WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(druga izba)
z dnia 29 września 2009 r.
Sprawy połączone F‑69/07 i F‑60/08
O
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Służba publiczna – Pracownicy kontraktowi – Artykuł 88 WZIP – Stabilność zatrudnienia – Artykuł 100 WZIP – Zastrzeżenie lekarskie – Artykuł 39 WE – Swobodny przepływ pracowników
Przedmiot: Skargi wniesione na podstawie art. 236 WE i 152 EWEA, w których O żąda stwierdzenia nieważności, w sprawie F‑69/07 – decyzji Komisji ustalających warunki zatrudnienia w charakterze pracownika kontraktowego do zadań pomocniczych w zakresie, w jakim warunki te przewidują zastosowanie zastrzeżenia lekarskiego, o którym mowa w art. 100 akapit pierwszy Warunków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich, oraz ograniczają czas trwania umowy o pracę do dnia 15 września 2009 r.; w sprawie F‑60/08 – decyzji Komisji z dnia 7 września 2007 r. o zastosowaniu do niego zastrzeżenia lekarskiego, o którym mowa w ww. art. 100.
Orzeczenie: Stwierdza się nieważność decyzji Komisji z dnia 14 września 2006 r. w zakresie, w jakim określa się w niej zastrzeżenie lekarskie w stosunku do strony skarżącej. W pozostałej części skarga F‑69/07 O przeciwko Komisji zostaje oddalona jako bezzasadna. Skarga F‑60/08 O przeciwko Komisji zostaje odrzucona jako niedopuszczalna. W sprawie F‑69/07 Komisja pokrywa, oprócz własnych kosztów, połowę kosztów poniesionych przez stronę skarżącą. Strona skarżąca pokrywa połowę poniesionych przez siebie kosztów w sprawie F‑69/07 oraz własne koszty i koszty Komisji w sprawie F‑60/08. Rada Unii Europejskiej, interwenient popierający żądania Komisji, pokrywa poniesione przez siebie koszty w obu sprawach.
Streszczenie
1. Urzędnicy – Skarga – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Przedwczesne zażalenie – Zażalenie złożone przed zakończeniem postępowania przewidzianego przez art. 100 warunków zatrudnienia innych pracowników –Wyłączenie
(regulamin pracowniczy, art. 90 ust. 2; warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 100)
2. Urzędnicy – Skarga – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Kwalifikacja podlegająca ocenie sądu
(regulamin pracowniczy, art. 90 ust. 2)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Skarga skierowana przeciwko decyzji potwierdzającej jedynie wcześniejszą decyzję – Wnioski złożone zarówno w stosunku do decyzji potwierdzonej, jak i do decyzji potwierdzającej w ramach tej samej skargi – Dopuszczalność w pewnych okolicznościach
(art. 230 akapit czwarty WE)
4. Polityka społeczna – Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte przez UNICE, CEEP oraz ETUC – Dyrektywa 1999/70 – Stabilność zatrudnienia
(dyrektywa Rady 1999/70, załącznik)
5. Polityka społeczna – Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte przez UNICE, CEEP oraz ETUC – Dyrektywa 1999/70 – Środki mające na celu zapobieganie nadużywaniu kolejnych umów o pracę na czas określony – Obiektywne powody uzasadniające przedłużanie takich umów
(warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 3b, 88; dyrektywa Rady 1999/70, załącznik, klauzula 5 pkt 1)
6. Urzędnicy – Decyzja niekorzystna – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(regulamin pracowniczy, art. 25 akapit drugi)
7. Urzędnicy – Zabezpieczenie społeczne – Renta inwalidzka – Fakultatywny okres wyłączenia przewidziany w art. 100 warunków zatrudnienia innych pracowników
(art. 39 WE; warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 100)
8. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Zarzut uwzględniony przez sąd z urzędu
(warunki zatrudnienia innych pracowników, art. 100)
1. Zażalenie w rozumieniu art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego oraz późniejsza skarga do Sądu do spraw Służby Publicznej nie mogą być uznane za przedwczesne na tej podstawie, że zażalenie to zostało złożone przed zakończeniem postępowania przewidzianego w art. 100 warunków zatrudnienia innych pracowników (WZIP). Jak bowiem każda komisja lekarska, komitet ds. inwalidztwa przewidziany w art. 9 ust. 1 lit. b) regulaminu pracowniczego jest właściwy wyłącznie w zakresie wydawania opinii na temat wszystkich odpowiednich przesłanek podlegających ocenie lekarskiej, z wyłączeniem jakiejkolwiek oceny prawnej. Przedmiotem odwołania do komitetu ds. inwalidztwa, przewidzianego w art. 100 akapit drugi WZIP mogą być wyłącznie kwestie natury medycznej i nie można zmuszać pracownika do korzystania z tej procedury, jeżeli jego zażalenie nie dotyczy wspomnianych kwestii medycznych.
(zob. pkt 37, 38, 43)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 76/84 Rienzi przeciwko Komisji, 21 stycznia 1987 r., Rec. s. 315, pkt 9–12
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑4/96 S przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 9 lipca 1997 r., Rec. s. II‑1125, pkt 41, 59
2. Decyzja niekorzystna może być przedmiotem tylko jednego zażalenia, złożonego przez urzędnika, którego ona dotyczy. Kiedy dwa zażalenia mają taki sam przedmiot, wyłącznie jedno z nich, tzn. zażalenie, które zostało złożone jako pierwsze, stanowi zażalenie w rozumieniu art. 90 regulaminu pracowniczego, natomiast drugie, złożone w terminie późniejszym, należy uznać za zwykłe pismo podtrzymujące zażalenie i nie może ono skutkować przedłużeniem postępowania. Decyzja o oddaleniu tego domniemanego drugiego zażalenia jest tym samym jedynie decyzją potwierdzającą i nie podlega zaskarżeniu.
(zob. pkt 45, 48)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑14/91 Weyrich przeciwko Komisji, 7 czerwca 1991 r., Rec. s. II‑235, pkt 41; sprawa T‑67/91 Torre przeciwko Komisji, 25 lutego 1992 r., Rec. s. II‑261, pkt 2; sprawa T‑66/05 Sack przeciwko Komisji, 11 grudnia 2007 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑2‑0000, II‑A‑2‑0000, pkt 37, 41
3. Orzecznictwo, z którego wynika, że skarga o stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej jest niedopuszczalna wyłącznie wówczas, kiedy decyzja potwierdzona stała się prawomocna w stosunku do osoby zainteresowanej w braku jej zaskarżenia w wyznaczonym terminie, podczas gdy w przeciwnym razie skarżący ma prawo zaskarżyć albo decyzję potwierdzoną, albo decyzję potwierdzającą, albo jedną i drugą, nie może zostać zastosowane w przypadku, gdzie zarówno decyzja potwierdzona, jak i decyzja potwierdzająca zostały zaskarżone dwoma odmiennymi skargami, a skarżący może bronić swojego stanowiska i przedstawiać swoje argumenty w ramach pierwszej z nich.
(zob. pkt 50)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑354/00 Métropole télévision‑M6 przeciwko Komisji, 25 października 2001 r., Rec. s. II‑3177, pkt 35
4. O ile zgodnie z pkt 10 postanowień ogólnych Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, załączonego do dyrektywy 1999/70 dotyczącej porozumienia ramowego ETUC, UNICE i CEEP w sprawie pracy na czas określony, zawiera ono „zasady ogólne, wymogi minimalne i przepisy”, o tyle z motywu 14 omawianej dyrektywy 1999/70, podobnie jak z akapitu trzeciego preambuły porozumienia ramowego, z pkt 9 jego postanowień ogólnych oraz z klauzul 1 i 4 wynika, że rozpatrywanymi zasadami są: zasada niedyskryminacji oraz zakaz nadużywania prawa. Co się tyczy klauzuli 5 pkt 1 porozumienia ramowego, ustala ona wymogi minimalne mające na celu ustalenie ram stosowania kolejnych umów o pracę na czas określony i nawiązywania stosunków pracy na czas określony oraz uniknięcie w ten sposób nadużywania tego rodzaju umów i niestabilności sytuacji pracowników. Takie minimalne wymogi o charakterze ochronnym stanowią bez wątpienia normy wspólnotowego prawa socjalnego o szczególnym znaczeniu, choć nie przyznają jednak stabilności zatrudnienia rangi podstawowej zasady prawa, w oparciu o którą można oceniać zgodność z prawem aktu danej instytucji. Nawet jeśli bowiem stabilność zatrudnienia uznana jest za ważny element ochrony pracowników, to z porozumienia ramowego nie wynika w żaden sposób, że stanowi ona normę bezwzględnie wiążącą. Ponadto porozumienie ramowe nie ustanawia ogólnego obowiązku – po zawarciu kolejnych umów o pracę na czas określony, czy po przepracowaniu określonego okresu – przekształcenia takich umów w umowę na czas nieokreślony. O ile stabilność zatrudnienia nie może być więc uznana za zasadę ogólną, o tyle stanowi dążenie sygnatariuszy porozumienia ramowego, którego klauzula 1 lit. b) określa, że jego celem jest „ustanowienie ram dla zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków pracy zawieranych na czas określony”.
(zob. pkt 74–76)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑144/04 Mangold, 22 listopada 2005 r., Zb.Orz. s. I‑9981, pkt 64; sprawa C‑212/04 Adeneler i in., 4 lipca 2006 r., Zb.Orz. s. I‑6057, pkt 63, 91; sprawa C‑53/04 Marrosu i Sardino, 7 września 2006 r., Zb.Orz. s. I‑7213, pkt 47; sprawa C‑307/05 Del Cerro Alonso, 13 września 2007 r., Zb.Orz. s. I‑7109, pkt 27; sprawa C‑268/06 Impact, 15 kwietnia 2008 r., Zb.Orz. s. I‑2483, pkt 87; sprawy połączone od C‑378/07 do C‑380/07 Angelidaki i in., 23 kwietnia 2009 r., Zb.Orz. s. I‑3071, pkt 73, 105, 183; sprawa C‑519/08 Koukou, 24 kwietnia 2009 r., dotychczas nieopublikowana w Zbiorze, pkt 53, 85
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑65/07 Aayhan i in. przeciwko Parlamentowi, 30 kwietnia 2009 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑0000, II‑A‑1‑0000, pkt 114, 115
5. W świetle charakterystyki działań opisanych w art. 3b WZIP, art. 88 WZIP nie narusza celów Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, załączonego do dyrektywy 1999/70 dotyczącej porozumienia ramowego ETUC, UNICE i CEEP w sprawie pracy na czas określony, i wymogów minimalnych klauzuli 5. Klauzula 5 pkt 1 porozumienia ramowego nakłada bowiem tylko na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia do ich porządków prawnych jednego lub kilku środków wymienionych w lit. a)–c), wśród których znajdują się w lit. a) „obiektywne powody, uzasadniające odnowienie takich umów lub stosunków pracy”. Tymczasem zgodnie z tym art. 3b każde zatrudnienie członka personelu kontraktowego do zadań pomocniczych powinno odpowiadać konkretnemu okresowemu lub sporadycznemu zapotrzebowaniu. Ponadto w administracji zatrudniającej tak dużą ilość personelu jak Komisja nie da się uniknąć powtarzalności takich potrzeb, w szczególności z powodu niedyspozycyjności urzędników, nadmiaru pracy związanego z konkretnymi okolicznościami lub potrzebą, w przypadku każdej dyrekcji generalnej, zatrudnienia osób posiadających szczególne kwalifikacje lub specjalistyczną wiedzę, a wszystkie te okoliczności stanowią obiektywne względy uzasadniające określony czas trwania umów personelu pomocniczego oraz ich przedłużanie w zależności od pojawiających się potrzeb.
(zob. pkt 77)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawy połączone F‑134/07 i F‑8/08 Adjemian i in. przeciwko Komisji, 4 czerwca 2009 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑0000, II‑A‑1‑0000, pkt 119–136
6. Uzasadnienie, nawet jeżeli nie musi być wyczerpujące, powinno umożliwiać sądowi wspólnotowemu wykonywanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i dostarczać zainteresowanemu wystarczających wskazówek, pozwalających na stwierdzenie, czy decyzja jest zasadna lub czy jest dotknięta wadą pozwalającą na podważenie jej zgodności z prawem. Nie można wymagać od instytucji, by na etapie postępowania administracyjnego odnosiły się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności, jeżeli zostały one powołane pobieżnie.
(zob. pkt 90)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑372/00 Campolargo przeciwko Komisji, 23 kwietnia 2002 r., RecFP s. I‑A‑49, II‑223, pkt 49; sprawa T‑406/04 Bonnet przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 17 października 2006 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑2‑213, II‑A‑2‑1097, pkt 67
7. Artykuł 100 WZIP przewiduje możliwość skorzystania przez organ upoważniony do zawierania umów zatrudnienia z zastrzeżenia lekarskiego przy zgłaszaniu członka personelu kontraktowego do wspólnotowego systemu zabezpieczeń społecznych w przypadku, kiedy badanie lekarskie przeprowadzone przed zatrudnieniem wykaże, że cierpi on na chorobę lub jest inwalidą. Okres wyłączenia z gwarantowanych świadczeń na wypadek inwalidztwa lub śmierci w odniesieniu do ryzyka wynikającego z takiej choroby lub inwalidztwa wynosi pięć lat.
Przepis ten może powstrzymywać od skorzystania z prawa do swobodnego przepływu osobę, która po opuszczeniu swojego państwa pochodzenia, w którym przebiegała część jej kariery zawodowej, w celu podjęcia zatrudnienia w instytucji wspólnotowej znalazła się na skutek obowiązkowego przekształcenia, na podstawie zmiany regulaminu pracowniczego, umowy członka personelu pomocniczego w umowę członka personelu kontraktowego i związanej z tym zmiany systemu zabezpieczeń społecznych: albo w sytuacji, w jakiej zmuszona jest pogodzić się z utratą świadczeń na wypadek inwalidztwa, jakie gwarantowało jej ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego, które miało do niej uprzednio zastosowanie, bez możliwości nabycia uprawnień do świadczeń wspólnotowych, do których byłaby uprawniona, gdyby uwzględnione zostały okresy ubezpieczenia poprzednio przez nią ukończone z tytułu ustawodawstwa przyjmującego państwa członkowskiego u tego samego pracodawcy, albo w sytuacji, w której po upływie okresu zatrudnienia na podstawie umowy członka personelu pomocniczego zmuszona byłaby zrezygnować z prowadzenia swojej działalności zawodowej w danej instytucji wspólnotowej, dla której prowadzenia opuściła swe państwo pochodzenia.
W takim przypadku zastosowanie art. 100 WZIP ogranicza wykonywanie uprawnień przyznanych przez art. 39 WE, chyba że zostałoby wykazane, że takie ograniczenie było podyktowane względami interesu ogólnego, że było właściwe dla zagwarantowania jego realizacji i nie wykraczało poza to, co konieczne w celu realizacji założonego celu.
Z tego wynika, że organ upoważniony do zawierania umów zatrudnienia, w obliczu sytuacji, w której osoba znajduje się w takim przypadku, zobowiązany jest nie korzystać z możliwości, przewidzianej w art. 100 WZIP, aby nie pozbawiać tej osoby świadczeń z tytułu zabezpieczeń społecznych, do których miałaby prawo, gdyby pozostała objęta systemem zabezpieczeń społecznych zgodnie z ustawodawstwem swego państwa pochodzenia lub przyjmującego państwa członkowskiego.
(zob. pkt 112, 131, 136,138–140)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑212/06 Gouvernement de la Communauté française et Gouvernement wallon, 1 kwietnia 2008 r., Zb.Orz. s. I‑1683, pkt 36–42, 48, 52, 55
8. Uprawnienie sądu wspólnotowego do uwzględnienia z urzędu zarzutów jest ograniczone przez ciążący na nim obowiązek trzymania się przedmiotu sporu i oparcia swego rozstrzygnięcia na przedstawionych mu okolicznościach. Ograniczenie to wynika z zasady, zgodnie z którą inicjatywa procesowa należy do stron, a zatem sąd może działać z urzędu jedynie w wyjątkowych przypadkach, w interesie publicznym.
Określając ramy prawne, w których należy dokonać wykładni przepisu prawa wtórnego, sąd wspólnotowy nie orzeka w zakresie zgodności tego przepisu z nadrzędnymi normami prawa, w tym z przepisami traktatu, ale stara się dokonać wykładni spornego przepisu w sposób umożliwiający jego zastosowanie w sposób możliwie najbardziej zgodny z prawem pierwotnym i możliwie najbardziej spójny z ramami prawnymi, w które się wpisuje.
Z tego wynika, że Sąd do spraw Służby Publicznej, dokonując wykładni art. 100 WZIP, w szczególności w świetle wymogów wynikających ze swobody przepływu pracowników, ustalonej art. 39 WE, nie wykroczył poza ramy sporu, jakie zostały określone przez skarżącego, i nie oparł się na innych faktach i okolicznościach niż te, na których skarżący oparł swoją skargę.
(zob. pkt 143, 144)
Odesłanie:
Trybunał: sprawy połączone od C‑222/05 do C‑225/05 van der Weerd i in., 7 czerwca 2007 r., Zb.Orz. s. I‑4233, pkt 34–36