutliga beslut. En sådan tidsfrist får nämligen endast i undantagsfall medföra att läkarkommittén ändrar sin bedömning om huruvida en sjukdom utgör en yrkessjukdom eller inte. För det fall personaldomstolen skulle ogiltigförklara det beslut som antagits mot bakgrund av läkarkommitténs bedömning skulle detta i praktiken främst få den motsatta effekten att förfarandet förlängdes ytterligare med motiveringen att det redan tagit för lång tid.
Unionsdomstolen kan emellertid på eget initiativ förplikta administrationen att erlägga skadestånd när en skälig tidsfrist har överskridits, eftersom ett sådant skadestånd utgör den bästa ersättningsformen för tjänstemän, under förutsättning att parterna har beretts tillfälle att yttra sig över denna lösning.
(se punkterna 113– 115 och 120)
Hänvisning till
Domstolen: 17 december 2009, M mot Emea, C‑197/09 RX‑II, point 41
Förstainstansrätten: 11 april 2006, Angeletti mot kommissionen, T‑394/03, punkterna 162–167
Europeiska unionens tribunal: 12 maj 2010, Bui Van mot kommissionen, T‑491/08 P, punkt 88
Personaldomstolen: 21 oktober 2009, V mot kommissionen, F‑33/08, punkt 211, som har överklagats till Europeiska unionens tribunal, mål T‑510/09 P