DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
24 octobre 2019 (*)
« Énergie – Décision de la commission de recours de l’ACER – Détermination des régions pour le calcul des capacités – Recours en annulation – Intérêt à agir – Irrecevabilité partielle – Règlement (UE) 2015/1222 – Compétence de l’ACER »
Dans l’affaire T‑332/17,
Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E-Control), établie à Vienne (Autriche), représentée par Me F. Schuhmacher, avocat,
partie requérante,
soutenue par
Verbund AG, établie à Vienne, représentée par Me S. Polster, avocat,
partie intervenante,
contre
Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), représentée par MM. P. Martinet et E. Tremmel, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République tchèque, représentée par MM. M. Smolek, J. Vláčil et T. Müller, en qualité d’agents,
et par
République de Pologne, représentée par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision A-001-2017 (consolidée) de la commission de recours de l’ACER, du 17 mars 2017, rejetant des recours contre la décision no 6/2016 de l’ACER relative à la détermination des régions pour le calcul des capacités,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé, lors des délibérations, de Mmes V. Tomljenović (rapporteur), président, A. Marcoulli et M. A. Kornezov, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E-Control), est l’autorité de régulation nationale qui est chargée de certaines tâches en matière d’électricité en Autriche et qui a été instituée notamment conformément à l’article 35 de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55).
2 Le 13 novembre 2015, le réseau européen des gestionnaires de réseau de transport (ci-après les « GRT ») pour l’électricité a publié une proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité, conformément à l’article 15 du règlement (UE) 2015/1222 de la Commission, du 24 juillet 2015, établissant une ligne directrice relative à l’allocation de la capacité et à la gestion de la congestion (JO 2015, L 197, p. 24).
3 Le 17 novembre 2015, les GRT ont soumis la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité aux autorités de régulation nationales pour approbation en vertu de l’article 9, paragraphe 6, sous b), du règlement 2015/1222.
4 Le 13 mai 2016, la requérante a demandé aux GRT de modifier la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité (ci-après la « demande de modification du 13 mai 2016 »).
5 Le 17 mai 2016, le président du forum des régulateurs de l’énergie, la plate-forme sur laquelle les autorités de régulation nationales se sont consultées et ont coopéré afin de parvenir à un accord sur la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité, a notamment informé l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) que les autorités de régulation nationales n’étaient pas parvenues à une décision unanime sur la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité.
6 Le même jour, le président du forum des régulateurs de l’énergie a transmis au directeur de l’ACER un courriel de la requérante du 13 mai 2016, par lequel celle‑ci l’avait informé de son intention de demander aux GRT une modification de la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité.
7 Le 18 mai 2016, le président du forum des régulateurs de l’énergie a fait parvenir au directeur de l’ACER la demande de modification du 13 mai 2016.
8 Le 17 novembre 2016, l’ACER a adopté la décision no 6/2016 relative à la détermination des régions pour le calcul des capacités. À son article 1er et dans son annexe I, la décision no 6/2016 détermine les régions pour le calcul de la capacité conformément à l’article 15 du règlement 2015/1222. Selon l’article 2 de la décision no 6/2016, la définition des frontières des zones de dépôt des offres, donnée dans son annexe I, est sans préjudice d’une décision éventuelle, adoptée sur le fondement des articles 32 à 34 du règlement 2015/1222.
9 La décision no 6/2016 a fait l’objet de quatre recours auprès de la commission de recours de l’ACER, dont celui introduit par la requérante, ceux introduits par Austrian Power Grid et Vorarlberger Übertragungsnetz et celui introduit par l’intervenante, Verbund AG. Par son recours, la requérante a notamment sollicité :
– l’annulation de la décision no 6/2016 dans son ensemble ;
– à titre subsidiaire, l’annulation de toute autre disposition de la décision no 6/2016 qui introduit explicitement ou implicitement ou qui reconnaît l’introduction d’une frontière de zone de dépôt ou d’allocation de capacité à la frontière germano-autrichienne.
10 Le 31 janvier 2017, le président de la commission de recours de l’ACER a décidé de traiter les quatre recours dans le cadre d’une seule procédure administrative qui a été enregistrée sous la référence A-001-2017 (consolidée).
11 Le 17 mars 2017, la commission de recours de l’ACER a adopté la décision A-001-2017 (consolidée), rejetant des recours contre la décision no 6/2016 de l’ACER relative à la détermination des régions pour le calcul des capacités (ci-après la « décision attaquée »). Par cette décision, le recours introduit par la requérante et ceux introduits par Austrian Power Grid et Vorarlberger Übertragungsnetz ont été rejetés comme étant non fondés, et celui introduit par Verbund comme étant irrecevable.
Procédure et conclusions des parties
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 mai 2017, la requérante a introduit le présent recours.
13 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 5 septembre 2017, Exaa Abwicklungsstelle für Energieprodukte a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la requérante. Par ordonnance du 5 juin 2018, E‑Control/ACER (T‑332/17, non publiée, EU:T:2018:351), le Tribunal a rejeté cette demande en intervention au motif que l’intéressée n’avait pas démontré son intérêt direct et actuel au sort réservé aux conclusions de la requérante.
14 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 7 septembre 2017, Mondi AG a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la requérante. Par ordonnance du 5 juin 2018, E‑control/ACER (T‑332/17, non publiée, EU:T:2018:349), le Tribunal a rejeté cette demande en intervention au motif que l’intéressée n’avait pas démontré son intérêt direct et actuel au sort réservé aux conclusions de la requérante.
15 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 14 septembre 2017, la République de Pologne a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de l’ACER. Par décision du 26 octobre 2017, le président de la septième chambre du Tribunal a admis cette intervention.
16 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 15 septembre 2017, la République tchèque a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de l’ACER. Par décision du 26 octobre 2017, le président de la septième chambre du Tribunal a admis cette intervention.
17 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 18 septembre 2017, Verbund a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la requérante. Par ordonnance du 27 avril 2018, E‑Control/ACER (T‑332/17, non publiée, EU:T:2018:294), le président de la septième chambre du Tribunal a admis cette intervention.
18 Les intervenantes ont déposé leurs mémoires et les parties principales ont déposé leurs observations sur ceux-ci dans les délais impartis.
19 Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 de son règlement de procédure, d’une part, le Tribunal a demandé à l’ACER et à la requérante de produire certains documents et, d’autre part, il les a invitées à répondre à des questions par écrit. Les parties ont répondu à ces mesures d’organisation de la procédure dans le délai imparti.
20 Par lettre du greffe du Tribunal du 20 juin 2019, les parties ont été informées du fait que le Tribunal avait décidé de statuer sans phase orale de la procédure, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure.
21 Dans le dernier état de ses conclusions, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée dans son ensemble, à l’exception de la partie concernant le rejet comme irrecevable du recours introduit par Verbund contre la décision no 6/2016 ;
– condamner l’ACER aux dépens.
22 L’ACER conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
23 Verbund conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
24 La République de Pologne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours.
25 La République tchèque conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
26 À l’appui de son recours, la requérante invoque six moyens. Le premier moyen est tiré d’un défaut de compétence de l’ACER pour modifier la proposition commune des GRT concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité. Le deuxième moyen est tiré du fait que la commission de recours de l’ACER a commis une erreur de droit lorsqu’elle a estimé qu’elle était autorisée à ne pas prendre en considération la demande de modification du 13 mai 2016 et qu’elle était donc compétente pour adopter la décision no 6/2016. Le troisième moyen est tiré de ce que la commission de recours de l’ACER a commis une erreur de droit lorsqu’elle a considéré qu’elle était compétente pour déterminer des zones de dépôt des offres dans le cadre de la procédure visée à l’article 15 du règlement 2015/1222. Le quatrième moyen est tiré d’un défaut de motivation adéquate et de ce que la commission de recours de l’ACER aurait erronément interprété la notion de « congestion » figurant à l’article 2, paragraphe 2, sous c), du règlement (CE) no 714/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, sur les conditions d’accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d’électricité et abrogeant le règlement (CE) no 1228/2003 (JO 2009, L 211, p. 15). Par le cinquième moyen, la requérante fait valoir que, en ne tenant pas compte de sa demande de preuves, la commission de recours de l’ACER a commis une autre erreur de droit. Le sixième moyen est tiré de l’existence d’une erreur de droit commise par la commission de recours de l’ACER en ce que celle‑ci aurait considéré que la création d’une nouvelle frontière de zones de dépôt des offres était proportionnée.
Sur l’objet du litige et le retrait partiel des conclusions de la requérante
27 À la suite d’une question posée par le Tribunal au regard de l’étendue de ses conclusions, la requérante a précisé que le présent recours visait l’annulation de la décision attaquée dans son ensemble, sauf dans la mesure où la commission de recours a rejeté, comme étant irrecevable, le recours administratif formé par Verbund à l’encontre de la décision no 6/2016 (voir points 9 et 11 ci‑dessus). Il résulte d’une comparaison du libellé des conclusions figurant dans la requête, d’une part, et des précisions contenues dans la réponse de la requérante à la question du Tribunal, d’autre part, que la requérante a procédé à un retrait de ses conclusions en ce qui concerne Verbund.
28 Fait donc l’objet du présent recours l’annulation de la décision attaquée uniquement dans la mesure où, par cette décision, prise dans son ensemble, la commission de recours de l’ACER a tranché les recours administratifs introduits par la requérante, par Austrian Power Grid et par Vorarlberger Übertragungsnetz contre la décision no 6/2016.
29 En outre, conformément à l’article 142, paragraphe 1, du règlement de procédure, une partie intervenante ne saurait présenter des conclusions qui s’écartent ou qui vont au-delà de celles présentées par la partie au soutien de laquelle elle intervient. En conséquence, les conclusions de Verbund tendant à l’annulation de la décision attaquée en tant que la commission de recours de l’ACER a tranché le recours administratif qu’elle avait introduit doivent être déclarées irrecevables.
Sur l’intérêt à agir
30 L’intérêt à agir constitue la condition essentielle et première de tout recours en justice (arrêt du 10 avril 2013, GRP Security/Cour des comptes, T‑87/11, non publié, EU:T:2013:161, point 44) et doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité. L’intérêt à agir doit perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle (voir arrêt du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, point 42 et jurisprudence citée).
31 Afin de garantir la bonne administration de la justice, toute personne introduisant une action en justice doit, indépendamment de la voie de recours choisie, avoir un intérêt à agir né et actuel (voir ordonnance du 22 juin 2016, European Dynamics Luxembourg e.a./EMA, T‑440/15, non publiée, EU:T:2016:400, point 36 et jurisprudence citée). L’existence d’un intérêt à agir suppose que le recours est susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir, en ce sens, arrêts du 19 juillet 2012, Conseil/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C‑337/09 P, EU:C:2012:471, point 46 et jurisprudence citée, et du 18 mars 2009, Shanghai Excell M&E Enterprise et Shanghai Adeptech Precision/Conseil, T‑299/05, EU:T:2009:72, point 43 et jurisprudence citée).
32 Il incombe à la partie requérante d’apporter la preuve de son intérêt à agir (arrêt du 14 avril 2005, Sniace/Commission, T‑141/03, EU:T:2005:129, point 31, et ordonnance du 21 janvier 2016, Proforec/Commission, T‑120/15, non publiée, EU:T:2016:50, point 20).
33 En l’espèce, par ses conclusions, la requérante demande l’annulation de la décision attaquée dans son ensemble, y compris dans la mesure où, par cette dernière, la commission de recours de l’ACER a rejeté les recours introduits à l’encontre de la décision no 6/2016 par Austrian Power Grid et Vorarlberger Übertragungsnetz (voir point 28 ci‑dessus).
34 Or, force est de constater que la requérante n’a apporté aucun élément qui pourrait démontrer que l’annulation de la décision attaquée pour autant que celle-ci a rejeté les recours administratifs introduits par Austrian Power Grid et Vorarlberger Übertragungsnetz est susceptible de lui procurer un quelconque bénéfice, qui va au-delà du bénéfice qu’elle aura du fait d’une éventuelle annulation de la décision attaquée en tant qu’elle rejette son propre recours administratif. La requérante n’est donc pas parvenue à démontrer son intérêt à agir à l’égard de la décision attaquée en tant qu’elle concerne les recours administratifs introduits par Austrian Power Grid et Vorarlberger Übertragungsnetz.
35 Partant, il y a lieu de rejeter le présent recours comme étant irrecevable dans la mesure où il vise l’annulation de la décision attaquée pour autant que celle-ci a rejeté les recours administratifs introduits par Austrian Power Grid et Vorarlberger Übertragungsnetz.
Sur le deuxième moyen, tiré du fait que la commission de recours de l’ACER a commis une erreur en estimant qu’elle était autorisée à ne pas prendre en considération la demande de modification du 13 mai 2016 et qu’elle était compétente pour statuer sur la proposition commune des GRT
36 Dans le cadre de son deuxième moyen, la requérante fait valoir en substance que la commission de recours de l’ACER aurait, dans la décision attaquée, commis une erreur de droit lorsqu’elle a considéré, en substance, que l’ACER était compétente pour adopter, en vertu de l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222, une décision concernant la proposition commune des GRT, à savoir la décision no 6/2016, alors même que l’ACER savait, depuis le 18 mai 2016, que la requérante avait soumis la demande de modification du 13 mai 2016. Le fait de négliger ladite demande de modification reposerait sur une interprétation erronée, par l’ACER, dans la décision no 6/2016, et par la commission de recours de l’ACER, dans la décision attaquée, des conditions visées à l’article 9, paragraphes 11 et 12, du règlement 2015/1222.
37 L’ACER, soutenue par la République tchèque et par la République de Pologne, conteste ces arguments.
38 À titre liminaire, il y a lieu de relever que l’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1222 prévoit que, dans les trois mois suivant l’entrée en vigueur de ce règlement, tous les GRT élaborent conjointement une proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité.
39 Selon l’article 9, paragraphe 6, sous b), du règlement 2015/1222, les propositions concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité font l’objet d’une approbation par toutes les autorités de régulation nationales.
40 Il résulte du premier membre de phrase de l’article 9, paragraphe 6, du règlement 2015/1222 que la détermination des régions pour le calcul de la capacité relève de la notion de « modalités et conditions ou méthodologies », visée à l’article 9, paragraphes 10 à 12, du même règlement.
41 L’article 9, paragraphe 10, du règlement 2015/1222 énonce que, aux fins de l’approbation d’une proposition concernant les « modalités et conditions ou méthodologies », les autorités de régulation nationales compétentes se consultent, coopèrent et se coordonnent étroitement afin de parvenir à un accord. Les autorités de régulation nationales statuent sur la proposition commune des GRT dans un délai de six mois à compter de la réception de celle-ci.
42 Conformément à l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222, lu conjointement avec l’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) no 713/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, instituant une agence de coopération des régulateurs de l’énergie (JO 2009, L 211, p. 1), lorsque les autorités de régulation nationales ne sont pas parvenues à un accord en ce qui concerne la proposition commune des GRT dans un délai de six mois, ou à leur demande conjointe, et qu’elles n’ont donc pas approuvé ladite proposition commune, l’ACER statue sur l’approbation de cette proposition. Il résulte de l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222 que l’absence d’un accord visant l’approbation, par les autorités de régulation nationales, dans ledit délai, de la proposition commune des GRT est l’élément qui confère à l’ACER la compétence pour statuer sur la proposition commune des GRT.
43 L’article 9, paragraphe 12, première phrase, du règlement 2015/1222 prévoit qu’une ou plusieurs autorités de régulation nationales peuvent demander une modification d’une proposition visant les « modalités et conditions ou méthodologies ». Il résulte également de cette disposition que, si une demande de modification a été soumise aux GRT, ceux‑ci soumettent à leur tour une proposition commune modifiée aux autorités de régulation nationales pour approbation dans un délai de deux mois à compter de la demande. Selon l’article 9, paragraphe 12, deuxième phrase, dudit règlement, les autorités de régulation nationales compétentes statuent sur la proposition commune modifiée dans un délai de deux mois à compter de sa soumission. Enfin, selon l’article 9, paragraphe 12, troisième phrase, du même règlement, lorsque les autorités de régulation nationales compétentes ne sont pas parvenues à un accord sur la proposition commune modifiée dans le délai de deux mois, ou à leur demande conjointe, l’ACER statue sur cette proposition commune modifiée.
44 Il ressort d’une lecture combinée de l’article 9, paragraphe 10, du règlement 2015/1222 et de l’article 9, paragraphe 12, du même règlement que, étant donné que le pouvoir d’approbation d’une proposition commune des GRT est confié à l’ACER après l’écoulement de la période de six mois permettant l’approbation de la proposition par les autorités de régulation nationales, une telle demande de modification doit nécessairement être introduite pendant la période de six mois visée à l’article 9, paragraphe 10, du règlement 2015/1222, à moins que, avant l’expiration de ce délai, l’ACER n’ait déjà été saisie d’une demande conjointe des autorités de régulation, telle que celle visée à l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222.
45 De plus, il découle implicitement, mais nécessairement de l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222 que, dès qu’une demande de modification a été soumise, en principe, l’ACER ne peut procéder à l’approbation d’une proposition commune initiale des GRT sur le fondement de l’article 9, paragraphe 11, dudit règlement. Le simple fait qu’une autorité de régulation nationale soumette une demande de modification aux GRT a pour conséquence que l’ACER n’acquiert pas la compétence décisionnelle visée à l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222.
46 En revanche, l’ACER est compétente pour statuer sur une proposition commune des GRT lorsque, en dépit de l’existence d’une demande de modification, les autorités de régulation nationales confient, selon l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222, à ladite agence, par une demande conjointe, la tâche d’approuver la proposition commune initialement soumise par les GRT ou lorsque, en l’absence d’une telle demande de modification, lesdites autorités nationales choisissent de raccourcir à l’unanimité le délai de six mois visé à l’article 9, paragraphe 10, du même règlement.
47 Si les GRT concernés ne soumettent pas de proposition modifiée, la procédure prévue à l’article 9, paragraphe 4, du règlement 2015/1222 s’applique. Cette disposition prévoit que, si les GRT ne soumettent pas aux autorités de régulation nationales une proposition commune modifiée concernant les « modalités et conditions ou méthodologies » dans les délais prescrits, ils communiquent aux autorités de régulation nationales compétentes et à l’ACER les projets correspondants de proposition modifiée, en précisant les raisons qui ont empêché la conclusion d’un accord. L’ACER en informe la Commission européenne et, si celle-ci en fait la demande, analyse, en coopération avec les autorités de régulation nationales compétentes, les raisons de cet échec, qu’elle communique à la Commission. Dans un délai de quatre mois à compter de la réception des informations communiquées par l’ACER, la Commission prend les mesures appropriées pour permettre l’adoption des « modalités et conditions ou méthodologies » requises.
48 En l’espèce, il est constant que, le 17 novembre 2015, les GRT ont soumis leur proposition commune du 13 novembre 2015 concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité conformément à l’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1222 et que les autorités de régulation nationales ne sont pas parvenues à un accord en ce qui concerne cette proposition. Ainsi, lorsque le président du forum des régulateurs de l’énergie a, le 17 mai 2016, communiqué à l’ACER le défaut d’accord, cette dernière semble être devenue compétente pour statuer sur cette proposition en vertu de l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222.
49 Toutefois, depuis le 13 mai 2016, il existait une demande de modification élaborée par la requérante tendant, en substance, premièrement, à la suppression de la frontière de la zone de dépôt des offres germano-autrichienne et, deuxièmement, à la fusion de deux régions en une seule et unique région de calcul de la capacité. Il est constant que cette demande de modification a été soumise aux GRT par la requérante le 13 mai 2016 et, partant, avant l’expiration du délai de six mois visé à l’article 9, paragraphe 10, du règlement 2015/1222, soit, en l’espèce, le 17 mai 2016. Enfin, il est constant qu’il n’y avait pas, à la date du 13 mai 2016, de demande conjointe des autorités de régulation nationales demandant à l’ACER de statuer conformément à l’article 9, paragraphe 11, du même règlement. La demande de modification du 13 mai 2016 a été portée à la connaissance de l’ACER le 18 mai 2016.
50 Dans ces conditions, compte tenu de ce qui a été relevé aux points 37 à 46 ci‑dessus, il y a lieu de constater que, du fait de la soumission aux GRT, par la requérante, de la demande de modification du 13 mai 2016, l’ACER n’avait pas le pouvoir de prendre une décision sur la proposition commune des GRT du 13 novembre 2015 dans le cadre de la procédure visée à l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222.
51 Partant, la commission de recours de l’ACER a commis une erreur de droit lorsqu’elle a considéré que cette agence avait encore la compétence, au titre de l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222, pour adopter une décision visant la proposition des GRT du 13 novembre 2015 concernant la détermination des régions pour le calcul des capacités, alors qu’elle savait que la requérante avait introduit une demande de modification, que les GRT n’avaient pas eu l’occasion de rédiger une proposition commune modifiée en réponse à cette demande et que les autorités de régulation nationales n’avaient pas eu l’opportunité de parvenir à un accord en ce qui concerne une telle proposition modifiée.
52 Ce constat n’est pas remis en cause par les autres arguments de l’ACER et des parties qui sont intervenues au soutien de ses conclusions.
53 Premièrement, s’agissant de l’argument de l’ACER suivant lequel elle a, dans la décision no 6/2016, traité et pris en compte le contenu de la demande de modification du 13 mai 2016, il convient de relever d’emblée que l’ACER n’a pas fait entièrement droit à cette demande de modification. Plus précisément, elle n’a pas fait droit à cette demande dans la mesure où celle‑ci visait la suppression de la frontière de la zone de dépôt des offres germano‑autrichienne.
54 De plus, force est de constater que le fait qu’une autorité de régulation nationale ait, en vertu de l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222, introduit une demande de modification constitue un élément qui a pour conséquence que l’ACER n’acquiert pas la compétence dont elle est en mesure de se prévaloir en application de l’article 9, paragraphe 11, de ce règlement (voir point 44 ci‑dessus). Selon l’article 9, paragraphe 12, du même règlement, la soumission d’une demande de modification donne lieu à l’existence d’une compétence décisionnelle de l’ACER dans le respect des conditions propres à cette disposition, à savoir à la condition que les GRT aient formulé une proposition commune modifiée, d’une part, et que les autorités de régulation nationales ne soient, quant à elles, pas parvenues à un accord en ce qui concerne la proposition commune modifiée ou que ces autorités aient saisi l’ACER d’une demande conjointe visant cette proposition modifiée, d’autre part.
55 Dès lors, contrairement à ce que fait valoir l’ACER, le fait pour cette dernière d’avoir pris en compte, en l’espèce, la demande de modification du 13 mai 2016 ne remédie pas au fait que, en raison de l’introduction de cette demande, elle n’avait pas la compétence visée à l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222 pour adopter la décision no 6/2016. De plus, en l’espèce, la prétendue prise en compte partielle, par l’ACER, de la demande de modification du 13 mai 2016 dans la décision no 6/2016 ne change rien au fait que cette agence n’a pas respecté les étapes procédurales prévues à l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222 et que, en réalité, s’agissant de la compétence décisionnelle et de la procédure suivie, la décision no 6/2016 se place en dehors du cadre réglementaire prévu à l’article 9, paragraphes 11 et 12, du règlement 2015/1222. En effet, l’adoption de la décision no 6/2016 constituait une ingérence tant dans l’exercice du droit des GRT de formuler une proposition commune modifiée concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité que dans l’exercice du droit des autorités de régulation nationales, au nombre desquelles figurait la requérante, d’approuver une telle proposition modifiée.
56 Enfin, dans ses écritures, l’ACER a invoqué une lettre du 13 juillet 2016 du secrétaire général du réseau européen des GRT pour l’électricité, qui, selon elle, aurait été adressée à son directeur et par laquelle les GRT auraient indiqué qu’ils ne soumettraient pas de proposition modifiée concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité.
57 Or, il y a lieu de constater que, dans cette lettre, qui a été versée au dossier du Tribunal en tant qu’annexe B.3 au mémoire en défense, le secrétaire général du réseau européen des GRT pour l’électricité a, notamment, soutenu que, depuis la communication de la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité aux autorités de régulation nationales en novembre 2015, ni l’ensemble des GRT, ni son organisation n’avaient reçu une quelconque communication formelle concernant le processus d’approbation de ladite proposition commune. Il ressort, certes, de cette lettre qu’il n’a pas été demandé aux GRT, à la suite de la demande de modification du 13 mai 2016, de fournir une proposition commune modifiée concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité. Cependant, la lettre du 13 juillet 2016 ne contient aucune allégation explicite selon laquelle les GRT auraient refusé ou auraient envisagé de s’abstenir de soumettre une proposition commune modifiée.
58 À supposer que cette lettre doive être comprise comme une absence ou une abstention, par les GRT, de soumettre une proposition modifiée à la suite de la demande de modification du 13 mai 2016 introduite dans les délais par l’autorité de régulation autrichienne, alors l’article 9, paragraphe 12, dernière phrase, du règlement 2015/1222 trouverait à s’appliquer, cette disposition renvoyant à la procédure prévue par l’article 9, paragraphe 4, du même règlement. Or, en l’espèce, il est constant que cette dernière procédure n’a été ni déclenchée ni respectée.
59 Partant, il convient de rejeter comme non fondé l’argument de l’ACER selon lequel la décision attaquée ne serait pas entachée d’erreur, au motif que l’agence aurait partiellement fait droit, dans la décision no 6/2016, aux modifications proposées par la requérante.
60 Deuxièmement, l’ACER fait valoir que la demande de modification du 13 mai 2016 n’aurait pas été valable au titre de l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222 et que, partant, cette demande ne l’aurait pas empêchée de statuer sur la proposition commune des GRT concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité, conformément à l’article 9, paragraphe 11, de ce même règlement. En effet, selon l’ACER, une demande de modification introduite au titre de l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222 aurait dû être validée par toutes les autorités de régulation nationales des États membres concernés, conformément à l’article 9, paragraphes 6 et 10, du règlement 2015/1222, et ce, en particulier, afin de garantir l’efficacité de cette procédure. Or, la demande de modification du 13 mai 2016 aurait été présentée de manière unilatérale, à savoir sans l’accord des autres autorités de régulation compétentes.
61 D’abord, il convient de relever que l’article 9, paragraphe 12, première phrase, du règlement 2015/1222 énonce expressément qu’une demande de modification d’une proposition commune des GRT, concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité, peut être introduite valablement par « une ou plusieurs autorités de régulation nationales ». Compte tenu du terme « une » figurant dans cette disposition et du fait que ce terme ne manque point de clarté ni ne donne lieu à des doutes quant à son interprétation, et sauf à priver l’article 9, paragraphe 12, première phrase, du règlement 2015/1222, pour partie, de son effet utile, il ne saurait être exigé que les régulateurs autres que l’autorité de régulation nationale qui a soumis une demande de modification soient d’accord avec le contenu d’une telle demande afin que cette dernière puisse être considérée comme étant valide.
62 Cette conclusion est confirmée par le contexte dans lequel s’intègre l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222.
63 À cet égard, il convient de rappeler que l’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1222 réserve aux GRT le droit d’élaborer la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité. Selon l’article 9, paragraphe 6, sous b), et paragraphe 10, de ce règlement, les autorités de régulation nationales détiennent, quant à elles, uniquement un droit d’approbation de la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité. Ainsi, lorsque les autorités de régulation nationales sont formellement saisies pour la première fois de la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité, elles n’ont pas le droit de modifier elles-mêmes, par leur propre décision, une telle proposition.
64 Or, en accordant la possibilité à chaque autorité de régulation nationale de formuler, certes à une unique occasion, une demande de modification d’une proposition commune des GRT, l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222 cherche à établir un équilibre entre le droit des GRT de soumettre une telle proposition, d’une part, et l’absence de pouvoir des régulateurs nationaux de modifier, de leur propre chef, une telle proposition, d’autre part.
65 Ensuite, contrairement à ce que soutient la République tchèque, la possibilité de demander unilatéralement une modification de la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité ne rend pas inutile la procédure visée à l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222. Plus précisément, la République tchèque fait valoir que, dans l’hypothèse où des autorités de régulation nationales concernées refusent d’approuver les modifications demandées par une autre autorité de régulation, aucun accord visé à l’article 9, paragraphe 10, du règlement 2015/1222 n’est possible et qu’il appartient donc nécessairement à l’ACER de statuer conformément à l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222. À cet égard, il suffit de constater que, d’une part, si une demande de modification a été introduite, cela a pour conséquence que l’article 9, paragraphes 10 et 11, du règlement 2015/1222 n’est plus, en principe, applicable et que, d’autre part, cet argument ne remet pas en cause la possibilité qu’une modification proposée soit approuvée par toutes les autorités de régulation nationales concernées.
66 Il convient donc de rejeter les arguments selon lesquels la finalité de l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222 exigerait que, en l’espèce, la demande de modification du 13 mai 2016 dût être validée par toutes les autorités de régulation nationales concernées. De plus, le fait qu’une seule autorité de régulation nationale détienne le droit de demander des modifications de la proposition commune concernant la détermination des régions pour le calcul de la capacité ne prive pas les procédures visées dans le règlement 2015/1222 de leur effet utile.
67 Troisièmement, l’ACER considère qu’une demande unilatérale de modification présentée par une seule autorité de régulation nationale, sans l’accord des autres autorités compétentes, ne débouchera jamais sur une nouvelle proposition pouvant être approuvée par toutes les autorités de régulation nationales, dans la mesure où ces régulateurs, qui n’étaient pas d’accord avec la modification sollicitée, ne l’accepteront naturellement pas dans une nouvelle version modifiée de la proposition initiale. Or, afin de garantir l’efficacité de la procédure de modification et d’approbation, l’ensemble des autorités de régulation nationales concernées devraient également s’accorder sur une demande de modification pour que celle-ci soit valable. Selon l’ACER, « [c]ette exigence garantit également l’efficacité de la compétence décisionnelle de l’[a]gence ». En l’absence d’une telle exigence, les demandes unilatérales de modification pourraient donner lieu à une situation illogique à l’issue du délai de six mois, consistant, d’une part, en l’absence d’accord entre les autorités de régulation nationales concernant l’approbation de la proposition des GRT, ce qui aurait pour effet que l’ACER obtiendrait le pouvoir de prendre une décision sur cette approbation en vertu de l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222, et, d’autre part, en l’existence d’une ou de plusieurs demandes de modification toujours en cours, au sens de l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222.
68 D’abord, s’agissant de l’argument de l’ACER selon lequel une demande unilatérale d’un régulateur national « ne débouchera jamais sur une nouvelle proposition pouvant être approuvée par toutes les autorités de régulation nationales, dans la mesure où ces régulateurs qui n’étaient pas d’accord avec la modification sollicitée ne l’accepteront naturellement pas dans une nouvelle version modifiée de la proposition » (voir point 66 ci‑dessus), il y a lieu de relever que cet argument procède d’un raisonnement qui n’a pas de fondement ferme dans le règlement en cause. En effet, selon l’article 9, paragraphe 10, première phrase, du règlement 2015/1222, lorsque l’approbation des « modalités et conditions ou méthodologies » nécessite une décision de plusieurs autorités de régulation, celles‑ci se consultent, coopèrent et se coordonnent étroitement afin de parvenir à un accord. Cet appel adressé par le législateur de l’Union européenne aux autorités de régulation nationales vaut également pour ce qui est de la situation visée à l’article 9, paragraphe 12, du même règlement, à savoir dans l’hypothèse où une demande de modification a été introduite et où les GRT ont fourni une version modifiée de leur proposition initiale. Dans ces circonstances, affirmer que, si elles se trouvaient face à une demande de modification unilatérale déposée par un des régulateurs nationaux, les autres autorités de régulation nationales ne trouveraient jamais un accord sur ce point repose, en réalité, sur une spéculation qui ne saurait convaincre.
69 Ensuite, s’agissant de l’argument tiré de l’« efficacité de la compétence décisionnelle de l’[a]gence » (voir point 66 ci‑dessus), il convient de relever que, tant que cette agence n’a pas une certaine compétence établie clairement dans la réglementation de l’Union, la question de l’efficacité d’une telle compétence ne se pose pas. Qui plus est, la simple invocation de l’intérêt lié à l’efficacité ne saurait suffire pour créer une compétence au profit d’une agence de l’Union, à moins que cela ne corresponde à un besoin réel pour assurer l’effet utile des dispositions des traités ou du règlement concerné, à savoir un besoin qui est susceptible de justifier l’existence d’un pouvoir implicite décisionnel et, partant, une dérogation du principe d’attribution posé par l’article 5, paragraphe 2, TUE (voir, en ce sens, arrêt du 17 septembre 2007, France/Commission, T‑240/04, EU:T:2007:290, point 37 et jurisprudence citée). Or, un tel besoin n’a pas été démontré en l’espèce.
70 Enfin, en ce qui concerne l’argument de l’ACER quant à l’existence d’une « situation illogique » (voir point 66 ci‑dessus), il y a lieu de rappeler que, ainsi qu’il ressort des précisions contenues aux points 37 à 46 ci‑dessus, en substance, l’introduction d’une demande de modification entraîne l’enclenchement de la procédure visée à l’article 9, paragraphe 12, du règlement 2015/1222, ce qui a pour conséquence que l’ACER n’a plus le pouvoir de poursuivre une procédure entamée antérieurement sur le fondement de l’article 9, paragraphe 11, du même règlement.
71 Qui plus est, il importe de souligner que, à la différence d’une décision prise sous l’empire de l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222, la décision qui doit être adoptée par l’ACER sur le fondement de l’article 9, paragraphe 12, de ce règlement ne porte pas sur la proposition commune présentée initialement par les GRT, mais sur une proposition modifiée de ces derniers. Cela vaut non seulement en l’absence d’accord des régulateurs nationaux sur ce point, mais également dans le cas où, selon la deuxième hypothèse prévue à l’article 9, paragraphe 12, troisième phrase, du règlement 2015/1222, les autorités de régulation nationales demandent conjointement à l’ACER l’adoption d’une décision.
72 Il en résulte que les champs d’application de l’article 9, paragraphes 11 et 12, du règlement 2015/1222 se trouvent dans un rapport d’exclusion et que les décisions que l’ACER doit adopter sur la base de ces dispositions ont pour objet des éléments différents.
73 Dans ces conditions, le risque lié à la prétendue survenance d’une situation illogique, du fait de l’absence d’accord entre les régulateurs nationaux, avec pour effet que l’ACER serait appelée à prendre une décision sur le fondement de l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222, d’une part, et l’existence d’une demande de modification entraînant la procédure visée à l’article 9, paragraphe 12, du même règlement, telle que déplorée par l’ACER, d’autre part, n’existe pas en réalité.
74 Partant, il y a lieu de rejeter également l’argument selon lequel, en substance, la possibilité d’introduire des demandes de modification unilatérales constituerait une entrave à l’efficacité de la procédure prévue à l’article 9 du règlement 2015/1222 (voir point 66 ci‑dessus).
75 Il découle de ce qui précède que la commission de recours de l’ACER a commis une erreur de droit lorsqu’elle a constaté dans la décision attaquée que c’était à juste titre que l’ACER avait adopté la décision no 6/2016 sur le fondement de l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222.
76 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le deuxième moyen et, par conséquent, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, d’annuler la décision attaquée dans la mesure où celle-ci rejette le recours introduit par la requérante à l’encontre de la décision no 6/2016.
Sur les dépens
77 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
78 Aux termes de l’article 135, paragraphe 2, du règlement de procédure, le Tribunal peut condamner une partie, même gagnante, partiellement ou totalement aux dépens, si cela apparaît justifié en raison de son attitude, y compris avant l’introduction de l’instance, en particulier si elle a fait exposer à l’autre partie des frais que le Tribunal reconnaît comme étant frustratoires ou vexatoires.
79 En l’espèce, même si l’ACER a succombé pour l’essentiel en ses conclusions, il y a lieu de rappeler que, ainsi qu’il résulte d’une comparaison des conclusions formulées par la requérante dans sa requête, d’une part, et des explications apportées dans son mémoire du 7 juin 2019, d’autre part, la requérante a procédé, en cours d’instance, à un retrait partiel de ses conclusions en annulation, à savoir à un retrait du recours en ce qui concerne Verbund, ce dont le Tribunal a été informé à la suite d’une mesure d’organisation de la procédure (voir point 27 ci‑dessus). Une telle circonstance constitue un motif justifiant un partage entre la requérante et l’ACER des frais exposés aux fins de l’instance.
80 Le Tribunal estime qu’il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en mettant à la charge de la requérante trois quarts de ses propres dépens. L’ACER ayant succombé pour l’essentiel, il convient de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que le quart de ceux de la requérante, conformément aux conclusions de cette dernière.
81 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Par conséquent, la République tchèque et la République de Pologne supporteront chacune leurs propres dépens.
82 Selon l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut décider qu’un intervenant autre que ceux mentionnés aux paragraphes 1 et 2 dudit article supportera ses propres dépens. Il y a donc lieu de juger que Verbund supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision A‑001‑2017 (consolidée) de la commission de recours de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), du 17 mars 2017, rejetant des recours contre la décision no 6/2016 de l’ACER relative à la détermination des régions pour le calcul des capacités est annulée dans la mesure où elle rejette le recours d’Energie‑Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E‑Control).
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) L’ACER supportera ses propres dépens ainsi qu’un quart de ceux exposés par E-Control.
4) E-Control supportera trois quarts de ses propres dépens.
5) La République tchèque, la République de Pologne et Verbund AG supporteront chacune leurs propres dépens.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 24 octobre 2019.
Signatures