SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 23 de febrero de 2006 (*)
«Incumplimiento de Estado – Libre circulación de los trabajadores – Empleo en la función pública – No consideración de la antigüedad y experiencia profesional adquiridas en la función pública de otros Estados miembros – Artículo 39 CE – Artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68»
En el asunto C‑205/04,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 7 de mayo de 2004,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. G. Rozet, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans (Ponente), Presidente de Sala, y el Sr. J. Makarczyk, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. P. Kūris y G. Arestis, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Tizzano;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 39 CE y 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), al no haber adoptado disposiciones legales que prevean explícitamente en la función pública española el reconocimiento a efectos económicos de los servicios prestados en la función pública de otro Estado miembro.
Marco jurídico
2 A tenor del artículo 39 CE, apartado 1, «quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad». Según el apartado 2 del mismo artículo, «la libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo».
3 El artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 desarrolla explícitamente los principios enunciados en el artículo 39 CE, más concretamente en materia de ejercicio del empleo. A tenor del apartado 1 de dicho artículo, «en el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo». Por otra parte, el artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento precisa que, en el territorio de otros Estados miembros, ese mismo trabajador «se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales».
Procedimiento administrativo previo y recurso
4 Al haber recibido diversas quejas de ciudadanos comunitarios que, después de haber trabajado durante varios años en el sector público de un Estado miembro distinto del Reino de España, se encontraron con dificultades en el momento de su incorporación a la función pública de este último Estado en lo que atañe a la consideración de su actividad profesional anterior a efectos de determinar su clasificación y su antigüedad, la Comisión, mediante carta de 22 de noviembre de 1999, envió un escrito de requerimiento a las autoridades españolas, instándolas a que formularan sus observaciones al respecto, así como a que le facilitaran información precisa sobre la legislación o las disposiciones administrativas aplicables en la materia.
5 Dichas autoridades respondieron en tres etapas al requerimiento en cuestión. Mediante un primer escrito de 1 de marzo de 2000, completado ocho días más tarde mediante el envío de los documentos pertinentes mencionados en ese primer escrito, las autoridades españolas comenzaron indicando que, en virtud del artículo 37 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social (BOE nº 312, de 30 de diciembre de 1999, p. 46095; en lo sucesivo, «Ley 55/1999»), se habían introducido recientemente modificaciones en la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, de acceso a determinados sectores de la función pública de los nacionales de los demás Estados miembros de la Comunidad Europea (BOE nº 307, de 24 de diciembre de 1993, p. 36819; en lo sucesivo, «Ley 17/1993»). Según se exponía en aquel escrito, la finalidad de tales modificaciones era ampliar el número de sectores de la función pública española abiertos a los referidos nacionales. Las mismas autoridades añadían que las Administraciones del Reino de España ya tenían en cuenta en la práctica la antigüedad y experiencia profesional adquiridas en otro Estado miembro, tanto a efectos del acceso a la función pública como en lo relativo a la progresión en la carrera.
6 Mediante un segundo escrito, fechado el 13 de marzo de 2001, esas mismas autoridades aportaron las siguientes precisiones: por un lado, para resultar efectivas, las modificaciones que la Ley 55/1999 introdujo en la Ley 17/1993 suponían que tanto el Gobierno español y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas como las restantes Administraciones públicas adoptaran medidas reglamentarias complementarias a efectos de determinar los cuerpos, escalas, plazas o empleos a los que podrían acceder los nacionales de los demás Estados miembros; por otro lado, resultaba necesario, en cualquier caso, modificar la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de Reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública (BOE nº 9, de 10 de enero de 1979, p. 464; en lo sucesivo, «Ley 70/1978»), a fin de garantizar expresamente que se tuvieran en cuenta los períodos de servicio anteriores en la función pública de otros Estados miembros. No obstante, las autoridades españolas aseguraban que esta última modificación se produciría en el transcurso del año 2001.
7 Por último, mediante un tercer escrito, enviado a la Comisión el 17 de enero de 2002, las autoridades españolas indicaron que la Ley 70/1978 no se había modificado todavía debido, entre otros factores, a los problemas que habían aflorado con motivo de la discusión del proyecto de reforma de la referida Ley en el seno de la Comisión Superior de Personal, órgano español encargado de examinar las disposiciones normativas en materia de recursos humanos. En efecto, se puso entonces de manifiesto la necesidad de instaurar un sistema que garantizara que un mismo período de servicio no se tuviera en cuenta varias veces en las diferentes Administraciones. En aquel mismo escrito, las mencionadas autoridades comunicaron no obstante a la Comisión que la Administración española interpretaba de manera amplia la Ley 70/1978 y que la modificación de ésta sería efectiva tan pronto como se adoptaran a nivel comunitario criterios comunes de reconocimiento de la experiencia profesional anterior, en el marco de los trabajos realizados por el grupo «Movilidad», grupo creado por los ministros y directores generales de la función pública de los Estados miembros.
8 En esas circunstancias, al considerar que el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho comunitario persistía y al haber recibido, entre tanto, nuevas quejas, referidas esta vez a que no se habían tomado en consideración la antigüedad y experiencia profesional adquiridas en la función pública de otros Estados miembros con motivo de la propia incorporación de ciudadanos comunitarios a la función pública española, la Comisión envió al Reino de España, el 24 de abril de 2002, un escrito de requerimiento complementario, haciendo formalmente extensible el procedimiento a este último aspecto. Al igual que había hecho en su primer escrito de requerimiento, la Comisión recordaba en este último las obligaciones derivadas del artículo 39 CE y del Reglamento nº 1612/68, concretamente de los artículos 3 y 7 de éste, tal como los había interpretado el Tribunal de Justicia, en particular en las sentencias de 23 de febrero de 1994, Scholz (C‑419/92, Rec. p. I‑505), de 15 de enero de 1998, Schöning-Kougebetopoulou (C‑15/96, Rec. p. I‑47), y de 12 de marzo de 1998, Comisión/Grecia (C‑187/96, Rec. p. I‑1095).
9 Al no haber recibido respuesta alguna de las autoridades españolas a este último requerimiento, la Comisión envió al Reino de España un dictamen motivado el 19 de diciembre de 2002, instándole a adoptar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen dentro de un plazo de dos meses contado a partir de la recepción del mismo.
10 A raíz del envío de dicho dictamen motivado, las autoridades españolas efectuaron, mediante escritos de 13 de febrero y 22 de diciembre de 2003, una serie de aclaraciones en relación con el alcance de la Ley 17/1993, en su versión modificada por la Ley 55/1999, así como con las modalidades de acceso a la función pública española y al sistema de clasificación aplicado en el momento de la selección inicial de los funcionarios y del personal laboral. No obstante, al haber comprobado que la Ley 70/1978 no había sido modificada aún con la finalidad de permitir que se tuvieran efectivamente en cuenta, en la función pública española, los períodos de servicio cubiertos anteriormente por los ciudadanos comunitarios en la función pública de otros Estados miembros, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
11 Basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente en las sentencias citadas en el apartado 8 de la presente sentencia, así como en las de 30 de noviembre de 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C‑195/98, Rec. p. I‑10497), y de 30 de septiembre de 2003, Köbler (C‑224/01, Rec. p. I‑10239), la Comisión alega que, en virtud de los artículos 39 CE y 7 del Reglamento nº 1612/68, el Reino de España debe garantizar que se tengan efectivamente en cuenta la antigüedad y experiencia profesional adquiridas por los ciudadanos comunitarios en la función pública de otro Estado miembro y concederles, a este respecto, los mismos derechos y ventajas en materia de clasificación y retribución que los reconocidos a los ciudadanos comunitarios que han adquirido una experiencia similar en la función pública española.
12 El Gobierno español no discute esa obligación ni tampoco la necesidad de llevar a cabo, a este respecto, una reforma de la Ley 70/1978 a fin de ampliar el ámbito de aplicación de la misma de manera que se reconozca no sólo la antigüedad y experiencia profesional adquiridas en la función pública de los restantes Estados miembros, sino también, en la propia España, en otras Administraciones distintas de la Administración Central. No obstante, dicho Gobierno alega que la aplicación de una reforma de ese tipo se encuentra con dificultades particulares, relacionadas simultáneamente con la multiplicidad de los organismos implicados, con la complejidad técnica específica de tal reforma y con la necesidad de evitar el doble cómputo de la antigüedad relativa a un mismo período de actividad profesional en los sistemas de jubilación de los diferentes Estados miembros. En efecto, según el Gobierno español, una medida legislativa que reconociera plenamente los períodos de servicios prestados en el sector público de otros Estados miembros resultaría incompatible con el Derecho comunitario en materia de pensiones de jubilación, ya que daría lugar al doble cómputo de un mismo período de servicios en el cálculo de los derechos correspondientes a la pensión de que se trate.
13 Requerida por el Tribunal de Justicia a pronunciarse por escrito sobre esta última cuestión, la Comisión confirmó de manera expresa, mediante escrito de 29 de abril de 2005, que la cuestión de los derechos de pensión es ajena a su recurso, puesto que este último versa únicamente sobre la omisión que constituye no haber adaptado la legislación española al Derecho comunitario en materia de reconocimiento, a efectos económicos, de los períodos de servicio anteriores cubiertos por los ciudadanos comunitarios en la función pública de otros Estados miembros. De los autos se desprende que la Comisión tiene en cuenta especialmente el hecho de que la legislación española no compute los referidos períodos en el cálculo de los trienios previstos en la Ley 70/1978, los cuales consisten en conceder, a cada grupo de clasificación dentro de la función pública española, un complemento de retribución idéntico por cada período de tres años de servicio cumplidos en un determinado cuerpo, escala, clase o categoría de dicha función pública.
14 A este respecto, es preciso recordar que, en virtud del artículo 39 CE, tal como lo ha interpretado el Tribunal de Justicia, cuando un organismo público de un Estado miembro se propone, con ocasión de la contratación de personal para cubrir puestos que no están comprendidos dentro del ámbito de aplicación del apartado 4 del citado artículo, tomar en consideración las actividades profesionales anteriores ejercidas por los candidatos en una Administración pública, dicho organismo no puede efectuar distinciones, respecto a los nacionales comunitarios, en función de que tales actividades hayan sido ejercidas en el Estado miembro al que pertenece dicho organismo o en otro Estado miembro (véanse, en particular, las sentencias Scholz, antes citada, apartado 12, y de 12 de mayo de 2005, Comisión/Italia, C‑278/03, Rec. p. I‑3747, apartado 14).
15 En cuanto al artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, es preciso subrayar que este artículo no constituye sino la expresión particular del principio de no discriminación, consagrado en el artículo 39 CE, apartado 2, en el ámbito específico de las condiciones de empleo y de trabajo, y que, por consiguiente, ha de ser interpretado del mismo modo que este último artículo.
16 A la luz de esas dos disposiciones, tal como han sido interpretadas de modo reiterado por el Tribunal de Justicia, es preciso declarar fundado el recurso interpuesto por la Comisión. En efecto, es pacífico entre las partes que, en el momento de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, las autoridades españolas no habían adoptado ninguna disposición legal destinada a garantizar que, en el cálculo de los trienios, se tuvieran efectivamente en cuenta los períodos de servicio anteriores cubiertos por los ciudadanos comunitarios en la función pública de otros Estados miembros. Por otra parte, no es posible admitir ninguno de los argumentos alegados por el Gobierno español para justificar dicha situación.
17 Por un lado, la circunstancia de que el retraso observado en el proceso de reforma de la Ley 70/1978, que constituye el núcleo del presente litigio, obedezca tanto al carácter técnico de dicha reforma como a la diversidad de organismos implicados en la misma, no es idónea para eximir a un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario. Según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede alegar ni la complejidad de las reformas que hayan de llevarse a cabo, ni disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno, para justificar el incumplimiento de las referidas obligaciones (véanse, en este sentido, entre otras, las sentencias de 15 de mayo de 2003, Comisión/Francia, C‑483/01, Rec. p. I‑4961, apartado 21, y Comisión/Francia, C‑484/01, Rec. p. I‑4975, apartado 21, así como la de 8 de diciembre de 2005, Comisión/Irlanda, C‑38/05, no publicada en la Recopilación, apartado 16).
18 En lo que atañe, por otro lado, al argumento del Gobierno español según el cual el referido retraso no ocasiona perjuicio alguno porque, en cualquier caso, la citada Ley es objeto de interpretación amplia, como lo demuestra, en particular, una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 20 de septiembre de 1999, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, la incompatibilidad de una legislación nacional con las disposiciones del Derecho comunitario, aunque sean directamente aplicables, sólo puede quedar definitivamente eliminada mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que las disposiciones internas que deban modificarse. Por consiguiente, las resoluciones judiciales o las meras prácticas administrativas –estas últimas por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada– no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado CE (véanse, entre otras, las sentencias de 13 de marzo de 1997, Comisión/Francia, C‑197/96, Rec. p. I‑1489, apartado 14; de 10 de mayo de 2001, Comisión/Países Bajos, C‑144/99, Rec. p. I‑3541, apartado 21; de 17 de enero de 2002, Comisión/Irlanda, C‑394/00, Rec. p. I‑581, apartado 11, y de 8 de diciembre de 2005, Comisión/Luxemburgo, C‑115/05, no publicada en la Recopilación, apartado 6).
19 Por consiguiente, a la luz del conjunto de las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 39 CE y 7 del Reglamento nº 1612/68, al no haber adoptado disposiciones legales que establezcan explícitamente en la función pública española el reconocimiento a efectos económicos de los períodos de servicio cubiertos anteriormente por ciudadanos comunitarios en la función pública de otro Estado miembro.
Costas
20 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión la condena en costas del Reino de España y al haber sido desestimados los motivos de este último, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 39 CE y 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, al no haber adoptado disposiciones legales que establezcan explícitamente en la función pública española el reconocimiento a efectos económicos de los servicios prestados en la función pública de otro Estado miembro.
2) Condenar en costas al Reino de España.
Firmas