KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 15. septembril 2011(1)
Kohtuasi C‑313/10
Land Nordrhein‑Westfalen
versus
Sylvia Jansen
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Landesarbeitsgericht Köln (Saksamaa))
Sotsiaalpoliitika – Direktiiv 1999/70/EÜ – Raamkokkulepe tähtajalise töö kohta – Klausli 5 lõige 1 – Meetmed järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise vältimiseks – „Objektiivsed alused”, mis õigustavad selliste töölepingute pikendamist – Järjestikuste tähtajaliste töölepingute arvu või kogukestuse arvessevõtmine – Üksnes avalikus sektoris kehtiv õigustus – Tähtajalise töö tasustamiseks ette nähtud eelarvevahenditel põhinev õigustus – Klausli 8 lõige 3 – Töötajate üldise kaitstuse taseme alandamine – Kooskõlaline tõlgendamine
I. Sissejuhatus
1. Landesarbeitsgericht Kölni (Kölni kõrgeim piirkondlik töökohus, Saksamaa) esitatud eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 28. juuni 1999. aasta direktiivile 1999/70/EÜ (milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta)(2) lisatud 18. märtsil 1999 sõlmitud raamkokkuleppe tähtajaliste töölepingute kohta (edaspidi „raamkokkulepe”) klausli 5 lõike 1 ja klausli 8 punkti 3 tõlgendamist.
2. Eelotsusetaotlus on esitatud Sylvia Janseni ja tema tööandja, Land Nordrhein‑Westfaleni õigusasutuse vahelises kohtuvaidluses seoses viimase lepingu lõppemisega järjestikuste tähtajaliste töölepingute jadas, mille alusel S. Jansen töötas katkematult ligi 9 aastat Landgericht Kölni (Kölni piirkondlik kohus) teenistuses, kusjuures kõnealuses lepingus oli täpsustatud, et see on sõlmitud ajutiselt vabanenud eelarvevahenditest tulenenud põhjustel.
3. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et põhikohtuasja puhul ei ole tegemist ebatüüpilise üksikjuhtumiga, vaid pigem on tegemist tihti esineva olukorraga. Kohtuistungil kinnitas S. Janseni esindaja, et asjaomaste sätete ärakasutamise tõttu on tunduvalt suurenenud töölevõtmine tähtajalise töölepingu alusel ning et tema hinnangul on veel 100 000 inimest huvitatud isikuga sarnases olukorras, st samade eelarveliste põhjendustega sõlmitud lepingute alusel tööle võetud.
4. Sisuliselt küsib Landesarbeitsgericht Köln Euroopa Kohtult seni käsitlemata moel ühelt poolt, kas samade poolte vahel järjestikku sõlmitud tähtajaliste töölepingute arvu või kogukestust tuleb võtta arvesse juhul, kui hinnatakse, kas sellise lepingu sõlmimisel on objektiivne alus raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a tähenduses.
5. Teiselt poolt palutakse Euroopa Kohtul otsustada, kas raamkokkuleppe klausli 5 lõige 1 võimaldab lubada üksnes avaliku sektori tööandjatel kasutada sellise objektiivse aluse õigustamiseks teatavat põhjendust, mis käesoleval juhul on majanduslik, ning mil määral võib asjaomase ametiasutuse võetud eelarvemeetmeid kasutada selles osas kui konkreetset alust.
6. Lõpuks esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus veel küsimuse, mis sarnaneb Euroopa Kohtus juba käsitletud eelotsuse küsimustega ning mis puudutab raamkokkuleppe klausli 8 lõikega 3 (mida õiguskirjanduses nimetatakse tavaliselt „mittevähendamise klausliks”) seotud nõudeid ja selle võimaliku rikkumise õiguslikke tagajärgi.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigusnormid
7. Direktiiv 1999/70 põhineb EÜ artikli 139 lõikel 2 (nüüd ELTL artikli 155 lõige 2) ning selle eesmärk on artikli 1 kohaselt „jõustada tööandjate ja töövõtjate üldorganisatsioonide (ETUC, UNICE ja CEEP) vahel […] sõlmitud raamkokkulepe […], mis on direktiivile lisatud”.
8. Direktiivi 1999/70 põhjenduses 17 on täpsustatud: „raamkokkuleppes kasutatud mõistete puhul, mida seal ei ole konkreetselt määratletud, lubab direktiiv liikmesriikidel need määratleda kooskõlas siseriikliku õiguse või praktikaga, nagu seda tehakse samalaadseid mõisteid kasutavate muude sotsiaalvaldkonda käsitlevate direktiivide puhul, tingimusel et kõnealused määratlused järgivad raamkokkuleppe sisu”.
9. Raamkokkuleppe preambuli teises lõigus on sätestatud:
„Käesoleva kokkuleppe pooled tunnistavad, et määramata tähtajaga töölepingud on praegu ja tulevikus üldine töösuhte vorm tööandjate ja töötajate vahel. Samuti tunnistavad nad, et teatavatel juhtudel vastavad tähtajalised töölepingud nii tööandjate kui ka töötajate vajadustele.”
10. Preambuli kolmanda lõigu kohaselt määratakse raamkokkuleppes kindlaks tähtajalise töö üldpõhimõtted ja miinimumnõuded, kehtestades eelkõige üldraamistiku, mille eesmärk on tagada tähtajaliste töötajate võrdne kohtlemine, kaitstes neid diskrimineerimise eest, ja kasutada tähtajalisi töölepinguid tööandjatele ja töötajatele vastuvõetaval alusel.
11. Raamkokkuleppe üldkaalutluste punktid 6, 7, 8 ja 10 on sõnastatud järgmiselt:
„6. määramata tähtajaga töölepingud on üldine töösuhete vorm ning need aitavad kaasa töötajate elukvaliteedi ja töö tulemuslikkuse paranemisele;
7. objektiivsetele alustele tuginevate tähtajaliste töölepingute kasutamine aitab vältida kuritarvitusi;
8. teatavate sektorite, kutse- ja tegevusalade puhul on tähtajalised töölepingud tüüpiline töötamise vorm ning võivad sobida nii tööandjatele kui ka töötajatele;
[…]
10. käesoleva kokkuleppe kohaselt tuleks selle üldpõhimõtete, miinimumnõuete ja sätete kohaldamise kord kehtestada liikmesriikidel ja tööturu osapooltel, et arvestada iga liikmesriigi olukorda ning konkreetsete sektorite ja ametite erijooni, kaasa arvatud hooajalise tegevuse puhul.”
12. Raamkokkuleppe klausli 1 punkti b kohaselt on raamkokkuleppe eesmärk luua raamistik, et vältida kuritarvitusi, mis võiksid tuleneda järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamisest.
13. Klausli 5 „Meetmed kuritarvituste vältimiseks” lõikes 1 on sätestatud:
„Järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamise võimaliku kuritarvitamise vältimiseks kehtestavad liikmesriigid, olles kooskõlas siseriikliku õiguse, kollektiivlepingute või praktikaga konsulteerinud tööturu osapooltega, ja/või tööturu osapooled konkreetsete sektorite ja/või töötajakategooriate vajadusi arvestades ühe või mitu järgmistest meetmetest, juhul kui kuritarvituste vältimiseks puuduvad samaväärsed juriidilised meetmed:
a) objektiivsed alused, mis õigustaksid selliste töölepingute või töösuhete uuendamist;
b) järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete maksimaalne kogukestus;
c) selliste töölepingute või töösuhete uuendamiste arv.”
14. Raamkokkuleppe klausli 8 lõige 3 sätestab:
„Käesoleva kokkuleppe rakendamine ei õigusta töötajate üldise kaitstuse taseme alandamist kokkuleppega reguleeritavas valdkonnas.”
B. Siseriiklikud õigusnormid
1. Seadus tähtajaliste töölepingute kohta
15. Direktiiv 1999/70 võeti Saksa õiguskorda üle 21. detsembri 2000. aasta Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge’ga(3) (edaspidi „TzBfG”).
16. Kõnealuse seaduse § 14 „Töölepingu kestuse piiramise võimalused” lõikes 1 on sätestatud:
„1. Tähtajalise töölepingu võib sõlmida, kui selleks on olemas objektiivne alus, st eelkõige järgmistel juhtudel:
1) töö on ajutise iseloomuga,
2) tähtajaline tööleping sõlmitakse pärast koolituse või õppe läbimist, et hõlbustada töötaja siirdumist tööturule,
3) teise töötaja asendamine,
4) tähtaja määramine on põhjendatud töö erilise iseloomuga,
5) tähtaeg on piiratud katseajaga,
6) tähtaja määramine on põhjendatud töötaja isikuga seotud põhjustel,
7) töötajale makstakse palka tähtajalise töö tasustamiseks ette nähtud eelarvevahenditest ja töötaja on sel alusel tööle võetud,
8) tähtajalise töö tegemine on määratud kohtus saavutatud kokkuleppe alusel.”
17. TzBfG § 16 sätestab, et juhul kui tähtajaline tööleping on kehtetu, kvalifitseeritakse see ümber määramata tähtajaga töölepinguks.
2. Land Nordrhein‑Westfaleni eelarvekavade kinnitamise seadus
18. Land Nordrhein-Westfaleni eelarveaasta 2004/2005 eelarvekavade kinnitamise seaduse(4) (edaspidi „HG NRW”) § 7 lõike 3 esimeses lauses on sätestatud:
„Ameti- ja töökohtade täitmiseks võib ajal, kui sellel kohal töötav isik ajutiselt ei saa töötasu või ei saa töötasu täies ulatuses, rakendada ajutisi ametnikke ja abitöötajaid (Aushilfskräften)(5) täitmata ameti- ja töökohtade ulatuses.”
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
19. Alates 3. juulist 1997 töötas S. Jansen täistööajaga ametnikuna Land Nordrhein‑Westfaleni õigusasutuses, täpsemalt Landgericht Kölni juures järjestikuste tähtajaliste töölepingute alusel. Kõnealused lepingud, mida pikendati vaheaegadeta kokku kaheksa korda, sõlmiti selliste vabade töökohtade täitmiseks, mis olid tekkinud asjaomase kohtu alaliste töötajate võetud lapsehoolduspuhkuste, eripuhkuste ja ajutiselt osalise koormusega töötamise tõttu.
20. Viimases tähtajalises töölepingus, mis sõlmiti põhikohtuasja hageja ja tema tööandja vahel 12. detsembril 2005 tähtajaga 30. juuni 2006, õigustati sellise töölepingu vormi kasutamist HG NRW § 7 lõike 3 kohaselt ajutiselt vabade eelarvevahenditega.
21. S. Jansen esitas 3. mail 2006 Arbeitsgericht Kölnile (Kölni esimese astme töökohus) oma tööandja vastu hagi, milles nõudis eelkõige, et pooltevaheline töösuhe ei lõpeks 12. detsembril 2005 sõlmitud lepingus kindlaks määratud kuupäeval, vaid leping kvalifitseeritaks ümber tähtajatuks töölepinguks. Esimese astme kohtu 31. augusti 2006. aasta otsusega rahuldati S. Janseni hagi.
22. Land Nordrhein‑Westfalen (Nordrhein‑Westfaleni liidumaa) esitas apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, st Landesarbeitsgericht Kölnile. Oma nõuete põhjenduseks väidab Land Nordrhein‑Westfalen, et S. Janseni viimases töölepingus kindlaks määratud töösuhte tähtajalisust õigustab „objektiivne alus” Saksa positiivse õiguse tähenduses. Ta väidab, et vastavalt direktiivi 1999/70 siseriiklikku õigusse ülevõtmiseks vastu võetud TzBfG § 14 lõike 1 teisele lausele võib tähtajalise töölepingu sõlmida, kui seda õigustab objektiivne alus, eelkõige juhul, kui kõnealuse sätte punkti 7 kohaselt „töötajale makstakse palka tähtajalise töö tasustamiseks ette nähtud eelarvevahenditest ja töötaja on ajutiselt tööle võetud”. Land Nordrhein‑Westfalen märgib, et põhikohtuasja asjaolude kohaselt võeti S. Jansen tööle kui „abitöötaja (Aushilfskraft)” HG NRW § 7 lõikes 3 sõnastatud eelarvet käsitleva sätte kohaselt ning teda tasustati Land Nordrhein‑Westfaleni alaliste töötajate ajutiselt vabanenud kohtade arvelt. Ta kinnitab, et tuli arvestada asjaoluga, et kõnealused töötajad hakkavad pärast tähtajalise töökoormuse vähendamise või eripuhkuse lõppu uuesti täistööajaga ametnikena tööle.
23. Neil asjaoludel otsustas Landesarbeitsgericht Köln menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„Küsimus 1
a) kas […] direktiivi 1999/70 lisas ära toodud tähtajalist tööd käsitleva raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 mõtte ja eesmärgiga on kooskõlas see, kui üksikjuhul raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a tähenduses objektiivsetel alustel tähtajalise lepingu pikendamise õigustatuse õiguslikul kontrollimisel lähtutakse üksnes lepingu pikendamise ajahetke suhetest, jättes arvesse võtmata selle, mitu tähtajalist lepingut juba eelnes sellele lepingule, või
b) kas raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a mõttele ja eesmärgile, mis seisneb kuritarvitusliku järjestikuste töölepingute sõlmimise vältimises, vastab see, kui sätestada seda rangemad nõuded „objektiivsele alusele”, mida rohkem järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid käesolevalt läbivaadatavale on eelnenud või mida pikem on olnud ajavahemik, mille jooksul asjaomane töötaja juba varem on tööle võetud järjestikuste tähtajaliste lepingute alusel?
Küsimus 2
Kas tähtajalist tööd käsitleva raamkokkuleppe klausli 5 lõige 1 piirab sellise siseriikliku õigusnormi kohaldamist nagu [TzBfG] § 14 lõike 1 teise lause punkt 7, mille kohaselt võib ainult avalikus teenistuses põhjendada järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamist „objektiivse alusega”, mis seisneb selles, et töötajale makstakse palka tähtajalise töö tasustamiseks ette nähtud eelarvevahenditest, samal ajal kui erasektori tööandjate puhul ei peeta samalaadseid majanduslikke põhjusi „objektiivseks aluseks”?
Küsimus 3
a) kas küsimuses 2 kirjeldatud õigusnorm (siin TzBfG § 14 lõike 1 teise lause punkt 7) on raamkokkuleppega kooskõlas juhul, kui eelarvet käsitleval normil, millele TzBfG § 14 lõike 1 teise lause punkt 7 viitab, on piisavalt konkreetne, tähtajalise töölepingu sõlmimist õigustav eesmärk, mis on seotud eelkõige asjassepuutuva tegevuse ja selle läbiviimise tingimustega (vt Euroopa Kohtu 4. juuli 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑212/04: Adeneler jt, EKL 2006, lk I‑6057, kohtuotsuse resolutsiooni punkt 1)?
Kui vastus kolmanda küsimuse punktile a on jaatav:
b) kas tegemist on sellise piisavalt konkreetse eesmärgiga, kui eelarvet käsitlev seadus, antud juhul HG NRW [...] § 7 lõige 3, sätestab üksnes, et eelarvevahendid peavad olema määratud „abitöötaja” (Aushilfskraft) tähtajalise tegevuse jaoks?
Kui vastus kolmanda küsimuse punktile b on jaatav:
c) kas see kehtib ka juhul, kui „abitöötaja” (Aushilfskraft) tegevuse all nimetatud tähenduses ei mõisteta mitte ainult sellist tegevust, mille eesmärk on ajutiselt suurenenud töömahu katmine või ajutiselt äraoleva põhikohaga töötaja asendamine, vaid kui loetakse, et „abitöötajaga” (Aushilfskraft) on tegemist juba ka siis, kui töötajale tasutakse vahenditest, mis vabanevad sama ametikohta täitva töötaja ajutise äraoleku tõttu, kuigi „abitöötaja” (Aushilfskraft) täidab ülesandeid, mis kuuluvad tööandjale pidevalt vajalike tegevuste hulka ja millel puudub sisuline seos äraoleva töötaja ülesannetega, või
d) kas mõiste „abitöötaja” (Aushilfskraft) tõlgendamine kolmanda küsimuse punktis c kirjeldatud viisil on vastuolus tähtajalist tööd käsitleva raamkokkuleppe mõtte ja eesmärgiga, milleks on järjestikuste töölepingute kuritarvitusliku kasutamise vältimine, ja Angelidaki kohtuasjas (vt Euroopa Kohtu 23. aprilli 2009. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑378/07–C‑380/07: Angelidaki jt, EKL 2009, lk I‑3071, kohtuotsuse resolutsiooni punkt 2) sõnastatud põhimõttega, et tähtajalist tööd käsitleva raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punktiga a on vastuolus siseriikliku õigusnormi kohaldamine „nii[,] et järjestikuste tähtajaliste töölepingute uuendamist avalikus sektoris loetakse põhjendatuks „objektiivsete alustega” mainitud klausli tähenduses juba ainuüksi seetõttu, et nende lepingute sõlmimisel on aluseks võetud õigusnormid, mis võimaldavad niisuguste lepingute pikendamist, et katta teatud ajutist vajadust, samas kui tegelikult on see vajadus muutumatu ja kestev”?
Küsimus 4
Kas liikmesriik rikub tähtajalist tööd käsitleva raamkokkuleppe klausli 8 lõiget 3, kui ta viib seadusesse, mille ülesandeks on direktiivi 1999/70/EÜ ülevõtmine siseriiklikku õigusesse, üldisena kogu avaliku teenistuse jaoks sisse küsimuses 2 kirjeldatud, eelarvega seotud tähtajalise töölepingu sõlmimise aluse, mis siseriiklikus positiivses õiguses enne direktiivi 1999/70/EÜ vastuvõtmist kehtis võrreldaval kujul vaid väiksele osale avalikust teenistusest (kõrghariduse valdkond)? Kas selline rikkumine tähendab, et siseriiklikku normi ei tohi enam kohaldada?”
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
24. Käesoleva kohtuasjaga seotud eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 29. juunil 2010.
25. Sellele lisati seotud kohtuasi, mis hiljem uuesti eraldati.(6)
26. Land Nordrhein‑Westfalen, S. Jansen, Saksamaa valitsus ja Euroopa Komisjon on esitanud kirjalikud märkused.
27. Kõik nimetatud esitasid suulisi märkusi kohtuistungil, mis toimus 25. mail 2011.
V. Õiguslik analüüs
A. Järjestikuste tähtajaliste töölepingute pikendamise objektiivsete aluste olemasolu hindamine ajaliste tegurite alusel
28. Esimene küsimus puudutab seda, kas juhul, kui hinnatakse objektiivse aluse olemasolu direktiivile 1999/70 lisatud raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a tähenduses, tuleb vajadusel arvesse võtta enne vaidlusaluse töölepingu sõlmimist järjestikku sõlmitud tähtajaliste töölepingute arvu või kogukestust.
29. Eelotsusetaotluse põhjenduseks mainib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kelle analüüs näib kalduvat pigem esitatud küsimusele jaatava vastuse andmise poole, et Bundesarbeitsgericht (föderaalne töökohus)(7) on praegu arvamusel, et küsimus, kas tähtajalise töölepinguga töötaja töötas praeguse tööandja juures ka eelmiste tähtajaliste töölepingute raames, ei mõjuta objektiivsete aluste olemasolule antavat hinnangut. Ka suur hulk juba varem töötajaga sõlmitud tähtajalisi töölepinguid ei tähenda, et objektiivse aluse osas peaks esitama eriti rangeid nõudeid.(8)
30. On tõsi, nagu väidab Saksamaa valitsus, et sotsiaalpoliitika valdkonnas on liikmesriikidele jäetud kindel seadusandliku pädevuse määr. Vastavalt ELTL artiklile 151 jj (endine EÜ artikkel 136 jj) peavad ühenduse ja liikmesriikide poolt selles valdkonnas võetavad meetmed võtma arvesse riigiti kehtivate tavade mitmekesisust.(9) Näiteks sätestab direktiiv 1999/70, et liikmesriikidel on lai kaalutlusruum selliste meetmete vormi ja võtmise meetodite osas, mille abil rakendada direktiivile lisatud raamkokkulepet, kuna raamkokkuleppes määratakse üksnes kindlaks tähtajalise töö miinimumnõuded ja üldpõhimõtted.(10)
31. Siiski on selge, et ka neile jäänud pädevuse valdkondades peavad liikmesriigid tegutsema kooskõlas liidu õiguse sisu ja eesmärkidega, nagu nähtub eelkõige ELTL artikli 288 kolmandast lõigust (endine EÜ artikli 249 kolmas lõik).(11) Seega – ehkki tähtajalise töö raamkokkuleppe eesmärk on vastavalt pealkirjale üksnes sätestada selle valdkonna üldine raamistik – on see siiski tähelepanuväärselt mõjutanud liikmesriikide õigust, nagu nähtub Euroopa Kohtule kõnealuse teksti sätete tõlgendamise kohta esitatud arvukatest eelotsusetaotlustest.
32. Mõistete osas, mida on kasutatud raamkokkuleppes, kuid mida ei ole selles konkreetselt määratletud,(12) lubavad direktiiv 1999/70 ja kõnealune kokkulepe liikmesriikidel määratleda need mõisted kooskõlas siseriikliku õiguse või praktikaga, tingimusel et siseriikliku tasandi määratlused on kooskõlas raamkokkuleppe sisuga(13) ega kahjusta selle eesmärki ega kasulikku mõju.(14) Eelkõige ei ole klausli 5 lõike 1 punktis a määratletud, mida tähendavad „objektiivsed alused” selle sätte tähenduses. See, et raamkokkuleppe autorid ei ole andnud juhtnööre, on soodustanud ebakindlust kokkuleppe tähenduse ja ulatuse osas. Euroopa Kohus on otsustanud, et kõnealust mõistet tuleb tõlgendada, arvestades raamkokkuleppega taotletavaid eesmärke ning kõnealuse klausli konteksti.(15)
33. Käesoleval juhul on sätte – mille tõlgendamist palutakse – peamine eesmärk võidelda kuritarvituste vastu, mis võivad tuleneda tähtajaliste töölepingute pikaajalisest kasutamisest.(16) Sellega soovitakse vältida seda, et niisuguste lepingute kasutamine väljuks tavalisest kasutusvaldkonnast.
34. Täpsustan kohe, et raamkokkuleppe klausel 5 iseenesest ei keela pikendada samade poolte vahel sõlmitud tähtajalisi töölepinguid ka mitu korda. Selles nähakse ette üksnes selliste lepingute kasutamist piiravate meetmete võtmine,(17) et vältida olukorda, kus tähtajalisse töösuhtesse astunud isik jääb liiga kauaks ebakindlasse olukorda, mis võib tema positsiooni nõrgestada,(18) ja talle ei laiene kaitse, mida vallandamise vastu suunatud sätted pakuvad tähtajatu töölepingu alusel töötajatele.(19) Euroopa Kohus on rõhutanud, et töökoha stabiilsus on raamkokkuleppe kohaselt töötajate huvide kaitse keskne element.(20) Märgin, et ka Euroopa Liidu Avaliku Teenistuse Kohus järgib seda lähenemisviisi ning on otsustanud, et ehkki raamkokkuleppele alla kirjutanud pooled ei ole sätestanud töösuhte stabiilsust õiguse siduvaks üldpõhimõtteks, on see siiski üks kõnealuste poolte eesmärk.(21)
35. Ainult järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritahtlik kasutamine tööandja vajaduste tähtajatu täitmise tagamiseks on ebasoovitav ning seda tuleb takistada kõnealuses sättes ette nähtud meetme või meetmete võtmisega, kusjuures liikmesriikidel on kohustus neid rakendada, kuid ühtlasi võivad nad valida kolme meetmete rühma vahel.
36. Euroopa Kohus on oma praktikas küll suurt tähelepanu pööranud konkreetsele olukorrale, mis tuleneb tähtajaliste töölepingute järjestikusest sõlmimisest,(22) kuid ta ei ole veel kunagi võtnud seisukohta küsimuses, kas juhul kui hinnatakse, kas sellise töösuhte liigi kasuks otsustamisel oli objektiivne alus klausli 5 lõike 1 punkti a tähenduses, tuleb arvesse võtta ajalisi tegureid, mis ulatuvad kaugemale viimasest lepingust.
37. Selles osas jagan ma eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvamust, millega nõustuvad ka S. Jansen ja komisjon ning mille kohaselt ei ole kõnealuse klausli eesmärki – st järjestikuste tähtajaliste töölepingutega seotud kuritarvituste vältimist – võimalik saavutada, kui kõnealuse sätte rakendamiseks ei kehtestata seda rangemaid nõudeid „objektiivsetele alustele”, mida rohkem on arutluse all olevale töölepingule eelnenud tähtajalisi töölepinguid või mida pikem on olnud ajavahemik, mille jooksul asjaomane töötaja juba varem on töötanud järjestikuste tähtajaliste töölepingute alusel.
38. Tegelikult on nii, et mida pikem on ajavahemik, mille jooksul töötaja on juba töötanud järjestikuste tähtajaliste töölepingute alusel, seda suurem on tõenäosus, et tegemist on kuritarvitusega, eriti kui huvitatud isik on nii nagu käesolevas kohtuasjas(23) täitnud tööandjale pidevalt vajalikke tavapäraseid tööülesandeid juba mitu aastat järjest. Sellisel juhul on veelgi olulisem, et tööandja tõendaks, et ta on õigesti ja objektiivsetel alustel toiminud ning konkreetsemalt, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute alusel tehti tööd, mille järele oli tõepoolest ajutine, mitte pidev vajadus. Kui tööandja ei esita konkreetseid õigustavaid tõendeid, näib, et selliste töölepingute kasutamine oli kuritahtlik, kuna selle eesmärk oli anda struktuuriliselt vajalik töökoht isikule, kelle tööalane olukord jääb ebakindlaks, samas kui kõnealuse töökoha oleks võinud täita määramata tähtajaga töölepingu alusel püsivalt. Selleks et hinnata siseriiklike õigusnormide kooskõla raamkokkuleppe klausli 5 eesmärkidega, peavad siseriiklikud kohtud Euroopa Kohtu praktika kohaselt hindama järjestikuste tähtajaliste töölepingutega kaetud vajaduste „tegelikkust”, hoolimata kõnealustes õigusnormides sätestatud objektiivsetest alustest.(24)
39. Poolte vahel varem sõlmitud varasemaid töölepinguid arvestamata üksnes viimase töölepingu sõlmimise ajal valitsenud olukorra analüüsimisega ja selles nimetatud objektiivse aluse sisu kontrollimisega piirdumine – nagu soovitavad Land Nordrhein‑Westfalen ja Saksamaa valitsus – tähendaks raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a igasuguse kasuliku mõju kaotamist.(25) Meenutan, et eelduse kohaselt ei ole vaidlusalune tööleping eraldiseisev leping, vaid kuulub tähtajaliste töölepingute jadasse, kuna vastupidisel juhul ei kuuluks see kõnealuse sätte kohaldamisalasse.(26) Keelatud on just tähtajaliste töölepingute kuhjumine objektiivse aluseta, mitte selle lepinguvormi õiguspärane kasutamine tööandja poolt. Just tähtajaliste töösuhete katkematu üksteisele järgnemine(27) tähelepanuväärselt pika ajavahemiku jooksul ning see, et sama töötaja täidab regulaarselt samu tööülesandeid, olenemata sellest, keda ta asendab, annavad märku asjaomaste korduvate töölevõtmiste kuritarvituslikust olemusest. Seetõttu leian, et viimase töölepingu liidu õiguse nõuetega kooskõlas olemise hindamisel tuleb arvesse võtta kõiki sellega seotud asjaolusid, kaasa arvatud ajalisi.
40. Lõpuks lükkan ma tagasi Saksamaa valitsuse väite, mis puudutab klausli 5 lõike 1 sõnastust ning mille kohaselt juhul, kui raamkokkuleppe autorid oleksid soovinud, et objektiivse aluse olemasolu kontrollimisel arvestataks ajalisi kriteeriume, oleksid nad seda selgelt väljendanud.
41. Eelotsusetaotluse esitanud kohus omalt poolt on põhjendanud esimest eelotsuse küsimust märkusega, et tema arvates tuleb raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punktides a, b ja c kirjeldatud meetmeid pidada samaväärseks,(28) kuid et sellegipoolest erinevad lõike 1 punktides b ja c ette nähtud meetmed lõike 1 punktis a ette nähtud meetmetest selle poolest, et nende kohaldamisel on otseselt või vähemalt kaudselt tagatud see, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute sõlmimine ühe ja sama tööandja juures on lubatud vaid piiratud ajaperioodi vältel.
42. On tõsi, et kõnealuse teksti ülesehitus võib jätta mulje, et selles sätestatud piiravate meetmete rühmad peavad olema eraldiseisvad, kuna selles on ühtlasi sätestatud, et liikmesriigid peavad siseriiklikus õiguses ette nägema ühe või mitu nimetatud normatiivsetest võimalustest.
43. Kui otsustada sellise käsitlusviisi kasuks, siis võiks arvata, et klausli 5 lõike 1 punktis a sätestatud pikendamist õigustavate objektiivsete aluste olemasolu tingimuse hindamisel ei ole vaja arvesse võtta lõike 1 punktis b nimetatud järjestikuste tähtajaliste töösuhete maksimaalset kogukestust ega lõike 1 punktis c nimetatud selliste töölepingute pikendamiste arvu.
44. Mulle näib siiski, et raamkokkuleppes ei soovita klausli 5 lõikes 1 loetletud kolme liiki ennetavaid meetmeid üksteisest lahutada. Vastupidi: selles kutsutakse liikmesriike üles võtma oma äranägemise järgi „ühe või mitu [ettenähtud] meetmetest”. Kõnealused meetmed ei ole olemuselt alternatiivsed, st need ei välista üksteist vastastikku, vaid need täiendavad üksteist ning võivad esineda ka kõik koos,(29) et saavutada soovitav ennetamise eesmärk. Märgin, et praktikas ei ole sellise siseriikliku õigusnormi mõju, millega piiratakse töölepingute pikendamiste arvu, tõenäoliselt kuigi tõhus, kui seda ei täienda säte, milles nähakse lisaks ette iga uue lepinguperioodi maksimaalne kestus(30) ja vastupidi. Kuna samade poolte vahel sõlmitud tähtajaliste töölepingute kogukestuse ja arvuga seotud õiguspärasuse kriteeriumid, mis on ette nähtud viimases kahes sättes kolmest, on omavahel seotud,(31) siis arvan, et nende abil on võimalik tõhusalt tõlgendada ka esimest kriteeriumi.
45. Raamkokkulepet kohaldatakse kaudselt sätete kaudu, mis võetakse siseriiklikku õigusesse üle liikmesriikide ja/või sotsiaalpartnerite poolt, kellel on selleks ulatuslik tegutsemisruum. See ei ole siiski piiritu, kuna liikmesriigi tasandil võetavad meetmed ei tohi kahtluse alla seada raamkokkuleppe mõtet.(32) Seega tuleb objektiivse aluse mõistet tõlgendada kõiki asjakohaseid tegureid arvestades ning teleoloogiliselt. Selleks et hinnata sellise aluse olemasolu kohtuasjas, peab siseriiklik kohus seega analüüsima asjaomast töösuhet konkreetselt ja täies ulatuses. Lisaks peab ta tagama, et selle analüüsi tulemusel saavutataks kuritarvituste takistamise eesmärk. Ka selles osas on kõnealuste nõuete täitmine raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 kasuliku mõju eeltingimus.
B. Järjestikuste tähtajaliste töölepingute pikendamisel teatavale objektiivsele alusele tuginemise võimaluse andmine üksnes avaliku sektori tööandjatele
46. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib sisuliselt, kas liikmesriik võib raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 sätteid arvestades kehtestada järjestikuste tähtajaliste töölepingute sõlmimise objektiivse aluse, mis põhineb eelarvevahendite käsutatavuse ajalisel piiratusel ning mida võiksid kasutada üksnes avaliku sektori tööandjad.
1. Euroopa Kohtu varasem praktika
47. Kõigepealt tuleb meenutada, et nii direktiivi 1999/70 ja raamkokkuleppe sõnastusest kui ka nende ülesehitusest ja eesmärgist tuleneb, et neis sätestatud normid on mõeldud kohaldamiseks tähtajalistele töölepingutele ja töösuhetele, mis on sõlmitud nii riigiasutuste ja teiste avaliku sektori üksustega kui ka erasektori tööandjatega.(33)
48. Euroopa Kohus on möönnud, et kõnealusesse kahte kategooriasse kuuluvaid töösuhteid võib raamkokkuleppe klausli 5 tõlgendamise raames käsitleda erinevalt, ning on sõnastanud selle järgmiselt: „raamkokkuleppe klausliga 5 kui sellisega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik kohtleb erinevalt järjestikuste tähtajaliste töölepingute ja töösuhete kasutamise kuritarvitamist vastavalt sellele, kas need töölepingud või töösuhted sõlmiti erasektorisse või avalikku sektorisse kuuluva tööandjaga”.(34) Euroopa Kohus otsustas nii liikmesriikidele kõnealuse klausliga asjaomases valdkonnas jäetud kaalutlusõiguse tõttu,(35) kuid ei põhjendanud sellist vahetegemist era- ja avaliku sektori vahel.(36)
49. Märgin, et Euroopa Kohus on kasutanud üldist sõnastust, mis ei täpsusta, kas see kaalutlus kehtib raamkokkuleppe klausli 5 lõikele 1 või lõikele 2 või mõlemale. Ehkki mõlemad sätted puudutavad meetmeid, mille eesmärk on vältida järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitusi,(37) on nende ese erinev, kuna esimene lõige puudutab ennetavaid meetmeid, teine aga sanktsioonimeetmeid. Lisaks sätestavad need erinevad süsteemid, kuna esimene lõige sätestab, et liikmesriigid peavad kehtestama mõnda liiki juriidilised meetmed, kui vastavad meetmed siseriiklikus õiguskorras puuduvad, samas kui teine lõige sätestab üksnes, et liikmesriigid võivad määrata kindlaks, millistel tingimustel loetakse tähtajalisi töölepinguid „järjestikusteks” või määramata tähtajaga töölepinguteks.(38)
50. See varasem kohtupraktika ei võimalda otseselt vastata käesolevas kohtuasjas esitatud küsimusele, kuna Euroopa Kohtu varasemad otsused puudutavad õiguslikke sanktsioone, mida rakendatakse liikmesriigis juhul, kui järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid on kasutatud liigselt, käesolevas kohtuasjas on aga tegemist n‑ö eelneva probleemistikuga, st selliste objektiivsete aluste täpsustamisega, mille alusel võib lubada selliste töölepingute pikendamist raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a tähenduses. Teiste sõnadega on Euroopa Kohus siiani talle lahendamiseks esitatud kohtuasjades teinud otsuse erikohtlemise kohta, mida võidakse kohaldada avalikule sektorile kuritarvituse tagajärjena, käesoleval juhul tuleb sellist kohtlemist vaadelda võimaliku kuritarvituse võimaliku esinemise nurga alt.(39)
2. Teksti sõnastus
51. Raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 tõlgendamiseks tuleb kõigepealt analüüsida selle sõnastust. Avaliku ja erasektori töökohtade erineva kohtlemise sõnaselge lubatavuse väite toetuseks on Saksamaa valitsus kinnitanud, et kõnealune klausel kutsub liikmesriike üles arvestama „konkreetsete sektorite vajadusi” (prantsuskeelses versioonis „besoins de secteurs spécifiques”). Saksamaa valitsus lisab, et raamkokkuleppe üldkaalutluste punkt 10(40) ja raamkokkuleppe preambuli kolmas lõik(41) kinnitavad seda.
52. Raamkokkuleppe klausli 5 lõige 1 lubab liikmesriikidel küll selgelt arvestada teatavate sektorite erijooni, mis on omased nendest sektoritest tulenevale konkreetsele tegevusele. Klausliga sätestatud pandlikkuse eesmärk on võimaldada siseriiklike meetmete puhul arvestada teatava konkreetse töökeskkonna reaalse olukorraga. Siiski ei ole tekstis sõnaselgelt sätestatud, et avaliku sektori töökohad võiksid kuuluda sellist liiki sooduskorra alla.
53. Raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 eri keeleversioonide(42) alusel märgin, et saksakeelses tekstis on kasutatud väljendit „bestimmter Branchen”, mis sarnaneb soome- ja rootsikeelses tekstis kasutatud väljendiga ning mida võiks prantsuse keelde tõlkida kui „branches déterminées” (teatavad harud) ja mitte „secteurs spécifiques” (konkreetsed sektorid). Komisjon vastas kohtuistungil minu esitatud selleteemalisele küsimusele, et see sõnastus viitab pigem eri tegevusaladele, nagu tööstus, autotööstus, must metallurgia, pangandus, kindlustus või minu arvates ka terasetööstus, laevandus, jaekaubandus, tervishoid jne, kui jaotusele, mis võimaldab vastandada era- ja avalikku sektorit.
54. Mulle näib, et klauslis 5 kasutatud mõistet tuleb tõlgendada kollektiivse tööõiguse asjakohastele kriteeriumidele viidates, kuna majanduse mõistet „haru” kasutatakse eelkõige selleks, et määrata kindlaks kollektiivlepingute erialane kohaldamisala. Minu arvates ei täida üksnes eelarveõiguse või haldusõiguse sätetel põhinev eristamine selliseid kriteeriume.
55. Niisiis leian, et tööandja õiguslik staatus, st see, kas tegemist on eraõigusliku või avalik-õigusliku isikuga, ei oma olulist tähtsust kõnealuse klausli kohaldamisel.
3. Teksti eesmärk
56. Lisaks on tõsi, et sätte tõlgendamisel tuleb lisaks selle sõnastusele arvesse võtta ka seda ümbritseva teksti üldisi eesmärke ning selle vastuvõtmisel valitsenud konkreetset vaimsust.(43)
57. Eelotsusetaotluse esitanud kohus meenutab raamkokkuleppe üldkaalutluste punkti 6 sisu(44) ning rõhutab, et selles on sätestatud põhieeldus, mille kohaselt on määramata tähtajaga tööleping kokkuleppe vorm, millele töösuhted peavad põhimõtteliselt alust andma. Selline meelsus väljendab raamkokkuleppele alla kirjutanud poolte teatavat reservatsiooni tähtajalise töö suhtes, mida kinnitavad ka raamkokkuleppe põhilised sätted,(45) vastupidiselt suhtumisele, mis valitseb osalist tööaega käsitlevas raamkokkuleppes, mis pigem soosib nimetatud töösuhte vormi.(46) Loomulikult on võimalik sõlmida tähtajaline tööleping ning seda ka pikendada. Selline võimalus, mis kujutab endast erandit üldreeglist, peab siiski olema sätestatud piiratult, nagu on märgitud nimetatud üldkaalutluste punktis 8(47) ja raamkokkuleppe preambuli teises lõigus,(48) mida Euroopa Kohtu praktikas on esile tõstetud.(49)
58. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kindlaks teha, et TzBfG § 14 lõike 1 teise lause punkti 7 sätted ei muuda käesolevas asjas sisutühjaks aluspõhimõtet, mille kohaselt peavad määramata tähtajaga töölepingud olema ülekaalus, ega sea liidu õiguses sätestatud asjaomaste huvide vahelist tasakaalu ohtu seeläbi, et kõnealused sätted muudavad avaliku sektori tööandjatel liiga lihtsaks järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamise.(50)
59. Minu arvates ei ole ühtki õiguspärast põhjust, miks peaks näiteks kohaliku omavalitsuse töötaja olema määramata tähtajaga töölepingu alusel töötamise võimaluse osas erinevas olukorras kui eraõigusliku äriühingu või mittetulundusühingu töötaja, juhul kui asjaomaste isikute tööülesanded on samad. Seega ei peaks TzBfG § 14 lõike 1 teise lause punktis 7 implitsiitselt viidatud avalik sektor kuuluma mõiste „konkreetsed sektorid” alla raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 tähenduses, kuna samaseid tööülesandeid võivad täita nii avalikus sektoris kui ka erasektoris töötavad töötajad. Seega ei ole õigustatud see, kui kõnealuses artiklis nimetatud majanduslike asjaoludega analoogseid asjaolusid ei tunnustata objektiivsete alustena juhul, kui tegemist on erasektori tööandjatega.
60. Lisaks võiks raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a tõlgendamine nii, et sellega nähakse ette erikohtlemine avaliku sektori töökohtadele, kaasa tuua töötajate kaitstuse taseme üsna suure kõikumise liikmesriigiti, võttes arvesse erinevusi, mis esinevad eelkõige avalike ja eraõiguslike üksuste rolli osas avalike teenuste osutamisel.(51) Liidu õiguse eesmärki – st siseriiklike õigusnormide ühtlustamist – arvesse võttes ei oleks seega kuigi asjakohane lubada era- ja avaliku sektori puhul erinevat kohtlemist seoses järjestikuste tähtajaliste töölepingute sõlmimise objektiivsete alustega, kuna avaliku sektori mõiste ulatus varieerub liiga suurel määral sõltuvalt eri liikmesriikides kasutatavatest mõistetest, nii nagu Euroopa Kohus on juba rõhutanud.(52)
61. Veel näib mulle, et avaliku sektori tööandjad saavad põhikohtuasjas käsitletavatega sarnaste õigusnormide alusel õiguse, mis võib viia selleni, et nad kuritarvitavad tähtajaliste töölepingute sõlmimise võimalust, kuna kõnealused tööandjad, kes määravad ise kindlaks oma eelarve prioriteedid, saavad samuti ise luua aluse, mis õigustab sellise töölepingu sõlmimist, ning seega vabastada end kohustusest järgida tööõiguse peamisi põhimõtteid. Sellise kuritarvitamise ohu mõju on seda suurem, et on täheldatud tendentsi palgata avaliku sektori töökohtadele alaliste ametnike asemel järjest enam tähtajalise töölepinguga töötajaid, ning seda mitte üksnes Saksamaal, vaid enamikus Euroopa Liidu liikmesriikides.(53)
62. Saksamaa valitsus väidab sellele analüüsile vastu, et avaliku sektori tööandjatele ei ole seoses võimaliku objektiivse aluse määratlemisega antud eelist, kuna nende olukord ei ole võrreldav erasektori tööandjate olukorraga.(54) Land Nordrhein-Westfalen omalt poolt leiab, et sellise eelise andmine avaliku sektori tööandjatele on õigustatud niivõrd, kui see vastab asjakohaselt kõnealuste tööandjate konkreetsetele eelarvepiirangutele, mida on vaja tasakaalustada suurema pandlikkusega töötajate palkamisel. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on selles osas kahtlusi, kuid ta märgib, et avaliku sektori tööandjal on õigus võtta ainult eelarveõigusega kaetud lepingulisi kohustusi ning eelarved koostatakse tavaliselt piiratud ajavahemikuks.
63. Märgin siiski, et direktiivi 1999/70 vastuvõtmiseni viinud ettepanekus(55) on märgitud, et raamkokkuleppe klauslis 5 sätestatud „konkreetsete sektorite vajaduste” arvestamisest tulenev paindlikkus peab olema seotud „erilise tähelepanuga”, mida on pööratud „väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate konkreetsele olukorrale” raamkokkuleppe teksti koostamisel vastavalt EÜ artikli 137 lõikele 2 (nüüd ELTL artikkel 153).(56) Komisjon kinnitab kõnealuses ettepanekus, et raamkokkuleppe eri sätted, millele ta viitab, sh klausli 5 sätted, „näitavad tööturu osapoolte soovi jätta raamkokkuleppest tulenevate õiguste ja kohustuste rakendamise puhul teatav kaalutlusruum, mis peaks võimaldama võtta arvesse ühtaegu teatavate töötajate ja ettevõtjate sektorite ja kategooriate töötajate ja ettevõtjate ning eelkõige väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate konkreetseid vajadusi”.(57)
64. Direktiivi ettevalmistavatest materjalidest seevastu ei nähtu sugugi, et avalikule sektorile oleks klausli 5 koostamise raames ette nähtud erikohtlemine. Minu arvates ei ole kõnealuse sektori töökohad kuidagi traditsiooniliselt või olemuselt ajutised, vastupidiselt mõnele muule tegevusvaldkonnale.
65. Kõikidest eelnevatest kaalutlustest tuleneb minu arvates, et tähtajalise töö raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mille alusel on järjestikuste tähtajaliste töölepingute sõlmimine lubatud eelarvega seotud põhjustel, millele võib tugineda üksnes avalik sektor.
C. Järjestikuste tähtajaliste töölepingute pikendamisel eelarve piirangust tulenevale objektiivsele alusele tuginemise võimalus
66. Kolmas eelotsuse küsimus, mis jaguneb nelja ossa, käsitleb samuti seda, kuidas tõlgendada mõistet „objektiivsed alused” raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a tähenduses.
67. Sisuliselt küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas kõnealune klausel lubab selliste siseriiklike sätete kohaldamist nagu HG NRW § 7 lõike 3 esimene lause koostoimes TzBfG § 14 lõike 1 teise lause punktiga 7, mis võimaldavad pikendada järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid üksnes õigustusega, et töötajale makstakse palka tähtajalise töö tasustamiseks ette nähtud eelarvevahenditest.
68. Eelkõige soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas HG NRW § 7 lõike 3 esimeses lauses sisalduvad kriteeriumid, mis puudutavad eelkõige „töökoht[i,] [mille] täitmiseks võib […] rakendada [abitöötajaid (Aushilfskräften)]”, vastavad piisavalt eri tingimustele, mis Euroopa Kohtu praktika kohaselt võimaldavad iseloomustada objektiivse aluse olemasolu raamkokkuleppe klausli 5 tähenduses, ning ühtlasi kõnealuse kokkuleppe eesmärgile. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et Bundesarbeitsgericht on otsustanud, et TzBfG kohaldamisel ei ole tingimata vajalik, et ajutiselt äraoleva põhitöötaja ja tähtajalise töölepingu alusel tööle võetud töötaja tööülesanded – mis tõenäoliselt kuuluvad tegelikult tööandjale pidevalt vajalike tegevuste hulka – oleksid omavahel seotud.(58) Kolmanda eelotsuse küsimuse üksikasjade osas viitan siinkohal eespool täielikult esitatud sõnastusele.
69. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast nähtub, et raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punktis a ette nähtud järjestikuste tähtajaliste töölepingute pikendamise objektiivset alust tuleb tõlgendada nii, et sellega on mõeldud täpseid ja konkreetseid asjaolusid, mis iseloomustavad kindlaksmääratud tegevust ning on seega loomult sellised, et õigustavad järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamist selles konkreetses olukorras. Sellised asjaolud võivad tuleneda eelkõige tööülesannete eripärast, mille täitmiseks asjassepuutuvad lepingud on sõlmitud, ning nimetatud tööülesannete olemuslikest joontest, või kui see on asjakohane, siis liikmesriigi sotsiaalpoliitika õiguspärase eesmärgi täitmise vajadustest.(59)
70. Objektiivne alus, millele tööandja viitab, peab olema otseselt seotud tähtajalise töölepingu alusel tööle võetud töötaja täidetavate põhimõtteliselt ajutiste tööülesannetega. Õiguspoolest tekitab selline puhtformaalne õigusnorm, milles ei ole järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamist õigustava alusena konkreetselt nimetatud objektiivseid tegureid, mis seonduksid asjassepuutuva tegevuse iseärasuste ja töö teostamise tingimustega, reaalse ohu, et viidatud tüüpi lepinguid võidakse kuritarvitada, ega ole seega vastavuses raamkokkuleppe eesmärgi ja kasuliku mõjuga.(60)
71. Käesoleval juhul leian nagu S. Jansen ja komisjon, et HG NRW § 7 lõike 3 esimese lause sätted koostoimes TzBfG § 14 lõike 1 teise lause punkti 7 sätetega, mis põhjendavad tähtajaliste töölepingute kasutamist üksnes selleks ette nähtud eelarvevahendite olemasoluga, on sõnastatud liiga üldiselt ja abstraktselt, ilma tegeliku seoseta lepingu objektiks olevate tööülesannete sisu ja täitmise tingimustega. Selle kohta märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et HG NRW § 7 lõige 3 viitab tähtajalise töölepingu alusel tööle võetava töötaja tegevusele üksnes mõiste „abitöötaja” (Aushilfskraft) kasutamisega. Leian, et kõnealune eelarvet käsitlev säte ei ole üksinda selline piisavalt konkreetne tähtajaliste lepingute kasutamise põhjendus, mida nõuab Euroopa Kohtu praktika, kuna töölevõetava isiku tööülesanded ei ole selgelt määratletud või määratletavad. Sedalaadi sätted ei võimalda kontrollida, kas sellel konkreetsel juhul on tähtajalise töölepingu pikendamine tõepoolest asjakohasem kui selle muutmine määramata tähtajaga töölepinguks töösuhte põlistamisena.
72. Märgin, et põhikohtuasjas ei ole viimase tähtajalise töölepingu aluseks mitte üheainsa puuduva töötaja ajutine asendamine, vaid selliste eelarvevahendite kasutamine, mis on vabanenud seetõttu, et mitu Landgericht Kölni töötajat on otsustanud võtta eripuhkuse või töötada osalise koormusega. Ilmselgelt kasutatakse seda avanenud võimalust selleks, et palgata S. Jansen täitma nimetatud tööandja pidevaid vajadusi, mitte seetõttu, et huvitatud isikule antavad tööülesanded oleksid olemuselt või üksikasjadelt kuidagi erilised.
73. Lisaks võivad kõnealuste sätete ebaselgus ja vabadus, mis need jätavad avaliku sektori tööandjatele, võimaldada kuritarvitusi, mida püütakse raamkokkuleppega tõkestada, kuna nagu komisjon rõhutab, ei ole eelarveõigusel põhinev töölepingu kestuse piiramine väline asjaolu, vaid asjaolu, mida seadusandja saab mõjutada ja muuta, seega siis sisemine asjaolu, mida saab oma tahtmist mööda kujundada.
74. Märgin lõpuks, et kõnealused eelarvekaalutlused ei kuulu selliste sotsiaalpoliitika eesmärkide hulka, mida tööõiguses kohaldatakse.(61) Seega ei saa järeldada, et põhikohtuasja kontekstis õigustaksid järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamist konkreetsed sellise õiguspärase eesmärgi taotlemisest tulenevad asjaolud vastavalt Euroopa Kohtu praktikale.(62)
75. Täiendava võimalusena täpsustan, et minu arvates ei ole võimalik seda analüüsi, mis on tehtud mõistet „objektiivne alus” raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a tähenduses puudutava kohtupraktika alusel, täiendada kõnealuse kokkuleppe klauslis 4 sisalduva mõiste „objektiivsed põhjused”(63) tõlgendamist puudutava kohtupraktika ülevõtmisega, nagu arutati kohtuistungil. Euroopa Kohus on tõepoolest tunnistanud kõnealuses kahes klauslis esinevate mõistete lähedust ning on neid sarnaselt määratlenud,(64) järgides analoogilist arutluskäiku.(65)
76. Klauslis 4, mis puudutab „diskrimineerimiskeelu põhimõtet”, on „objektiivsete põhjuste” täpsustus siiski sätestatud kontekstis, mis oluliselt erineb klausli 5 kontekstist, mis käsitleb „meetmeid [tähtajaliste töölepingute] kuritarvituste vältimiseks”. „Objektiivsete põhjuste” ja „objektiivsete aluste” ese kõnealustes klauslites ei ole seega sama. Lisaks näib mulle, et sarnaste mõistete lähendamine võib viia tautoloogiani. Tõlgendusest, mis Euroopa Kohus on andnud ühele neist mõistetest, ei saa minu arvates tuleneda hindamiskriteeriumid, mida saab kasutada täpselt samamoodi teise mõiste puhul, kuna vaatamata üldiselt sarnasele tähendusele, viitavad need mõisted erinevatele referentidele. Oluline on niisiis kindlaks määrata, millised asjaolud on „objektiivsed põhjused” klausli 4 kohaselt või „objektiivsed alused” klausli 5 kohaselt.
77. Eelkõige näib mulle, et raamkokkuleppe klausliga 4 sõnastatud põhimõtet, mille kohaselt „range personalijuhtimine [on] seotud eelarveliste kaalutlustega, mis diskrimineerimist ei õigusta”,(66) ei saa sellisena üle võtta otsustamaks, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute sõlmimist ei peaks saama õigustada eelarvega seotud kaalutlustega. Minu arvates ei saa süstemaatiliselt – nii nagu diskrimineerimise puhul – välistada, et puhtalt majanduslikud põhjused võivad õigustada korduvat tähtajaliste töölepingute sõlmimist. Leian, et raamkokkuleppe klausli 5 eesmärgiga ei ole muidugi kooskõlas see, et tööandja võib üldiselt viidata eelarvepiirangutele kui „objektiivsetele alustele”. Siiski näib mulle õiguspärane võimalus võtta majanduslikke piiranguid arvesse juhul, kui need on seotud muude põhjustega, mis tulenevad näiteks sotsiaalpoliitika eesmärkidest, hariduse edendamisest või keskkonnakaitsest ning mille aluseks on riigi juhtnöörid. Niisiis, kui teatav eelarverida on ette nähtud näiteks noorte töötute tööturule naasmise soodustamiseks, peaks avaliku sektori tööandjal olema võimalus õigustada huvitatud isikutega järjestikuste tähtajaliste töölepingute sõlmimist sellise eelarvesuunaga, mille põhjus on selge ning mille mõju on ajaliselt piiratud.
78. Raamkokkuleppe klausli 5 lõike 1 punkti a tõlgendamist käsitlevat Euroopa Kohtu praktikat arvestades on minu arvates veelgi olulisem see, et siseriiklik kohus kontrollib, et esitatud õigustusel on tõepoolest otsene ja tegelik põhjuslik seos asjaomaste järjestikuste tähtajaliste töölepingute alusel tööle võetud töötaja tegevusega.
79. Igal juhul, võttes arvesse põhikohtuasjas käsitletavate sarnaste õigusnormide ebatäpset ja ebakonkreetset sisu, leian, et Euroopa Kohus peaks eitavalt vastama kolmanda eelotsuse küsimuse esimesele osale, mis on esitatud punktis a.
80. Minu arvates ei ole järelikult vaja vastata kolmele täiendavale küsimusele, mis on esitatud punktides b, c ja d.
D. Nn mittevähendamise klausel
81. Neljanda eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt, kas Saksa positiivne õigus(67) võib rikkuda raamkokkuleppe klausli 8 lõiget 3 seetõttu, et eelarvepiirangust tulenev järjestikuste tähtajaliste töölepingute sõlmimise põhjendus laienes kogu avalikule sektorile, mitte enam üksnes kõrghariduse valdkonnale sarnaselt direktiivi 1999/70 jõustumisele eelnenud ajaga, nagu väidetakse eelotsusetaotluses. Lisaks soovib kõnealune kohus teada, millised õiguslikud järeldused peab ta tegema siseriikliku õiguse kohaldamise kohta võimaliku vastuolu korral kõnealuse mittevähendamise klausli sätetega.
1. Raamkokkuleppe klausli 8 lõike 3 tõlgendamine
82. Raamkokkuleppe klausli 8 lõige 3 sätestab, et kokkuleppe rakendamine ei õigusta töötajate üldise kaitstuse taseme alandamist kokkuleppega reguleeritavas valdkonnas.
83. Kõigepealt täpsustan, nagu ma olen eelneva kohtuasja raames juba maininud(68) ja nagu käesoleval juhul rõhutab Saksamaa valitsus, et tegemist on klausliga, mis sätestab õigusliku reformi õigustuseks esitatud põhjenduste läbipaistvuse kohustuse, mitte stand-still-klausliga.
84. Võttes arvesse asjaolu, et raamkokkuleppe sätted kujutavad endast vaid miinimumnõudeid, on liikmesriikide sekkumine selles valdkonnas endiselt lubatud selleks, et võtta vastu või säilitada varasema õiguse sätetest soodsamaid sätteid või isegi alandada kaitstuse taset, tingimusel et raamkokkuleppega ette nähtud minimaalne kaitstuse tase säilitatakse ning kõnealuse kaitstuse taseme alandamine ei ole üldine.
85. Raamkokkuleppe klausli 8 lõikega 3 ei keelata siseriiklikus õiguses tähtajaliste lepingute valdkonnas sätestatud kaitse vähendamist. Selline vähendamine on lubatud tingimusel, et järgitakse kaht kumulatiivset tingimust,(69) millest omakorda järeldub, et ühe tingimuse täitmata jätmisest piisab selleks, et siseriiklikud õigusnormid ei oleks kooskõlas raamkokkuleppe klausli 8 lõikes 3 sätestatud keeluga.(70) Need kriteeriumid on järgmised:
– ühelt poolt, selleks et see oleks lubatud, ei või kaitstuse taseme alandamine olla seotud raamkokkuleppe rakendamisega(71) – see takistab liikmesriikidel viitamast direktiivi ülevõtmise kohustusele siseriiklikus õiguses tehtavate muudatuste n‑ö ettekäändena;(72)
– teiselt poolt ei või see avaldada kahjulikku mõju tähtajaliste töötajate kaitstuse üldisele tasemele ning seda kriteeriumi tuleb hinnata nende töötajate arvu alusel, keda reform puudutab,(73) ja kõikide kaitsvate õigusnormide alusel, kuna kaitstuse taseme vähendamist võib üldiselt kompenseerida muude pakutavate tagatistega.(74)
86. Kõnealustest kriteeriumidest esimese kohaldamine käesoleval juhul nõuab seda, et vaidlusaluste õigusnormidega tehtud muudatuse eesmärk oleks tõepoolest olnud direktiivi 1999/70 ja sellele lisatud raamkokkuleppe ülevõtmine, kusjuures tuleb täpsustada, et seejuures võib arvesse võtta ka hilisemaid siseriikliku õiguse sätteid, millega täiendatakse või muudetakse algset ülevõtmise seadust.
87. Land Nordrhein‑Westfaleni ja Saksamaa valitsuse arvates see aga nii ei ole. Mõlemad viitavad direktiivile 1999/70 eelnevale kohtupraktikale ning kinnitavad, et positiivses õiguses oli vaidlusalune eelarvega seotud põhjendus lubatud juba enne TzBfG ja eelkõige selle § 14 lõike 1 teise lause jõustumist. Nad väidavad, et kõnealuse teksti puhul on tegemist üksnes Bundesarbeitsgerichti praktika kodifitseerimisega, mitte selle laiendamisega. Vastupidiselt eelotsusetaotluse esitanud kohtu väidetele väidavad Land Nordrhein‑Westfalen ja Saksamaa valitsus, et eelarvepiiranguga seotud põhjendust kohaldati juba varem kogu avalikule teenistusele. Selle väite toetuseks tutvustab Saksamaa valitsus TzBfG vastuvõtmiseni viinud ettevalmistavaid materjale, tsiteerides seaduseelnõu asjakohaseid lõike.
88. Komisjon omakorda leiab, et vaidlusaluste sätete ja direktiivi 1999/70 ülevõtmise vahel ei ole mingit seost ning et igal juhul ei ole Saksa seadusandja vaidlusaluse reformi õigustamiseks sõnaselgelt viidanud ülevõtmise kohustusele. Seetõttu jagab komisjon Land Nordrhein-Westfaleni ja Saksamaa valitsuse arvamust, et TzBfG vaidlusalused sätted ei ole liidu õigusega vastuolus. Ainult S. Jansen on vastupidisel arvamusel.
89. Igal juhul kuulub esimese kriteeriumi täitmise hindamine, mis eeldab Saksamaa positiivse õiguse kujunemise analüüsi, eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse, isegi kui ta peab selle käigus toetuma Euroopa Kohtu praktikas esitatud juhtnööridele.
90. Kui käesoleval juhul kohaldatakse teist kriteeriumi, mis tähendab, et esimene kriteerium peab eelotsusetaotluse esitanud kohtu analüüsi kohaselt olema täidetud, siis peaks vaidlusaluste õigusnormidega tehtud muudatuse tagajärg olema tähtajaliste töötajate kaitse üldise taseme alandamine.
91. S. Janseni arvates on kõnealune tase varasemate õigusnormidega võrreldes märkimisväärselt alanenud, kuna tähtajaliste lepingute sõlmimine eelarvega seotud põhjenduse alusel on nüüd võimalik süstemaatiliselt kogu avalikus sektoris, olenemata selliste lepingute alusel tööle võetud töötaja tööülesannete kestusest ja sisust.
92. Saksamaa valitsus seevastu leiab, et algselt üksnes kõrghariduse valdkonnas kehtinud eelarvega seotud põhjenduste kohaldamisala laiendamise kodifitseerimisega selgitas TzBfG siseriikliku positiivse õiguse sisu ning parandas seega tähtajalised töölepingud sõlminud töötajate kaitset.
93. Ka nende üksteisele vastukäivate seisukohtade tõttu on just Landesarbeitsgericht Kölni ülesanne määrata kindlaks, kas teine raamkokkuleppe klausli 8 lõike 3 kohaldamisele seatud tingimustest on käesoleval juhul täidetud, võttes arvesse, et kõnealuse klausli kohaldamisalasse võib kuuluda üksnes selline vähendamine, mis mõjutab tähtajalisi töölepinguid puudutavaid siseriiklikke õigusnorme tervikuna. Sellega seoses peab kõnealune kohus eelkõige kontrollima, kas põhikohtuasjas käsitletav reform puudutab olulist osa asjaomases liikmesriigis tähtajalise lepingu alusel töötavatest töötajatest, ning võrdlema reformi ulatust kõnealuse töötajate kategooria kaitse tagamiseks TzBfG‑s ette nähtud muude tagatistega.(75)
2. Õiguslikud tagajärjed võimaliku vastuolu puhul raamkokkuleppe klausli 8 lõikega 3
94. Landesarbeitsgericht Kölni viimane küsimus on, kas ta peab jätma siseriikliku õigusnormi kohaldamata juhul, kui see osutub raamkokkuleppe klausli 8 lõikega 3 vastuolus olevaks.
95. Euroopa Kohtu praktikast nähtub selgelt(76) ning minagi olen eelnevates ettepanekutes maininud,(77) et kõnealusel klauslil ei saa olla vahetut õigusmõju, mis käesoleval juhul oleks vertikaalne. Land Nordrhein‑Westfalen meenutab, et raamkokkuleppe klausel 8 ei kehtesta liikmesriikidele konkreetseid kohustusi ning isik ei saa sellele siseriiklikus kohtus tugineda, vastupidiselt näiteks raamkokkuleppe klausli 4 lõikele 1, mis oma sisu poolest näib olevat tingimusteta ja selleks otstarbeks piisavalt täpne.(78)
96. Järelikult ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtul otsest kohustust jätta kohaldamata siseriikliku õiguse sätted, mille sisu on vaidlustatud raamkokkuleppe klausli 8 lõike 3 alusel.
97. Kuna ELTL artikli 288 kolmanda lõigu (endine EÜ artikli 249 kolmas lõik) kohaselt on iga siseriiklik kohus kohustatud tõlgendama siseriiklikku õigust vastavalt liidu õiguse nõuetele, peab ka Landesarbeitsgericht Köln tegema nii, nagu Euroopa Kohus on korduvalt sedastanud.(79) Eelkõige tähendab see, et kõnealune kohus tõlgendab vaidlusaluseid õigusnorme võimalikult suures ulatuses raamkokkuleppe asjakohaste sätete sõnastust ja eesmärki arvestades, et saavutada sellega sätestatud eesmärk.(80)
VI. Ettepanek
98. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Landesarbeitsgericht Kölni esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Nõukogu 28. juuni 1999. aasta direktiivile 1999/70/EÜ (milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta) lisatud 18. märtsil 1999 sõlmitud raamkokkuleppe tähtajalise töö kohta klausli 5 lõike 1 punkti a tuleb tõlgendada nii, et selleks et hinnata objektiivse aluse olemasolu kõnealuse klausli tähenduses, võib siseriiklik kohus arvesse võtta kontrollitava töölepingu pikendamisele eelnenud tähtajaliste töölepingute arvu ning selle ajavahemiku pikkust, mille vältel asjaomane töötaja järjestikuste tähtajaliste töölepingute alusel eelnevalt töötas;
2. Kõnealuse raamkokkuleppe klausli 5 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui hinnates objektiivse aluse olemasolu nimetatud klausli tähenduses, tehakse vahet avaliku sektori ja erasektori vahel;
3. Kõnealuse raamkokkuleppe klausli 5 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised õigusnormid nagu põhikohtuasjas käsitletavad, mille aluseks on eelarvega seotud põhjused, mis on liiga üldised ega rahulda seetõttu Euroopa Kohtu praktikas kindlaks määratud nõudeid selliste objektiivsete aluste kohta, mis kõnealuse sätte tähenduses õigustavad tähtajaliste töölepingute pikendamist;
4. Liikmesriik rikub tõenäoliselt kõnealuse raamkokkuleppe klausli 8 lõike 3 sätteid, kui ta lisab siseriiklikku õigusesse tähtajaliste töölepingute kasutamise põhjuse, mis tuleneb eelarvest ning mida kohaldatakse üldiselt kogu avalikule sektorile, samas kui enne direktiivi 1999/70 vastuvõtmist kohaldati seda põhjust võrreldaval kujul siseriiklikus positiivses õiguses üksnes osale avalikust sektorist, juhul kui – ning seda peab kontrollima siseriiklik kohus:
– ühelt poolt õigustatakse sellise muudatuse tegemise sätetes seda muudatust direktiivi ülevõtmisega siseriiklikku õigusse,
– ja teiselt poolt toob kõnealune muudatus kaasa tähtajaliste töötajate kaitstuse üldise taseme alandamise, mida hinnatakse puudutatud töötajate arvu ja kõikide tähtajalisi töölepinguid käsitlevate siseriiklike õigusnormide alusel.
Kui siseriiklik kohus peaks nimetatud hindamiskriteeriumide alusel jõudma järeldusele, et asjaomane siseriiklik õigusnorm ei vasta raamkokkuleppe klausli 8 lõike 3 sätetele, ei too see kaasa mitte kohustust jätta asjaomane õigusnorm kohaldamata, vaid kohustuse tõlgendada seda liidu õigusega kooskõlas.