MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 26. veljače 2019.(1)
Predmet C‑129/18
SM
protiv
Entry Clearance Officer, UK Visa Section
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Pravo građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravak na području države članice – Direktiva 2004/38/EZ – Pojam izravnog potomka građanina Unije – Spajanje obitelji – Dijete pod skrbništvom na temelju sustava alžirske kafale – Pravo na obiteljski život – Zaštita najboljih interesa djeteta”
1. Bračni drugovi francuskog državljanstva, koji borave u Ujedinjenoj Kraljevini, zahtijevali su od tijelâ te zemlje dozvolu ulaska posvojenog alžirskog djeteta za koje im je pružanje skrbi (recueil legal) dodijeljeno u Alžiru u sklopu sustava kafale(2).
2. Nakon što su britanska tijela odbila dodijeliti tu dozvolu, protiv čega je dijete podnijelo odgovarajuće pravne lijekove, Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) u biti pita Sud može li se dijete na temelju Direktive 2004/38/EZ(3) smatrati „izravnim potomkom” osoba koje su mu pružile skrb u sustavu kafale. Ako je tako, omogućilo bi se spajanje obitelji u državi članici u kojoj borave te osobe.
I. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
1. Konvencija o pravima djeteta(4)
3. Člankom 20. određuje se:
„1. Dijete koje je privremeno ili trajno lišeno obiteljske okoline, ili kojemu se zbog njegova najboljeg interesa ne može dopustiti da u njoj ostane, ima pravo na posebnu zaštitu i pomoć od strane države.
2. Države stranke će takvom djetetu osigurati zamjensku skrb u skladu sa svojim domaćim zakonodavstvom.
3. Takva skrb može, inter alia, uključivati smještaj kod hranitelja, kafalu po islamskom pravu, posvojenje ili, kad je to prijeko potrebno, smještaj u odgovarajuće ustanove za skrb o djeci […]”.
2. Haška konvencija od 29. ožujka 1993.(5)
4. U njezinu se tekstu ne upućuje na kafalu.
3. Haška konvencija od 19. listopada 1996.(6)
5. Članak 3. glasi:
„Mjere spomenute u članku 1. mogu se posebice odnositi na:
[…]
(e) smještaj djeteta u udomiteljsku obitelj ili u ustanovu za skrb o djeci, ili pružanje skrbi putem kafale ili neke druge slične ustanove;
[…].”
6. Člankom 33. predviđa se:
„1. Ako neko tijelo nadležno na temelju članaka 5. do 10. razmatra smještaj djeteta u obitelj udomitelja ili u ustanovu, ili se predviđa pružanje skrbi putem kafale, ili slične ustanove, i ako bi takav smještaj ili pružanje skrbi bio u drugoj državi ugovornici, to će se tijelo ponajprije konzultirati sa središnjim tijelom ili drugim nadležnim tijelom potonje države. U tu svrhu to će tijelo predati izvješće o djetetu zajedno s razlozima predloženog smještaja ili pružanja skrbi.
2. Odluka o smještaju ili određivanju skrbi može se donijeti u državi kojoj se zahtjev podnosi samo ako se središnje tijelo ili drugo nadležno tijelo te države suglasilo sa smještajem ili određivanjem skrbi, vodeći računa o najboljim interesima djeteta.”
B. Pravo Unije
1. Povelja Europske unije o temeljnim pravima(7)
7. U skladu s člankom 7.:
„Svatko ima pravo na poštovanje svojeg […] obiteljskog života […].”
8. U članku 24. stavku 2. navodi se:
„U svakom djelovanju koje se odnosi na djecu, bez obzira na to provode li ga tijela javne vlasti ili privatne institucije, primarni cilj mora biti zaštita interesa djeteta.”
2. Direktiva 2004/38
9. Na temelju članka 2. točke 2. podtočke (c):
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
2. ‚član obitelji’ znači:
[…]
(c) izravni potomci koji nisu navršili 21. godinu ili su uzdržavanici, kao i oni bračnog druga ili partnera u smislu točke (b) ovog članka.”
10. Člankom 3. nalaže se:
„1. Ova se Direktiva primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani i na članove njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. ove Direktive, koji ih prate ili im se pridružuju.
2. Ne dovodeći u pitanje bilo koje osobno pravo na slobodno kretanje i boravak koje dotične osobe imaju, država članica domaćin u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom olakšava ulazak i boravak sljedećim osobama:
(a) svim ostalim članovima obitelji koji nisu obuhvaćeni definicijom iz članka 2. točke 2. ove Direktive, bez obzira na njihovo državljanstvo, koji su u zemlji iz koje dolaze uzdržavanici ili članovi kućanstva građanina Unije koji je nositelj primarnog prava na boravak […]
[…]
Država članica domaćin poduzima opsežno ispitivanje osobnih okolnosti i obrazlaže svako odbijanje ulaska ili boravka tim osobama.”
11. U članku 7. stavku 2. navodi se:
„Pravo na boravak predviđeno u stavku 1. obuhvaća članove obitelji koji nisu državljani države članice, a koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju u državi članici domaćinu, pod uvjetom da taj građanin Unije ispunjava uvjete iz stavka 1. točke (a), (b) ili (c).”
12. Člankom 27. propisuje se:
„1. Podložno odredbama ovog poglavlja, države članice mogu ograničiti slobodu kretanja i boravka građanima Unije i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Na ove razloge ne može se pozivati u gospodarske svrhe.
[…]”
13. Članak 35. glasi:
„Države članice mogu donijeti potrebne mjere radi odbijanja, ukidanja ili opoziva prava koja proizlaze iz ove Direktive u slučaju zlouporabe prava ili prijevare, poput fiktivnih brakova. […]”
C. Pravo Ujedinjene Kraljevine
1. The Immigration Regulations 2006 (Uredba o imigraciji iz 2006.)(8)
14. U skladu s člankom 7.:
„1. Podložno stavku 2., za potrebe ove Uredbe sljedeće se osobe smatraju članovima obitelji druge osobe:
[…]
(b) njezini izravni potomci, izravni potomci njezinog bračnog druga ili njezinog registriranog partnera koji:
i. nisu navršili 21. godinu; ili
ii. su njezini uzdržavanici, uzdržavanici njezinog bračnog druga ili njezinog registriranog partnera,
[…].”
15. Člankom 8. utvrđuje se:
„1. U ovoj uredbi ,član šire obitelji’ znači osoba koja nije član obitelji državljanina EGP‑a u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkama (a), (b) ili (c) i koja ispunjava uvjete iz stavaka 2., 3., 4. i 5.
[…]”
2. Adoption and Children Act 2002 (Zakon o posvojenju i djetinjstvu iz 2002.)(9)
16. U skladu s člankom 83., dovođenje djeteta u Ujedinjenu Kraljevinu kako bi ga se u toj zemlji posvojilo ili koje je posvojeno u nekoj drugoj zemlji jest lakše kazneno djelo, osim ako je agencija za posvojenje u Ujedinjenoj Kraljevini provela procjenu prikladnosti posvojiteljâ za posvojenje.
17. U članku 66. stavku 1. navedeni su oblici posvojenja koji se kao takvi priznaju u skladu sa zakonodavstvom Engleske i Walesa. Kafala se ne nalazi na tom popisu.
D. Alžirsko pravo
18. Alžirski Obiteljski zakonik (u daljnjem tekstu: Obiteljski zakonik) u knjizi I., poglavlju V. naslovljenom „Odnos između roditelja i djeteta” i u knjizi II. poglavlju VII. naslovljenom „Zakonsko pružanje skrbi (kafala)” sadržava sljedeća pravila:
Članak 46.: „Posvojenje (tabanni) zabranjeno je šerijatskim pravom i zakonom.”
Članak 116.: „Zakonsko pružanje skrbi (kafala) dobrovoljno je preuzimanje obveze uzdržavanja, obrazovanja i zaštite djeteta na isti način kao što bi se roditelj brinuo o vlastitom djetetu. Utvrđuje se pravnim aktom.”
Članak 117.: „Zakonsko pružanje skrbi odobrava se pred sudom ili javnim bilježnikom uz suglasnost djeteta kada ono ima oca i majku.”
Članak 118.: „Nositelj prava na zakonsko pružanje skrbi (kafil) mora biti muslimanske vjeroispovijedi, razuman, imati integritet te istodobno uzdržavati dijete kojem pruža skrb (makful) i biti sposoban zaštititi ga.”
Članak 119.: „Roditelji djeteta kojem se pruža skrb mogu, a i ne moraju, biti poznati.”
Članak 120.: „Dijete kojem se pruža skrb treba zadržati svoje izvorno prezime ako se zna tko su mu roditelji. U suprotnom, na njega se primjenjuje članak 64. Zakonika o građanskom statusu.”
Članak 121.: „Zakonskim pružanjem skrbi njegovu se nositelju daje zakonsko skrbništvo i pravo na ista obiteljska davanja i naknade za djetetovo obrazovanje kao i za zakonito dijete.”
Članak 122.: „Dodjelom prava na zakonsko pružanje skrbi osigurava se upravljanje imovinom djeteta kojem se pruža skrb, a koja je stečena nasljedstvom, ostavštinom ili donacijom, i to u njegovu najboljem interesu.”
Članak 123.: „Nositelj prava na zakonsko pružanje skrbi može djetetu kojem pruža skrb oporučno ostaviti ili donirati najviše jednu trećinu svoje imovine. Ako ostavi ili donira više od jedne trećine, odredbe oporuke ništave su i bez učinka, osim ako ih priznaju nasljednici.”
Članak 124.: „Ako otac i majka ili jedan od njih zatraži spajanje obitelji pod svojim skrbništvom djeteta kojem se pruža skrb, na njemu je da odabere, ako je primjerene dobi, želi li se vratiti u dom svojih roditelja. Ako nije primjerene dobi, može ga se vratiti samo uz odobrenje suda, uzimajući u obzir interes djeteta kojem se pruža skrb.”
Članak 125.: „Zahtjev za odustajanje od zakonskog pružanja skrbi treba podnijeti sudu koji je odobrio pružanje skrbi, nakon što ga se dostavi državnom odvjetništvu […].”
II. Činjenice u glavnom postupku
19. U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku(10) navode se sljedeće činjenice:
„– Žaliteljica, SM, rođena je u Alžiru 27. lipnja 2010. […] Alžirska je državljanka. Njezin skrbnik M. francuski je državljanin alžirskog podrijetla koji ima pravo stalnog boravka u Ujedinjenoj Kraljevini. Njezina skrbnica M. francuska je državljanka od rođenja. Vjenčali su se u Ujedinjenoj Kraljevini 2001. Budući da nisu mogli začeti dijete prirodnim putem, otputovali su 2009. u Alžir radi procjene svoje prikladnosti da postanu skrbnici na temelju sustava kafale. Sudac First‑tier Tribunala (Prvostupanjski sud, Ujedinjena Kraljevina) je [u presudi od 7. listopada 2013.] smatrao da su ‚donijeli tu odluku nakon što su shvatili da je jednostavnije dobiti skrbništvo nad djetetom u Alžiru, nego u Ujedinjenoj Kraljevini’.
– Nakon što je u postupku koji je sudac (First‑tier Tribunal (Prvostupanjski sud)) okvalificirao kao ‚ograničen’ procijenjeno da su prikladni posvojitelji, u lipnju 2010. obaviješteni su da je [SM] napuštena nakon rođenja te su podnijeli zahtjev da im se dodijeli skrbništvo nad djevojčicom. Nakon toga je teklo razdoblje čekanja od tri mjeseca u kojem su na temelju alžirskog zakonodavstva biološki roditelji mogli zatražiti dijete nazad.
– Alžirsko Ministarstvo nacionalne solidarnosti i obitelji u pokrajini Tizi Ouzou je 28. rujna 2010. donijelo rješenje kojim se [SM], koja je tada imala tri mjeseca, stavlja pod njihovo skrbništvo.
– Nakon što je uzeto u obzir mišljenje državnog odvjetnika, 22. ožujka 2011. donesena je odluka o zakonskom skrbništvu kojom im se dodjeljuje skrbništvo nad [SM] te prenosi roditeljska odgovornost na temelju alžirskog zakonodavstva. U odluci o zakonskom skrbništvu utvrđeni su sljedeći zahtjevi: ‚da djevojčici stavljenoj pod njihovo skrbništvo osiguraju islamsko obrazovanje, da joj osiguraju fizičko i moralno zdravlje, brinu se za njezine potrebe i poduku, postupaju s njom kao da su njezini biološki roditelji, štite je, brane pred sudskim tijelima, preuzimaju građansku odgovornost za štetne radnje’.
– Odlukom ih se također ovlašćuje da primaju obiteljska davanja, doplatke i naknadu štete koje imaju pravo potraživati, da potpisuju sve upravne i putne isprave te da putuju sa [SM] izvan Alžira.
– Sud u Tizi Ouzouu donio je 3. svibnja 2011. rješenje da se prezime [SM] kako je navedeno u njezinu rodnom listu promijeni u prezime gospodina i gospođe M.
– U listopadu 2011. M. je napustio Alžir i vratio se u Ujedinjenu Kraljevinu kako bi nastavio raditi kao kuhar. M. je ostala u Alžiru sa [SM].
– [SM] je u siječnju 2012., kako bi otputovala u Ujedinjenu Kraljevinu, podnijela zahtjev za vizu za posjetitelje, koji joj je odbijen. U svibnju 2012. podnijela je zahtjev za dozvolu ulaska kao posvojeno dijete državljanina EGP‑a na temelju članka 12. stavka 1. ili, podredno, članka 12. stavka 2. Uredbe o imigraciji iz 2006.
– Entry Clearance Officer (službenik zadužen za ispitivanje zahtjeva za dozvolu ulaska (ECO)) odbio je zahtjev jer (i.) alžirsko skrbništvo nije priznato kao posvojenje prema pravu Ujedinjene Kraljevine s obzirom na to da Alžir nije stranka Haške konvencije iz 1993. i nije naveden u Adoption (Designation of Overseas Adoptions) Order 1973 (Pravilnik o posvojenju (određivanje prekomorskih posvojenja) iz 1973.), koji je tada bio na snazi, i jer (ii.) nije podnesen zahtjev za međudržavno posvojenje u skladu s člankom 83. Zakona o posvojenju i djetinjstvu iz 2002.”
III. Postupci u Ujedinjenoj Kraljevini(11)
20. First‑tier Tribunal (Prvostupanjski sud) odbio je tužbu koju je SM podnijela protiv odluke ECO‑a. Prema njegovu mišljenju, SM ne može se ni sa zakonskog gledišta ni de facto smatrati posvojenom kćeri. Nije ni obuhvaćena pojmovima „član obitelji”, „član šire obitelji”, ni „posvojeno dijete državljanina EGP‑a”, u skladu s Uredbom o imigraciji iz 2006.
21. Prilikom odlučivanja o žalbi SM, Upper Tribunal (Viši sud, Ujedinjena Kraljevina) potvrdio je da dijete nije „član obitelji” u skladu s člankom 7. Uredbe o imigraciji iz 2006. Međutim, prihvatio je žalbu SM jer je smatrao da je obuhvaćena pojmom „član šire obitelji” na temelju članka 8. te uredbe. Stoga je predmet vratio na odlučivanje Secretary of State (državni tajnik, Ujedinjena Kraljevina) kako bi izvršio svoju diskrecijsku ovlast za ocjenu koja mu je dodijeljena člankom 12. stavkom 2. točkom (c) navedene uredbe.
22. Court of Appeal (Žalbeni sud, Ujedinjena Kraljevina) prihvatio je žalbu koju je ECO podnio protiv odluke koju je donio Upper Tribunal (Viši sud). Prema njegovu mišljenju, ovdje zapravo nije riječ o utvrđivanju je li SM „član obitelji” iz članka 7. ili „član šire obitelji” iz članka 8. Uredbe o imigraciji iz 2006., nego se postavlja pitanje može li se ona kvalificirati kao „izravni potomak” u okviru pojma „član obitelji” iz članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38 ili, ako ne može, je li obuhvaćena kategorijom „svi[h] ostali[h] članov[a] obitelji […] koji su u zemlji iz koje dolaze uzdržavanici ili članovi kućanstva građanina Unije koji je nositelj primarnog prava na boravak […]” iz članka 3. stavka 2. točke (a) te direktive.
23. Court of Appeal (Žalbeni sud) smatra da se Direktivom 2004/38 državama članicama omogućava da ograniče oblike posvojenja koji se priznaju u skladu s njezinim člankom 2. točkom 2. podtočkom (c). Budući da SM nije posvojena na način koji se priznaje zakonodavstvom Ujedinjene Kraljevine, ne može se obuhvatiti područjem primjene navedenog članka 2., ali se može obuhvatiti područjem primjene članka 3. stavka 2. točke (a).
24. Odluka koju je donio Court of Appeal (Žalbeni sud) pobija se pred Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine), koji Sudu upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
IV. Prethodno pitanje
25. Supreme Court (Vrhovni sud) „ne dvoji” da se na SM može primijeniti članak 3. stavak 2. točka (a) Direktive 2004/38, o čijoj primjenjivosti na ovaj spor iznosi niz razmatranja, na koje ću se osvrnuti kasnije.
26. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev navodi da „ne može samo prihvatiti žalbu u kasacijskom postupku i potvrditi odluku koju je donio Upper Tribunal (Viši sud) na temelju toga da se slučaj SM treba ocijeniti u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2004/38 ako je zapravo obuhvaćena pojmom „član obitelji” iz njezina članka 2. točke 2. podtočke (c), što znači da SM automatski ostvaruje pravo ulaska i boravka koje joj se dodjeljuje Direktivom 2004/38. Koje je onda značenje izraza „izravni potomci”(12)?
27. Nakon što je utvrdio da se tim izrazom obuhvaćaju biološka djeca i unuci te drugi izravni biološki potomci, ne može sa sigurnošću tvrditi da su tim pojmom obuhvaćeni i potomci koji nisu u krvnom srodstvu. U svakom slučaju smatra da taj pojam treba uključivati „potomke koji su zakonito posvojeni u skladu s uvjetima zemlje domaćina”.
28. Međutim, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev „opravdano je smatrati da je pitanje šire nego što se čini”, a ta se tvrdnja temelji na sljedećim argumentima:
– U točki 2.1.2. Komunikacije Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o smjernicama za bolje prenošenje i primjenu Direktive 2004/38(13) navedeno je da se „pojam izravnih srodnika u uzlaznoj i silaznoj liniji proširuje na odnose među članovima posvojiteljske obitelji ili na djecu pod skrbništvom stalnog zakonskog skrbnika”. Budući da je SM pod stalnim zakonskim skrbništvom gospodina i gospođe M., na nju se odnosi slučaj iz navedene komunikacije.
– Pojam „izravni potomak” ne može se tumačiti u skladu s nacionalnim pravom države članice domaćina, nego je riječ o autonomnom pojmu koji treba ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji(14).
– „Ako neke države članice priznaju djecu posvojenu na temelju kafale kao izravne potomke, a druge ne, time se jasno stvaraju prepreke slobodnom kretanju onih građana Europske unije koji imaju takvu djecu. Tako se također diskriminira one koji iz vjerskih ili kulturnih razloga ne mogu prihvatiti pojam posvojenja kako je shvaćen u Ujedinjenoj Kraljevini i nekim drugim europskim zemljama, to jest kao potpuni prijenos djeteta s jedne obitelji i loze na drugu”(15).
– „Činjenica da pojam ‚izravni potomak’ može imati autonomno značenje ne znači nužno da bi se on trebao široko tumačiti”. Stoga se uključivanje SM u tu kategoriju ne može kvalificirati kao acte clair(16).
29. U tim okolnostima, i nakon što je izrazio svoju zabrinutost zbog mogućnosti da razlike u tumačenju ne dovedu do iskorištavanja, zlostavljanja i trgovanja djecom, ili njihova smještaja u neodgovarajuće domove, Supreme Court (Vrhovni sud) odlučio je Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li ‚izravni potomak’ u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38 dijete koje je pod stalnim zakonskim skrbništvom građanina ili građana Unije na temelju kafale ili po drugoj jednakovrijednoj osnovi propisanoj zakonodavstvom njegove zemlje podrijetla?
2. Može li se druge odredbe Direktive 2004/38, a osobito članke 27. i 35., tumačiti na način da se takvoj djeci odbija ulazak ako su žrtve iskorištavanja, zlostavljanja ili trgovine ljudima ili se nalaze u opasnosti od toga?
3. Smije li država članica, prije nego što dijete, koje nije biološki potomak državljanina EGP‑a, prizna kao izravnog potomka na temelju članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38, istraživati jesu li u postupcima za stavljanje djeteta pod skrbništvo ili starateljstvo tog državljanina EGP‑a dovoljno uzeti u obzir najbolji interesi tog djeteta?”
V. Postupak pred Sudom
30. Tajništvo Suda zaprimilo je odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku 19. veljače 2018.
31. Pisana očitovanja podnijeli su SM, Choram Children Legal Centre, Aire Centre, češka, njemačka, belgijska, nizozemska i poljska vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine, kao i Komisija. Svi su sudjelovali na raspravi održanoj 4. prosinca 2018., osim poljske i češke vlade.
VI. Ocjena
A. Uvodne napomene
32. Bit rasprave odnosi se na to obuhvaća li se pojmom „izravni potomak” (koji je obuhvaćen širim pojmom „članovi obitelji”), iz članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38, dijete pod stalnim skrbništvom građanina Unije koji mu pruža skrb u okviru sustava kafale(17).
33. Na tako iznesenu dvojbu ne može se dati općenit odgovor, in abstracto. Kafala je institut obiteljskog prava nekih zemalja islamske tradicije, u kojima se prema njoj ne postupa ujednačeno. Kako bi se razjasnilo može li se makful (dijete) smatrati „izravnim potomkom” kafila ili kafile (odraslih osoba koje mu pružaju skrb) treba:
– uzeti u obzir, kao prvo, građansko pravo djetetove zemlje podrijetla (odnosno zemlje koja je dopustila pružanje skrbi tom djetetu);
– razjasniti može li kafala u okviru tog zakonodavstva imati različite pravne oblike i, ako može, analizirati koje pravne učinke proizvodi pravni oblik koji su odabrali kafil ili kafila kako bi preuzeli skrb o djetetu; i
– dokazati da se među tim pravnim učincima nalazi stvaranje stvarne obiteljske povezanosti (odnosa između roditelja i djeteta) između kafila ili kafile i makfula koja nadilazi vezu samog skrbništva. U protivnom treba ispitati može li se odnos između kafila ili kafile i makfula funkcionalno izjednačiti s odnosom posvojenja.
34. U okviru te sheme najprije ću ispitati kafalu kako je opisana u alžirskom i međunarodnom pravu te kako se u pogledu nje odlučivalo u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava (ESLJP), osobito u odnosu na posvojenje. Kao drugo, ispitat ću može li se dijete u sustavu kafale, s obzirom na pravila kojima se uređuje njegov pravni status, smatrati izravnim potomkom osoba koje su mu pružile skrb, u smislu članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38. U tu svrhu treba razmotriti tumačenje potonjeg pravila.
B. Pravni okvir kafale
1. Kafala u alžirskom pravu
35. Kao što sam već istaknuo, kafala ima različite oblike ovisno o referentnom pravnom poretku. Međutim, čini se da postoji konsenzus u pogledu toga da, kao zajedničku nit vodilju, ima podrijetlo u Kuranu, na temelju čega kafili mogu biti samo muslimani(18) koji se obvežu da će makfulu osigurati islamsko obrazovanje(19).
36. U Alžiru, u okviru tog oblika pružanja skrbi, kafil ili kafila preuzimaju obvezu skrbi, obrazovanja i zaštite makfula na isti način kao što bi se roditelj brinuo o vlastitom djetetu(20). Kafil ili kafila postaju zakonski skrbnici tog djeteta a da se u okviru tog oblika pružanja skrbi ne stvaraju veze poput onih između roditelja i djeteta niti se on izjednačava s posvojenjem(21), koje je izričito zabranjeno u toj zemlji(22).
37. U Alžiru, makful ne stječe status nasljednika osoba koje mu pruže skrb, iako mu te osobe mogu, u obliku ostavštine ili donacije, prenijeti najviše jednu trećinu svoje imovine(23).
38. Osim toga, kafala je privremena (samo maloljetnik može biti makful) i opoziva, na zahtjev bioloških roditelja, ako ih dijete ima, ili na zahtjev kafila ili kafile(24).
39. Što se tiče postupovnih jamstava za njezino odobrenje, uz privatnu kafalu koja se dodjeljuje pred javnim bilježnikom i čija pravila nisu vrlo stroga, postoji sudska kafala koja se uspostavlja ili odobrava pred nadležnim sudom, uz sudjelovanje državnog odvjetništva, nakon što je podnesena izjava o napuštanju djeteta. Taj se postupak primjenjuje u glavnom postupku.
2. Kafala u međunarodnom pravu
40. U članku 20. Konvencije o pravima djeteta izričito se navodi kafala, uz druge mjere za zaštitu djece koja su privremeno ili trajno lišena obiteljske okoline ili kojima se zbog njihova najboljeg interesa ne može dopustiti da u njoj ostanu.
41. Prema mišljenju nekih stranaka koje su sudjelovale u postupku(25), taj navod znači da se kafala može izjednačiti s posvojenjem s obzirom na to da se na oboje upućuje u istoj odredbi. Međutim, smatram da se u članku 20. Konvencije o pravima djeteta utvrđuje niz mjera za zaštitu djece koje ne moraju nužno biti usporedive. Na temelju istog rasuđivanja usporedivost bi se mogla postići smještajem kod hranitelja ili u ustanove za skrb o djeci. Osim toga, posebnom pozornosti koja se pridaje posvojenju u članku 21. ističu se posebne značajke tog instituta, u odnosu na druge.
42. SM se u svojim očitovanjima poziva na „Smjernice za alternativnu skrb o djeci” (u daljnjem tekstu: Smjernice)(26), kao nadopunu Konvenciji, u prilog svojoj tezi o jednakovrijednosti posvojenja i kafale, koja bi mogla proizaći iz točke 2. tih smjernica(27).
43. Međutim, smatram da ni na temelju cjelovitog tumačenja Smjernica nije moguće zaključiti da se u njima kafala izjednačava s posvojenjem. Dolazi do iste okolnosti poput one istaknute u vezi s člankom 20. Konvencije o pravima djeteta: u toj konvenciji i u Smjernicama navedeni su samo, kao prikladni instrumenti za smještaj djeteta u stabilnu obiteljsku okolinu, različiti oblici mjera za zaštitu koji nemaju nužno iste pravne učinke(28). Logično je da je tako jer su oba dokumenta povezana.
44. Kao što sam već istaknuo, u Haškoj konvenciji iz 1993. ne upućuje se na kafalu. Razlog za to neupućivanje u međunarodnom instrumentu namijenjenom uređenju posvojenja treba tražiti upravo u razlikama između tog instituta i kafale.
45. Na raspravi je jedna od stranaka ustrajala na tome da se učinci kafale mogu izjednačiti s učincima jednostavnog posvojenja(29) s obzirom na to da izvorne obiteljske veze djeteta u oba slučaja ostaju nepromijenjene. Točno je da u Haškoj konvenciji iz 1993. ostaje otvorena mogućnost da ne dođe do prestanka ranije postojećeg pravnog odnosa između djeteta i njegovih ili njezinih majke i oca (članak 26. stavak 1. točka (c)), ali je točno i, a to je ključno, da je u istom članku i stavku nedvojbeno utvrđeno da „[p]riznavanje posvojenja uključuje priznavanje – a pravnog odnosa roditelj‑dijete između djeteta i njegovih posvojitelja”.
46. Suprotno tomu, Haška konvencija iz 1996. sadržava mjere u korist osobe ili djetetove imovine koje se razlikuju od posvojenja, a među njima se navode smještaj djeteta u udomiteljsku obitelj ili u ustanovu za skrb o djeci, ili pružanje skrbi putem kafale ili neke druge slične ustanove. Člankom 4. iz područja te konvencije isključuju se, među ostalim, pitanja koja se odnose na utvrđivanje odnosa roditelj‑dijete i odluke o posvojenju.
47. Na temelju tih dviju Haških konvencija potvrđuje se, s jedne strane, da je posvojenje jedini institut za zaštitu koji zaslužuje biti poseban predmet međunarodnog instrumenta i, s druge strane, da se njegov sustav, kad je riječ o međunarodnom posvojenju, razlikuje od sustava koji se primjenjuje na ostale mjere za zaštitu, poput kafale, prava na skrb, skrbništva, odgajateljstva, pružanja skrbi i upravljanja, zaštite ili raspolaganja imovinom djeteta.
48. U izvješću s objašnjenjima o Haškoj konvenciji iz 1996. (Lagardeovo izvješće)(30) nalaze se prikladne upute radi njezina boljeg razumijevanja:
– Ističe se da je u „Konvenciji od 5. listopada 1961. o ovlastima tijela i primjenjivom pravu s obzirom na zaštitu maloljetnika[(31)] [upotrijebljen] pojam ‚mjere za zaštitu’ a da pritom nije definiran. Delegacije država koje nisu stranke te konvencije smatrale su da je potrebno, ako ne definirati, barem navesti područja na koja se odnose te mjere. Budući da se mjere razlikuju ovisno o zakonodavstvu, navođenje područja iz tog članka može poslužiti tek kao primjer.”
– Posebno u odnosu na članak 3. točku (e) ističe se da su „mjere smještaja djeteta u udomiteljsku obitelj ili u ustanovu za skrb o djeci […] prototipovi mjera za zaštitu te su očito obuhvaćene Konvencijom”.
– Pojašnjava se da „kafala nije posvojenje, zabranjeno islamskim pravom, te ne proizvodi nikakav učinak na odnos roditelj‑dijete. Dijete na koje se mjera primjenjuje ne postaje član obitelji kafila te se zbog toga kafala ne može obuhvatiti Konvencijom o posvojenju od 29. svibnja 1993. Međutim, nedvojbeno je riječ o mjeri za zaštitu koja u tom obliku treba biti obuhvaćena područjem primjene konvencije o zaštiti djece”.
3. Kafala (u odnosu na posvojenje) u sudskoj praksi ESLJP‑a
49. ESLJP se u dvije presude suočio s problemima koje predstavlja kafala u odnosu na posvojenje, sa stajališta Europske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP).
50. U prvoj je presudi, oslanjajući se na svoju analizu poredbenog prava, istaknuo da „nijedna država ne izjednačava kafalu s posvojenjem, ali da kafala u toj državi [Francuskoj] i drugima ima učinak koji se može usporediti s učinkom skrbništva, odgajateljstva ili smještaja s ciljem posvojenja”(32).
51. U istoj je presudi ponovio da se člankom 8. EKLJP‑a ne jamči pravo na osnivanje obitelji ni pravo na posvojenje, što ne znači da se države stranke EKLJP‑a ne mogu naći u situacijama u kojima nastaje pozitivna obveza da se omogući stvaranje i razvoj obiteljskih odnosa tamo gdje postoji odnos između obitelji i djeteta(33).
52. Međutim, smatrao je da se odbijanjem da se kafala izjednači s potpunim posvojenjem ne povređuje pravo na obiteljski život s obzirom na to da se (francuskim) zakonodavstvom ublažava zabrana posvojenja koja je na snazi u alžirskom pravu tako što se navedena zabrana postupno ukida ovisno o pozitivnim znakovima djetetova uključivanja u francusko društvo(34).
53. ESLJP je u drugoj presudi(35) ponovno analizirao pravo na obiteljski život iz članka 8. EKLJP‑a te pritom podsjetio da se ta odredba može primijeniti ako postoje „stvarne obiteljske veze”. U konkretnoj situaciji o kojoj je trebao odlučiti, smatrao je da se postojanje odnosa na temelju kafale ne razlikuje od obiteljskog života u svojem uobičajenom značenju i da pritom održavanje izvornih obiteljskih veza ne znači da ne postoji obiteljski život koji se dijeli s drugim osobama(36).
54. Međutim, ESLJP je ocijenio da tužiteljima, zbog toga što su belgijska tijela odbila izjednačiti posvojenje s kafalom, nije bilo uskraćeno pravo na priznavanje odnosa koji imaju na drugim temeljima (u tom slučaju, nastali su na temelju belgijskog instituta neslužbenog skrbništva)(37).
4. Kafala, priznavanje i izvršenje sudskih odluka u pravu Europske unije
55. Iako se može usporediti s Haškom konvencijom iz 1996., u Uredbi o priznavanju i izvršenju sudskih odluka u obiteljskim sporovima i u stvarima povezanim s roditeljskom odgovornošću unutar Europske unije(38) ne navodi se kafala(39).
56. Unatoč tomu, slažem se s nezavisnom odvjetnicom J. Kokott da se pravila iz Uredbe br. 2201/2003 mogu tumačiti s obzirom na Hašku konvenciju iz 1996., u svrhu čega objašnjenja iz Lagardeovog izvješća, koje sam prethodno razmotrio, pružaju korisne smjernice(40).
57. Na temelju te pretpostavke mogla bi se prihvatiti mogućnost da kafala koju priznaje pravosudno tijelo države članice proširi svoje učinke na drugu državu članicu, u skladu s Uredbom br. 2201/2003, čiji se članak 1. stavak 2. odnosi na „pravo na roditeljsku skrb i pravo na kontakt s djetetom […]; skrbništvo, odgajateljstvo i slične institute […]; određivanje i dužnosti svake osobe ili tijela koje brine o djetetu i njegovoj imovini, koje ga zastupa i koje mu pomaže”. Međutim, nije moguće učiniti isto s posvojenjem jer se iz područja primjene te uredbe isključuju „odluke o posvajanju, pripremne mjere za posvajanje” (članak 1. stavak 3. točka (b)).
C. Pojam izravnog potomka iz Direktive 2004/38 (prvo prethodno pitanje)
1. Autonomno tumačenje pojma
58. Ima li pojam „izravni potomak”, upotrijebljen u članku 2. točki 2. podtočki (c) Direktive 2004/38, autonomno značenje u pravu Unije? To je jedno od pitanja oko kojeg se stranke u sporu ne slažu(41).
59. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, „iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da pojmovi iz odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica radi utvrđivanja svojeg smisla i dosega trebaju u cijeloj Uniji imati autonomno i ujednačeno tumačenje”(42).
60. Sud je istaknuo da to tumačenje „valja pažljivo izabrati uzimajući u obzir kontekst i cilj odredbe o kojoj je riječ”(43).
61. Zbog konteksta u kojem Direktiva 2004/38 upotrebljava pojam „izravni potomak”, kao posebnu potkategoriju pojma „članovi obitelji”, zagovaram autonomno značenje tog pojma u pravu Unije. Naime, smatram da bi to trebalo biti pravilo kada se posebnom odredbom propisuje, kao što je to ovdje slučaj, da „[z]a potrebe ove Direktive […]”.
62. Stoga se definicijama koje slijede nakon tog stavka želi utvrditi što odgovarajući pojam „znači” u točno određenom pravnom okviru prava Unije (u ovom slučaju u Direktivi 2004/38). Osim ako se u definiciji upućuje na pravo država članica, kako bi se utvrdili okviri instituta opisanog tim pojmom, treba ispitati autonomno značenje tog instituta u skladu s pravom Unije.
63. U članku 2. Direktive 2004/38 postoji primjer izričitog upućivanja na pravo država članica: uz bračnog druga (točka 2. podtočka (a)) navodi se „partner s kojim je građanin Unije sklopio registrirano partnerstvo na temelju zakonodavstva države članice” (točka 2. podtočka (b)). Ne uzimajući u obzir potonji slučaj, ponavljam da pojmovi iz tog članka ne ovise o tumačenju u okviru nacionalnih prava.
64. Presudom od 5. lipnja 2018., koju je Sud donio u pogledu pojma „bračni drug”(44) iz članka 2. Direktive 2004/38, pružaju se određena pojašnjenja o autonomnom tumačenju tog pojma koje se metodološki može proširiti na „izravnog potomka”.
65. Iako se presuda (za razliku od mišljenja u kojem nezavisni odvjetnik zagovara njegovu primjenu)(45) ne odnosi na autonomno tumačenje, točno je da Sud dolazi do istog zaključka: pojam „bračni drug” u smislu Direktive 2004/38 ima svoje posebne značajke(46) u odnosu na koje „se država članica ne može pozivati na svoje nacionalno pravo”(47) kako ne bi odobrila pravo boravka zajamčeno Direktivom.
66. Međutim, upotreba pravne kategorije iz prava Unije ne znači da je nužno nepovezana s istovjetnim pravnim kategorijama prava država članica. Stoga treba uzeti u obzir zakonike ili zakone kojima se uređuje obiteljsko pravo u svakoj državi članici (za koje su te države nadležne) kako bi se razjasnilo odgovaraju li njihovi instituti, u svrhu određene direktive, institutima opisanima u potonjoj direktivi.
2. Izravni potomak u Direktivi 2004/38
67. Ističe se važnost utvrđivanja profila tog pojma iz Direktive 2004/38 prilikom ispitivanja njegovih posljedica na ulazak i boravak djece koja, iako su dio (šire) obitelji građana Unije, ne ulaze u tu kategoriju:
– „[I]zravni potomci koji nisu navršili 21. godinu ili su uzdržavanici” automatski(48) ostvaruju pravo na ulazak i boravak u državi članici u kojoj žive njihovi srodnici u uzlaznoj liniji koji su građani Unije.
– Tijela države domaćina trebaju procijeniti ostale članove šire obitelji iz članka 3. stavka 2. Direktive 2004/38, uključujući djecu, ako ispunjavaju određene preduvjete(49). Na temelju te procjene potonja tijela trebaju (i.) u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom olakšati ulazak i boravak tim osobama(50); (ii.) opsežno ispitati osobne okolnosti i (iii.) obrazložiti svako odbijanje ulaska ili boravka tim osobama(51).
68. Kao što sam već istaknuo, sud koji je uputio zahtjev nema dvojbi u pogledu toga da SM ulazi u tu drugu kategoriju. Štoviše, podsjeća britanska tijela nadležna za procjenu da im se pravom Unije(52) nalaže da olakšaju ulazak djeteta u Ujedinjenu Kraljevinu. Osobito ističe da „prilikom te procjene, donositelji odluke, u Home Officeu (Ministarstvo unutarnjih poslova) ili u sustavu pravnih lijekova, također će morati uzeti u obzir da je svrha Direktive 2004/38 pojednostaviti i ojačati pravo slobodnog kretanja i boravka za sve građane Unije, pri čemu je slobodno kretanje jedna od temeljnih sloboda unutarnjeg tržišta. Okolnost da se mora živjeti razdvojeno od članova obitelji ili članova obitelji u širem smislu može snažno odvraćati od ostvarivanja te slobode”(53).
69. Međutim, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev nije zadovoljan tom mogućnošću, postavlja pitanje može li se odnos utvrđen na temelju kafale u slučaju SM izjednačiti s posvojenjem. SM bi u tom slučaju imala status predviđen člankom 2. točkom 2. podtočkom (c) Direktive 2004/38, kao sredstvo za veću zaštitu obiteljskog života i jamstvo zaštite najboljih interesa djeteta.
70. Polazim od pretpostavke (u pogledu koje nemam dvojbi) da pojam izravnih potomaka upotrijebljen u Direktivi 2004/38 obuhvaća biološku i posvojenu djecu. S pravnog gledišta, posvojenje u svakom pogledu obuhvaća odnos između roditelja i djeteta.
71. Pregledom pravila prava Unije, koja su povezana s područjem ovog spora, potkrepljuje se ta tvrdnja. Tako se Direktivom 2003/86/EZ(54) i njezinim utvrđivanjem „uvjet[a] za ostvarenje prava na spajanje obitelji državljana trećih zemalja koji zakonito borave na teritoriju država članica” to pravo, koje podliježe određenim uvjetima, proširuje na:
„– maloljetn[u] djec[u] sponzora i njegovog/njezinog supružnika, uključujući djecu posvojenu u skladu s odlukom koju je donijelo nadležno tijelo u državi članici […];
– maloljetn[u] djec[u] uključujući posvojenu djecu supružnika kada sponzor ima skrbništvo i djeca su ovisna o njemu ili njoj […];
– maloljetn[u] djec[u] uključujući posvojenu djecu supružnika kada supružnik ima skrbništvo i djeca su o ovisna o njemu ili njoj […](55).”
72. Isto tako, u članku 2. točki (j) Direktive 2011/95/EU(56) članovima obitelji podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu smatraju se „maloljetna djeca parova iz prve alineje ili korisnika međunarodne zaštite pod uvjetom da su neoženjeni i bez obzira na to jesu li rođeni u braku ili izvan braka ili usvojeni kako je definirano nacionalnim pravom”. Ta se definicija ponavlja u članku 2. točki (g) Uredbe (EU) br. 604/2013(57).
73. Na izravne potomke u drugim pravilima prava Unije upućuje se pozivanjem na Direktivu 2004/38(58) ili na zakonodavstvo odgovarajuće države(59).
74. Na temelju te pretpostavke, kad bi se kafala mogla kvalificirati kao oblik posvojenja, makful bi kao posvojenik mogao postati „izravni potomak” osoba koje su mu pružile skrb.
75. U prilog tom izjednačavanju sud koji je uputio zahtjev, s kojim se slažu neke od stranaka u prethodnom postupku(60), upućuje na prethodno navedenu komunikaciju Komisije(61).
76. U točki 2.1.2. te komunikacije o „članovima obitelji u izravnoj liniji”(62) stvarno se izjednačavaju odnosi među članovima posvojiteljske obitelji s odnosima djece pod skrbništvom stalnog zakonskog skrbnika. Kad bi se prihvatio taj kriterij, SM bi se kao dijete pod zakonskim skrbništvom bračnih drugova koji joj pružaju skrb mogla smatrati njihovom posvojenom kćeri.
77. Međutim, smatram da to izjednačavanje nije u skladu s pravilnim tumačenjem članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38. Osim toga, gotovo da i ne treba podsjećati da Komunikacija nije propis.
78. Prema mojem mišljenju, na temelju „skrbništva stalnog zakonskog skrbnika” dijete pod skrbništvom ne postaje izravni potomak (na temelju posvojenja) svojeg skrbnika. Različiti su razlozi koji se protive tom izjednačavanju, u teoriji i u posebnom slučaju SM, koja je u sustavu kafale uređene alžirskim pravom.
79. U teoriji, odnos između skrbnika i djeteta ne može se izjednačiti s odnosom između roditelja i djeteta. Štoviše, istodobno mogu postojati odnos između roditelja i djeteta (biološki ili posvojiteljski) i skrbništvo, pri čemu se skrbništvo dodjeljuje osobi koja nije roditelj (biološki roditelj ili posvojitelj). Kao što tvrdi njemačka vlada, za to izjednačavanje nužno mora postojati potpuna pravna jednakost.
80. Kada se pitanju pristupa sa stajališta trajnosti obiteljskog odnosa, neovisno o njegovu sadržaju, skrbništvo (i, a fortiori, kafala) jest privremen, a ne trajan institut, s obzirom na to da se primjenjuje samo dok je dijete pod skrbništvom maloljetno. Suprotno tomu, odnos između roditelja i djeteta, čak i onaj koji se temelji na jednostavnom posvojenju, neizbrisiv je.
81. Osim toga, u posljednjoj se rečenici točke 2.1.2. Komunikacije Komisije navodi se da nacionalna tijela mogu tražiti dokaze navodnog obiteljskog odnosa, što samo valja učiniti u postupku prethodne procjene iz članka 3. stavka 2. Direktive 2004/38. Međutim, taj se postupak ne može proširiti na „izravne potomke”.
82. Stoga, ostavljajući po strani Komunikaciju Komisije, smatram da je ključna značajka na temelju koje se posvojenje razlikuje od kafale upravo odnos između roditelja i djeteta. Dok se u okviru kafale ne stvaraju veze poput onih između roditelja i djeteta, kod posvojenja je to uvijek slučaj, uključujući u njegovu najjednostavnijem obliku odnosno kod jednostavnog posvojenja.
83. Do istog se zaključka dolazi nakon ispitivanja različitih, ranije navedenih, međunarodnih instrumenata(63) kojima se uređuju, s jedne strane, posvojenje i, s druge strane, oblici zaštite djeteta poput kafale, a da se pritom ni u jednom se trenutku ne potiče njihovo izjednačavanje.
84. Osim toga, treba uzeti u obzir da bi se strogi mehanizmi nadzora međunarodnih posvojenja koji se predviđaju u Haškoj konvenciji iz 1993. radi osiguranja najboljih interesa djeteta mogli jednostavno zaobići(64) kad bi se kao posvojenje priznao oblik zakonskog skrbništva kojem, upravo zato što nema iste učinke kao posvojenje, prethodi nacionalni postupak bez istih jamstava (ili uključujući, u slučaju kafale, postupak pred javnim bilježnikom u kojem se čak ne traži ni intervencija tijela javne vlasti).
85. Prethodno navedeno posebno je važno ako se uzme u obzir da Alžir nije ratificirao nijednu od dviju Haških konvencija, tako da nije obvezan međunarodnim pravilima kojima se uspostavljaju mehanizmi nadzora i osiguranja o mjerama za zaštitu djece koje se sastoje od skrbi u sustavu kafale ili u bilo kojem drugom istovjetnom obliku.
86. Valja podsjetiti da se izjednačavanje koje se nastoji provesti protivi alžirskom pravu koje je bilo na snazi kada je SM ušla u sustav kafale zato što se njime dopušta taj oblik pružanja skrbi i istodobno zabranjuje posvojenje makfula. Ta zabrana vrijedi i u drugim slučajevima, a ne samo kada dijete, s obzirom na to da je srodstvo poznato, održava odnos roditelj‑dijete sa svojim srodnicima u uzlaznoj liniji. Kafilu ili kafili odobrava se samo zakonsko skrbništvo nad makfulom, ali on na temelju kafale ne postaje njihov izravni potomak. Stoga smatram da nije moguće, bez obzira na najbolju volju, zagovarati to da je SM kao posvojenica izravni potomak osoba koje su joj pružile skrb(65).
87. Prethodno navedenim ne isključuje se da kafil ili kafila, nakon uspostavljanja kafale, mogu odlučiti posvojiti makfula ako to smatraju primjerenim i ako je to dopušteno pravnim poretkom zemlje o kojoj je riječ. To je rješenje uvedeno u nekim državama članicama(66) te bi se njime, prema mojem mišljenju, omogućilo da naknadno posvojeni makful (odnosno međunarodno posvojen u skladu s Haškom konvencijom iz 1993.) stekne status izravnog potomka svojih posvojitelja te da na temelju tog statusa može ući i boraviti u državi članici u kojoj oni imaju domicil.
88. Ispitivanjem različitih, već navedenih normativnih instrumenata Unije, u kojima je upotrijebljen izraz „članovi obitelji” i u kojima se spominju djeca, potvrđuje se to da se pojam „izravni potomak” ne može proširiti na drugu djecu, osim posvojene djece, kako bi obuhvatio djecu pod zakonskim skrbništvom osoba koje su njegovi nositelji.
3. Utjecaj prava na obiteljski život i najboljih interesa djeteta na tumačenje pojma izravnog potomka iz Direktive 2004/38
89. Moj (privremeni) zaključak iz prethodnih točaka treba biti u skladu s pravima i načelima iz Povelje. Naime, moglo bi se smatrati da je tumačenje koje predlažem previše formalistično i da se obvezom poštovanja prava na obiteljski život i zaštite interesa djeteta koja je „primarni cilj” (članak 7. i članak 24. stavak 2. Povelje) zahtijeva izjednačavanje kafale i posvojenja.
90. U toj je analizi primjereno ponovno uputiti na dvije presude ESLJP‑a(67) u kojima se tumačio članak 8. EKLJP‑a (o pravu na obiteljski život) u odnosu na činjenicu da su tijela dviju država potpisnica Konvencije odbila izjednačiti obiteljske odnose koji nastaju u okviru kafale i posvojenja.
a) Kafala i zaštita obiteljskog života
91. U Direktivi 2004/38 uvode se dva načina na koje dijete koje nije građanin Unije može ući i boraviti u državi članici u pratnji osoba s kojima dijeli „obiteljski život”. Razlika je u tome da, dok se u članku 2. točki 2. podtočki (c) (izravni potomci) pretpostavlja da do kontinuiteta obiteljskog života dolazi automatski(68), člankom 3. stavkom 2. pojašnjava se prethodno odvagivanje okolnosti.
92. U ovom predmetu SM je britanskim tijelima „podnijela […] zahtjev za dozvolu ulaska kao posvojeno dijete državljanina EGP‑a”(69). Međutim, ostavljajući po strani status posvojenog djeteta, zahtjev za ulazak i boravak može se prihvatiti na temelju postupka predviđenog člankom 3. stavkom 2. Direktive 2004/38 za ostale „članove obitelji”, kao što priznaje sud koji je uputio zahtjev. Štoviše, slijedom prethodno iznesenih razmatranja navedenog suda britanskim se tijelima ostavlja malo prostora da SM odbiju pravo ulaska i boravka u Ujedinjenoj Kraljevini kako bi ostvarila pravo na obiteljski život s građanima Unije koji su joj pružili skrb.
93. Stoga ne vidim zašto bi odbijanje jednog sredstva (status izravnog potomka) bilo prepreka razvoju obiteljskog života ako se alternativnim sredstvom (izdavanje dozvole boravka koja podliježe provjeri da je SM uzdržavanik ili član kućanstva građanina Unije koji je nositelj prava na boravak) dijete ne sprečava da ostvari stvarnu pravnu zaštitu istog obiteljskog života.
94. Točno je da je automatsko priznavanje iz članka 2. točke 2. Direktive 2004/38 manje problematično. Međutim, sa stajališta koje je ovdje važno, ako se tim priznavanjem u ovom slučaju isključuju hermeneutičke poteškoće (koje se, prema mojem mišljenju, ne mogu premostiti), koje sam istaknuo, i istodobno djetetu omogućava mehanizam poput onog iz članka 3. stavka 2. Direktive, ustrajem na tome da se poštuje pravo na obiteljski život.
95. Slično je zaključio ESLJP u ranije navedenim predmetima. U presudi Chbihi i dr. protiv Belgije(70), upućivanjem na presudu donesenu u predmetu Harroudj protiv Francuske(71), potvrdio je da se „odredbama iz članka 8. ne jamči pravo na osnivanje obitelji ni pravo na posvojenje […]. Međutim, to ne znači da se države stranke Konvencije ne mogu u određenim okolnostima naći u situacijama u kojima nastaje pozitivna obveza da se omogući stvaranje i razvoj obiteljskih odnosa”. Dodao je i da „u skladu s načelima koja proizlaze iz sudske prakse tog suda, u situacijama u kojima je utvrđeno postojanje odnosa između obitelji i djeteta, država treba djelovati kako bi omogućila da se taj odnos razvije i da se pruži pravna zaštita na temelju koje je moguće uključivanje djeteta u njegovu obitelj”.
96. U tom slučaju, koji je nedvojbeno usporediv s predmetnim slučajem, potvrđeno je da je na temelju pravilno uspostavljene kafale (u Maroku) stvorena pravna veza između kafila i makfula. Budući da taj institut ne postoji u Belgiji, zahtjev za posvojenje u toj zemlji bio je nova pravna situacija. ESLJP je smatrao da je „nužno uspostaviti pravilnu ravnotežu među suprotstavljenim interesima pojedinca i društva u cijelosti” i da „država raspolaže određenom marginom prosudbe”(72). Na temelju toga, na državi je da „prije svega provjeri jesu li odluke belgijskih sudova da odbiju posvojenje bile prepreka pravilnom razvoju obiteljskih odnosa između djeteta i osoba koje su mu pružile skrb u okviru kafale”(73).
97. ESLJP je zaključio da se „odbijanjem posvojenja tužiteljima nije uskratilo priznavanje odnosa koji imaju. Naime, tužitelji su na temelju belgijskog zakonodavstva imali drugu mogućnost kako bi pravno zaštitili svoj obiteljski život. Bila je riječ o postupku neslužbenog skrbništva čiji je cilj dosta sličan cilju kafale […](74) i kojim se odraslim osobama omogućava priznavanje njihove obveze u pogledu skrbi i obrazovanja djeteta”(75).
b) Kafala i najbolji interesi djeteta
98. U skladu s člankom 24. stavkom 2. Povelje, zaštita interesa djeteta mora biti „primarni cilj” kojim se tijela javnih vlasti ili privatne institucije vode u odlučivanju prilikom donošenja akata koji se odnose na to dijete.
99. Ako su, kao što je to ovdje slučaj, akti o zaštiti djeteta, koje su njegovi biološki roditelji napustili, najprije doneseni u trećoj zemlji (Alžir) te se želi da imaju učinke u državi članici Unije (Ujedinjena Kraljevina), nadzor koji provode tijela države podrijetla i države domaćina mora biti usmjeren na najbolje interese tog djeteta, ali pritom mora i poštovati pravila kojima se u pravu Unije omogućava ocijeniti te interese.
100. Ocjena najboljih interesa ima dva aspekta: prvi se odnosi na meritum (očito je da ovisi o okolnostima situacije u kojoj se nalazi dijete), a drugi se odnosi na postupke za procjenu tog interesa.
101. Što se tiče merituma, smještajem u udomiteljsku obitelj ispunjavaju se zahtjevi zaštite najboljih interesa djeteta, kao što je smatrao Sud: „[n]eprekidno i dugoročno uključenje u udomiteljev dom i obitelj djece koja su zbog teške obiteljske situacije osobito ranjiva čini primjerenu mjeru radi očuvanja zaštite interesa djeteta, kako je utvrđena u članku 24. Povelje Europske unije o temeljnim pravima”(76).
102. Što se tiče postupovnih aspekata, ovdje ću samo podsjetiti na to da je u konvencijama o priznavanju odnosa između posvojitelja i djeteta te roditelja i djeteta, kada imaju međunarodne elemente povezanosti, i u samom pravu Unije, utvrđena bit tih postupaka procjene.
103. U vezi s tim konvencijama, koje služe upravo za osiguranje da su uzeti u obzir najbolji interesi djeteta, važno je napomenuti da:
– je u okviru uređenja međunarodnog posvojenja u Haškoj konvenciji iz 1993. utvrđen dvostruki sustav nadzora u kojem sudjeluju tijela iz zemlje podrijetla i zemlje domaćina(77);
– se u članku 33. Haške konvencije iz 1996. uspostavlja i dvojni mehanizam na način da, „[a]ko neko tijelo nadležno na temelju članaka 5. do 10. razmatra smještaj djeteta u obitelj udomitelja ili u ustanovu, ili se predviđa pružanje skrbi putem kafale, ili slične ustanove, i ako bi takav smještaj ili pružanje skrbi bio u drugoj državi ugovornici, to će se tijelo ponajprije konzultirati sa središnjim tijelom ili drugim nadležnim tijelom potonje države”(78).
104. U sličnom smislu, ali koji se odnosi samo na pravila prava Unije o tome kada smještaj djeteta proveden u jednoj državi članici treba proizvoditi učinke u drugoj državi članici, člankom 56. Uredbe br. 2201/2003 uređuje se postupak nadzora u kojem sudjeluju tijela obiju država članica(79).
105. Navodim te odredbe kako bih istaknuo značajku očuvanja zaštite interesa djeteta u slučajevima koji su slični predmetnom sporu, odnosno da je njegova ocjena na tijelima obiju država članica koje sudjeluju u postupku i kojima se nalaže izvršavanje prethodnog nadzora.
106. Naime, u području Direktive 2004/38, to se jamstvo može održati samo ako se slijedi postupak iz njezina članka 3. stavka 2., odnosno odredbe koja pruža primjeren pravni okvir za učinkovitu zaštitu djeteta unutar Unije i istodobno usklađuje izvorne ciljeve instituta skrbništva (kafale) s pravom na obiteljski život.
107. Suprotno tomu, kad bi se prihvatilo automatsko priznavanje iz članka 2. točke 2. Direktive 2004/38, nadzor bi trebalo provesti samo a posteriori, a to bi dovelo do paradoksalnog rezultata: pružanje skrbi u sustavu kafale, odobreno u državi poput Alžira koja nije ratificirala Hašku konvenciju iz 1996., odmah bi proizvodilo učinke (pri čemu tijela države domaćina ne bi mogla prethodno procijeniti najbolje interese djeteta), dok bi odluke država potpisnica te konvencije trebala odobriti tijela države odredišta.
108. Ukratko, „primarni cilj” interesa djeteta zahtijeva, u okolnostima kao što su one u predmetnom slučaju, da se njegova ocjena ad casum provede u skladu s postupkom prethodne procjene koji se razlikuje od postupka koji se primjenjuje na izravne potomke(80).
D. Drugo prethodno pitanje
109. Sud koji je uputio zahtjev treba razjasniti je li na temelju Direktive 2004/38, osobito njezinih članaka 27. i 35., moguće djeci kojoj se pruža skrb u sustavu kafale odbiti ulazak ako su žrtve iskorištavanja, zlostavljanja ili trgovine ljudima ili se nalaze u opasnosti od toga.
110. Na temelju članka 27. Direktive 2004/38 moguće je ograničiti slobodu kretanja i boravka građanima Unije i članovima obitelji, „zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja”.
111. Budući da se u ovom predmetu SM kao makful može smatrati članom šire obitelji bračnih drugova (građana Unije) koji su joj pružili skrb, u načelu se primjena članka 27. ničim ne sprečava. To je slučaj i s dotičnim bračnim drugovima, građanima Unije, čija se sloboda kretanja i boravka može ograničiti zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja(81).
112. Međutim, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nema nijednog podatka na temelju kojeg bi se moglo sumnjati da je u ovom predmetu moguće pozvati se na razloge javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja(82). Sud koji je uputio zahtjev upućuje na „djecu koja su ili bi mogla biti žrtve iskorištavanja, zlostavljanja ili trgovanja ljudima”(83), ali kad bi ti razlozi postojali, eventualno bi se počiniteljima tih ozbiljnih postupanja (a ne njihovim žrtvama, kad je riječ o djeci poput SM) odbilo pravo kretanja i boravka u Ujedinjenoj Kraljevini(84).
113. Na temelju članka 35. Direktive 2004/38, države članice mogu „odbija[ti], ukida[ti] ili opoziva[ti] prava koja proizlaze iz ove Direktive u slučaju zlouporabe prava ili prijevare […]”. Doseg tog odobrenja iznimno je širok: obuhvaća ex ante mjere (odbijanje prava) i ex post mjere (ukidanje i povlačenje već priznatih prava). Za jedne i druge mjere dovoljno je da postoji zlouporaba prava ili prijevara, pod uvjetom da su dokazane u pojedinačnom ispitivanju svakog pojedinačnog slučaja(85).
114. Iako se u odredbi kao poseban primjer zlouporabe ili prijevare navode „fiktivni brakovi”, njome se ne isključuju druge pretpostavke. Naime, u uvodnoj izjavi 28. Direktive 2004/38 navedeni fiktivni brakovi izjednačavaju se s „drugi[m] obli[cima] veza sklopljeni[m] isključivo u svrhu uživanja prava na slobodno kretanje i boravak”.
115. Kao što ističe Aire Centre(86), zlouporaba može podrazumijevati ponašanja povezana s iskorištavanjem djece na koja se upućuje u Direktivi 2011/36(87). Fenomen trgovanja ljudima obuhvaća različite oblike iskorištavanja, a neki od njih mogu se, ako pogađaju djecu, poticati nezakonitim posvojenjima(88).
116. Pružanje skrbi djetetu bilo bi prijevarno kada bi njegova prava svrha, pod pravosudnom krinkom kafale, bila preseliti ga iz jedne zemlje u drugu radi „seksualnog iskorištavanja, prisiln[og] rad[a] ili uslug[a], uključujući prošenje, ropstvo ili radnje slične ropstvu, služenje ili iskorištavanje kaznenih djela ili odstranjivanje organa”(89).
117. U tim okolnostima tijela zemlje domaćina mogu djelovati protiv zlouporabe ili prijevare primjenom „potrebnih mjera” iz članka 35. Direktive 2004/38. Isto kao i u pogledu članka 27. te direktive, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nema nijednog elementa na temelju kojeg bi se poduzele te mjere u slučaju SM.
E. Nadzor države članice nad postupkom na temelju kojeg je dodijeljeno skrbništvo ili starateljstvo nad djetetom
118. Sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati mogu li tijela Ujedinjene Kraljevine, prije nego što dijete koje se nalazi u okolnostima poput SM priznaju „kao izravnog potomka na temelju članka 2. točke 2. podtočke (c) Direktive 2004/38”, ispitati ili odvagnuti (enquire) „jesu li u postupcima za stavljanje djeteta pod skrbništvo ili starateljstvo […] dovoljno uzeti u obzir najbolji interesi tog djeteta”.
119. Budući da, prema mojem mišljenju, pretpostavka od koje se polazi u tom pitanju nije primjenjiva na situaciju SM, koja se ne može smatrati izravnim potomkom u smislu te odredbe, na njega ne treba odgovoriti.
120. Štoviše, kad bi se prihvatilo da SM ima status izravnog potomka na temelju obiteljskih veza svojstvenih sustavu kafale i da se stoga njezin ulazak u državu članicu mora automatski priznati kao što se priznaje izravnim potomcima, u skladu s člankom 2. točkom 2. podtočkom (c) Direktive 2004/38, ne bi se moglo provesti odvagivanje u pogledu kojeg dvoji sud koji je uputio zahtjev.
121. Suprotno tomu, to je odvagivanje moguće ako se prihvati način iz članka 3. stavka 2. Direktive 2004/38, kao sredstvo za olakšavanje ulaska i boravka djeteta u Ujedinjenoj Kraljevini, kojim mu se omogućava da ostvari pravo na obiteljski život s građanima Unije koji su mu pružili skrb.
122. Naime, prilikom „opsežno[g] ispitivanj[a] osobnih okolnosti” članova obitelji, kako je predviđeno posljednjom rečenicom tog članka, nadležna tijela Ujedinjene Kraljevine kao „primarni cilj” trebaju uzeti u obzir zaštitu interesa djeteta. Bez potrebe da ponavljam što sam naveo o potonjem pitanju u okviru analize prvog pitanja(90), u ovom razmatranju potrebno je, među ostalim, ispitati materijalne i postupovne okolnosti u kojima je djetetu pružena skrb.
VII. Zaključak
123. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Supreme Court of the United Kingdom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) odgovori kako slijedi:
„1. Članak 2. točku 2. podtočku (c) Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište [boravak] na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ treba tumačiti na način da se dijete koje je samo stavljeno pod zakonsko skrbništvo građanina Unije ne može kvalificirati kao njegov ‚izravni potomak’, u skladu s institutom recueil legal (kafala) koji je na snazi u Alžirskoj Republici.
Međutim, dotično se dijete može kvalificirati kao ‚ostali član obitelji’ ako su ispunjeni drugi zahtjevi i ako je prethodno proveden postupak iz članka 3. stavka 2. Direktive 2004/38, pri čemu država članica domaćin mora olakšati, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, njegov ulazak i boravak u navedenoj državi, nakon što ispita zaštitu obiteljskog života i zaštitu najboljih interesa djeteta.
2. Članci 27. i 35. Direktive 2004/38 mogu se primijeniti na bilo koji slučaj na koji se upućuje u navedenoj direktivi zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja, kao i u slučaju zlouporabe prava ili prijevare.
3. Primjenom članka 3. stavka 2. Direktive 2004/38 tijela države članice domaćina mogu ispitati jesu li u postupcima za stavljanje djeteta pod skrbništvo ili starateljstvo dovoljno uzeti u obzir najbolji interesi tog djeteta.”