CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
EVGENI TANCHEV
presentate il 23 novembre 2017(1)
Causa C‑541/16
Commissione europea
contro
Regno di Danimarca
(«Inadempimento di uno Stato membro ai propri obblighi – Trasporto di merci su strada – Regolamento (CE) n. 1072/2009 – Articolo 2, paragrafo 6 – Nozione di trasporto di cabotaggio – Articolo 8, paragrafo 2 – Numero massimo di tre trasporti di cabotaggio entro sette giorni dall’ultimo scarico di un trasporto internazionale – Norma nazionale che consente un trasporto di cabotaggio con più punti di carico oppure più punti di scarico, ma non entrambi – Valore giuridico delle “Domande e Risposte” adottate dalla Commissione e pubblicate sul suo sito Internet, che non sono state votate dal Comitato per i trasporti su strada»)
1. La prestazione di servizi di trasporto internazionale di merci su strada all’interno dell’Unione europea non è soggetta a quote o limitazioni quanto al volume o alla frequenza dei servizi (2). Il cabotaggio, definibile come la prestazione di servizi di trasporto nazionale di merci su strada, è invece soggetto a limitazioni se effettuato da trasportatori non residenti. Mentre alla prestazione di servizi di cabotaggio da parte di trasportatori non residenti non si applicano quote, a norma dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009, questi possono effettuare solo un massimo di tre trasporti di cabotaggio successivi a un trasporto internazionale da un altro Stato membro o da un paese terzo. I suddetti tre trasporti, inoltre, devono essere effettuati entro sette giorni dallo scarico del trasporto internazionale.
2. L’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009, noto come la regola dei «tre in sette» (3), è oggetto di interpretazioni differenti a livello nazionale (4). Sono sorte difficoltà soprattutto relativamente al conteggio dei trasporti di cabotaggio.
3. Nel caso di specie, le disposizioni nazionali oggetto di esame sono le norme danesi ai sensi delle quali un trasporto di cabotaggio può comportare più punti di carico oppure più punti di scarico, ma non entrambi.
4. La Commissione europea, dal canto suo, ritiene che un trasporto di cabotaggio possa comportare più punti di carico e più punti di scarico. Essa, pertanto, ha proposto ricorso dinanzi alla Corte ai sensi del secondo comma dell’articolo 258 TFUE, chiedendo che la Corte dichiari che il Regno di Danimarca è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del regolamento n. 1072/2009 poiché si rifiuta di considerare come trasporto di cabotaggio un trasporto avente più punti di carico e più punti di scarico.
5. Devo evidenziare che, mentre in Danimarca il cabotaggio occupa una quota esigua del trasporto di merci su strada (5) e il cabotaggio illegale è limitato (6), l’interpretazione della regola dei «tre in sette» può comunque essere rilevante per il suddetto Stato membro, atteso che la Danimarca sembra essere particolarmente colpita dal cosiddetto «cabotaggio sistematico», per cui «i trasportatori impiegano la maggior parte del loro tempo effettuando trasporti nazionali in un altro paese dell’Unione». Ciò sembra essere dovuto ai salari relativamente elevati che sono corrisposti ai trasportatori in Danimarca (7) e, presumibilmente, alla geografia di detto Stato membro.
I. Quadro giuridico
A. Diritto dell’Unione europea
6. L’articolo 2 del regolamento n. 1072/2009 dispone quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento s’intende per:
(…)
6. “trasporti di cabotaggio”: trasporti nazionali di merci effettuati per conto terzi, a titolo temporaneo, in uno Stato membro ospitante, in conformità del presente regolamento;
(…)».
7. L’articolo 8 del regolamento n. 1072/2009 dispone quanto segue:
«1. Qualsiasi trasportatore di merci su strada per conto terzi che sia titolare di una licenza [dell’Unione] e il cui conducente, se cittadino di un paese terzo, è munito di un attestato di conducente è ammesso, alle condizioni fissate dal presente capo, ad effettuare trasporti di cabotaggio.
2. Una volta consegnate le merci trasportate nel corso di un trasporto internazionale in entrata, i trasportatori di merci su strada di cui al paragrafo 1 sono autorizzati ad effettuare, con lo stesso veicolo oppure, se si tratta di veicoli combinati, con l’autoveicolo dello stesso veicolo, fino a tre trasporti di cabotaggio successivi al trasporto internazionale da un altro Stato membro o da un paese terzo allo Stato membro ospitante. L’ultimo scarico nel corso di un trasporto di cabotaggio prima di lasciare lo Stato membro ospitante deve avere luogo entro sette giorni dall’ultimo scarico nello Stato membro ospitante nel corso del trasporto internazionale in entrata.
Entro il termine di cui al primo comma, i trasportatori di merci su strada possono effettuare in qualsiasi Stato membro alcuni o tutti i trasporti di cabotaggio ammessi a norma del primo comma, purché siano limitati ad un trasporto per Stato membro entro tre giorni dall’ingresso del veicolo vuoto nel territorio dello Stato membro in questione.
(…)».
B. Normativa danese
8. Il punto 3 delle linee guida relative alle norme in materia di cabotaggio su strada di cui al regolamento n. 1072/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio che fissa norme comuni per l’accesso al mercato internazionale del trasporto di merci su strada (8) (in prosieguo: le «linee guida sul cabotaggio»), pubblicate dal Trafikstyrelsen (Ufficio dei trasporti) sul proprio sito Internet il 21 maggio 2010, così recita:
«Si definisce trasporto di cabotaggio un trasporto nazionale di merci dal carico delle stesse sino alla loro consegna presso il destinatario, come specificato nella lettera di vettura. Un trasporto può riguardare più punti di carico oppure più consegne.
(…)».
II. Procedimento precontenzioso
9. Con lettere del 9 settembre e del 2 ottobre 2013, la Commissione chiedeva al Regno di Danimarca, nell’ambito di una procedura «EU pilot» (9), di fornire informazioni sulla disciplina nazionale relativa al cabotaggio. Il Regno di Danimarca rispondeva con lettere del 18 novembre e del 12 dicembre 2013.
10. L’11 luglio 2014 la Commissione, insoddisfatta delle suddette risposte, inviava al Regno di Danimarca una lettera di diffida asserendo, in particolare, che il suddetto Stato membro aveva violato gli articoli 2 e 8 del regolamento n. 1072/2009. La Commissione era dell’avviso che le linee guida sul cabotaggio, in base alle quali un trasporto di cabotaggio può avere più punti di carico oppure più punti di scarico, ma non entrambi, fossero incompatibili con le suddette disposizioni, le quali non fissavano un numero massimo di punti di carico o scarico.
11. Con lettera del 9 settembre 2014 il Regno di Danimarca presentava le sue osservazioni in merito alla lettera di diffida.
12. Il 25 settembre 2015 la Commissione inviava al Regno di Danimarca un parere motivato. La Commissione sosteneva in particolare che la definizione di trasporto di cabotaggio, secondo cui erano possibili più punti di carico oppure più punti di scarico, era incompatibile con l’articolo 2, paragrafo 6, e con l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009.
13. Con lettera del 25 novembre 2015 il Regno di Danimarca presentava le sue osservazioni in merito al parere motivato.
14. Non convinta dagli argomenti presentati dal Regno di Danimarca, la Commissione ha proposto il presente ricorso il 25 ottobre 2016.
III. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
15. La Commissione chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Danimarca è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 2, paragrafo 6, e dell’articolo 8 del regolamento n. 1072/2009 e di condannare il Regno di Danimarca alle spese.
16. Il Regno di Danimarca chiede alla Corte di respingere il ricorso in quanto ritiene di non avere violato le disposizioni del regolamento n. 1072/2009 relative al cabotaggio. Il Regno di Danimarca chiede inoltre la condanna della Commissione alle spese.
17. Sono state presentate osservazioni scritte da parte della Commissione e del Regno di Danimarca. All’udienza dell’11 ottobre 2017 sono state sentite le difese orali del Regno di Danimarca e della Commissione.
IV. Analisi
A. Argomenti delle parti
18. La Commissione sostiene che il Regno di Danimarca, nel consentire che un trasporto di cabotaggio abbia più punti di carico oppure più punti di scarico, ma non entrambi, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 2, paragrafo 6, e dell’articolo 8 del regolamento n. 1072/2009.
19. In primo luogo la Commissione afferma che l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 non stabilisce un numero massimo di punti di carico e/o di scarico nell’ambito del medesimo trasporto di cabotaggio. Un trasporto, pertanto, può avere un numero qualsiasi di punti di carico e/o di scarico. Conseguentemente, le linee guida sul cabotaggio, in base alle quali un trasporto di cabotaggio può avere diversi punti di carico oppure diversi punti di scarico, ma non entrambi, aggiungono una nuova condizione a quelle stabilite nel regolamento n. 1072/2009. Il suddetto regolamento limita infatti il numero di trasporti di cabotaggio che possono essere effettuati successivamente a un trasporto internazionale. Esso non limita il numero di punti di carico e/o scarico di un trasporto di cabotaggio.
20. In secondo luogo, la Commissione sostiene che la definizione di trasporto di cabotaggio è disciplinata in modo esauriente all’articolo 2, paragrafo 6 e all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009. Conseguentemente, gli Stati membri non hanno alcuna discrezionalità sotto questo profilo. Vi è una sola interpretazione possibile della nozione di trasporto di cabotaggio. Detta interpretazione è rinvenibile in un documento adottato dalla Commissione sotto forma di domande e risposte (in prosieguo: le «Domande e Risposte») (10), reperibile in inglese sul sito Internet della Direzione generale della Mobilità e dei trasporti della Commissione. Detto documento è vincolante per tutti gli Stati membri. Sotto questo profilo, è irrilevante che il Comitato per i trasporti su strada, composto dai rappresentanti degli Stati membri, non abbia votato il suddetto documento, atteso che non era previsto alcun voto.
21. In terzo luogo, la Commissione riconosce che il Comitato per i trasporti su strada aveva ritenuto inizialmente che un trasporto di cabotaggio potesse comportare solamente «diversi punti di carico oppure diverse consegne». Detta posizione, tuttavia, era stata adottata nel corso della riunione del suddetto comitato del 17 novembre 2009, ossia prima che il regolamento n. 1072/2009 diventasse applicabile. Una volta entrati in vigore gli articoli 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009, il 14 maggio 2010 (11), sono sorti problemi circa la definizione di trasporto di cabotaggio. Pertanto, tale aspetto è stato discusso nuovamente dal Comitato per i trasporti su strada nella riunione del 25 ottobre 2010. Durante la suddetta riunione i rappresentanti degli Stati membri hanno raggiunto un accordo. Essi hanno concluso che un trasporto di cabotaggio può comportare «diversi punti di carico, diversi punti di consegna oppure diversi punti di carico e di consegna, a seconda dei casi». La suddetta interpretazione della nozione di trasporto di cabotaggio è stata successivamente pubblicata dalla Commissione sotto forma del documento Domande e Risposte cui si è fatto riferimento supra.
22. In quarto luogo, secondo la Commissione non è sostenibile che consentire ad un trasporto di cabotaggio di avere più punti di carico e più punti di scarico sia contrario alla finalità del regolamento n. 1072/2009 e al carattere temporaneo del cabotaggio. Ciò perché il carattere temporaneo dello stesso è garantito dalla regola dei «tre in sette», sancita dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009.
23. In quinto luogo, la Commissione sostiene che, contrariamente a quanto asserito dal Regno di Danimarca, l’interpretazione della nozione di trasporto di cabotaggio stabilita dalle linee guida sul cabotaggio è contraria al principio di proporzionalità. Impedire a trasportatori non residenti di effettuare trasporti di cabotaggio con più punti di carico e più punti di scarico limita illegittimamente le opportunità per quei trasportatori di effettuare operazioni di cabotaggio. Consentire invece a trasportatori non residenti di effettuare trasporti con più punti di carico e più punti di scarico evita viaggi a vuoto e accresce l’efficienza dei trasporti.
24. Il Regno di Danimarca sostiene che, nel consentire che un trasporto di cabotaggio abbia più punti di carico o più punti di scarico, ma non entrambi, esso non ha violato l’articolo 2, paragrafo 6, e l’articolo 8 del regolamento n. 1072/2009.
25. Il Regno di Danimarca asserisce che il regolamento n. 1072/2009 non disciplina esaustivamente i trasporti di cabotaggio, dal momento che le disposizioni del suddetto regolamento relative al cabotaggio non sono chiare. Gli Stati membri, pertanto, possono adottare misure di applicazione delle suddette disposizioni, a condizione che tali misure siano coerenti con il principio di proporzionalità.
26. Il Regno di Danimarca asserisce in primo luogo che il regolamento n. 1072/2009 non è chiaro quanto alla definizione di trasporto di cabotaggio. Il suddetto regolamento non specifica di quanti punti di carico e/o punti di scarico possa constare un trasporto di cabotaggio. Non si può dunque stabilire quando sia raggiunto il limite di tre trasporti di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del suddetto regolamento. La mancanza di chiarezza è palese anche alla luce delle seguenti considerazioni: i) la Commissione condivideva inizialmente la stessa opinione del Regno di Danimarca e ha cambiato idea solo in occasione della riunione del Comitato per i trasporti su strada del 25 ottobre 2010; ii) la stessa Commissione riconosce, in una relazione del 2014 (12), che la definizione di cabotaggio di cui al regolamento n. 1072/2009 non era chiara e doveva essere modificata; iii) gli Stati membri hanno interpretazioni divergenti della suddetta nozione.
27. In secondo luogo, il Regno di Danimarca sostiene che le linee guida sul cabotaggio sono atte a perseguire l’obiettivo fissato dal regolamento n. 1072/2009. Detto regolamento si prefigge di impedire ai trasportatori non residenti di effettuare trasporti di cabotaggio su base permanente nello Stato membro ospitante. Laddove un trasporto di cabotaggio possa essere composto da più punti di carico e più punti di scarico, un numero elevato di viaggi potrebbe essere considerato come un singolo trasporto di cabotaggio. Si svuoterebbe di significato il limite di tre trasporti di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009. Il cabotaggio non sarebbe più «temporaneo», come prescritto dall’articolo 2, paragrafo 6, del suddetto regolamento.
28. In terzo luogo, il Regno di Danimarca sostiene che le linee guida sul cabotaggio non eccedono quanto necessario per conseguire l’obiettivo del regolamento n. 1072/2009. In particolare, esse non prescrivono che un trasporto di cabotaggio abbia un unico punto di carico e un unico punto di scarico. Secondo la normativa danese, inoltre, non vi sono limiti riguardo al numero di mittenti e di committenti. La disciplina controversa, pertanto, è conforme al principio di proporzionalità.
B. Valutazione
29. Spiegherò in primis che l’articolo 2, paragrafo 6, e l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 non affrontano la questione se un trasporto di cabotaggio possa avere più punti di carico e più punti di scarico. Valuterò poi se le suddette disposizioni conferiscano agli Stati membri la discrezionalità per adottare misure di applicazione per la loro attuazione. Dal momento che sono di questo avviso, esaminerò poi la proporzionalità della linee guida sul cabotaggio. Affronterò infine la questione del valore giuridico delle Domande e Risposte pubblicate dalla Commissione sul suo sito Internet, che esplicitano l’interpretazione data dalla Commissione alla nozione di trasporto di cabotaggio.
1. L’articolo 2, paragrafo 6, e l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 non specificano se un trasporto di cabotaggio possa avere più punti di carico e più punti di scarico
30. Osservo che l’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 non fa alcun riferimento ai punti di carico o ai punti di scarico. La suddetta disposizione si limita a evidenziare il carattere «temporaneo» dei trasporti di cabotaggio.
31. Nemmeno l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 fa riferimento ai punti di carico o ai punti di scarico. La suddetta disposizione stabilisce che possono essere effettuati fino a tre trasporti di cabotaggio entro i sette giorni successivi a un trasporto internazionale (13). Vero è che l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 specifica che un trasporto di cabotaggio può avere più punti di scarico. Infatti, secondo l’ultima frase del primo comma della suddetta disposizione «[l]’ultimo scarico nel corso di un trasporto di cabotaggio (…) deve avere luogo entro sette giorni dall’ultimo scarico (…) nel corso del trasporto internazionale in entrata» (14). L’articolo 8, paragrafo 2, del suddetto regolamento non specifica tuttavia se un trasporto di cabotaggio possa avere anche diversi punti di carico. Di conseguenza, la suddetta disposizione non stabilisce se un trasporto possa avere diversi punti di carico e diversi punti di scarico.
32. In altri termini, l’articolo 2, paragrafo 6, e l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 semplicemente non affrontano la questione della possibilità che un trasporto di cabotaggio abbia più punti di carico e più punti di scarico.
33. Per contro, le linee guida sul cabotaggio affermano chiaramente che «un trasporto può riguardare più punti di carico oppure più consegne» (15), vietando così trasporti che constino di più punti di carico e di più punti di scarico. Nell’adottare le linee guida sul cabotaggio, il Regno di Danimarca ha chiaramente affrontato e deciso la questione.
34. Conseguentemente, occorre stabilire se il regolamento n. 1072/2009 conferisca al Regno di Danimarca il potere discrezionale di adottare le linee guida sul cabotaggio per chiarire la definizione di trasporto di cabotaggio e la regola dei «tre in sette» stabilita dall’articolo 2, paragrafo 6, e dall’articolo 8, paragrafo 2, del suddetto regolamento.
2. L’adozione di misure nazionali è necessaria per l’attuazione dell’articolo 2, paragrafo 6, e dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009?
35. Mi preme evidenziare che l’atto di diritto dell’Unione le cui disposizioni si presumono violate dal Regno di Danimarca è un regolamento e non una direttiva.
36. A differenza delle direttive, i regolamenti, a norma del secondo comma dell’articolo 288 TFUE, sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri. Conseguentemente, agli Stati membri non è consentito adottare misure nazionali che riproducono il testo di un regolamento (16). Ad essi è inoltre preclusa l’adozione di disposizioni interne che incidano sulla portata di un regolamento (17) o sulle sue disposizioni.
37. Ciò, tuttavia, non comporta che gli Stati membri non possano adottare misure di applicazione dei regolamenti. Questo perché talune disposizioni dei regolamenti possono necessitare, ai fini della loro attuazione, dell’adozione di misure di esecuzione da parte degli Stati membri (18). In altre parole, è possibile che i regolamenti non disciplinino in modo esaustivo la questione e lascino agli Stati membri il potere discrezionale di adottare misure per la loro attuazione (19).
a) I regolamenti possono richiedere l’adozione di misure di attuazione da parte degli Stati membri anche se non prescrivono esplicitamente l’adozione delle suddette misure
38. Secondo una giurisprudenza consolidata, gli Stati membri possono adottare norme di attuazione di un regolamento a condizione che così facendo non ne ostacolino l’applicabilità diretta o dissimulino la sua natura di atto dell’Unione e che precisino l’esercizio del margine discrezionale ad essi conferito da tale regolamento pur rimanendo nei limiti delle sue disposizioni (20).
39. Deve farsi, dunque, riferimento alle disposizioni pertinenti del regolamento in questione, interpretate alla luce degli obiettivi del medesimo, al fine di stabilire se queste ultime vietino, impongano o consentano agli Stati membri di emanare talune misure di attuazione e, in particolare in quest’ultima ipotesi, se la misura di cui trattasi rientri nel margine di discrezionalità riconosciuto a ciascuno Stato membro (21).
40. Nel caso di specie, né l’articolo 2, paragrafo 6, né l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 fanno riferimento al diritto nazionale. Nessuna delle suddette disposizioni autorizza esplicitamente gli Stati membri ad adottare misure di attuazione relativamente alla definizione della nozione di cabotaggio o alla regola dei «tre in sette». Lo stesso dicasi per le altre disposizioni del regolamento n. 1072/2009 (22).
41. Gli Stati membri, tuttavia, possono adottare misure di attuazione dei regolamenti anche se non sono espressamente autorizzati a farlo (23).
42. Ad esempio, il secondo comma dell’articolo 3 del regolamento (CE) n. 1/2005 del Consiglio (24) stabilisce che una delle condizioni che devono essere rispettate per il trasporto di animali è che «agli animali [sia] garantit[a] (…) un’altezza sufficiente considerati la loro taglia e il viaggio previsto». Relativamente al trasporto stradale di suini, tuttavia, il regolamento n. 1/2005 non stabilisce norme numeriche relative all’altezza dei compartimenti interni in cui i suddetti animali sono trasportati. Esso non autorizza nemmeno esplicitamente gli Stati membri a stabilire le suddette condizioni. Ciononostante, è stato statuito che gli Stati membri possano adottare misure di attuazione nazionali che stabiliscono le norme numeriche relative all’altezza interna dei compartimenti in cui sono trasportati i suini (25).
43. Analogamente, l’articolo 5 del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio n. 2988/95 (26) elenca le sanzioni che «possono» essere inflitte nel caso di violazioni delle disposizioni del diritto dell’Unione che recano pregiudizio al bilancio dell’Unione (27). L’articolo 7 del regolamento n. 2988/95 dispone che le suddette sanzioni possono applicarsi all’operatore economico che abbia commesso detta irregolarità o alla persona che sia tenuta a rispondere dell’irregolarità o a evitare che sia commessa. Il regolamento n. 2988/95, tuttavia, non specifica in quale situazione, né a quali soggetti si applichi ciascuna delle sanzioni elencate all’articolo 5. Tanto meno esso autorizza esplicitamente gli Stati membri ad adottare disposizioni al riguardo (28). È stato però statuito che gli Stati membri potevano, anzi erano tenuti, ad adottare disposizioni in tale settore (29).
44. Va sottolineato che, come sostenuto dal Regno di Danimarca, la redazione di una disposizione di un regolamento in termini generici o imprecisi è indicativa della necessità di misure nazionali di attuazione. Come affermato dalla Corte nella sentenza Zerbone, «in caso di difficoltà d’interpretazione, l’amministrazione nazionale può essere indotta ad emanare norme d’attuazione d’un regolamento [dell’Unione] ed a chiarire in tale occasione i dubbi sorti» (30). Nella sentenza Danske Svineproducenter agli Stati membri è stato riconosciuto un certo margine di discrezionalità per stabilire norme numeriche relative all’altezza dei compartimenti interni per il trasporto stradale di suini, poiché il regolamento applicabile non stabiliva «in maniera precisa» l’altezza dei suddetti compartimenti, ossia non dettava di per sé norme numeriche (31). Analogamente, nella sentenza SGS Belgium agli Stati membri è stato riconosciuto il diritto di adottare misure di attuazione che stabilivano sanzioni, atteso che le relative disposizioni del regolamento n. 2988/95 «si limita[vano] a fissare le regole generali» e «non determina[vano] in modo preciso quale delle sanzioni elencate all’art. 5 (....) [dovessero] applicarsi (…) né la categoria di soggetti che [dovessero] subire l’imposizione di tale sanzione» (32).
b) L’articolo 2, paragrafo 6, e l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 richiedono l’adozione di misure di attuazione da parte degli Stati membri
45. Nel caso di specie ritengo che, per i motivi che andrò a esporre, l’articolo 2, paragrafo 6, e l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 richiedano l’adozione di misure nazionali di attuazione, sebbene non prescrivano espressamente l’adozione delle suddette misure.
46. In primo luogo, al fine di stabilire se il limite dei tre trasporti di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 sia stato raggiunto, è necessario decidere se un viaggio che consta di più punti di carico e di più punti di scarico conti come un trasporto di cabotaggio, come due trasporti o più. In assenza di chiarimenti da parte degli Stati membri, il limite dei tre trasporti non può essere applicato.
47. In secondo luogo, l’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 definisce i trasporti di cabotaggio in termini generali, affermando semplicemente che sono «trasporti nazionali di merci» e che sono effettuati «a titolo temporaneo». Come evidenziato al paragrafo 44 supra, il fatto che una disposizione sia redatta in termini imprecisi è indicativa della necessità di misure nazionali di attuazione.
48. In terzo luogo, le diverse interpretazioni della nozione di trasporto di cabotaggio da parte degli Stati membri (33) sono indicative della mancanza di chiarezza e di precisione dell’articolo 2, paragrafo 6, e dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009.
49. Alcuni Stati membri, quali i Paesi Bassi (34) e la Svezia (35) concordano con la Commissione sul fatto che un trasporto di cabotaggio possa avere più punti di carico e più punti di scarico. Altri Stati membri, quali la Danimarca o, fino a poco tempo fa, la Finlandia, ritengono che un trasporto non possa avere più punti di carico e più punti di scarico (36). In base a talune normative nazionali, questa seconda posizione è derogabile laddove vi sia un unico contratto di trasporto che stabilisce più punti di carico e di scarico, o laddove il ritiro da diversi luoghi e/o la consegna in diversi luoghi siano effettuati per lo stesso mittente e/o lo stesso destinatario (37). Dovrei menzionare anche la posizione delle autorità del Regno Unito che, al fine di contare i trasporti che constano di diversi ritiri e di diverse consegne, «considerano il numero inferiore fra numero di ritiri o numero di consegne effettuati» (38).
50. In quarto luogo, la necessità di chiarire la nozione di trasporto di cabotaggio è stata riconosciuta dalla stessa Commissione nella relazione sullo stato del mercato europeo del trasporto stradale, in cui si afferma che «[l]a revisione [del regolamento n. 1072/2009] sarebbe intesa (…) a chiarire i [suoi] termini problematici (…), in particolare la definizione di (…) cabotaggio» (39).
51. Conseguentemente, non vedo come il Regno di Danimarca possa essere criticato per avere adottato norme nazionali di attuazione degli articoli 2, paragrafo 6, e 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009.
c) La proposta della Commissione del 2017 di modifica dell’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 non è decisiva nel caso di specie
52. Si deve infine sottolineare che la suddetta conclusione non è rimessa in discussione dal fatto che, nel 2017, la Commissione ha proposto di modificare la definizione di trasporto di cabotaggio in modo da specificare che un trasporto può avere più punti di carico e più punti di scarico (40).
53. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della proposta della Commissione del 2017, infatti, l’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 dovrebbe essere sostituito come segue: «“trasporto di cabotaggio”: trasporto nazionale di merci effettuato per conto terzi, a titolo temporaneo, in uno Stato membro ospitante, comprendente il trasporto dal ritiro delle merci presso uno o più punti di carico fino alla loro consegna in uno o più punti di consegna, come precisato nella lettera di vettura» (41).
54. Il fatto che la Commissione proponga di modificare l’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 in modo da specificare che un trasporto di cabotaggio possa comprendere più punti di carico e più punti di scarico non comporta che, prima o in assenza di detta modifica gli Stati membri non possano consentire un trasporto comprendente più punti di carico e più punti di scarico. Né ciò vuol dire che prima o in assenza di detta modifica gli Stati membri siano tenuti a consentire che un trasporto consti di più punti di carico e più punti di scarico. Infatti, come ho spiegato, l’attuale articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 semplicemente non affronta la suddetta questione. La proposta della Commissione del 2017 sceglie un’interpretazione. Detta proposta nulla toglie al fatto che l’attuale definizione di trasporto di cabotaggio è redatta in termini molto generali e, pertanto, conferisce agli Stati membri un margine di discrezionalità per scegliere l’una o l’altra interpretazione.
55. Dovrei anche evidenziare che, nel 2017, la Commissione ha proposto anche di abbandonare la regola dei «tre in sette». Laddove ai trasportatori non residenti è attualmente consentito di effettuare tre trasporti di cabotaggio entro sette giorni dall’ultimo scarico di un trasporto internazionale, ai sensi della proposta della Commissione del 2017 ad essi sarebbe consentito effettuare un numero illimitato di trasporti entro un periodo più breve, ossia cinque giorni dall’ultimo scarico di un trasporto internazionale (42).
56. Se l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 fosse modificato secondo la proposta della Commissione, non vi sarebbe più bisogno di contare i trasporti di cabotaggio poiché non vi sarebbero più limiti al numero di trasporti consentiti nel periodo di riferimento. La questione se un trasporto possa constare di più punti di carico e più di più punti di scarico, pertanto, diventerebbe irrilevante e la modifica proposta dell’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 diverrebbe inutile.
57. Osservo in ogni caso che la proposta della Commissione del 2017 è attualmente in discussione e che diversi Stati membri hanno espresso il proprio disaccordo (43). Al momento in cui scrivo, la Commissione è rimasta l’unica a sostenere l’opinione secondo cui l’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 dovrebbe essere modificato nei termini di cui sopra.
58. Di Conseguenza, dalla proposta di modifica dell’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 presentata dalla Commissione nel 2017 non si dovrebbe trarre la conclusione che quest’ultimo specifica che un trasporto di cabotaggio può constare di più punti di carico e di più punti di scarico.
59. Concludo che l’articolo 2, paragrafo 6, e l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 conferiscono un margine di discrezionalità agli Stati membri per adottare misure di attuazione a chiarimento della nozione di trasporto di cabotaggio.
3. Valutazione della proporzionalità delle linee guida sul cabotaggio
60. Le misure di attuazione dell’articolo 2, paragrafo 6, e dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 adottate dagli Stati membri, tuttavia, devono essere conformi ai principi generali del diritto dell’Unione, in particolare al principio di proporzionalità (44).
61. Detto principio, che deve essere rispettato in particolare dalle autorità legislative e di regolamentazione degli Stati membri in sede di applicazione del diritto dell’Unione, esige che i mezzi approntati da una disposizione siano idonei a realizzare l’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerlo (45).
62. A mio avviso le linee guida sul cabotaggio sono conformi al principio di proporzionalità.
63. In primo luogo, esse sono idonee a realizzare l’obiettivo perseguito dal regolamento n. 1072/2009 per quanto riguarda il cabotaggio.
64. Il regolamento n. 1072/2009 si prefigge, relativamente al cabotaggio, di istituire un «regime transitorio» (46). L’«ulteriore apertura [del] (…) cabotaggio» e la liberalizzazione rafforzata sono effettuate solo «ove opportuno», tenendo in considerazione l’«efficacia dei controlli e l’evoluzione delle condizioni di impiego nel settore, l’armonizzazione delle norme in materia, tra l’altro, di attuazione e di oneri relativi all’uso delle strade e la legislazione sociale e di sicurezza» (47). A questo riguardo, l’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1072/2009 affida alla Commissione il compito di valutare se l’armonizzazione in questi settori «abbia fatto registrare progressi tali da poter prendere in considerazione l’ulteriore apertura dei mercati nazionali del trasporto su strada, incluso il cabotaggio» (48).
65. In altri termini, l’obiettivo del regolamento n. 1072/2009 non è, relativamente al cabotaggio, l’apertura completa dei mercati nazionali ai trasportatori non residenti. Questo è il motivo per cui, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009, il cabotaggio è consentito solo successivamente a un trasporto internazionale ed è limitato a tre trasporti entro sette giorni dallo scarico di detto trasporto internazionale. Osservo a questo riguardo che, nel preparare la proposta del futuro regolamento n. 1072/2009, la Commissione ha esaminato e respinto un’opzione in base alla quale ai trasportatori non residenti sarebbe stato consentito di effettuare un numero illimitato di trasporti di cabotaggio nell’arco di un mese (49). Questo è anche il motivo per cui il considerando 13 e l’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009 sottolineano il carattere «temporaneo» del cabotaggio e il considerando 15 del suddetto regolamento evidenzia che il cabotaggio non dovrebbe essere «permanente» o «continuo».
66. Permettere ai trasportatori non residenti di effettuare tre trasporti di cabotaggio con un numero illimitato di punti di carico e un numero illimitato di punti di scarico potrebbe privare di significato il limite di tre trasporti prescritto dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009. Ad esempio, un trasportatore non residente potrebbe caricare le merci presso il punto A, scaricarne alcune presso il punto B, caricarne altre presso il punto C, scaricarne talune presso il punto D, caricarne altre ancora presso il punto E per poi scaricare tutte le merci presso il punto F e avere comunque effettuato un solo trasporto di cabotaggio. Il carattere temporaneo del cabotaggio sarebbe quindi assicurato solo dal limite dei sette giorni.
67. Sottolineo che, come menzionato al paragrafo 65 supra, l’opzione di consentire un numero illimitato di trasporti di cabotaggio entro un determinato arco temporale (in effetti un mese e non sette giorni) è stata respinta dalla Commissione nella sua proposta del futuro regolamento n. 1072/2009. La suddetta opzione è stata presentata solo recentemente (con un termine più corto di cinque giorni) nella proposta della Commissione del 2017 (50).
68. Mi sembra pertanto che consentire trasporti di cabotaggio con un numero illimitato di punti di carico e un numero illimitato di punti di scarico sia contrario al carattere temporaneo del cabotaggio di cui all’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 1072/2009, al limite dei tre trasporti sancito all’articolo 8, paragrafo 2, e alla finalità del regolamento n. 1072/2009 per quanto riguarda il cabotaggio.
69. Per contro, impedire ai trasportatori non residenti di effettuare trasporti di cabotaggio con diversi punti di carico e diversi punti di scarico mira a garantire che il cabotaggio sia temporaneo e a conseguire una liberalizzazione limitata del mercato del cabotaggio.
70. Le linee guida sul cabotaggio, pertanto, sono idonee a realizzare l’obiettivo perseguito dal regolamento n. 1072/2009 relativamente al cabotaggio.
71. In secondo luogo, le linee guida sul cabotaggio non eccedono quanto necessario per conseguire il predetto obiettivo.
72. Ciò perché, come sostenuto dal Regno di Danimarca, le linee guida sul cabotaggio non impediscono trasporti composti da diversi punti di carico e un punto di scarico, oppure trasporti composti da un punto di carico e più punti di scarico. Esse impediscono solo trasporti composti da più punti di carico e da più punti di scarico. Ciò anche perché, come sottolinea il Regno di Danimarca, le linee guida sul cabotaggio non limitano il numero dei mittenti o dei committenti.
73. Concludo che il Regno di Danimarca aveva il potere discrezionale di adottare le linee guida sul cabotaggio, che dette linee guida sono conformi al principio di proporzionalità e che, di conseguenza, il Regno di Danimarca nell’adottarle non è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 6, e dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009.
4. Le Domande e Risposte pubblicate sul sito Internet della Commissione non sono vincolanti per gli Stati membri
74. La suddetta conclusione non è rimessa in discussione dal fatto che la Commissione abbia adottato le Domande e Risposte (51) pubblicate sul sito Internet della sua Direzione generale per la Mobilità e i trasporti, in cui si afferma che «un’operazione di cabotaggio può comportare più punti di carico, più punti di consegna oppure persino più punti di carico e di consegna, a seconda dei casi» (52).
75. A questo proposito, la Commissione sostiene che la sua interpretazione della nozione di trasporto di cabotaggio enunciata nelle Domande e Risposte è vincolante per gli Stati membri poiché i rappresentanti degli Stati membri hanno discusso e concordato detta interpretazione durante la riunione del Comitato per i trasporti su strada del 25 ottobre 2010 e perché essa è stata pubblicata sul sito Internet della Commissione. (53)
76. Tale argomento, a mio avviso, non può essere accolto. Le Domande e Risposte non possono essere considerate vincolanti per gli Stati membri per i seguenti motivi.
77. In primo luogo osservo che, sebbene le Domande e Risposte, come sostiene la Commissione, siano state pubblicate sul sito Internet della Direzione generale della Mobilità e dei trasporti, esse non sono state pubblicate nella Gazzetta ufficiale.
78. In secondo luogo evidenzio che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, i rappresentanti degli Stati membri non erano d’accordo in ordine all’interpretazione della nozione di trasporto di cabotaggio enunciata nelle Domande e Risposte.
79. A questo proposito si dovrebbe sottolineare che né l’articolo 2, paragrafo 6, né l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 conferiscono alla Commissione il potere di adottare un atto che chiarisca la nozione di trasporto di cabotaggio o la regola dei «tre in sette». Nemmeno altre disposizioni di detto regolamento conferiscono tale potere.
80. Il terzo comma dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1072/2009 stabilisce invece che la Commissione «adegua» al progresso tecnico il periodo di validità della licenza dell’Unione rilasciata ai trasportatori. Analogamente, il secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 4, e l’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento n. 1072/2009 affermano che la Commissione «adegua» al progresso tecnico, rispettivamente, gli allegati I e II e l’allegato III del suddetto regolamento (54). Il terzo comma dell’articolo 4, paragrafo 2, il secondo comma dell’articolo 4, paragrafo 4, e l’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento n. 1072/2009 prescrivono tutti che la Commissione, nell’«adegua[re]» al progresso tecnico gli elementi interessati, deve seguire la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 15, paragrafo 2, del suddetto regolamento. Secondo tale procedura, enunciata all’articolo 5 bis, paragrafi da 1 a 4, della decisione 1999/468/CE del Consiglio (55), come modificata dalla decisione 2006/512/CE del Consiglio (56), è necessaria una votazione nel rispettivo comitato, nel caso di specie il Comitato per i trasporti su strada (57).
81. Dal momento che nessuna disposizione del regolamento n. 1072/2009 attribuisce alla Commissione il potere di adottare atti che chiariscano la nozione di trasporto di cabotaggio o la regola dei «tre in sette», nessuna disposizione del suddetto regolamento prescrive che i suddetti atti siano sottoposti a votazione nel Comitato per i trasporti su strada. Non vi è dubbio che la procedura di regolamentazione con controllo, o qualsiasi altra procedura in base alla quale sia prescritta la votazione di detto comitato (58), non è applicabile all’adozione delle Domande e Risposte. Questa circostanza è stata riconosciuta dalla stessa Commissione nelle sue osservazioni scritte (59).
82. L’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Comitato per i trasporti su strada (60) stabilisce inoltre che il programma elaborato per ciascuna riunione «opera una distinzione» tra, da un lato, le «misure proposte su cui [detto] comitato è chiamato a fornire un parere, conformemente alla procedura di regolamentazione con controllo», e, dall’altro, «altre questioni sottoposte a [detto] comitato per conoscenza oppure per un semplice scambio di opinioni».
83. Risulta dal fascicolo che l’interpretazione della nozione di trasporto di cabotaggio era stata inserita nel programma di due riunioni del Comitato per i trasporti su strada. Dette riunioni si sono svolte il 17 novembre 2009 e il 25 ottobre 2010. In entrambe le riunioni la suddetta questione è stata soltanto discussa (61), ma non è stata sottoposta a votazione (62). Ciò sembra indicare, come sostenuto dal Regno di Danimarca in udienza, che la questione appartenesse a una delle «altre questioni» di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento di procedura del comitato per i trasporti su strada, che gli vengono sottoposte «per conoscenza oppure per un semplice scambio di opinioni».
84. Da ciò consegue che la definizione della nozione di trasporto di cabotaggio enunciata nelle Domande e Risposte, lungi dall’essere stata concordata da una maggioranza di Stati membri, non è nient’altro che l’interpretazione della Commissione della suddetta nozione.
85. Osservo inoltre che, se la procedura di regolamentazione con controllo fosse stata applicabile, un voto del comitato per i trasporti su strada a favore dell’interpretazione della Commissione della nozione di trasporto di cabotaggio non avrebbe di per sé reso detta interpretazione vincolante per gli Stati membri. Questo perché, in base all’articolo 5 bis, paragrafo 3, della decisione 1999/468, come modificata dalla decisione 2006/512, per tale scopo sono necessarie ulteriori fasi (63).
86. In terzo luogo evidenzio che nella valutazione d’impatto della sua proposta del 2017, la Commissione stessa ha riconosciuto che le Domande e Risposte non «hanno valore giuridico vincolante» (64). Ciò è stato ribadito in udienza dal rappresentante della Commissione (65).
87. Di conseguenza, a mio parere le Domande e Risposte non possono essere considerate vincolanti per gli Stati membri.
88. Ne consegue che la Commissione non ha dimostrato che il Regno di Danimarca sia venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 6, e dell’articolo 8 del regolamento n. 1072/2009.
V. Conclusioni
89. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
1) respingere il ricorso, e
2) condannare la Commissione europea alle spese.