ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. HOGAN
представено на 5 декември 2018 година(1)
Дело C‑450/17 P
Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank
срещу
Европейска централна банка (ЕЦБ)
„Обжалване — Икономическа и парична политика — Пруденциален надзор върху кредитните институции — Регламент (ЕС) № 1024/2013 — Член 6, параграф 4 — Регламент (ЕС) № 468/2014 — Член 70, параграф 1 — Единен надзорен механизъм (ЕНМ) — Компетентност на Европейската централна банка (ЕЦБ) — Децентрализирано упражняване от националните органи — Класификация на институция като значимо лице — Пряк надзор от ЕЦБ — Изключение — Наличие на особени обстоятелства — Неподходяща класификация на поднадзорно лице като значимо“
1. Крахът на водещата инвестиционна банка от САЩ, Lehman Brothers, през септември 2008 г. по принцип се смята за началото на значима данъчна и банкова криза, която впоследствие обхвана почти всички напреднали икономики. Кризата бе толкова тежка и продължителна — изискваща банкови рекапитализации и национализации в няколко държави членки — че доведе до така оказалата се заплаха за съществуването на данъчната стабилност на няколко страни в Еврозоната и дори, на моменти, за същинското оцеляване на самата валута евро.
2. Кризата остави съответно дълбок отпечатък. Оттогава законодателите и регулаторите се борят да се справят с огромния мащаб на тази банкова криза и да разберат как регулаторната система, която преди това е изглеждала напълно адекватна, в крайна сметка се проваля, когато е подложена на изпитание през тези мрачни дни от 2008 г. насам. Една от поуките, извлечени от законодателя на Съюза, бе, че сенчестите банкови практики и неспособността да се долови естеството на системния риск, с който потенциално са свързани големите банкови институции, са в основата на регулаторните недостатъци, които кризата от 2008 г. извади на показ.
3. В много отношения всичко това стои в основата на подадената в настоящото производство от Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank (наричана по-нататък „жалбоподателят“) жалба за отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ (T‑122/15, EU:T:2017:337) (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“). С това решение Общият съд отхвърля жалбата му за отмяна на Решение ЕЦБ/SSM/15/1 на Европейската централна банка (наричана по-нататък „ЕЦБ“) от 5 януари 2015 г. Въпросното решение на ЕЦБ на свой ред е прието в приложение на член 6, параграф 4 и член 24, параграф 7 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (ОВ L 287, 2013 г., стр. 63) (наричан по-нататък „основният регламент“). Крайният ефект от това решение е, че ЕЦБ отказва да приеме жалбоподателя за по-малко значимо лице по смисъла на член 6, параграф 4 от този регламент (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
4. Класифицирането на жалбоподателя като значимо лице предполага, че над него упражнява пряк пруденциален надзор ЕЦБ, а не компетентните германски органи. Жалбоподателят твърди, че трябва да бъде класифициран като по-малко значимо лице поради наличието на „особени обстоятелства“ по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент и на член 70 от Регламент (ЕС) № 468/2014 на Европейската централна банка от 16 април 2014 година за създаване на рамката за сътрудничество в единния надзорен механизъм между Европейската централна банка и националните компетентни органи и с определените на национално равнище органи (OВ L 141, 2014 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Рамковият регламент за ЕНМ“). Преди обаче да разгледам този довод, е необходимо да бъдат припомнени относимите законодателни разпоредби.
I. Правна уредба
1. Основният регламент
5. Член 1, параграф 1 от основния регламент предвижда, че „[с него] на ЕЦБ се възлагат конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции, с цел да се допринесе за сигурността и стабилността на кредитните институции и стабилността на финансовата система в рамките на Съюза и отделните държави членки при пълно зачитане и задължение за полагане на грижа за единството и интегритета на вътрешния пазар на основата на равнопоставено третиране на кредитните институции с оглед да се избегне регулаторният арбитраж“.
6. Член 2 от основния регламент е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
9) „единен надзорен механизъм“ (ЕНМ) означава системата за финансов надзор, съставена от ЕЦБ и националните компетентни органи на участващите държави членки, описан в член 6 от настоящия регламент“.
7. Член 4 от основния регламент е озаглавен „Задачи, възложени на ЕЦБ“ и параграф 1 от него предвижда, че „[в] рамките на член 6 и съгласно параграф 3 от настоящия член, ЕЦБ е единственият орган, компетентен да извършва за целите на пруденциалния надзор [деветте изброени] задачи във връзка с всички кредитни институции, установени в участващите държави членки“.
8. Член 6 от основния регламент е озаглавен „Сътрудничество в рамките на ЕНМ“ и гласи:
„1. ЕЦБ изпълнява задачите си в рамките на единен надзорен механизъм, който се състои от ЕЦБ и националните компетентни органи. ЕЦБ носи отговорност за ефективното и последователно функциониране на ЕНМ.
[…]
4. По отношение на задачите, определени в член 4, параграф 1 — с изключение на тези по букви а) и в) от него, ЕЦБ носи отговорностите по параграф 5 от настоящия член, а националните компетентни органи носят отговорностите по параграф 6 от настоящия член, в съответствие с рамката и процедурите, зададени в параграф 7 от настоящия член, за целите на надзора на следните кредитни институции, финансови холдинги или смесени финансови холдинги, или клонове, които са установени в участващи държави членки, на кредитни институции, които са установени в неучастващи държави членки:
– кредитни институции, които не са толкова значими на консолидирана основа, като най-високото равнище на консолидация се намира в участващите държави членки или в отделните институции в конкретния случай на клонове, които са установени в участващи държави членки, на кредитни институции, които са установени в неучастващи държави членки. Значимостта се оценява въз основа на следните критерии:
i) размер;
ii) значимост за икономиката на Съюза или на дадена участваща държава членка;
iii) значимост на трансграничните дейности.
По отношение на първа алинея по-горе, дадена кредитна институция или финансов холдинг, или смесен финансов холдинг не се счита за по-малко значима, освен ако това не е обосновано от [особени] обстоятелства, които следва да бъдат уточнени в методиката, при положение че е изпълнено което и да било от следните условия:
i) общата стойност на активите ѝ надвишава 30 млрд. евро;
ii) съотношението на общите ѝ активи спрямо БВП на участващата държава членка по установяване надвишава 20 %, освен ако общата стойност на активите ѝ е по-малка от 5 млрд. евро;
iii) след постъпило уведомление от съответния национален компетентен орган, че той счита тази институция от съществено значение за местната икономика, ЕЦБ взема решение, което потвърждава същественото ѝ значение след обстойна оценка, в т.ч. оценка на балансовия отчет, от страна на ЕЦБ, на въпросната кредитна институция.
ЕЦБ може също по собствена инициатива да разглежда дадена институция като институция от съществено значение тогава, когато последната е установила банкови дъщерни предприятия в повече от една участваща държава членка и нейните трансгранични активи или пасиви представляват значителен дял от общите ѝ активи или пасиви, при спазване на посочените в методиката условия.
Кредитни институции, за които е поискана или получена публична финансова помощ пряко от [Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС)] или [Европейския механизъм за стабилност (ЕМС)], не се считат за по-малко значими.
Независимо от предходните алинеи, ЕЦБ осъществява задачите, възложени ѝ с настоящия регламент, по отношение на трите най-значими кредитни институции във всяка от участващите държави членки, освен ако [особени] обстоятелства налагат друго.
5. По отношение на кредитните институции, посочени в параграф 4, и съгласно рамката, определена в параграф 7:
а) ЕЦБ публикува регламенти, насоки или общи инструкции, насочени към националните компетентни органи, съгласно които националните компетентни органи изпълняват задачите по член 4, параграф 1 — с изключение на тези по букви а) и в) от него, и приемат надзорни решения.
Тези инструкции могат да се отнасят до специфичните правомощия по член 16, параграф 2 за групи или категории кредитни институции с цел осигуряване на последователност на резултатите от надзора в рамките на ЕНМ;
б) Когато е необходимо с оглед на последователното прилагане на високи стандарти на надзор, ЕЦБ може във всеки момент, по собствена инициатива след консултация с националните компетентни органи или по искане на национален компетентен орган, да реши да упражни пряко всички съответни правомощия по отношение на една или повече кредитни институции, посочени в параграф 4, включително в случаите, когато е била поискана или получена финансова помощ непряко от ЕИФС или ЕМС;
в) ЕЦБ упражнява надзор върху функционирането на системата въз основа на отговорностите и процедурите по настоящия член, и по-специално на посочените в параграф 7, буква в);
г) ЕЦБ може по всяко време да използва правомощията, посочени в членове 10—13;
д) ЕЦБ може също да изисква информация, на принципа ad hoc или постоянно, от националните компетентни органи относно изпълнението на техните задачи съгласно настоящия член.
6. Без да се засягат разпоредбите на параграф 5 от настоящия член, националните компетентни органи изпълняват и носят отговорност за задачите, посочени в член 4, параграф 1, букви б), г—ж) и и), както и за приемането на всички надзорни решения по отношение на кредитните институции, посочени в параграф 4, първа алинея от настоящия член, съгласно рамката и процедурите по параграф 7 от настоящия член.
[…]
7. В консултация с националните компетентни органи и въз основа на предложение от Надзорния съвет ЕЦБ приема и оповестява рамка за организиране на практическите ред и условия за изпълнението на настоящия член. […]
[…]“.
2. Рамковият регламент за ЕНМ
9. Член 1 от Рамковия регламент за ЕНМ е озаглавен „Предмет и цел“ и предвижда:
„1. В настоящия регламент се установяват правила относно следното:
а) рамката, посочена в член 6, параграф 7 от [основния регламент], а именно рамка за организиране на практическите ред и условия за изпълнението на член 6 от [основния регламент] по отношение на сътрудничеството в рамките на ЕНМ, която да включва:
i) конкретната методология за оценката и прегледа на това дали поднадзорно лице е определено като значимо или по-малко значимо в съответствие с установените в член 6, параграф 4 от [основния регламент] критерии, както и режимът, който произтича от тази оценка;
[…]“.
10. Член 70 от Рамковия регламент за ЕНМ е озаглавен „Особени обстоятелства, водещи до класификацията на значимо поднадзорно лице като по-малко значимо“ и гласи:
„1. Особените обстоятелства, посочени в член 6, параграф 4, втора и пета алинеи от [основния регламент] (наричани по-долу „особените обстоятелства“), са налице, когато съществуват специфични и фактически обстоятелства, които правят класификацията на поднадзорно лице като значимо неподходяща, като се вземат предвид целите и принципите на [основния регламент] и по-специално необходимостта от осигуряване на последователното прилагане на високи надзорни стандарти.
2. Терминът „особени обстоятелства“ се тълкува стриктно“.
11. Член 71 от Рамковия регламент за ЕНМ е озаглавен „Оценка на съществуването на особени обстоятелства“ и параграф 1 от него предвижда:
„Съществуването на особени обстоятелства, които обосновават класификацията на иначе значимо поднадзорно лице като по-малко значимо, се определя за всеки отделен случай и специално за съответното поднадзорно лице или поднадзорна група, а не за категории поднадзорни лица“.
II. Фактите по спора и обжалваното решение
12. Жалбоподателят е банката за инвестиции и развитие (Förderbank) на провинция Баден-Вюртемберг (Германия). Създадена съгласно член 1, параграф 1 от Закона за регионалната кредитна банка на провинция Баден-Вюртемберг, тя е юридическо лице на публичното право, чиито акции са еднолична собственост на провинция Баден-Вюртемберг.
13. На 25 юни 2014 г. ЕЦБ уведомява жалбоподателя по същество, че с оглед на неговия размер той попада изцяло под неин надзор, а не под споделения надзор по ЕНМ, съгласно член 6, параграф 4 от основния регламент, и го приканва да изрази становище.
14. На 10 юли 2014 г. жалбоподателят оспорва този анализ, като изтъква по-специално наличието на особени обстоятелства по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент и членове 70 и 71 от Рамковия регламент за ЕНМ.
15. На 1 септември 2014 г. ЕЦБ приема решение, класифициращо жалбоподателя като значимо лице по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент.
16. На 6 октомври 2014 г. жалбоподателят иска преразглеждане на това решение на основание член 24, параграфи 1, 5 и 6 от основния регламент във връзка с член 7 от Решение [2014/360/ЕС на Европейската централна банка] от 14 април 2014 година относно създаването на Административен съвет за преглед и установяването на оперативните му правила (ОВ L 175, 2014 г., стр. 47). На 23 октомври 2014 г. е проведено изслушване пред Административния съвет за преглед.
17. На 20 ноември 2014 г. Административният съвет за преглед излиза със становище за законосъобразност на решението на ЕЦБ.
18. На 5 януари 2015 г. ЕЦБ приема обжалваното решение, с което отменя и замества решението от 1 септември 2014 г., запазвайки същевременно класификацията на жалбоподателя като значимо лице.
19. В обжалваното решение ЕЦБ отбелязва, че стойността на активите на жалбоподателя надвишава 30 милиарда евро, и отказва да уважи доводите му, че за него са налице „особени обстоятелства“ по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент, оправдаващи оставането му под прекия пруденциален надзор на германските органи.
20. ЕЦБ подчертава по същество следното:
– класифицирането на жалбоподателя като значимо лице не е в противоречие с целите на основния регламент,
– рисковият профил на дадено лице е въпрос, който е неотносим на стадия на класифицирането му,
– дори да приеме, че в случая на жалбоподателя са налице особени обстоятелства, тя би трябвало да провери също дали тези обстоятелства оправдават прекласифицирането на жалбоподателя като по-малко значимо лице,
– в приложение на член 70, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ понятието за особени обстоятелства трябва да бъде тълкувано ограничително и следователно само когато прекият надзор от ЕЦБ е неподходящ, дадено лице може да бъде прекласифицирано от „значимо“ в „по-малко значимо“,
– съобразяването на принципа на пропорционалност за целите на тълкуването не ѝ налага да проверява дали прилагането на критериите в член 6, параграф 4 от основния регламент спрямо дадено лице е пропорционално и преценката дали класификацията на дадено лице като значимо е „неподходяща“ не е еквивалентна на такава преценка на пропорционалността,
– адекватността на националните надзорни рамки и капацитетът им да прилагат високи надзорни стандарти не позволяват да се направи извод, че упражняването на пряк пруденциален надзор от ЕЦБ е неподходящо, тъй като основният регламент не го обуславя от доказването на неадекватността на националните надзорни рамки или на националните надзорни стандарти.
III. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
21. На 12 март 2015 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на обжалваното решение. В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква пет основания: първо, нарушение на член 6, параграф 4 от основния регламент и на член 70 от Рамковия регламент за ЕНМ при избора на приложените от ЕЦБ критерии, второ, наличие на явни грешки в преценката на фактите, трето, нарушение на задължението за мотивиране, четвърто, злоупотреба с власт поради факта на неупражнено от ЕЦБ право на преценка, и пето, нарушение на задължението на ЕЦБ да вземе предвид всички относими в случая обстоятелства.
22. В обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля жалбата за отмяна, подадена от жалбоподателя.
IV. Искания на страните пред Съда
23. Жалбоподателят иска от Съда:
– да отмени обжалваното съдебно решение,
– да отмени обжалваното решение, като разпореди запазване на последиците от заместеното решение на ЕЦБ от 1 септември 2014 г.,
– при условията на евентуалност, да отмени обжалваното съдебно решение и да върне делото на Общия съд за ново разглеждане,
– да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
24. ЕЦБ и Комисията от своя страна искат от Съда:
– да отхвърли жалбата и
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
V. По жалбата пред Съда
25. В подкрепа на жалбата си пред Съда жалбоподателят изтъква три основания: първо, нарушение на правото на ЕС при тълкуването и прилагането на член 6, параграф 4 от основния регламент и на член 70 от Рамковия регламент за ЕНМ, второ, изопачаване на обжалваното решение и неправилна преценка на изискванията за мотивиране, и трето, процесуални нарушения от страна на Общия съд поради разглеждането на аспекти, които не са предмет на производството.
1. По първото основание за обжалване: нарушение на правото на ЕС при тълкуването и прилагането на член 6, параграф 4 от основния регламент и на член 70 от Рамковия регламент за ЕНМ
26. Първото основание за обжалване се състои от три части.
1. Неправилно тълкуване на член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент и на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ
27. По първата част жалбоподателят твърди, че Общият съд неправилно е тълкувал член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент и член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
28. Жалбоподателят изтъква три довода.
1) Неправилно тълкуване на текста
29. Първо, според жалбоподателя Общият съд неправилно стига до извода, че „особени обстоятелства“(2), които трябва да доведат до класифицирането на лице като по-малко значимо, са налице само ако прекият надзор от националните органи позволява по-добре да се постигнат целите на основния регламент, отколкото прекият надзор на ЕЦБ. Според жалбоподателя буквалното тълкуване от страна на Общия съд на думата „неподходящ“(3) се основава единствено на практиката на Съда относно принципа на пропорционалност, съгласно който отговорът на въпроса дали даден акт на ЕС е подходящ, зависи от годността на акта да постигне преследваните от разглежданата правна уредба легитимни цели(4). Твърди се, че по този начин Съдът се е основал на терминология, използвана в съвсем различен контекст, а не на обичайното значение на думата.
30. Освен това според твърденията на жалбоподателя Общият съд погрешно е приел, че само текстът на Рамковия регламент за ЕНМ на английски език (а оттам и думата „inappropriate“) е решаващ, като така е нарушил принципа, че текстовете на всички езици са еднакво обвързващи. Жалбоподателят твърди, че понятията „geeignet“, „aptes“, „idóneos“, „idonei“ и „geschickt“, използвани съответно в текстовете на немски, френски, испански, италиански и нидерландски език на решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.(5), не съответстват на понятията „unangemessen“, „inapproprié“, „inadecuada“, „inappropriata“ и „niet passend“ в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
31. Според жалбоподателя думите „неподходящ“ и „особени обстоятелства“ са неопределени правни понятия. Поради това член 6, параграф 4 от основния регламент и член 70 от Рамковия регламент за ЕНМ трябвало да се тълкуват въз основа на преследваната от тях цел и на общия им смисъл, с оглед на норми от по-висок ранг.
32. ЕЦБ и Комисията смятат, че този довод следва да бъде отхвърлен. Мога само да се съглася с това.
33. Важно е да се отбележи в самото начало, че жалбоподателят не оспорва валидността на член 6, параграф 4 от основния регламент или на член 70 от Рамковия регламент за ЕНМ. Вместо това в настоящото производство — както и в предишното производство пред Общия съд — се разглежда правилното тълкуване на тези разпоредби. Също така, тъй като активите на жалбоподателя са на стойност над 30 милиарда евро(6), то съответно съгласно член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент той „не се счита за по-малко значим[…], освен ако това не е обосновано от [особени] обстоятелства“. Може да се отбележи още, че жалбоподателят не оспорва извода на ЕЦБ, че активите му са далеч над приложимия законов праг.
34. Според мен от формулировката „освен ако това не е обосновано от [особени] обстоятелства“ в член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент е ясно, че класификацията на лице, изпълняващо който и да е от посочените в тази разпоредба подробни критерии, като по-малко значимо е изключение от обичайното правило, съгласно което прекият пруденциален надзор над такова лице, иначе отговарящо на тези критерии, следва да се упражнява от ЕЦБ. Съгласно член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ такива „особени обстоятелства“ са налице, когато класификацията на лице като значимо е „неподходяща“, като се вземат предвид целите и принципите на основния регламент, и по-специално необходимостта от осигуряване на последователното прилагане на високи надзорни стандарти, и бих добавил, нуждата от защита срещу потенциално скрити системни рискове, породени от главните банкови институции с големи капиталови активи. Това се подчертава от факта, че съгласно предвиденото в член 70, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ изразът „особени обстоятелства“ в член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент трябва да се тълкува стриктно. Очевидният извод в случая е, че класификацията на лице, изпълняващо който и да е от относимите критерии, като по-малко значимо се явява изключение и отклонение от нормата. Всичко това на свой ред означава, че при изпълнение на който и да е от посочените в член 6, параграф 4 критерии всяка банкова институция като жалбоподателя, която желае да докаже наличието на „особени обстоятелства“ по смисъла на тази разпоредба, трябва да направи това не просто под формата на твърдение, а да го удостовери по особено убедителен начин.
35. Според мен Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 44 от обжалваното съдебно решение, че текстът на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ извежда на преден план това дали прекият надзор от ЕЦБ над лице, което по принцип не следва да се класифицира като по-малко значимо(7) и следователно да подлежи на пряк надзор от ЕЦБ, е подходящ или не. Както Общият съд правилно отбелязва, в член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент или в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ изобщо не е посочена оценка на необходимостта от пряк надзор над лице от ЕЦБ или това, че прекият надзор от националните органи би бил в същата степен в състояние да постигне целите на основния регламент, както и надзорът, упражняван единствено от ЕЦБ(8).
36. В това отношение нормативната структура е ясна. Изхожда се от предпоставката, че всяка банкова институция, изпълняваща който и да е от подробните критерии, посочени в член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент, се разглежда като или се счита от законодателя на Съюза за „значима“, поради което е необходим пряк надзор от ЕЦБ. В случая с лице като жалбоподателя, щом активите му са над прага от 30 милиарда евро, законодателят на Съюза изхожда от предположението ex ante, че се изисква пряк надзор от ЕЦБ, освен ако не е доказано надлежно наличието на особени обстоятелства, отхвърлящи това предположение, по смисъла на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
37. Какви тогава са особените обстоятелства, изтъкнати от жалбоподателя в подкрепа на твърдението му, че следва да бъде разглеждан като попадащ в обхвата на изключението по член 6, параграф 4? Основните доводи, изтъкнати в този контекст, са свързани със законодателството, уреждащо бизнес модела на жалбоподателя и естеството на търговските му операции на дребно. Той твърди по-специално че тези законодателни цели определят ключовите му цели по предоставянето на финансови услуги за конкретни обществени задачи и задължават федералната провинция Баден-Вюртемберг да му предостави ресурсите, позволяващи му да изпълнява тези задачи. Жалбоподателят поддържа още, че бизнес моделът му главно не е свързан с поемането на риск и, тъй като е почти изцяло установен на територията на една държава членка, самата опростеност на структурата му гарантира стабилно управление на риска и дори липсата на системна релевантност в качеството му на кредитна институция в рамките на германската банкова система.
38. Според мен, дори и да следваше тези доводи да се приемат за фактически правилни, те по същество са неотносими към разглеждания въпрос. От основния регламент и Рамковия регламент за ЕНМ по никакъв начин не следва, че правната структура на банковата институция, законодателството, уреждащо упражняването на банковите ѝ функции или бизнес модела ѝ, и дори естеството на риска, който поражда за банковата стабилност, са относими за определянето ѝ като значимо лице по смисъла на основния регламент. В случая може да се припомни, че третото изречение от член 1 от основния регламент задължава ЕЦБ да „отчита в пълна степен наличието на различни видове кредитни институции, техните размери и бизнес модели“, така че правната уредба предвижда ЕЦБ да упражнява надзорен контрол върху кредитни институции с многообразни бизнес модели. Една от следващите поуки, изведена от законодателя на Съюза от финансовата криза от 2008 г., е, че много от лесните предположения, правени преди това за естеството на финансовия риск или за липсата на системна релевантност на конкретни кредитни институции, впоследствие, когато действително бяха подложени на проверка, се оказаха необосновани. Затова в крайна сметка в основния регламент е възприето предположението ex ante, че кредитна институция с активи в такъв размер трябва да подлежи на надзор от ЕЦБ, без оглед на това дали тази институция поражда реален системен риск за финансовата стабилност. От това съответно следва, че възприетата липса на системен риск сама по себе си не означава, че класификацията на въпросната кредитна институция като значимо лице по смисъла на член 6, параграф 4 от основния регламент е неподходяща.
39. Според мен не може да се приеме, че позоваването от Общия съд(9) на формулировката, съдържаща се в точка 67 от решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), за да се тълкува думата „неподходящ“, е неправилно от правна гледна точка. Макар точка 67 от решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), несъмнено да се отнася до принципа на пропорционалност, Общият съд я цитира само за да онагледи в точка 46 от обжалваното съдебно решение, че преценката дали нещо е подходящо е отделна от тази дали то надхвърля необходимото.
40. Освен това се опасявам, че доводите на жалбоподателя относно текста на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ на различните езици и точка 67 от решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler (C‑62/14, EU:C:2015:400), са неубедителни. Според мен в обичайния им смисъл думите „geeignet“, „aptes“, „idóneos“, „idonei“ и „geschickt“, използвани съответно в текста на немски, френски, испански, италиански и нидерландски език на решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 67), са антоним на думите „unangemessen“, „inapproprié“, „inadecuada“, „inappropriata“ и „niet passend“, използвани в обичайния им смисъл в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ. При това положение от недвусмислената формулировка на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ е ясно, че надзорът над лице от компетентен национален орган е разрешен само когато прекият надзор от ЕЦБ е неуместен, неадекватен или „неподходящ“ с оглед на целите на основния регламент. Случаят например е такъв, когато пруденциалният надзор няма да бъде упражняван адекватно от ЕЦБ.
2) Принципът на пропорционалност
41. Второ, жалбоподателят счита, че Общият съд не е тълкувал член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент и член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ в съответствие с принципа на пропорционалност, приложим по отношение на компетентността по член 5, параграф 4 ДЕС.
42. Според твърденията на жалбоподателя Общият съд неправилно е приел, че приложимият по отношение на компетентността принцип на пропорционалност не е относим за тълкуването на член 6, параграф 4 от основния регламент и член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ(10), въз основа на факта, че „националните органи […] действат в рамките на децентрализираното прилагане на изключителна компетентност на Съюза, а не при упражняването на национална компетентност“(11). Жалбоподателят счита, че принципът на пропорционалност по член 5, параграф 4 ДЕС се прилага и по отношение на изключителната компетентност на Съюза, поради което трябва да бъде спазван от ЕЦБ, когато действа като европейски надзорен орган, и по-специално когато класифицира лице като значимо или по-малко значимо.
43. Според жалбоподателя от цялостния анализ на членове 4 и 6 от основния регламент е видно, че ЕЦБ разполага с изключителна компетентност по отношение на надзора над значимите лица, докато националните органи запазват своята преди това съществуваща компетентност по отношение на по-малко значимите лица. Съображения 15, 28(12) и 37—40(13) от основния регламент не били в подкрепа на противоположната констатация на Общия съд.
44. Жалбоподателят твърди още, че тъй като правното основание на основния регламент е член 127, параграф 6 ДФЕС, Съветът, противно на констатациите на Общият съд в точки 63 и 72 от обжалваното съдебно решение, не може да предоставя правомощия на националните компетентни органи. По-нататък той твърди, че в съответствие с член 5, параграф 4 ДЕС прекият надзор от ЕЦБ не е необходим, когато националните компетентни органи са в състояние да постигнат целите на основния регламент. „Особените обстоятелства“ съгласно член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент били налице, когато поради конкретните фактически обстоятелства по случая прекият пруденциален надзор от националните компетентни органи най-малкото е в състояние да постигне целите на основния регламент в същата степен както прекият надзор от ЕЦБ. В този случай се изисквало значимото лице да бъде прекласифицирано като по-малко значимо.
45. ЕЦБ и Комисията смятат, че този довод следва да бъде отхвърлен. Споделям това мнение.
46. Важно е да се отбележи в самото начало, че жалбоподателят не твърди, че която и да е разпоредба на основния регламент или на Рамковия регламент за ЕНМ нарушава принципа на пропорционалност, изложен в член 5, параграф 4 ДЕС(14).
47. Жалбоподателят по-скоро счита, че тъй като членове 4 и 6 от основния регламент предоставят само изключителни надзорни правомощия на ЕЦБ по отношение на значимите лица, а националните органи по принцип остават компетентни по отношение на по-малко значимите лица, то когато преценява дали да прекласифицира лице като по-малко значимо поради наличието на „особени обстоятелства“, ЕЦБ е обвързана с принципа на пропорционалност. Така ЕЦБ трябвало да преценява във всеки отделен случай дали пруденциалният надзор над конкретно лице би могъл да бъде също толкова добре упражняван и от националните компетентни органи, като при това положение лицето следвало да се класифицира като по-малко значимо.
48. От гореизложеното следва, че е необходимо да се разгледа дали Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в преценката си на разпределението на правомощията между ЕЦБ и съответните национални органи съгласно членове 4 и 6 от основния регламент по отношение на по-малко значимите лица, след което да се анализира прилагането на принципа на пропорционалност от този съд.
1) По разпределението на правомощията
49. В точка 63 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че „Съветът е делегирал на ЕЦБ изключителна компетентност по отношение на задачите, посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент, и че член 6 от същия регламент има за цел единствено да позволи децентрализираното изпълнение в рамките на ЕНМ(15) на тази компетентност от националните органи, под контрола на ЕЦБ, по отношение на по-малко значими лица и за задачите, посочени в член 4, параграф 1, букви б) и г)—и) от основния регламент, възлагайки същевременно на ЕЦБ изключителната компетентност да определя съдържанието на понятието „особени обстоятелства“ по смисъла на член 6, параграф 4, втора алинея от същия регламент, който е приложен чрез приемането на членове 70 и 71 от Рамковия регламент за ЕНМ“.
50. Изцяло споделям анализа на Общия съд. Член 4, параграф 1 от основния регламент предоставя на ЕЦБ изключителна компетентност да извършва деветте посочени задачи във връзка с „всички“ установени в участващите държави членки кредитни институции(16) в рамките на член 6 от този регламент. Тук може да се припомни, че за целта в член 4 от основния регламент не се прави разграничение между значими и по-малко значими лица. Член 6, параграф 4 от основния регламент все пак предвижда по отношение на по-малко значимите лица, че ЕЦБ има някои отговорности(17) във връзка със задачите, посочени в член 4, параграф 1, букви б), г)—ж) и и), докато националните компетентни органи имат други отговорности във връзка с тези задачи. ЕЦБ е отговорна единствено за задачите, изброени в член 4, параграф 1, букви а) и в) от основния регламент по отношение на по-малко значимите лица.
51. Член 6, параграф 5, буква a) от основния регламент предвижда, че ЕЦБ публикува регламенти, насоки или общи инструкции, насочени към националните компетентни органи и отнасящи се до изпълнението на задачите по член 4(18). За да гарантира високи стандарти на надзор, ЕЦБ може да реши да упражни всички съответни правомощия по отношение на едно или повече по-малко значими лица(19). Освен това ЕЦБ е оправомощена да упражнява надзор върху функционирането на системата(20), може по всяко време да използва правомощията за провеждане на разследвания по членове 10—13 от основния регламент(21) и да изисква информация от националните компетентни органи относно изпълнението на техните задачи(22).
52. За сметка на това националните компетентни органи трябва да изпълняват и носят отговорност за задачите, посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент, с изключение на тези по член 4, букви а) и в), както и да приемат всички надзорни решения по отношение на по-малко значимите лица съгласно рамката, приета от ЕЦБ в „консултация с националните компетентни органи […]“ съгласно член 6, параграф 7 от основния регламент(23). Въз основа на тази рамка ЕЦБ е приела Рамковия регламент за ЕНМ, в това число членове 70 и 71 от него, предвиждащи правилата за установяване на наличието на „особени обстоятелства“(24).
53. Предвид явната широка компетентност, предоставена на ЕЦБ спрямо по-малко значимите лица, и отчетливо вторичната или спомагателна роля на националните компетентни органи в това отношение по силата на основния регламент, не мога да се съглася с твърдението на жалбоподателя, че тези органи запазват съществуващата си преди това компетентност спрямо въпросните лица. Така ЕЦБ упражнява изключителен пруденциален надзор над по-малко значимите лица по отношение на деветте посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент задачи и е подпомагана(25) в упражняването му във връзка със задачите, посочени в член 4, параграф 1, букви б), г)—ж) и и) от основния регламент.
54. Също така, по отношение на твърдението на жалбоподателя във връзка с правното основание на основния регламент, не мога да се съглася с анализа му на обжалваното съдебно решение, тъй като Общият съд не е констатирал в точки 63 и 72 от него, че на националните компетентни органи са предоставени правомощия. Тези точки се отнасят конкретно до изключителната компетентност на ЕЦБ/Съюза. При всички положения, като се има предвид, че съгласно предвиденото в основния регламент ЕЦБ, а не държавите членки, упражнява изключителен пруденциален надзор над по-малко значимите лица по отношение на деветте посочени в член 4, параграф 1 от основния регламент задачи, доводът на жалбоподателя относно правното основание на основния регламент, изложен в точка 44 по-горе, не може да се приеме и трябва да бъде отхвърлен.
2) По прилагането на принципа на пропорционалност
55. Противно на твърдението на жалбоподателя в точка 42 по-горе, Общият съд не е приел, че принципът на пропорционалност е неотносим за тълкуването на член 6, параграф 4 от основния регламент и член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ. Всъщност Общият съд разглежда задълбочено този въпрос в точки 66—85 от обжалваното съдебно решение и излага практиката на Съда относно този принцип в точки 66—68 от въпросното решение.
56. От текста на член 5, параграф 4 ДЕС е видно, че принципът на пропорционалност се прилага по отношение на съдържанието и формата на всяка дейност на Съюза, включително, както твърди жалбоподателят, по отношение на мерките, които Съюзът предприема, когато действа в рамките на изключителната си компетентност.
57. Според мен принципът на пропорционалност не може да променя разпределението на правомощията между държавите членки и Съюза, което се урежда от принципа на предоставената компетентност по член 5, параграфи 1 и 2 ДЕС. Съгласно член 5, параграф 1 ДЕС „[п]ринципът на предоставената компетентност определя границите на компетентност на Съюза“. Съгласно предвиденото в член 5, параграф 2 ДЕС „[п]о силата на принципа на предоставената компетентност, Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели. Всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки“. Съответно принципът на пропорционалност не може да бъде изтъкван с оглед на това дадено правомощие на Съюза да бъде прехвърлено на държавите членки или обратно. „Принципите на субсидиарност и на пропорционалност [все пак] определят упражняването на тази компетентност“(26).
58. При тълкуването на понятията „особени обстоятелства“ в член 6, параграф 4 от основния регламент и „неподходящ“ в член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ с оглед на принципа на пропорционалност ЕЦБ не може да класифицира иначе значимо лице като незначимо, освен ако това действие не е по-специално подходящо за постигане на легитимните цели на основния регламент и не надхвърля границите на необходимото за постигането на тези цели.
59. Съответно не е достатъчно да се установи, че националните компетентни органи могат да постигнат целите на основния регламент(27), както твърди жалбоподателят, тъй като по този начин се изпълнява само първото изискване в рамките на проверката за пропорционалност, а именно действието да е подходящо. Трябва също така да се установи, че надзорът от националните компетентни органи по-добре може да постигне целите на основния регламент(28), като с това се гарантира, че класификацията на иначе значимо лице като незначимо не надхвърля границите на необходимото за постигането на тези цели.
60. Всеки опит иначе значимо лице да се класифицира като незначимо съгласно член 6, параграф 4 от основния регламент на основание, че целите на този регламент могат също толкова добре да бъдат постигнати чрез пряк надзор от националните компетентни органи, не само е в противоречие с предвиденото в тази разпоредба разпределение на правомощията между държавите членки и ЕЦБ, но и не спазва принципа на пропорционалност.
61. При всички положения считам, че доводът за пропорционалността, както е изложен от жалбоподателя в жалбата по настоящото производство, по същество представлява непряко оспорване на валидността на член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент. Както вече посочих, нормативната структура е ясна, доколкото банковите институции, изпълняващи което и да е от условията, изброени в посочената алинея, по презумпция се считат за значими, освен ако не са ясно доказани особени обстоятелства. Това е подчертано в разпоредбите на член 70, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ, съгласно който терминът „особени обстоятелства“ се тълкува стриктно.
62. Разбира се, потенциалното прилагане на принципа на пропорционалност не може евентуално да бъде изключено в подходящ случай, но същевременно принципът не може да бъде разгърнат по начин, който действително да засегне полезното действие на установената от законодателя на Съюза нормативна структура. Именно това обаче в действителност се е опитал да постигне жалбоподателят с жалбата по настоящото производство.
63. В този контекст не мога да не съм на мнение, че жалбоподателят съвсем не е успял да изложи доводи, основани на наличието на особени обстоятелства по смисъла на член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент. Вместо това свързаният с пропорционалността довод изглежда се свежда до довода, че тъй като би било възможно — дори желателно —жалбоподателят да бъде регулиран пряко от националните надзорни органи, то ЕЦБ носи тежестта да докаже, че в известен смисъл обратното е било необходимо. Това обаче е доста несъстоятелен довод с оглед на ясния контекст на нормативната структура и, както вече посочих, по същество представлява непряко оспорване на валидността ѝ.
64. Поради всички тези съображения считам, че така изтъкнатият от жалбоподателя довод във връзка с пропорционалността е неоснователен.
3) Нарушение на тълкувателния принцип ut res magis valeat quam pereat и на задължението да не се изисква probatio diabolica
65. Трето, жалбоподателят твърди, че Общият съд е нарушил тълкувателния принцип ut res magis valeat quam pereat и задължението да не се изисква probatio diabolica. Изтъкнатият в случая довод всъщност се свежда до твърдението, че не трябва да бъде прекомерно трудно да се докаже, че са налице условията за прилагане на изключението по член 6, параграф 4, втора алинея.
66. Според жалбоподателя понятието „особени обстоятелства“ в член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент не може да се тълкува така, че изобщо да не може да бъде оборена презумпцията, че лицата, отговарящи на посочените в тази разпоредба критерии, следва да се квалифицират като значими. Той твърди, че макар критериите за наличието на „особени обстоятелства“ съгласно член 70, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ да са предмет на „стриктно тълкуване“, трябва все пак да има обхват за прилагането им. Според жалбоподателя в точки 46 и 80 от обжалваното съдебно решение Общият съд не взема предвид този аспект, като по този начин прави невъзможно доказването от жалбоподателя на наличието на такива особени обстоятелства.
67. Жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в точка 80 от обжалваното съдебно решение, като е посочил, че „прекият пруденциален надзор от националните органи [трябва] по-добре да постигне целите и принципите на основния регламент“ и че това трябва да се докаже от значимите лица. Той твърди, че нито основният регламент, нито Рамковият регламент за ЕНМ установяват такава йерархия между надзора, който „може по-добре“ да постигне целите на основния регламент, и надзора, който е „в по-малка степен в състояние“ да постигне това. Критерият на Общия съд, а именно надзорът от националните органи да е „по-добър“, бил неподходящ и лишавал значимите лица от всякаква реалистична възможност действително да представят изискваните от този съд доказателства, тъй като те трябвало да доказват факти, свързани с начина, по който действат различните надзорни органи — факти, които не попадали в областта на компетентност на лицата. Правилото за „особените обстоятелства“ по член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент и член 70 от Рамковия регламент за ЕНМ имало за цел да се избегнат несъответствията, породени от опростенческото прилагане на критерия за размера в даден случай, което щяло да доведе до предоставянето на прекомерни правомощия на ЕЦБ.
68. В писмената си защита ЕЦБ и Комисията изразяват становището, че доказването на „особени обстоятелства“ съгласно член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент е възможно. Те се позовават на редица примери за решения, приети от ЕЦБ в това отношение.
69. В репликата си жалбоподателят твърди, че в решенията на ЕЦБ, на които последната и Комисията се позовават, не са приложени критериите, възприети от Общия съд в обжалваното съдебно решение. Според жалбоподателя тези решения на ЕЦБ доказват обратното, а именно че тя приема решенията си произволно и опортюнистично.
70. Смятам, че това твърдение на жалбоподателя следва да бъде отхвърлено. В самото начало ще отбележа, че настоящият Съд, действащ в качеството си на касационна инстанция, не може да преценява дали примерите за решения на ЕЦБ, изложени от последната и Комисията, са в подкрепа на твърдението им, че за да се приложи възприетото от Общия съд тълкуване на член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент, не се изисква probatio diabolica. Това е фактически въпрос, който не е от компетентността на Съда в производство по обжалване.
71. Както вече посочих, от член 70, параграф 2 от Рамковия регламент за ЕНМ е видно, че понятието „особени обстоятелства“ в член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент трябва да се тълкува стриктно. Съответно класифицирането на значимо лице като по-малко значимо поради наличието на особени обстоятелства съгласно член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент трябва да се разглежда като изключение.
72. Може би не е необходимо да се прави опит за изчерпателно определение на това какво представляват „особените обстоятелства“ за целите на жалбата по настоящото производство. При все това предвид регулаторната цел на двата регламента — която в крайна сметка е да се осигури последователното прилагане на високи стандарти на надзор чрез прилагане на едни и същи материалноправни норми относно пруденциалния надзор върху това лице, без оглед дали той се извършва на национално равнище или на равнището на ЕЦБ — предвиденото в член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент изключение, изглежда, се отнася главно до онези специални и необичайни обстоятелства, при които определянето на лицето като значимо на практика би довело до пречка за последователното прилагане на тези високи стандарти на надзор.
73. Жалбоподателят заявява в отговор, че в действителност е невъзможно да се докаже, че прекият пруденциален надзор от националните компетентни органи може по-добре да постигне целите на основния регламент, тъй като това би изисквало познания за начина, по който действат различните надзорни органи.
74. Според мен този довод е напълно неубедителен. Може да се приеме, че е по-лесно да се изпълни застъпеният от жалбоподателя критерий, отколкото установеният от Общия съд в обжалваното съдебно решение. И двата критерия обаче изискват задълбочени познания за начина, по който действат ЕЦБ и даден национален компетентен орган. Като се има предвид, че начинът на действие на ЕЦБ и националните компетентни органи е общоизвестен, не виждам защо да е невъзможно да се докаже в даден случай, че прекият пруденциален надзор от националните компетентни органи по-добре може да постигне целите на основния регламент. Освен това жалбоподателят разполага с огромни ресурси и може да се предположи, че има задълбочени познания в областта на банковата практика и правна уредба. Ако действително бяха налице „особени обстоятелства“, които може да обосноват неприлагането на член 6, параграф 4 от основния регламент, така че прекият надзор да премине от ЕЦБ към националните компетентни органи, можем да си представим, че жалбоподателят щеше незабавно да изтъкне тези особени съображения. Странно обаче, той запазва мълчание по този въпрос, като предпочита да изтъкне доводи относно принципа на пропорционалност и неговото взаимодействие с разпоредбите на член 6, параграф 4 от основния регламент, които предвид фактите в настоящото производство по обжалване трябва да се приемат за доста теоретични.
2. Явна грешка в преценката на фактите
75. По втората част от първото основание за обжалване жалбоподателят твърди, че в точки 101—112 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е разгледал изтъкнатите от него конкретни обстоятелства и не е преценил дали в случая на жалбоподателя са били налице „особени обстоятелства“ съгласно член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент. Общият съд не извършил тази преценка, а само приел в точка 108 от обжалваното съдебно решение, че жалбоподателят не е изтъкнал, че националният надзор може по-лесно да постигне целите на основния регламент, отколкото прекият надзор от ЕЦБ.
76. ЕЦБ и Комисията смятат, че този довод следва да бъде отхвърлен. Споделям това мнение.
77. Трябва да се отбележи, както вече посочих, че жалбоподателят не оспорва, че фактите, изтъкнати от него в жалбата му в първоинстанционното производство в подкрепа на довода му, съгласно който той трябва да бъде класифициран като по-малко значимо лице, са имали за цел единствено да докажат липсата на необходимост от прекия надзор от ЕЦБ(29).
78. Според мен, ако Общият съд беше разгледал служебно изтъкнатите от жалбоподателя факти, за да прецени дали прекият надзор от националните компетентни органи може по-лесно да постигне целите на основния регламент, той щеше да наруши забраната за произнасяне ultra petita(30). Този въпрос, който не е повдигнат от жалбоподателя в жалбата му в първоинстанционното производство, не би попаднал в обхвата на изключението относно абсолютните основания за отмяна, които Общият съд може да разглежда служебно.
79. Жалбоподателят оспорва и изводите на Общия съд в точки 109—111 от обжалваното съдебно решение, в които този съд отхвърля твърдението му, че поради многообразието на правните рамки и на надзорните органи националните компетентни органи по-добре си сътрудничат помежду си отколкото с ЕЦБ с цел да постигнат последователно прилагане на високи стандарти за пруденциален надзор, като приема, че жалбоподателят не е представил доказателства, удостоверяващи по-лесното сътрудничество между съответните германски органи в сравнение с ЕЦБ.
80. От точка 109 от обжалваното съдебно решение личи, че едва в репликата си в първоинстанционното производство жалбоподателят представя известни доказателства, за да удостовери, че националният компетентен орган би могъл по-лесно да постигне целите на основния регламент. Независимо от въпроса дали Общият съд е трябвало да разгледа посочените доказателства с оглед на това, че според ЕЦБ и Комисията те представляват ново основание и поради това са недопустими, според мен жалбоподателят фактически не твърди, че изводът на Общия съд в точка 111 от обжалваното съдебно решение е неправилен. В настоящото производство по обжалване той само заявява, че не е бил уведомен за необходимостта да представи такива доказателства и че при всички положения по този начин щяла да му бъде възложена невъзможна тежест.
81. Като се има предвид, че самият жалбоподател изтъква това твърдение, той следва да представи доказателства в негова подкрепа. Освен това, с оглед на отговора ми в предишната част(31), не ми звучи убедително твърдението на жалбоподателя, че не може да представи доказателства относно националните правни уредби, функционирането на националните органи и ЕЦБ, тъй като цялата тази информация е обществено достъпна. Ако действително има вероятност надзорът над жалбоподателя от ЕЦБ да накърни прилагането на подходящите високи регулаторни банкови стандарти, отново е достатъчно да се спомене, че той несъмнено има необходимите познания и ресурси, които да му позволят да докаже това твърдение. Още веднъж, не мога да не отбележа, че той не е направил това, като е предпочел за целта да изтъкне главно абстрактни доводи, основани на пропорционалността.
3. Погрешен отказ да се признае, че ЕЦБ не е упражнила правото си на преценка и е нарушила задължението си да разгледа случая
82. По третата част от първото основание за обжалване жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че ЕЦБ не е нарушила задължението си да упражни правото си на преценка, тъй като „изложените от жалбоподателя доводи в хода на административното производство целят изключително да се докаже, че целите на основния регламент могат да бъдат постигнати чрез пряк надзор над жалбоподателя от националните органи“. В точка 140 и сл. от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно приел, че ЕЦБ не може „да бъде упрекната за това, че не е упражнила правото си на преценка, като е отхвърлила без обсъждане доводи, които са неотносими“.
83. Също така според жалбоподателя е неправилен изводът на Общия съд в точка 149 от обжалваното съдебно решение, че „обстоятелствата, които ЕЦБ е упрекната, че не е взела предвид, са били неотносими с оглед на текста на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ“, поради което „упрекът, че не е взела предвид тези обстоятелства при прилагането на тази разпоредба, е неоснователен“.
84. Съгласно твърденията на жалбоподателя изложените факти не са неотносими за проверката от страна на ЕЦБ и упражняването на правото ѝ на преценка, тъй като той се е позовал на тях в подкрепа на правилния правен критерий, който следва да бъде приложен съгласно член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ. При всички положения нито ЕЦБ, нито Общият съд можели просто да отхвърлят довод на страна като „неотносим“ единствено на основанието, че от тяхната перспектива този довод почива на неправилен правен критерий. Напротив, ЕЦБ трябвало да разгледа всички относими факти и в пълна степен да упражни правото си на преценка. В обжалваното решение ЕЦБ не изпълнила това изискване.
85. ЕЦБ и Комисията твърдят, че този довод следва да бъде отхвърлен. Споделям това мнение.
86. Като се има предвид, че правилният правен критерий за „особени обстоятелства“ по член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент и за „неподходящ“ по член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ е дали постигането на целите на основния регламент може да бъде гарантирано по-добре чрез прекия надзор от националните компетентни органи, според мен Общият съд правилно е приел в точки 140 и 149 от обжалваното съдебно решение, че доводи или доказателства, имащи за цел да отговорят на различен правен критерий, а именно че надзорът от съответните германски органи е достатъчен за постигането на тези цели, са неотносими. Така Общият съд правилно е приел, че ЕЦБ не е злоупотребила с власт, като не е упражнила правото си на преценка за прилагането на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ, и е взела предвид всички относими обстоятелства.
87. Бих добавил, че ако Общият съд или всъщност ЕЦБ се бяха основали на доказателства, които просто удостоверяват, че надзорът от германските компетентни органи е достатъчен за постигането на целите на основния регламент, но не удостоверяват, че постигането на целите на този регламент е щяло да се гарантира по-добре чрез прекия надзор от националните компетентни органи, те щяха да допуснат грешка при прилагане на правото.
2. По второто основание за обжалване: изопачаване на обжалваното решение и неправилна преценка на изискванията за мотивиране
88. Второто основание за обжалване се подразделя на две части.
1. По изопачаването на мотивите на обжалваното решение от Общия съд
89. Жалбоподателят твърди, че в точки 31 и 34 от обжалваното съдебно решение Общият съд е изопачил мотивите на обжалваното решение и така е допуснал грешка при прилагане на правото(32).
90. Първо, според жалбоподателя в точка 31 от обжалваното съдебно решение Общият съд е обърнал поредността на изреченията в обжалваното решение, и второ, е обвързал това решение със становището на Административния съвет за преглед от 20 ноември 2014 г.(33), при все че такава връзка не е видна в самото обжалвано решение. Жалбоподателят изтъква факта, че в обжалваното решение само се посочва, че класифицирането на поднадзорното лице като значимо не противоречи на целите на основния регламент. В обжалваното решение не се посочвало, че именно поради тази причина надзорът на жалбоподателя не е „неподходящ“ по смисъла на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ. Съгласно констатациите на Общия съд Административният съвет за преглед подчертал факта, че жалбоподателят е трябвало да докаже наличието на обстоятелства, сочещи, че прекият надзор от националния компетентен орган е можел по-добре да гарантира целите на основния регламент. Жалбоподателят все пак счита, че тази твърдяна връзка между критериите, заложени в становището на Административния съвет за преглед от 20 ноември 2014 г., и обжалваното решение не съществува. В обжалваното решение не бил посочен цитираният откъс от становището, нито какъвто и да било друг откъс от него. И обратно, в становището не бил споменат критерият за „противоречие“ с целите на основния регламент, посочен в обжалваното решение.
91. Жалбоподателят твърди, че след като е препратил към погрешно възпроизведеното от него обжалвано решение в точка 31 от обжалваното съдебно решение, в точка 34 от последното Общият съд е разгледал съдържанието на обжалваното решение, и по-специално схващането на ЕЦБ по отношение на критерия за преценка, който следва да се приложи. Жалбоподателят отбелязва, че според Общия съд от обжалваното решение, тълкувано в светлината на становището, следва, че според ЕЦБ прилагането на член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ не може да доведе до класифицирането на лице като по-малко значимо, освен ако прекият надзор от германските компетентни органи не може по-добре да гарантира целите на основния регламент, отколкото надзорът от ЕЦБ(34). Жалбоподателят твърди, че в обжалваното решение нито веднъж не е упоменат този критерий.
92. ЕЦБ и Комисията твърдят, че този довод следва да бъде отхвърлен. Споделям това мнение.
93. В допълнение към предвиденото в член 22, параграф 2, втора алинея от основния регламент и член 33, параграфи 1 и 2 от Рамковия регламент за ЕНМ задължение на ЕЦБ да посочи мотиви в решението си, член 296 ДФЕС ясно гласи, че правните актове(35) са мотивирани.
94. Съгласно постоянната съдебна практика задължението за мотивиране на увреждащ акт, което е следствие от принципа на зачитане на правото на защита, има за цел, от една страна, да предостави на заинтересованото лице достатъчно данни, за да установи дали актът е обоснован, или евентуално страда от порок, който позволява да се оспори валидността му пред съда на Съюза, и от друга страна, да позволи на последния да упражни контрол за законосъобразността на този акт. Изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която е издала акта, така че да дадат възможност на заинтересованото лице да се запознае с основанията за взетите мерки, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискваните от член 296 ДФЕС мотиви обаче трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и с контекста на приемането му. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите са достатъчни следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. По-специално увреждащият акт е достатъчно мотивиран, при положение че е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка(36).
95. Като начало ще отбележа, че самото твърдение на жалбоподателя за обръщане на поредността на изреченията в обжалваното решение от Общия съд само по себе си не доказва, че съдържанието на това решение е било изопачено.
96. Освен това считам, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че становището на Административния съвет за преглед от 20 ноември 2014 г.(37) е свързано с обжалваното решение, поради което е част от контекста, в който се вписва решението(38).
97. Самият жалбоподател заявява не само че становището е „приложено“ към обжалваното решение и е посочено в него като част от хронологичния контекст, в който то е прието, но и че съгласно член 24, параграф 9 от основния регламент(39) и член 18 от Решение на Европейската централна банка от 14 април 2014 г. относно създаването на Административен съвет за преглед и установяването на оперативните му правила(40) ЕЦБ е задължена да приложи(41) становището на Административния съвет за преглед към всички нови решения.
98. Според мен от член 24, параграфи 7(42) и 9 от основния регламент е видно, че становището на Административния съвет за преглед, представеният от Надзорния съвет нов проект на решение и приетото от Управителния съвет решение по този член са неразривно свързани. Това е така, макар становището да не е обвързващо за Надзорния съвет или за Управителния съвет на ЕЦБ(43).
99. Предвид установеното в член 24, параграф 7 от основния регламент задължение на Надзорния съвет да взема предвид становището на Административния съвет за преглед и да представя своевременно нов проект за решение на Управителния съвет и предвид факта, че в обжалваното решение се стига до същия извод както в становището на Административния съвет за преглед от 20 ноември 2014 г., Общият съд правилно е приел, че становището може да бъде взето предвид при преценката дали обжалваното решение е достатъчно мотивирано(44).
100. Следователно твърденията по първата част от второто основание за обжалване трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
2. По липсата на констатация от Общия съд, че обжалваното решение не е достатъчно мотивирано
101. По втората част от второто основание за обжалване жалбоподателят твърди, че тъй като е изопачил мотивите на обжалваното решение и е заменил със свои мотиви тези на ЕЦБ, Общият съд не е отчел факта, че ЕЦБ не е изпълнила задължението за мотивиране. Според жалбоподателя мотивите на обжалваното решение не са логични и са вътрешно противоречиви.
102. Като се има предвид, че тази част от второто основание за обжалване се основава на предпоставката, че липсва връзка между обжалваното решение и становището на Административния съвет за преглед от 20 ноември 2014 г. и че последното не е част от контекста, в който е прието обжалваното решение, считам, че твърденията по нея също трябва да бъдат отхвърлени като неотносими.
103. С цел изчерпателност обаче предлагам да се разгледат няколко изтъкнати от жалбоподателя довода.
104. Според жалбоподателя Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е пропуснал да установи, че в обжалваното решение не се посочват правните съображения, на които то се основава, тъй като в обжалваното решение ЕЦБ единствено съпоставя различни правни критерии. Така в обжалваното решение не се посочвали ясно фактите, които ЕЦБ възнамерявала да вземе предвид при преценката дали класифицирането на лице като значимо е неподходящо.
105. Според изтъкнатото от жалбоподателя Общият съд е приел в точка 133 от обжалваното съдебно решение, че не съществува противоречие „между, от една страна, позоваването в становището на Административния съвет за преглед на факта, че съществуването на „особени обстоятелства“ предполага, че целите на основния регламент, и по-специално необходимостта да се гарантира последователното прилагане на високи стандарти на пруденциален надзор, трябва да бъдат гарантирани по-добре чрез прекия надзор на националните органи, и от друга, позоваването в обжалваното решение на факта, че за да може да намери приложение член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ, прекият надзор над жалбоподателя от ЕЦБ би трябвало да противоречи на целите на основния регламент“.
106. Аз също считам, че няма противоречие между тези две съображения и че предвид връзката между въпросните документи първото просто служи за поясняване на второто с оглед на относимата правна уредба. Член 6, параграф 4, втора алинея от основния регламент изисква наличието на „особени обстоятелства“ за класифицирането на иначе значимо лице като по-малко значимо, с което гарантира, че ще бъде извършен пряк пруденциален надзор от националните компетентни органи, вместо от ЕЦБ. Съгласно член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ „особени обстоятелства“ са налице по-специално когато класификацията на поднадзорно лице като значимо е неподходяща, като се вземат предвид целите и принципите на основния регламент. Така акцентът, поставен както в становището, така и в обжалваното решение, върху целите на основния регламент е напълно последователен с въпросната правна уредба и не е в противоречие с нея. Жалбоподателят всъщност възразява срещу изискването, посочено в обжалваното решение и в становището на Административния съвет за преглед(45) и потвърдено от Общия съд(46), за да докаже, че последователното прилагане на високи стандарти на пруденциален надзор се гарантира по-добре чрез прекия надзор от националните компетентни органи. Това е въпрос по същество, а не за пълнотата на мотивите(47).
107. Според жалбоподателя Общият съд също така е пропуснал да установи, че в обжалваното решение ЕЦБ не е разгледала доводите, изтъкнати от него в хода на административното производство. В точка 130 от обжалваното съдебно решение Общият съд приел, че ЕЦБ не е длъжна да изложи подробни мотиви за оборване на доводите на жалбоподателя, тъй като те били „явно неотносими“ към предпочетеното от ЕЦБ тълкуване. Жалбоподателят изтъква пред Общия съд и продължава да изтъква пред настоящия Съд, че не може да изведе от обжалваното решение или от становището на Административния съвет за преглед мотивите, поради които се приема, че доводите му са „неотносими“.
108. Според мен Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 130 от обжалваното съдебно решение, че жалбоподателят може лесно да направи извод от обжалваното решение и становището на Административния съвет за преглед защо доводите му, които според мен очевидно са в подкрепа на критерий за „особени обстоятелства“, съвсем различен от възприетия в обжалваното решение и становището, са „явно неотносими“.
109. Поради това твърденията по втората част от второто основание за обжалване следва да бъдат отхвърлени като неотносими и при всички положения като неоснователни.
3. По третото основание за обжалване: процесуални нарушения от страна на Общия съд поради разглеждането на аспекти, които не са предмет на производството
110. Жалбоподателят счита, че обжалваното съдебно решение нарушава правото му да бъде изслушан, както и изискването за спазване на принципа на състезателност, които са основни принципи на правото на ЕС. Според жалбоподателя Общият съд е основал съображенията на обжалваното съдебно решение на два решаващи въпроса, до които не се е отнасяло производството, а именно изискването да се докаже, че надзорът от германския компетентен орган е бил по-подходящ от надзора от ЕЦБ, и доказателството за сътрудничество между този орган и Министерството на финансите на федералната провинция.
111. Според изтъкнатото от жалбоподателя Общият съд е приел в точка 46 от обжалваното съдебно решение, че под „особени обстоятелства“ „задължително […] се има предвид единствено хипотезата, в която упражняването на пряк пруденциален надзор от ЕЦБ, каквото предполага класифицирането на дадено лице като „значимо“, би било в по-малка степен в състояние да постигне целите на основния регламент, отколкото упражняването на пряк пруденциален надзор над това лице от националните органи“. Общият съд основал решението си на факта, че жалбоподателят не е изтъкнал, че прекият надзор от германския компетентен орган може по-добре да постигне целите на основния регламент, отколкото прекият надзор от ЕЦБ(48). Като се имало предвид, че въпросният критерий не бил споменат в хода на производството от ЕЦБ или от Общия съд и не бил посочен в относимите законодателни разпоредби, Общият съд нарушил правото на жалбоподателя да бъде изслушан, както и изискването за спазване на принципа на състезателност. Така Общият съд постановил „изненадващо решение“.
112. Жалбоподателят твърди също така, че Общият съд е приел доводите му по същество за неотносими, тъй като жалбоподателят не е изтъкнал, че прекият надзор от германския компетентен орган може по-добре да постигне целите на основния регламент.
113. В хода на производството жалбоподателят твърди, във връзка с целта за последователно прилагане на високи пруденциални стандарти, че не само за него се прилага различно законодателство на равнището на ЕС и на национално равнище, но и че над него упражняват надзор различни национални надзорни органи. Общият съд обаче отхвърля този довод на основанието, че е „[д]остатъчно […] в това отношение да се отбележи, че жалбоподателят не изтъква съществуването на никакво споразумение или съвместни действия между органите на провинция Баден-Вюртемберг и германските органи, които биха могли да улеснят […] сътрудничеството им [в] по-голяма степен, отколкото с ЕЦБ“(49). Според жалбоподателя фактът, че е необходимо да се докаже наличието на такова споразумение или форма на „съвместни действия“ между съответния германски орган, Deutsche Bundesbank и федералната провинция, за да се удостовери, че прекият надзор от съответния германски орган по-добре може да постигне целта за последователно прилагане на високи стандарти на пруденциален надзор, не е бил споменаван преди това нито от ЕЦБ, нито от Общия съд по време на производството.
114. ЕЦБ и Комисията твърдят, че това основание следва да бъде отхвърлено. Споделям това мнение.
115. В точки 45 и 46 от жалбата си пред Общия съд жалбоподателят твърди, че критерият за „особени обстоятелства“, изложен в становището на Административния съвет за преглед от 20 ноември 2014 г., а именно, че „целите на [основния регламент] и по-специално постигането на високи надзорни стандарти, биха били по-добре гарантирани, ако лицето, изпълняващо критериите за значимост, е класифицирано като по-малко значимо, и следователно остане под прекия надзор на съответния [национален компетентен орган]“, е неправилен, тъй като не произтича от основния регламент или Рамковия регламент за ЕНМ(50). На този довод ЕЦБ отговаря подробно в защитата си пред Общия съд, по-специално в точки 26 и 50 от нея(51).
116. Следователно дори само от посочените по-горе жалба и защита е видно, че потвърденият от Общия съд критерий за „особени обстоятелства“ е бил широко обсъден пред него от страните, като по този начин се гарантира, че правото на жалбоподателя да бъде изслушан и изискването за съблюдаване на принципа на състезателност са били спазени.
117. Констатацията на Общия съд в точка 88 от обжалваното съдебно решение, че в писмата си от 10 юли 2014 г.(52) и 6 октомври 2014 г.(53) жалбоподателят само посочва липсата на необходимост от пруденциален надзор от ЕЦБ, с цел да се гарантира последователно прилагане на високи надзорни стандарти, без да изтъква факта, че националният надзор би могъл по-добре да постигне тези цели, не доказва, че възприетият от Общия съд критерий за „особени обстоятелства“ не е бил обсъден пред него от страните(54); в явно противоречие с това са изявленията на страните пред Общия съд, както става ясно в точки 115 и 116 от настоящото заключение.
118. По отношение на довода на жалбоподателя във връзка с точка 111 от обжалваното съдебно решение(55) считам, че той не може да бъде приет. В точка 111 от обжалваното съдебно решение Общият съд само отхвърля като необоснован довода, изложен от жалбоподателя в репликата му пред Общия съд, че пруденциалният надзор от съответните германски компетентни органи може по-добре да постигне целта за високи стандарти на пруденциален надзор по член 70, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ.
119. Твърденията по третото основание за обжалване следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
120. Тъй като не могат да бъдат приети твърденията на жалбоподателя по нито едно от основанията за обжалване, считам, че жалбата трябва да бъде отхвърлена в нейната цялост.
VI. По съдебните разноски
121. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от същия правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
122. Тъй като ЕЦБ и Комисията са поискали жалбоподателят да бъде осъден да заплати съдебните разноски и той е загубил делото по жалбата пред Съда, жалбоподателят следва да бъде осъден да понесе направените от него съдебни разноски и да заплати разноските на ЕЦБ и Комисията.
VII. Заключение
123. С оглед на изложените по-горе съображения считам, че Съдът следва:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank да понесе направените от нея съдебни разноски и да заплати разноските на Европейската централна банка и Европейската комисия.