CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 19 de octubre de 2016 (1)
Asunto C‑452/16 PPU
Openbaar Ministerie
contra
Krzysztof Marek Poltorak
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos)]
«Cooperación policial y judicial en materia penal — Decisión marco 2002/584/JAI — Orden de detención europea — Conceptos de “autoridad judicial” y de “resolución judicial”»
1. En el sistema instaurado por la Decisión marco 2002/584/JAI, (2) que ha sustituido al tradicional mecanismo de extradición, el protagonismo corresponde a las autoridades judiciales de los Estados miembros. En particular, la Decisión marco concierne tanto a la autoridad judicial emisora, que dicta la orden de detención europea(3), como a la de ejecución, en el Estado receptor, que le ha de dar el debido cumplimiento.
2. Al Tribunal de Justicia no se le había solicitado, hasta ahora, que interpretara los conceptos de «autoridad judicial» (que aparece en el artículo 6 de la Decisión marco) y de «resolución judicial» (artículo 1 de ese mismo texto normativo). El Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos) le plantea en este reenvío cuatro preguntas en las que, en síntesis, pide dilucidar el sentido de aquellas expresiones, para cursar o, en su caso, rechazar una ODE emitida por una autoridad de policía sueca, con vistas a la ejecución de una sentencia firme.
3. En paralelo con este asunto, el mismo tribunal a quo ha remitido otras preguntas prejudiciales sobre la noción de «resolución judicial», que contiene uno de los requisitos exigidos por el artículo 8 de la Decisión marco, si bien no atañen a la ODE, sino a la orden de detención nacional que ha de precederla. En esta misma fecha presento las conclusiones correspondientes a ese otro asunto.(4)
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Tratado UE
4. De acuerdo con el artículo 6:
«1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales [en lo sucesivo, “Carta”], la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.
Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados.
Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones.
2. La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales [firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, “CEDH”)]. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados.
3. Los derechos fundamentales que garantiza el [CEDH] y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del derecho de la Unión como principios generales.»
2. La Carta
5. A tenor del artículo 47, bajo la rúbrica «Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial»:
«Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo.
Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley. Toda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar.
[...]»
3. Decisión marco
6. En el considerando 5 se lee:
«El objetivo atribuido a la Unión de llegar a ser un espacio de libertad, seguridad y justicia da lugar a la supresión de la extradición entre los Estados miembros, debiéndose sustituir por un sistema de entrega entre autoridades judiciales. [...]»
7. Según el considerando 6:
«La orden de detención europea prevista en la presente Decisión marco es la primera concreción en el ámbito del derecho penal del principio del reconocimiento mutuo que el Consejo Europeo ha calificado como “piedra angular” de la cooperación judicial.»
8. Además, el considerando 10 incide en que:
«El mecanismo de la orden de detención europea descansa en un grado de confianza elevado entre los Estados miembros. Su aplicación solo podrá suspenderse en caso de violación grave y persistente, por parte de uno de los Estados miembros, de los principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, constatada por el Consejo en aplicación del apartado 1 del artículo 7 de dicho Tratado, y con las consecuencias previstas en el apartado 2 del mismo artículo.»
9. Conforme al artículo 1, titulado «Definición de la orden de detención europea y obligación de ejecutarla»:
«1. La orden de detención europea es una resolución judicial dictada por un Estado miembro con vistas a la detención y la entrega por otro Estado miembro de una persona buscada para el ejercicio de acciones penales o para la ejecución de una pena o una medida de seguridad privativas de libertad.
2. Los Estados miembros ejecutarán toda orden de detención europea, sobre la base del principio del reconocimiento mutuo y de acuerdo con las disposiciones de la presente Decisión marco.
3. La presente Decisión marco no podrá tener por efecto el de modificar la obligación de respetar los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales consagrados en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea.»
10. El artículo 6, bajo la rúbrica «Determinación de las autoridades judiciales competentes», prescribe:
«1. La autoridad judicial emisora será la autoridad judicial del Estado miembro emisor que sea competente para dictar una orden de detención europea en virtud del derecho de ese Estado.
2. La autoridad judicial de ejecución será la autoridad judicial del Estado miembro de ejecución que sea competente para ejecutar la orden de detención europea en virtud del derecho de ese Estado.
3. Cada Estado miembro informará a la Secretaría General del Consejo de la autoridad judicial competente con arreglo a su derecho interno.»
11. A tenor del artículo 7, relativo a la autoridad central:
«1. Cada Estado miembro podrá designar una autoridad central o, si su ordenamiento jurídico lo dispone, varias autoridades centrales para que auxilien a las autoridades judiciales competentes.
2. Un Estado miembro podrá decidir, si es necesario debido a la organización de su ordenamiento jurídico interno, confiar a su autoridad o autoridades centrales la transmisión y recepción administrativas de las órdenes de detención europeas, así como de toda correspondencia oficial relacionada con ellas.
[...]»
12. En cuanto a las relaciones con otros instrumentos jurídicos, el artículo 31, apartado 1, letra a), recoge:
«1. Sin perjuicio de su aplicación en las relaciones entre Estados miembros y terceros Estados, las disposiciones contenidas en la presente Decisión marco sustituirán a partir del 1 de enero de 2004 a las disposiciones correspondientes de los convenios siguientes aplicables en materia de extradición en las relaciones entre Estados miembros:
a) el Convenio europeo de extradición, de 13 de diciembre de 1957, su protocolo adicional, de 15 de octubre de 1975, su segundo protocolo adicional, de 17 de marzo de 1978, y el Convenio europeo para la represión del terrorismo, de 27 de enero de 1977, en lo que se refiere a la extradición;
[...]»
B. Derecho sueco
13. El 29 de mayo de 2009, Suecia comunicó (5) a la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea, en aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Decisión marco, una actualización de la información relativa a las autoridades judiciales competentes de acuerdo con su derecho interno, en la que se decía:
«[En relación con el] Artículo 6, apartado 3
En Suecia, las autoridades competentes para dictar y ejecutar una orden de detención europea son las siguientes:
Autoridad judicial emisora
[...]
La orden de detención europea para la ejecución de una pena o una medida de seguridad privativas de libertad será dictada por el Consejo de la Policía Nacional (Rikspolisstyrelsen) [...]».
14. Según el auto de remisión, y como el Gobierno sueco ha confirmado en sus observaciones escritas y en la vista oral, la ejecución de las sentencias firmes, así como las decisiones que hayan de adoptarse al respecto ulteriormente en ese país, están atribuidas a autoridades distintas de las judiciales y, en particular, diferentes de los órganos jurisdiccionales que hayan dictado esas sentencias. (6)
15. Asimismo, en respuesta a la información solicitada por el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam), la autoridad de policía sueca (Swedish Police Authority) le comunicó, en escrito de 1 de agosto de 2016, que tal autoridad:
a) es la competente para adoptar una ODE que tenga como objeto la ejecución de una pena privativa de libertad;
b) emite ODEs únicamente a solicitud del Instituto Sueco de Prisiones y de Reinserción Social («Instituto de prisiones»), del que es, no obstante, independiente;
c) ha delegado competencias en uno o varios de los miembros de la policía destinados en el Departamento de Cooperación Policial Internacional;
d) ejerce esas competencias sin sujeción o control por parte de los órganos jurisdiccionales, del Ministerio de Justicia ni del tribunal que haya dictado la sentencia condenatoria.
II. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16. El 23 de mayo de 2016, el fiscal adscrito al Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) requirió a ese tribunal para que cursara la ODE emitida el 30 de junio de 2014 por la Dirección General de la Policía Nacional sueca, (7) tendente al arresto y entrega del Sr. K. M. Poltorak, quien se encuentra en el centro de detención de Alphen aan de Rijn (Países Bajos).
17. La ODE se basa en la sentencia firme dictada por un tribunal de Göteborg (Gotemburgo, Suecia) de 21 de diciembre de 2012 (referencia B 9380/12), en la que impuso al Sr. Poltorak una pena privativa de libertad de un año y tres meses, en cuanto autor de un delito de agresión con resultado de lesiones graves.(8)
18. El tribunal de reenvío quiere saber si la ODE la ha dictado una «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco y, por tanto, si es una «resolución judicial», en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la citada Decisión marco. Añade que este problema se suscita, sobre todo, a la vista de las consideraciones formuladas por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 1 de junio de 2016, Bob-Dogi. (9)
19. En este contexto, el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) ha optado por suspender el procedimiento y elevar al Tribunal de Justicia las siguientes preguntas prejudiciales:
«1) ¿Constituyen las expresiones “autoridad judicial”, mencionada en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI, y “resolución judicial”, recogida en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI, conceptos autónomos de derecho de la Unión?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: ¿con arreglo a qué criterios puede determinarse si una autoridad del Estado miembro emisor constituye una “autoridad judicial” y la [ODE] que haya dictado una “resolución judicial” en el sentido de las citadas disposiciones?
3) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: ¿queda comprendida la Dirección General de la Policía Nacional Sueca en el concepto de “autoridad judicial” recogido en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI, y constituye, en consecuencia, la [ODE] dictada por dicha autoridad una “resolución judicial” en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI?
4) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión: ¿es compatible con el derecho de la Unión la designación de una autoridad policial nacional como la Dirección General de la Policía Nacional sueca como autoridad judicial emisora?»
20. Según la apreciación del tribunal a quo, expuesta en los epígrafes 4.2 a 4.6 del auto de remisión:
– Cabe interpretar la expresión «autoridad judicial» del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco como una delegación en el derecho del Estado miembro emisor del concepto «autoridad judicial», o en el sentido de que se encomienda únicamente a ese ordenamiento jurídico la designación de la autoridad competente. (10) En el primer supuesto, «autoridad judicial» no sería un concepto del derecho de la Unión y no requeriría, pues, una interpretación autónoma y uniforme. En el segundo, representaría un concepto autónomo de derecho de la Unión, pero sin una interpretación evidente, (11) ni pronunciamientos previos del Tribunal de Justicia que lo conviertan en «acte éclairé». (12)
– Del contexto, y en particular del Convenio Europeo de Extradición («CEE»), así como de los antecedentes legislativos, especialmente de la Propuesta de Decisión marco, (13) no se deduce claramente si otras autoridades, además de las judiciales, pueden ser competentes para dictar ODEs, en el sentido del artículo 6, apartado 1, a pesar de la tendencia, observada en el desarrollo normativo desde el CEE, a sustituir las relaciones entre Estados miembros por relaciones entre autoridades judiciales.
– El objetivo de la Decisión marco de establecer un sistema simplificado de entrega de personas, sustentado en el principio de reconocimiento mutuo y que se desarrolle bajo control judicial, (14) entraña una protección en dos niveles de los derechos procesales y fundamentales, (15) esto es, en el Estado miembro emisor y en el de ejecución, de modo que la falta de dicha tutela en uno de los dos niveles podría incidir negativamente en esos principios de reconocimiento y confianza mutuos.
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
21. El reenvío tuvo entrada en el Tribunal de Justicia el 16 de agosto de 2016, con la petición de que se tramitara por el procedimiento prejudicial de urgencia (artículo 267 TFUE, párrafo cuarto). El órgano remitente justificaba su solicitud en que el Sr. Poltorak se encontraba privado de libertad y que su mantenimiento en esa situación dependía de la solución del fondo del asunto.
22. En la reunión administrativa de 1 de septiembre de 2016, el Tribunal de Justicia acordó tratar el asunto por el cauce del procedimiento prejudicial de urgencia.
23. Han depositado observaciones escritas la defensa del Sr. Poltorak, los Gobiernos neerlandés y sueco, así como la Comisión Europea.
24. Se celebró una vista conjunta con el asunto C‑477/16 PPU (Kovalkovas), el 5 de octubre de 2016, en la que se instó a los interesados según el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia, en concreto, al Gobierno sueco, a responder a las cuestiones que se le habían formulado.
25. Los representantes del Sr. Poltorak, de los Gobiernos de los Países Bajos, de Alemania, de Grecia, de Finlandia y de Suecia, así como la Comisión, expusieron sus observaciones en la citada vista.
IV. Análisis
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
26. El tribunal neerlandés pregunta si las expresiones «autoridad judicial», del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco, y «resolución judicial», del artículo 1, apartado 1, del mismo texto normativo, han de interpretarse como conceptos autónomos del derecho de la Unión.
27. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que, si el tenor de una disposición del derecho de la Unión no contiene una remisión expresa al derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente la primera debe ser objeto en toda la Unión Europea de una interpretación autónoma y uniforme. Esta jurisprudencia ha sido aplicada, de manera específica, a alguno de los preceptos de la Decisión marco (16) y a la noción de «órgano jurisdiccional que tenga competencia, en particular, en asuntos penales» del artículo 1, letra a), inciso iii), de la Decisión marco 2005/214/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias.(17)
28. Pues bien, ninguno de los dos artículos mencionados de la Decisión marco se remite al derecho de los Estados miembros para establecer su sentido y su alcance. Ciertamente, el artículo 6, apartado 1, alude a la autoridad judicial «que sea competente […] en virtud del derecho [del] Estado miembro». No obstante, esa remisión no apunta a la definición de «autoridad judicial», sino solo a la atribución de competencia para dictar ODEs a alguno o a varios de los órganos judiciales nacionales, conforme al ordenamiento interno.
29. Debe entenderse, pues, que las locuciones «autoridad judicial» y «resolución judicial» que figuran, respectivamente, en el artículo 6, apartado 1, y en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión marco son conceptos autónomos del derecho de la Unión, que necesitan una interpretación autónoma y uniforme en el territorio de esta última, sopesando su tenor, su contexto y el objetivo de la normativa de la que forman parte. (18)
30. Conviene, sin embargo, matizar esa aseveración: dado el entorno procesal en el que se inscriben ambas expresiones, al interpretarlas habrá de tenerse en cuenta la libertad de configuración normativa de los Estados miembros tanto para designar los órganos judiciales competentes, como para legislar sobre la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el ordenamiento de la Unión confiere a sus ciudadanos. (19)
31. La respuesta afirmativa a la primera pregunta deja sin objeto a la cuarta, planteada únicamente por si tal respuesta fuera negativa.
B. Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
32. Con las preguntas segunda y tercera, el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) quiere, en definitiva, saber si un órgano como la DGPN sueca reúne los requisitos para ser calificado de «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco, de modo que la ODE que dictó en el presente caso revista el carácter de «resolución judicial», en el sentido del artículo 1, apartado 1, de aquel mismo acto normativo.
33. Como ya he destacado, a diferencia del reenvío prejudicial C‑453/16 PPU, las preguntas del juez a quo no versan en este sobre la autoridad competente para dictar la previa orden nacional, sino para emitir la ODE con arreglo a la Decisión marco.
34. Con carácter preliminar, me gustaría advertir que la refundición de las preguntas segunda y tercera que propongo deriva de mi convencimiento de que hay un estrecho vínculo entre la naturaleza de una resolución judicial y la calidad de autoridad judicial de quien procede. Por eso, en realidad, el concepto que verdaderamente precisa aclaración en este asunto es el de «autoridad judicial».
35. Parece lógico pensar que, si la DGPN sueca no pudiera contarse entre los entes y órganos que se configuran como autoridades judiciales, la ODE que expida carecerá del atributo determinante y, a la vez, primer requisito de una decisión de índole «judicial», esto es, su emanación de uno de los órganos pertenecientes a la Administración de justicia.
36. Ante la falta de definición(20) de la «autoridad judicial» en el texto de la Decisión marco, habrá que atender, conforme a los criterios hermenéuticos usuales del Tribunal de Justicia, al sentido literal de las palabras, a su contexto y a sus objetivos.
37. Para evitar equívocos creo imprescindible, no obstante, destacar desde un primer momento que no veo base jurídica para tratar de distinta manera las ODEs con fines de ejecución de una sentencia y las ODEs con fines de ejecución de otras diligencias penales, previas al pronunciamiento de la sentencia (como las órdenes de detención y similares). Encaminadas todas a la entrega, por un Estado miembro, de las personas buscadas en otro, es irrelevante, para interpretar las nociones de autoridad judicial emisora y receptora de la ODE, que la búsqueda se efectúe con vistas a poner a disposición del juez nacional a un condenado en sentencia o a una persona contra la que se dirige el procedimiento penal y que aún no ha sido juzgada.
38. Esta precisión es indispensable porque, de no tomarla en consideración, se podría pensar que, en el caso de las ODEs con fines de ejecución de una sentencia condenatoria, la intervención de la «autoridad judicial» se habría agotado al dictar esa sentencia y, en consecuencia, nada tendría ya que decir respecto a su cumplimiento. A mi entender, no es así y, en un sistema de entrega caracterizado por la judicialización y el subsiguiente reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales, la ODE tras la sentencia también implica la previa adopción de ciertas decisiones, que no pueden ser sino judiciales, en cuanto afectan a la privación, provisional o no, de la libertad y al análisis de la proporcionalidad para acordarla. (21)
39. En lo que atañe a la interpretación del artículo 6 y, en primer lugar, a la acepción habitual de las palabras «autoridad» y «judicial», cabe señalar que el primero de esos términos alude a un ente que ejerce el mando en algún ámbito de la vida pública, por tener atribuidas facultades y potestades y ostentar la legitimidad para hacerlo. El adjetivo «judicial» aporta al sustantivo al que acompaña la connotación de que dicha autoridad ha de pertenecer a la Administración de justicia, (22) por oposición, según la separación de poderes clásica, a los poderes legislativo y ejecutivo.
40. Así, las versiones lingüísticas de la Decisión marco que he manejado hacen invariablemente mención a la justicia: «autorité judiciaire», en la francesa; «judicial authority», en la inglesa; «Justizbehörde», en la alemana; «autorità giudiziaria», en la italiana; «autoridade judiciária», en la portuguesa; «rättsliga myndighet», en la sueca y «tiesu iestāde», en la letona.
41. Se colige, pues, ya a estas alturas, un primer indicio de que la autoridad a la que se refiere, en particular, el artículo 6 de la Decisión marco tiene que incardinarse en la Administración de justicia. Y esta primera pista se confirma, como acertadamente indica el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam), en los antecedentes legislativos. Tanto el CEE como la Propuesta de Decisión marco (23) se decantaban por usar las expresiones «autoridad competente» y «autoridad judicial», respectivamente, en el sentido de incluir a los tribunales y al Ministerio Público, pero excluyendo de modo expreso a las autoridades policiales. (24)
42. Esta impresión se ve corroborada, en segundo lugar, por el contexto del reiterado artículo 6. Junto con el artículo 7, que versa sobre la «intervención de la autoridad central», según reza su título, ambos conforman la arquitectura institucional del procedimiento simplificado que la Decisión marco instaura. Y ese sistema funciona siguiendo un esquema básico, al que a continuación me referiré.
43. En principio, como se deduce del considerando 5, la extradición entre Estados miembros se sustituye por un sistema de entrega entre autoridades judiciales, construido sobre el principio de reconocimiento mutuo. (25) El pilar de tal reconocimiento consiste, precisamente, en el diálogo inter pares que el artículo 6 crea, esto es, entre la autoridad judicial emisora, que dicta la ODE, y la de ejecución, o receptora, que ha de darle curso. Gracias a esa configuración de las relaciones entre los Estados miembros, por mediación de sus respectivas autoridades judiciales, se consigue generar la confianza recíproca en que sus ordenamientos jurídicos nacionales están en condiciones de proporcionar una protección equivalente y efectiva de los derechos fundamentales, reconocidos en el ámbito de la Unión, en particular en la Carta. (26)
44. La única desviación del funcionamiento de este esquema que acepta el legislador se recoge en el artículo 7 de la Decisión marco, al permitir, con carácter excepcional, la intervención de autoridades no pertenecientes al ámbito «judicial». Sin embargo, y por una vez, el tenor literal de dicha disposición no deja lugar a dudas: las palabras utilizadas para describir el carácter subordinado de la actuación de esas «autoridades centrales» se han escogido cuidadosamente, a fin de delimitar las funciones que estas desempeñan en el marco del diálogo entre autoridades judiciales.
45. Así, según el artículo 7, apartado 1, de la Decisión marco, la facultad de designar a ese tipo de autoridades centrales, de la que gozan los Estados miembros, se les concede para que estas «auxilien» a las judiciales competentes. Se deduce de ello, sin ambages, su papel meramente colaborador y en ningún caso decisor o director, labor instrumental que refuerzan los términos empleados en el apartado 2 del mismo artículo: las tareas que puede asumir la autoridad central designada son la «transmisión» y la «recepción» administrativas de las ODEs, así como de «toda la correspondencia oficial relacionada con ellas».
46. Comparando esos cometidos con los asignados a las autoridades judiciales (la emisora es «competente para dictar una orden» y la de ejecución «competente para ejecutar una orden», a tenor del artículo 6, apartados 1 y 2, respectivamente), destaca el confinamiento de las autoridades centrales a actividades meramente administrativas y la ausencia de toda potestad para que den el impulso procesal necesario, esto es, para que pongan en marcha el mecanismo de emisión de una ODE.
47. En consecuencia, aunque el legislador ha previsto la entrada de un tipo especial de órgano administrativo en el diálogo entre autoridades judiciales buscado por la Decisión marco, su intervención está muy limitada: a) por un lado, solo puede actuar la autoridad expresamente designada por el Estado miembro (que lo habrá comunicado a la Secretaría General del Consejo) y no otra; y b) por otro lado, las funciones que puede ejercer se circunscriben al apoyo administrativo a los verdaderos órganos decisorios, esto es, a las autoridades judiciales que deben tomar la decisión de emitir o ejecutar las ODEs.
48. Esta interpretación se infiere asimismo de la exposición de motivos de la propuesta de Decisión marco. (27) En la explicación por artículos indica, en relación con el actual artículo 7, que «se inspira en las disposiciones del Convenio de la Unión Europea de 1996 sobre extradición y en las del Convenio de la Unión Europea de 2000 relativo a la asistencia judicial en materia penal […] se trata de una disposición práctica destinada a facilitar la transmisión de informaciones entre Estados miembros [...]» y que «[...] el papel de estas autoridades centrales debe ser facilitar entre Estados miembros la difusión y ejecución de las [ODEs] [que] deben, en particular, garantizar la traducción así como el apoyo administrativo a la ejecución de los mandamientos». (28)
49. La arquitectura institucional de la ODE así configurada es, en tercer lugar, la que mejor se aviene con el objetivo de establecer un nuevo sistema simplificado y más eficaz de entrega de personas condenadas o sospechosas de haber infringido la ley penal, facilitando y acelerando la cooperación judicial de cara a alcanzar la meta atribuida a la Unión de llegar a ser un espacio de libertad, seguridad y justicia basado en el grado de confianza elevado que ha de existir entre los Estados miembros. (29)
50. El diálogo entre autoridades judiciales, que comparten en lo esencial rasgos constitucionales de pertenecer al poder judicial en sus respectivos Estados miembros, así como su compromiso con la garantía de que se respeten los derechos y libertades fundamentales a los que se refiere el artículo 6 TUE, representa el elemento clave de esa confianza recíproca. Es inherente a él la ausencia de intromisiones de otro tipo de autoridades no judiciales, cuya función, en su caso, solo podrá ser de mero auxilio dentro de los márgenes fijados por el artículo 7 de la Decisión marco.
51. Por lo demás, como ha constatado ya este Tribunal, todo el procedimiento de entrega entre Estados miembros previsto por la Decisión marco se desarrolla bajo control judicial. (30)
52. Hay asimismo un argumento complementario que corrobora la limitación de la cooperación penal, en cuanto a las ODEs, a los órganos judiciales: la base jurídica sustantiva de la propia Decisión marco, el artículo 31 TUE, apartado 1, letras a) y b). En la versión de dicho Tratado vigente en el año 2002 (31) se hablaba aún de facilitar y acelerar la cooperación «entre los ministerios y las autoridades judiciales o equivalentes». Sin embargo, tras el Tratado de Lisboa, ese precepto ha pasado al TFUE, dando lugar al artículo 82, cuyo apartado 1 introduce el principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones en materia penal, y cuya letra d) retoma el contenido del antiguo artículo 31 TUE, apartado 1, letra a), pero con el significativo cambio de suprimir la mención expresa a los ministerios. (32) Ha de tenerse en cuenta este cambio para interpretar la Decisión marco con arreglo al nuevo espíritu, que constriñe todavía más esta modalidad de cooperación en materia penal al ámbito judicial. (33) A este respecto, cabe traer a colación la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, a cuyo tenor una norma de derecho derivado de la Unión debe interpretarse, en la medida de lo posible, de manera que se adecúe a las disposiciones de los Tratados. (34)
53. En el contexto de la cooperación policial y judicial en materia penal, el Tribunal de Justicia ha declarado que el Tratado de Lisboa ha modificado sustancialmente el cuadro institucional, y que el artículo 9 del Protocolo n.° 36, sobre las disposiciones transitorias, tiene principalmente por objeto garantizar que los actos adoptados en el ámbito de dicha cooperación puedan seguir aplicándose de manera eficaz, a pesar de la transformación del marco institucional que la regula. (35)
54. Esta afirmación, realizada en un recurso de anulación, no está reñida, antes al contrario, con una exégesis evolutiva de la Decisión marco que, aun adoptada sobre una base jurídica anterior, la ponga en sintonía con el tenor y con los objetivos de la nueva base, esto es, la haga más acorde con el giro que el legislador ha dado a la cooperación judicial en el ámbito penal. Continuar interpretando el acto normativo con arreglo exclusivamente al espíritu de la antigua base jurídica entrañaría el riesgo de petrificar el ordenamiento, en contra del propio TFUE y de la explícita voluntad ulterior del legislador.
55. A la vista de las consideraciones precedentes, cuando, en el caso de autos, la autoridad de la que emana la ODE se incardina en la «policía», sin que su decisión sea asumida por ningún juez, es lógico que surja la duda de si un órgano policial puede revestir la naturaleza de «autoridad judicial», en el sentido de la Decisión marco. Si bien es cierto que la policía forma parte de la fuerza coercitiva del Estado, normalmente bajo el mando de los titulares del poder ejecutivo, no lo es menos que, a menudo, también auxilia a las autoridades judiciales, en la investigación de los delitos y, a veces, en la ejecución de las resoluciones judiciales. Pero este elemento de cooperación o ayuda no la convierte en una autoridad judicial.
56. De la información facilitada por la autoridad de policía sueca (36) en respuesta a las preguntas del órgano jurisdiccional remitente se desprenden las siguientes características de la autoridad encargada de dictar ODEs: a) la policía es una autoridad represiva con amplios poderes de acción; b) aquella autoridad no recibe instrucciones del Ministro de Justicia en relación con las ODEs; c) no tiene ningún vínculo directo ni indirecto con el tribunal que ha condenado a la persona buscada; d) actúa, en materia de ODEs, a petición de la Administración penitenciaria, pero no recibe instrucciones de ella, y goza de margen de discreción para dictarlas; y e) ha delegado en el IPO, (37) una subdivisión administrativa integrada por juristas, de los que solo tres están habilitados para firmar las ODEs suecas, la facultad de dictar una ODE con vistas al cumplimiento de una sentencia firme condenatoria a una pena de privación de libertad.
57. De todos esos rasgos distintivos, el relativo a la designación de la autoridad emisora de las ODEs, en virtud de la ley sueca que adaptó la Decisión marco al ordenamiento interno, es precisamente el que mayor inquietud produce, a la vista de la comunicación del Gobierno sueco al Consejo en 2009, en relación con el artículo 6, apartado 3, de dicha Decisión marco. (38)
58. Consta, en efecto, que el Consejo había recomendado a Suecia (39) la adopción de las medidas adecuadas para garantizar que, en los casos de ejecución de penas, las ODEs se dictaran por una autoridad judicial o bajo la supervisión de una autoridad judicial, de conformidad con la Decisión marco.
59. La respuesta negativa del Gobierno sueco a esta recomendación es clara en cuanto al modo de implantar el sistema de ODE en su ordenamiento interno. En resumen, (40) para dicho Gobierno es correcto que la ejecución de una sentencia penal, en cuya virtud se requiera la entrega del condenado desde otro Estado miembro, no exija que la ODE haya de emanar de una autoridad judicial stricto sensu. Alega, por el contrario, que, como el sistema nacional de ejecución de sentencias dictadas por jueces y tribunales atribuye la competencia a otro tipo de autoridades, no necesariamente judiciales, no resulta contrario a la Decisión marco que esas autoridades, cuyo carácter no judicial reconoce, resuelvan también sobre la emisión de la ODE.
60. Pues bien, en atención a las consideraciones que he expuesto anteriormente, creo que el sistema institucional preconizado por el Gobierno sueco no se atiene a la Decisión marco. Solo podría tener cabida en ella, eventualmente, si la autoridad policial que emite la ODE de ejecución de una sentencia cumpliera los siguientes requisitos, que estimo insoslayables para mantener el nivel de garantías judiciales en el que se funda el sistema de las ODEs: a) habría de actuar por mandato y bajo la supervisión de una autoridad judicial, en el sentido del artículo 6 de la Decisión marco; y b) no podría tener facultades discrecionales ni margen de apreciación sobre la emisión de la ODE, debiendo atenerse al mandato recibido de la autoridad judicial. A esta última, además, le correspondería, en caso de dudas sobre la orden, consultar por vía prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la Decisión marco.
61. Según consta en autos y se desprende del escrito de observaciones del Gobierno sueco, la DGPN sueca no cumple esas exigencias. Su integración orgánica la sitúa extramuros de la Administración de justicia y, dada su desconexión de los tribunales y del Ministerio Fiscal, falta el obligado control por parte de una autoridad judicial de las decisiones de dictar ODEs, respecto de las que la DGPN goza de discrecionalidad.
62. No enerva esta conclusión la independencia que la autoridad policial pueda ostentar en relación con el Ministerio de Justicia y del Instituto de prisiones, de los que no recibe instrucciones. Esta característica carece, a mi modo de ver, de relevancia para calificar de «autoridad judicial» a la de policía. Y en cuanto al margen de discrecionalidad del que goza al emitir una ODE, lo relevante es que no tiene que solicitar la decisión ni rendir cuentas ante el tribunal que ha condenado a la persona buscada. Si este dato refuerza su autonomía respecto del tribunal sentenciador, a la vez evidencia la falta de control judicial, en contra de la jurisprudencia que ha declarado que todo el procedimiento de entrega entre Estados miembros previsto por la Decisión marco se ha de desarrollar bajo control judicial. (41)
63. En fin, la autonomía de los Estados miembros les confiere el margen de libertad necesario para determinar, en sus ordenamientos internos, a qué autoridades atribuirán las competencias procesales (en este caso, las relativas a la emisión de ODEs). Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que, a falta de normativa comunitaria en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular los procedimientos de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el derecho de la Unión confiere a los justiciables, siempre y cuando dichos procedimientos no sean menos favorables que los referentes a recursos semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia), ni se articulen de tal manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (42)
64. Pues bien, tras la aprobación de la Decisión marco, algunos de los Estados miembros comunicaron a la Secretaría General del Consejo, en aplicación del artículo 6, apartado 3, de aquella, quiénes eran las autoridades competentes con arreglo a su derecho interno para emitir o ejecutar las ODEs, y Suecia incluyó a la autoridad de policía (el Consejo de la Policía Nacional o Rikspolisstyrelsen) en cuanto a las ODEs para la ejecución de una pena o de una medida de seguridad privativas de libertad.
65. Estas comunicaciones, sin embargo, no prejuzgan ni condicionan, en términos estrictamente jurídicos, el ajuste de la actuación de cada Estado al contenido de la Decisión marco. El precepto autoriza a que los Estados designen o elijan, de entre sus autoridades judiciales, las que serán competentes para recibir o emitir ODEs, pero no les permite ampliar la noción de autoridad judicial, extendiéndola a órganos que no gocen de este status.
66. En ese contexto, no creo que suponga una injerencia excesiva en el modelo elegido por dicho Estado para encauzar la ejecución de sentencias, en uso de su autonomía procesal, la exigencia (en línea con la recomendación al Gobierno sueco que hizo el Consejo) de que adopte las medidas necesarias para que, si quiere mantener la intervención de las autoridades policiales en las ODEs, lo haga sujetándola al mandato y al control de una verdadera autoridad judicial que la supervise. Esa modulación no socavaría los fundamentos de su sistema nacional y facilitaría adecuarlo al diseño de la cooperación judicial que en esta materia establece la Decisión marco.
67. En consecuencia, estimo que una autoridad de policía cuyas potestades se configuran como las de la DGPN sueca no responde al concepto de «autoridad judicial» del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco, motivo por el que una ODE dictada por dicha autoridad no puede calificarse tampoco de «resolución judicial» en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la misma Decisión marco.
V. Sobre la limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia del Tribunal de Justicia
68. Algunos de los Gobiernos que han comparecido en la vista, así como la Comisión, han sugerido al Tribunal de Justicia que, si finalmente opta por negar el carácter de resolución judicial a las ODEs emitidas por la DGPN sueca (lo que, en buena lógica, impediría que la autoridad judicial del Estado de ejecución les diera curso), limite la eficacia temporal de su sentencia, de modo que aquella sea meramente pro futuro.
69. En mi opinión, no debe acogerse esa sugerencia. Como he recordado en otras recientes conclusiones, (43) la regla general es que «la interpretación que, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 267 TFUE, [el Tribunal de Justicia] hace de una norma de derecho de la Unión aclara y precisa el significado y el alcance de dicha norma, tal como debe o debería haber sido entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor. De lo anterior resulta que la norma así interpretada puede y ha de ser aplicada por el juez incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación, si además se reúnen los requisitos que permiten someter a los órganos jurisdiccionales competentes un litigio relativo a la aplicación de dicha norma».
70. No creo que haya motivos para hacer, en este asunto, una excepción a esa regla, ya que:
a) El órgano jurisdiccional de reenvío no ha formulado ninguna pregunta sobre el alcance en el tiempo de la sentencia del Tribunal de Justicia (en rigor, ni siquiera lo ha hecho sobre sus repercusiones inmediatas respecto de la ODE), circunscribiendo sus dudas a las cuestiones ya examinadas.
b) Corresponde a los jueces de cada Estado apreciar, caso por caso, si las ODEs en curso responden a los criterios que el Tribunal de Justicia siente en su pronunciamiento, que puede afectar también a situaciones pendientes, tanto más cuanto lo que está en juego es la privación de libertad de quienes aún permanezcan detenidos en espera de su entrega. La solución de cada supuesto dependerá de variables que en este momento son difíciles de anticipar, entre otras, por ejemplo, la hipótesis de una eventual subsanación a posteriori del «defecto» en el que haya incurrido la ODE originaria.
c) En fin, respecto de las entregas ya consumadas (cuya suerte parece ser la clave de la preocupación manifestada por la Comisión), de nuevo habrán de ser los órganos jurisdiccionales nacionales los que evalúen la incidencia sobre ellas de la sentencia del Tribunal de Justicia, para lo que no podrán prescindir de las exigencias inherentes al principio de cosa juzgada.
VI. Conclusión
71. A tenor de las reflexiones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones planteadas por el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos) en los siguientes términos:
«1) Las expresiones “resolución judicial” y “autoridad judicial” que aparecen, respectivamente, en el artículo 1, apartado 1, y en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, en su versión modificada por la Decisión marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, son nociones autónomas del derecho de la Unión y deben interpretarse de manera uniforme en toda la Unión Europea.
2) Una autoridad de policía cuyas potestades se configuran como las de la Dirección General de la Policía Nacional sueca no reúne los requisitos para ser calificada de “autoridad judicial”, en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI, ni la orden de detención europea que dictó en el presente caso reviste el carácter de “resolución judicial”, en el sentido del artículo 1, apartado 1, de dicha Decisión marco.»