Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 8 de septiembre de 2016 (1)
Asunto C‑365/15
Wortmann KG Internationale Schuhproduktionen
contra
Hauptzollamt Bielefeld
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Finanzgericht Düsseldorf (Tribunal tributario de Düsseldorf, Alemania)]
«Unión aduanera y tarifa aduanera común — Devolución de derechos de importación — Nulidad del Reglamento de establecimiento de un derecho antidumping — Validez del artículo 241 del Código aduanero — Aplicabilidad del Código aduanero — Obligación de pago de intereses»
1. Anulada una liquidación de derechos antidumping sobre la importación de calzado procedente de China y Vietnam, tras haber declarado el Tribunal de Justicia la invalidez del Reglamento que los instituía, (2) la Administración aduanera alemana restituyó la cantidad indebidamente abonada por la empresa importadora. Esa misma Administración, sin embargo, rechazó que la cantidad devuelta hubiera de incrementarse con los intereses, solicitados por aquella empresa a contar desde la fecha de pago del principal.
2. La controversia entre la importadora y la Administración aduanera alemana ha de dirimirla el Finanzgericht Düsseldorf (Tribunal tributario de Düsseldorf, Alemania), que requiere del Tribunal de Justicia, en vía prejudicial, la interpretación de las normas del derecho de la Unión reguladoras de esta materia.
3. La Administración aduanera denegó, en concreto, el pago de los intereses solicitados apelando al artículo 241 del Código aduanero comunitario, (3) leído de consuno con la norma nacional que solo reconoce el devengo de aquellos desde el día en el que se reclaman judicialmente. Según las autoridades alemanas, la aplicación conjunta de ambas disposiciones ampara su negativa a acceder a la pretensión del importador.
4. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sostiene de manera constante y como principio general que, si la Administración ha de devolver ingresos que ha percibido con infracción del derecho de la Unión, las cantidades devueltas deben incrementarse con los intereses correspondientes, desde la fecha en la que se hizo el pago indebido. El artículo 241 del Código aduanero, sin embargo, excluye (con ciertos matices) el pago de intereses cuando las autoridades aduaneras han de restituir los derechos de importación.
5. La tensión entre la regla general (favorable al pago de intereses) y el precepto singular (contrario a dicho pago) ha centrado buena parte del incidente prejudicial, en cuyo seno se ha llegado a plantear la invalidez del artículo 241 del Código aduanero, por su posible incompatibilidad con un principio general del derecho de la Unión Europea proclamado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
6. La controversia trae ecos de un debate que se remonta siglos atrás en la historia de los intereses legales, esto es, los no pactados por las partes, sino impuestos ex lege. Los vestigios del viejo fragmento del libro de Paulo sobre los intereses, Fiscus ex suis contractibus usuras non dat, sep ipse accipit, (4) recogido en el Digesto, parecen resonar aún en los textos legales que aplican esa antigua distinción, según se trate de obligaciones a cargo o a favor del Fisco.
I. Marco jurídico
Derecho de la Unión
Código aduanero
7. Conforme al artículo 236, apartado 1:
«Se procederá a la devolución de los derechos de importación o de los derechos de exportación siempre que se compruebe que en el momento en que se pagaron su importe no era legalmente debido o que fue contraído en contra de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 220.
[…]»
8. Según el artículo 241:
«La devolución por parte de las autoridades aduaneras de importes de derechos de importación o de derechos de exportación, así como de los posibles intereses de crédito o de demora percibidos con motivo del pago de dichos importes, no dará lugar al pago de intereses por parte de dichas autoridades. No obstante, se abonarán intereses:
– cuando una decisión por la que se da curso a una solicitud de devolución no se ejecute en un plazo de tres meses a partir de la adopción de dicha decisión;
– cuando lo estipulen las disposiciones nacionales.
[…]»
Reglamento n.º 1472/2006
9. De acuerdo con el artículo 1, apartados 1 y 4:
«1. Se establece un derecho definitivo provisional sobre las importaciones de determinado calzado con parte superior de cuero natural o regenerado, con excepción del calzado deportivo, el calzado fabricado con tecnología especial, las pantuflas y demás calzado de casa, y el calzado con puntera de protección, originario de la República Popular China y de Vietnam y clasificado en los códigos [de la nomenclatura combinada]: […]
[...]
4. Salvo que se disponga lo contrario, serán aplicables las disposiciones vigentes en materia de derechos de aduana»
Derecho alemán:
Abgabenordnung (Ley Tributaria alemana, en lo sucesivo, «AO»)
10. Con arreglo al artículo 1, apartados 1 y 3:
«1. La presente Ley se aplicará a todos los tributos, incluidas las bonificaciones fiscales, regulados por el derecho federal o por el derecho de la Unión Europea, siempre que sean gestionados por la Administración financiera nacional o regional, quedando su aplicación condicionada únicamente al derecho de la Unión Europea [...].
3. Las disposiciones de la presente Ley se aplicarán mutatis mutandis, a otras obligaciones fiscales accesorias sin perjuicio del derecho de la Unión Europea […].»
11. El artículo 3, apartados 3 y 4, señala:
«3. Los derechos de importación y de exportación, conforme al artículo 4, apartados 10 y 11 del Código aduanero, se consideran impuestos en el sentido de esta Ley.
4. Constituyen gravámenes fiscales accesorios los [...] intereses (artículos 233 a 237), [...] y los intereses en el sentido del Código aduanero […].»
12. El artículo 37, apartados 1 y 2, indica:
«1. Los derechos derivados de una obligación tributaria incluyen […] la solicitud de devolución conforme al apartado 2 […].
2. Cuando se haya pagado o devuelto un impuesto o una tasa […] sin fundamento jurídico, aquel por cuenta de quien se haya realizado el pago tendrá frente al perceptor de la prestación derecho a la devolución del importe abonado o devuelto […].»
13. El artículo 233 recoge:
«Los derechos derivados de una obligación tributaria (artículo 37) tan solo devengarán intereses cuando así esté establecido legalmente [...].»
14. A tenor del artículo 236, apartado 1:
«1. Cuando mediante una resolución judicial firme, o en virtud de una resolución de este tipo, se efectúe una reducción o se conceda una bonificación sobre un impuesto aplicado, la cantidad que haya de ser devuelta o bonificada devengará intereses desde el día de la litispendencia hasta el día del pago, salvo en el caso establecido en el apartado 3 […].»
II. Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
15. Durante los años 2006 a 2012, Wortmann KG Internationale Schuhproduktionen (en lo sucesivo, «Wortmann») despachó a libre práctica en su propio nombre las mercancías de sus filiales almacenadas en un depósito aduanero. Se trataba de calzado con la parte superior de cuero, procedente de la República Popular China y de Vietnam, adquirido al proveedor Brosmann Footwear (HK) Ltd. (en lo sucesivo, «Brosmann») y al fabricante Seasonable Footwear (Zhong Shan) Ltd. (en lo sucesivo, «Seasonable»).
16. La Hauptzollamt Bielefeld (Oficina de aduanas de Bielefeld, Alemania) exigió, en virtud del Reglamento n.º 1472/2006, un derecho antidumping a Wortmann. Esta sociedad, apoyándose en dos asuntos pendientes del fallo del Tribunal de Justicia (recursos de casación C‑247/10 P (5) y C‑249/10 P (6)), presentó a partir del 22 de julio de 2010 varias solicitudes de devolución de los derechos antidumping pagados desde 2006.
17. En la sentencia Brosmann, (7) el Tribunal de Justicia anuló el Reglamento n.º 1472/2006 «en la medida en que afecta a Brosmann Footwear (HK), a Seasonable Footwear (Zhongshan) Ltd, […]».
18. A la vista de esta sentencia, la Oficina de aduanas de Bielefeld devolvió a Wortmann, mediante resolución de 17 de abril de 2013, los derechos antidumping correspondientes a los años 2007 (61 895,49 €) y 2008 (92 870,62 €).
19. Wortmann pidió el 29 de noviembre de 2013 los intereses relativos a cada uno de los reembolsos, contados desde el momento en el que había pagado los derechos antidumping. La Administración rechazó esta petición por entender que no concurrían las circunstancias del artículo 241 del Código aduanero: no se había producido la demora de tres meses en la ejecución de la devolución acordada, ni la legislación alemana contempla el derecho al devengo de intereses sino desde la fecha de la reclamación judicial.
20. El Finanzgericht Düsseldorf (Tribunal tributario de Düsseldorf), ante quien se recurrió la denegación de los intereses, estima que, en principio, su pago no procede, a tenor del artículo 241 del Código aduanero, pues la pretensión del demandante solo podría basarse en las normas del derecho nacional, que únicamente reconocen el derecho a la reclamación de intereses derivados de una obligación tributaria desde que son requeridos judicialmente (artículos 233 y 236 de la AO).
21. El Finanzgericht Düsseldorf (Tribunal tributario de Düsseldorf), sin embargo, alberga dudas sobre si esta denegación es compatible con los principios generales del derecho de la Unión plasmados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el derecho a la devolución no se limita a los tributos indebidamente recaudados, sino también a las cantidades pagadas al Estado o retenidas por él en relación directa con tales tributos. Esto afecta, en concreto, a las pérdidas constituidas por la imposibilidad de disponer de cantidades de dinero, a raíz de la exigencia del tributo por anticipado. (8) Por lo tanto, con arreglo al derecho de la Unión, los Estados miembros deben devolver los tributos recaudados en contra de ese derecho, más los intereses.
22. En este contexto, dirige al Tribunal de Justicia la siguiente pregunta prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 241 del Reglamento (CEE) n.º 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario, en el sentido de que el derecho nacional al que hace referencia debe prever, tomando en consideración el principio de efectividad del derecho de la Unión, el pago de intereses por los importes de derechos de importación devueltos, desde el momento del pago de los mismos hasta el abono de su devolución, incluidos los casos en los que no se haya reclamado la devolución ante un órgano jurisdiccional nacional?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y alegaciones de las partes.
A. Procedimiento
23. La resolución de remisión prejudicial tuvo entrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de julio de 2015.
24. Depositaron observaciones escritas, en el plazo señalado por el artículo 23, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, Wortmann, la Oficina de aduanas de Bielefeld, los Gobiernos de Alemania e Italia y la Comisión Europea.
25. En aplicación del artículo 24, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, este Tribunal acordó dirigir al Consejo una cuestión para contestar por escrito, invitándole a exponer su posición sobre la validez del artículo 241 del Código aduanero, en relación con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia conforme a la cual el principio de la obligación de los Estados miembros de restituir con intereses el importe de los impuestos pagados en violación del derecho de la Unión deriva de este derecho. (9) El Consejo respondió el día 2 de mayo de 2016.
26. El 13 de mayo de 2016, la Comisión presentó la documentación correspondiente al procedimiento de elaboración del Reglamento (CEE) n.º 1854/89, (10) para que fuera comunicada a las partes y debatida, como así sucedió, en la vista.
27. Una vez señalada esa vista, las partes fueron exhortadas, conforme al artículo 61, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, a centrar sus alegaciones en la posibilidad de conciliar el artículo 241 del Código aduanero con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en la pregunta enviada al Consejo, así como, en su caso, en la validez de aquel precepto.
28. El 25 de mayo de 2016, se celebró la vista, en la que comparecieron Wortmann, la Oficina de aduanas de Bielefeld, el Gobierno de Alemania, la Comisión Europea y el Consejo.
B. Síntesis de las observaciones de las partes
29. Wortmann cree que la obligación de pago de intereses como corolario de la anulación del Reglamento n.º 1472/2006 por la sentencia Brosmann no es fruto de la aplicación del Código aduanero, sino directamente del derecho originario de la Unión; en especial, por un lado, de un principio general desarrollado y consagrado por el Tribunal de Justicia y, por otro, de la lectura de la referida sentencia en sintonía con el artículo 266 TFUE, del que resulta un derecho a la eliminación de todas las consecuencias derivadas de la aplicación de un acto declarado ilegal por el Tribunal de Justicia, con efecto ex tunc.
30. Wortmann mantiene que es beneficiaria directa de la sentencia Brosmann, en cuanto importadora de los calzados suministrados por sus proveedores Brosmann y Seasonable, y que el principio de cooperación leal consagrado por el artículo 4 TUE, apartado 3, impone la restitución integral, también los intereses, de los derechos antidumping indebidamente percibidos que fueron objeto de aquella sentencia, ya que se trata de recursos propios de la Unión Europea recaudados con la intermediación de las autoridades aduaneras de los Estados miembros.
31. En definitiva, sugiere Wortmann, el Tribunal de Justicia habría de responder al juez a quo que el artículo 241 del Código aduanero no es aplicable y que un importador que haya pagado derechos antidumping, sobre la base de un reglamento anulado por el Tribunal de Justicia, tiene derecho a la restitución de las cantidades pagadas, así como a los correspondientes intereses desde la fecha del pago hasta la de su completo reintegro. Por si el Tribunal de Justicia entendiese aplicable el artículo 241 del Código aduanero, propone que sea interpretado en el sentido de que el derecho nacional, al que reenvía este artículo, debe prever el pago de intereses sobre los derechos de importación devueltos, incluso aunque no se haya ejercitado una acción ante la jurisdicción nacional.
32. Para la Oficina de aduanas de Bielefeld, el Gobierno alemán y la Comisión, ninguna de las dos excepciones que recoge el artículo 241 del Código aduanero concurre en el asunto principal. Este precepto del derecho de la Unión excluye la aplicación del principio de efectividad, si bien atribuye a los Estados miembros la facultad de establecer un régimen distinto, como excepción a la regla general de la ausencia de obligación de pago de intereses.
33. En particular, la Oficina de aduanas de Bielefeld estima que el artículo 241 del Código aduanero no puede interpretarse como que el derecho nacional, al que remite, tenga necesariamente que prever el pago de intereses sobre las cantidades restituidas a título de derechos a la importación indebidos.
34. El Gobierno alemán sostiene una tesis semejante a la de la Oficina de aduanas de Bielefeld, asegurando, además, que la respuesta negativa a la cuestión prejudicial queda corroborada por las siguientes razones:
– El nuevo Código aduanero (11) suprime la excepción correspondiente a las posibles reglas establecidas por las legislaciones nacionales, lo que restringe aún más la posibilidad de percibir intereses en caso de devolución.
– La exención del pago de intereses, conforme al artículo 241 del Código aduanero, se justifica por la mecánica de la liquidación inicial de los derechos de aduana, que posibilita la disponibilidad inmediata de las mercancías para su incorporación al tráfico comercial.
35. El Gobierno italiano considera que toda restitución de ingresos indebidos requiere una reclamación previa, por lo que los intereses solo podrán reconocerse desde la fecha de esta. Una norma nacional que así lo prescriba no es contraria al derecho de la Unión. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia en los asuntos Littlewood Retail y otros e Irimie (12) no resulta trasladable a este asunto, pues en él se trata de unos derechos antidumping devengados en aplicación de un Reglamento del Consejo plenamente válido y eficaz en el momento del pago que, después, fue anulado por el Tribunal de Justicia. Añade que, para comprobar si los efectos de la sentencia Brosmann alcanzaban a Wortmann, las autoridades alemanas debieron hacer una valoración de las circunstancias particulares de esta empresa, por lo que la solicitud de restitución de los derechos pagados tenía un carácter constitutivo del derecho a la restitución.
36. Por último, el Gobierno italiano subraya que la violación que genera el derecho a la restitución en este asunto no sería imputable a los Estados miembros, sino a las instituciones de la Unión. Propone, pues, al Tribunal de Justicia que, si decide aplicar la jurisprudencia enunciada en el asunto Irimie, (13) declare que el Estado miembro afectado puede dirigirse contra la institución europea responsable, a fin de exigirle el reembolso de las cargas accesorias que aquel hubiera soportado.
37. La Comisión añade, a los argumentos antes indicados, que ha de distinguirse entre intereses compensatorios y moratorios, así como tener en cuenta la prohibición de enriquecimiento sin causa. Aprecia que la jurisprudencia sobre el derecho a la reclamación de intereses (14) recayó en asuntos en los que una norma nacional había violado el derecho de la Unión y, además, los demandantes habían demostrado los perjuicios que habían padecido. El pago de intereses compensatorios, que sería el apropiado para el asunto objeto de litigio, implica una prueba concreta del daño sufrido por quien los demanda.
38. Subsidiariamente, la Comisión afirma que Wortmann no puede invocar el artículo 266 TFUE en apoyo de sus pretensiones, pues: a) no participó en el procedimiento ante los tribunales de la Unión que desembocó en la sentencia Brosmann y b) los intereses moratorios devengados en virtud del artículo 266 TFUE se aplicarían solo desde el pronunciamiento de aquella sentencia. En cuanto a los intereses compensatorios, el cauce para exigirlos sería el recurso por responsabilidad extracontractual contra el Consejo y la Comisión.
39. En relación con la posible violación de normas de rango superior por el artículo 241 del Código aduanero, (15) la Comisión destaca que el juez nacional no ha puesto en duda la validez de este último. Estima, además, que el legislador de la Unión goza de un margen de apreciación que no ha sobrepasado, pues la falta de reconocimiento del derecho a percibir intereses sobre las cantidades abonadas en exceso supone un justo equilibrio: el importador obtiene provecho de la disponibilidad inmediata de las mercancías, aceptando, en contrapartida, no percibir intereses por las eventuales cantidades pagadas en exceso.
40. Según la Comisión, si el Tribunal decidiese que han de abonarse intereses sobre las cantidades objeto de devolución, debería tenerse en cuenta: a) que el derecho al pago de intereses compensatorios requiere la prueba de daño o perjuicio real, ausente en este caso pues el importador repercute, por sistema, el importe del derecho antidumping sobre el comprador; b) la Administración demandada podría oponer la excepción de enriquecimiento injusto del importador; (16) y c) a falta de reglas de la Unión, corresponde a la legislación nacional resolver todas las cuestiones accesorias relativas a la restitución de ingresos indebidos, incluyendo el pago de intereses, su tipo y las fechas de cómputo.
41. En definitiva, para la Comisión, el artículo 241 del Código aduanero descarta el pago de intereses compensatorios por cobro indebido de derechos antidumping, a menos que la legislación nacional reconozca ese derecho. Dicha legislación nacional no tiene por qué recoger, necesariamente, la obligación de satisfacer intereses sobre los derechos de importación restituidos, durante el período comprendido entre la fecha de pago de esos derechos hasta la de su reembolso, si no hay una reclamación judicial previa.
42. El Consejo defiende la validez del artículo 241 del Código aduanero apoyándose en su génesis histórica. Esgrime que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el auto de remisión no es aplicable al caso, por cuanto contempla situaciones no reguladas en el derecho de la Unión. Por el contrario, en este procedimiento existe un precepto expreso sobre el devengo de intereses, el artículo 241 del Código aduanero, que refleja el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido mantener entre las autoridades aduaneras y los importadores. A título subsidiario, propone una interpretación de este artículo 241 conforme al derecho primario, para deducir que las disposiciones nacionales habrían de prever tal pago de intereses.
IV. Apreciación
43. Debe despejarse, en primer lugar, cualquier duda sobre la relación del Código aduanero con este litigio. Por un lado, el Reglamento n.º 1472/2006, al establecer los derechos antidumping sobre las importaciones de calzado, se remitió de modo expreso a ese Código. (17) Por otro lado, la mecánica de la liquidación de los derechos antidumping se apoya, sustancialmente, sobre la estructura de la liquidación de los derechos de arancel, (18) de modo que aquellos, aun siendo distintos de los derechos de aduana, en realidad, no pueden desligarse del Código aduanero. (19)
44. Entiendo además que esta cuestión está implícitamente resuelta por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (20) en cuya virtud el Código aduanero ofrece las pautas para la devolución de los derechos antidumping.
45. Son tres las opciones que se presentan ante el Tribunal de Justicia en relación con la aplicación del artículo 241 del Código aduanero al caso de autos. La primera sería favorable a su interpretación «lineal», a resultas de la que primaría la regla general (es decir, se rechazaría el abono de intereses), pues no concurre ninguna de las dos excepciones previstas en él. La segunda sugeriría declarar que, precisamente por su carácter prohibitivo del pago de intereses adicionales a la devolución del importe principal, la regla inserta en aquel precepto es contraria a un principio básico del derecho de la Unión y, por tanto, inválida. La tercera propugnaría una lectura matizada del artículo 241 del Código aduanero que excluya de su ámbito de aplicación los supuestos de hecho, como este, en los que la devolución de los derechos antidumping se imponga por la previa declaración de nulidad del acto normativo que los instauró.
46. Por las razones que acto seguido expondré, creo que la tercera opción es la más adecuada a las circunstancias de este asunto. El artículo 241 del Código aduanero regula las situaciones «ordinarias» en las que se anula una liquidación (incluida la de los derechos antidumping) por vicios en la concreción de los elementos singulares de la deuda aduanera. (21) No pienso, sin embargo, que contemple las hipótesis en las que el reintegro de los pagos indebidos satisfechos por los importadores sea fruto de la declaración de nulidad del Reglamento que estableció la obligación de efectuar aquellos pagos.
47. Para desvelar las razones subyacentes en la regla general (contraria al pago de intereses en la devolución de derechos de aduana), me parece oportuno prestar atención a la génesis de la norma, según la documentación aportada por la Comisión y sometida a contradicción durante la vista.
48. Se puede comprobar, con arreglo a esa documentación, que el origen del artículo 241 del Código aduanero se encuentra en el artículo 17 bis del Reglamento (CEE) n.º 1430/79, (22) incorporado por el artículo 25, apartado 3, del Reglamento n.º 1854/89. El considerando sexto de este último Reglamento, según el proyecto que salió del Grupo de Trabajo de las Cuestiones Económicas del Consejo, sesiones de 11 y 12 de marzo de 1986, contenía dos frases que fueron suprimidas a raíz de un corrigendum del Consejo de 28 de noviembre de 1988, que adoptó la redacción definitiva. (23) Pues bien, no obstante la supresión de esas frases, se deduce que el propósito de la regla era establecer una cierta simetría entre la situación de los operadores y la de la Administración aduanera, en cuanto al devengo de intereses, cuando una liquidación inicial debía ser ulteriormente modificada, en un sentido o en otro, a causa de los errores en los que hubiera podido incurrir, dada la premura del sistema de despacho.
49. La redacción del considerando, que arroja luz sobre la verdadera significación del precepto, coloca a las partes implicadas en una razonable posición de equilibrio. El desarrollo del procedimiento de fijación inicial de la deuda aduanera tiene una base tan frágil que justifica que, si ha de ser corregida a posteriori tanto por exceso como por defecto, ni la Administración ni el contribuyente estén obligados, como pauta general, a abonar intereses durante el (breve) período intermedio.
50. La propia Comisión admite que en algunos casos la autoridad aduanera no inspecciona las mercancías antes de liberarlas, y solo después practica el control de la regularidad de las importaciones. Si en ese momento posterior procede una nueva liquidación, de ella puede resultar tanto que el importador haya de pagar lo no abonado hasta entonces (liquidación inicial por defecto), como que la Administración haya de devolver lo ingresado en exceso; en ambas hipótesis, sin intereses.
51. Este principio equilibrado, que atiende al tráfico usual del despacho de mercancías en unos plazos reducidos, se traslada al Código aduanero, plasmándose en la regla general del artículo 241 y en algún otro precepto. En concreto, el artículo 232, apartado 1, letra b), prevé el pago de interés de demora por el deudor cuando no haya abonado el importe de los derechos en el plazo señalado (indicado en el artículo 222, apartado 1, del Código aduanero), (24) lo que representa el reverso de la exención general de pago de intereses por la autoridad aduanera conforme al artículo 241 del Código aduanero. (25)
52. En este contexto, la exención de pago de intereses es recíproca (Administración y operadores económicos) y está justificada en atención a las circunstancias normales de aplicación de los elementos necesarios para liquidar la deuda aduanera, bajo la premisa implícita de que no se discute el marco normativo que los disciplina, sino solo la cuantificación, o algunas circunstancias singulares, de aquellos o de la liquidación practicada. (26)
53. Una regla pensada para estos supuestos no puede aplicarse, sin más, a otros que no tienen mucho que ver con la rapidez del despacho aduanero ni con los parámetros singulares de cada liquidación y sí, en cambio, con la falta de validez del Reglamento que instaura los derechos antidumping. En este último caso, a mi juicio, el derecho a la devolución, tanto de la cantidad indebidamente ingresada como de sus intereses, surge directamente de la declaración de invalidez del Reglamento que instituyó los derechos antidumping. Estos últimos quedan privados de su sustrato jurídico, de modo que las obligaciones que impusieron devienen sin «causa» legítima y las cantidades pagadas por tal concepto deben reintegrase a quienes las abonaron.
54. Antes de seguir adelante, creo conveniente hacer referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la devolución de los importes que las Administraciones nacionales (también las aduaneras) hayan percibido indebidamente, en contravención del derecho de la Unión. Al término de este repaso propondré dar una respuesta al órgano judicial de reenvío en unos términos que le sean útiles para su decisión final. (27)
55. En las sentencias Metallgesellschaft y otros y Test Claimant in the FII Group Litigation (28) se abordó la devolución de impuestos indebidos, la aplicación del principio de autonomía procedimental y la devolución de intereses, como acción accesoria. (29) En concreto, en la segunda se afirma que, «cuando un Estado miembro ha percibido impuestos infringiendo las normas del derecho comunitario, los justiciables tienen derecho a la restitución no solo del impuesto indebidamente recaudado, sino también de las cantidades pagadas a dicho Estado o retenidas por este en relación directa con dicho impuesto. […] Esto incluye asimismo las pérdidas constituidas por la imposibilidad de disponer de cantidades de dinero a raíz de la exigencia del impuesto por anticipado». (30) La compensación por la indisponibilidad monetaria se configura, pues, como obligación accesoria a la devolución de la deuda principal.
56. La sentencia Littlewoods Retail y otros, (31) dictada en un caso de restitución al sujeto pasivo de un impuesto (IVA) percibido en exceso por no haberse respetado el derecho de la Unión, retoma la jurisprudencia anterior sobre el derecho a obtener la devolución tanto del impuesto indebidamente percibido, como de las pérdidas derivadas de la indisponibilidad monetaria. Añade que «de esta jurisprudencia se desprende que el principio de la obligación de los Estados miembros de reembolsar con intereses los importes de los impuestos recaudados infringiendo el derecho de la Unión se deduce de este ordenamiento jurídico». (32)
57. La sentencia Zuckerfabrik Jülich y otros, (33) dictada en un procedimiento prejudicial de validez, declaró la nulidad del Reglamento n.º 1193/2009, (34) por cuanto el método de cálculo que empleaba era contrario al Reglamento de base (CE) n.º 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, (DO 2001, L 178, p. 1), que estableció la organización común de mercados en el sector del azúcar. Como consecuencia, el Tribunal de Justicia dedujo que habían de reintegrarse las cotizaciones por producción de azúcar indebidamente pagadas y, reiterando su jurisprudencia anterior, proclamó que «los justiciables con derecho a que se les devuelvan las cantidades indebidamente pagadas […] fijadas por un reglamento inválido tienen también derecho a que se les paguen los intereses relativos a esas cantidades». (35)
58. Por último, la sentencia Irimie, (36) tras reconocer que el artículo 110 TFUE se opone a una legislación nacional que instaura un impuesto sobre la contaminación ante la importación de un automóvil desde otro Estado miembro, sigue la estela de las anteriores (37) y, después de reproducir el apartado 205 de la sentencia Test Claimant in the FII Group Litigation, (38) corrobora que «el principio de la obligación de los Estados miembros de reembolsar con intereses las cuotas de los impuestos recaudados infringiendo el derecho de la Unión se deduce de este ordenamiento jurídico». (39)
59. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha proclamado, pues, un principio del derecho de la Unión conforme al que la devolución de los ingresos indebidamente abonados, por traer causa de normas contrarias a aquel derecho, se extiende no solo a las cantidades indebidamente ingresadas, sino también a sus intereses desde que se realizó el ingreso indebido. En las sentencias antes citadas concurre un elemento común, a saber, la existencia de una obligación de pago derivada de una norma, nacional (sentencia Irimie) (40) o de la Unión (sentencia Zuckerfabrik Julich y otros), (41) que más tarde se declara inaplicable o nula por haber vulnerado el derecho de la Unión.
60. Desde esta perspectiva, tanto el reintegro del principal como de los intereses, sin distinciones entre un concepto y otro, obedecen a la prevalencia del derecho de la Unión, que (salvo en casos excepcionales y sin perjuicio de ciertos límites temporales) no permite mantener incólumes los efectos de las normas contrarias a él, una vez que se han declarado inválidas o inaplicables por una sentencia del Tribunal de Justicia. En particular, cuando de actos de la Unión se trate, el artículo 264 TFUE, párrafo primero, establece que, si se estima un recurso de anulación, el acto impugnado será declarado nulo y sin valor ni efecto alguno. De esta premisa se infiere, según corrobora a sensu contrario el segundo párrafo del mismo artículo, que no pueden subsistir, en principio, los «efectos del acto declarado nulo».
61. En este momento del debate entra en juego el artículo 266 TFUE, invocado por Wortmann como fundamento de su pretensión, en cuanto obliga a que las instituciones de la Unión de las que emane el acto anulado (en este asunto, el Reglamento n.º 1472/2006, objeto de la sentencia Brosmann) adopten «las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia».
62. Según la Comisión, Wortmann carece de legitimación para apoyarse en una sentencia dictada en un proceso en el que no participó, tanto menos cuanto que la que declaró nulo el Reglamento n.º 1472/2006 lo hizo «en la medida en que afecta» a las empresas demandantes. La objeción podría, en hipótesis, ser admisible si Wortmann quisiera personarse en la fase de ejecución de la sentencia ante la institución comunitaria que adoptó aquel Reglamento. No lo es, por el contrario, en cuanto a la aptitud de dicha empresa para esgrimir en su favor, ante las autoridades nacionales, la sentencia Brosmann, pues Wortmann tiene una vinculación estrecha con el Reglamento n.º 1472/2006 y con el litigio que culminó en su declaración de nulidad, ya que fue importadora del calzado exportado por Brosmann y Seasonable y gravado con el derecho antidumping que ella misma hubo de pagar.
63. Precisamente por su condición de operador económico directamente afectado, que puede beneficiarse de la anulación del Reglamento n.º 1472/2006, la Administración aduanera alemana no ha tenido reparos en devolver a Wortmann, una vez dictada la sentencia Brosmann, el importe de los derechos antidumping que había ingresado a título de ejecución de aquel Reglamento. Si no ha obrado de igual modo en cuanto a los intereses correspondientes a ese pago indebido es solo a causa del obstáculo que, según aquella Administración, suponía el artículo 241 del Código aduanero. Pero, insisto, las autoridades aduaneras alemanas han deducido correcta, aunque parcialmente, las consecuencias (42) derivadas de la declaración de nulidad del Reglamento n.º 1472/2006, accediendo a la devolución instada por Wortmann.
64. El artículo 266 TFUE es, dentro de este mismo contexto, una pauta normativa valiosa para orientar la actuación de las Administraciones nacionales (y de los órganos judiciales de los Estados miembros), cuando las cantidades ingresadas indebidamente por ellas proceden de la recaudación de recursos propios de la Unión. De las sentencias examinadas, varias (Littlewoods Retail y otros, así como Zuckerfabrick Jülich y otros) (43) se referían precisamente a algunos de estos recursos (IVA y exacción sobre el azúcar)
65. La gestión de los recursos propios (que comprenden los derechos antidumping) (44) se lleva a cabo conforme a un esquema en el que las Administraciones de los Estados miembros se encargan de su liquidación y recaudación, procediéndose a un reparto de los ingresos con la Unión. El Estado actúa, pues, como instrumento de las instituciones de la Unión Europea. Esta circunstancia entraña una vinculación especial de las autoridades nacionales con la sentencia de anulación de un reglamento antidumping y refuerza la exigencia de que el órgano jurisdiccional tenga en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recaída en esta materia, así como los criterios de ejecución derivados del artículo 266 TFUE.
66. El acto singular de aplicación de los derechos antidumping, acordado por las autoridades nacionales, no es sino ejecución del Reglamento n.º 1472/2006: anulado este, como base normativa, la autoridad aduanera ha de tomar las «medidas necesarias» para dejar sin efecto la liquidación que de él derivaba, con todas sus repercusiones. Estas últimas suponen tanto la devolución de los derechos antidumping indebidamente ingresados, como el abono de sus intereses, desde el momento en el que la liquidación fue pagada. Solo así se restablece la situación que debería haberse producido si no hubiera tenido lugar el acto de ejecución del Reglamento, después anulado. Y dado que ese restablecimiento ocurrió tras un dilatado período de tiempo, durante el que Wortmann no pudo hacer uso de las cantidades que pagó indebidamente, el abono de intereses compensa la indisponibilidad de esa parte de su patrimonio.
67. En definitiva, a resultas de la invalidez del Reglamento n.º 1472/2006 nace tanto la obligación de reintegrar los derechos antidumping pagados por Wortmann, como la de incrementar esa cifra con sus intereses. Solo así se contrarrestan totalmente los efectos de la liquidación aduanera girada por las autoridades alemanas, eliminando ex tunc todas sus consecuencias. Esta fue la decisión del Tribunal de Justicia en el asunto zanjado por la sentencia Zuckerfabrik Jülich y otros (45) con el que este guarda un particular paralelismo.
68. A tenor de la sentencia Zuckerfabrik Jülich y otros, (46) además, este «derecho de los justiciables» se desvincula de la eventual ausencia de cauce para que los Estados miembros, obligados a la devolución del principal y de los intereses, puedan reclamar su importe, en vía de regreso, a las instituciones de la Unión que adoptaron el reglamento anulado. (47) Con arreglo a esta misma pauta, no veo por qué el administrado, ya suficientemente perjudicado en su patrimonio por la liquidación de un derecho antidumping a la postre carente de validez, debería duplicar sus acciones, solicitando, por un lado, a la Administración nacional la devolución directa del principal y, por otro, según parece sugerir la Comisión, acudiendo al artículo 340 TFUE para reclamar los intereses, a título de responsabilidad extracontractual de las instituciones de la Unión Europea.
69. No hay tampoco, a mi juicio, argumentos convincentes para afirmar que el dies a quo del cómputo de intereses ha de ser la fecha en la que se pronunció la sentencia Brosmann o, en último extremo, aquella en la que se reclamaron judicialmente. Respecto de esta última tesis, en la sentencia Irimie, (48) el Tribunal de Justicia proclamó que el derecho de la Unión «se opone a una normativa nacional que limita los intereses abonados al proceder a la devolución de un impuesto percibido en infracción del derecho de la Unión a los devengados a partir del día siguiente a la fecha de presentación de la solicitud de devolución de dicho impuesto».
70. La razón de este pronunciamiento es que, de aceptarse la regla opuesta, se privaría al sujeto pasivo de la compensación adecuada a la pérdida que le ocasionó el pago del impuesto contrario al derecho de la Unión, pérdida que «depende de la duración de la indisponibilidad del importe efectivamente abonado en infracción del derecho de la Unión […] a lo largo del período comprendido entre la fecha del pago indebido del impuesto en cuestión y la fecha de la devolución de este». (49) En mi opinión, estas consideraciones son extensibles, mutatis mutandis, a los intereses devengados cuando se trata de la devolución de derechos aduaneros percibidos en aplicación de un Reglamento antidumping cuya no conformidad con el derecho de la Unión haya sido declarada por el Tribunal de Justicia. En estos supuestos, la obligación de pago nace directamente del propio derecho de la Unión, esto es, ipso iure, sin que su devengo esté ligado a la intimación específica a abonar los intereses accesorios a la deuda principal.
71. Por análogos motivos tampoco aprecio que el dies a quo del cómputo de intereses haya de coincidir, en este caso, con el del pronunciamiento de la sentencia Brosmann (2 de febrero de 2012). Es cierto que, en las circunstancias peculiares del asunto Comisión/IPK International, (50) el Tribunal de Justicia prescribió que procedía el abono de intereses de demora como «medida de ejecución de la sentencia anulatoria, en el sentido del artículo 266 TFUE, párrafo primero» (51)y que no tenía este carácter «la concesión de intereses compensatorios […] que entra en el ámbito de la aplicación del párrafo segundo del mismo artículo, que remite al artículo 340 TFUE» (52)por cuanto que «el abono de interés de demora […] tiene por objeto indemnizar a tanto alzado al acreedor por la privación del disfrute de un crédito e incentivar al deudor a que ejecute cuanto antes la sentencia anulatoria». (53)
72. La lectura de la sentencia Comisión/IPK International (de 12 de febrero de 2015, C‑336/13 P, EU:C:2015:83) ha de hacerse, a mi entender, en función de las características singulares de aquel litigio, sin que de ella pueda deducirse un viraje de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que he citado en los puntos precedentes. (54) Subsiste, pues, el principio de que los ingresos indebidamente abonados a las autoridades nacionales (en este caso, aduaneras) que tengan su origen en normas inválidas o inaplicables, según el derecho de la Unión, generan el derecho de quien los pagó a obtener el reembolso tanto de las cantidades indebidamente ingresadas, como de sus intereses desde que realizó dicho ingreso.
73. En cuanto al resto de objeciones suscitadas frente al deber de reembolso, extensivo a los intereses devengados por la indisponibilidad del dinero cobrado, basta decir que no se ha demostrado la existencia de un hipotético enriquecimiento injusto de quien satisfizo los derechos antidumping (Wortmann), por haber repercutido sobre terceros el importe recibido. Es más, esta circunstancia ni siquiera fue invocada, en cuanto al principal de la deuda, por la Administración aduanera alemana, que reintegró a Wortmann, sin reparos, el montante ingresado. Menos aún se podría oponer esta objeción para rechazar el pago de unos intereses cuyo devengo procede, en definitiva, de la imposibilidad, para el pagador, de disponer de las cantidades de dinero ingresadas, mientras fueron indebidamente —en términos objetivos— retenidas por la Administración.
V. Conclusión
74. En virtud de las reflexiones expuestas, sugiero al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones planteadas por el Finanzgericht Düsseldorf (Tribunal tributario de Düsseldorf, Alemania) del siguiente modo:
«La obligación de las autoridades aduaneras de reintegrar las cantidades indebidamente satisfechas por un importador, en concepto de derechos antidumping establecidos por un Reglamento cuya nulidad haya sido declarada por el Tribunal de Justicia, se extiende al abono de los intereses relativos a tales cantidades, que se devengan desde el momento en el que estas fueron pagadas.»