SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 12 de junio de 2019 (*)
[Texto rectificado mediante auto de 4 de septiembre de 2019]
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2001/42/CE — Evaluación medioambiental de determinados planes y programas — Decreto — Designación de zonas especiales de conservación de conformidad con la Directiva 92/43/CEE — Fijación de objetivos de conservación y de determinadas medidas preventivas — Concepto de “planes y programas” — Obligación de llevar a cabo una evaluación medioambiental»
En el asunto C‑43/18,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica), mediante resolución de 12 de enero de 2018, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de enero de 2018, en el procedimiento entre
Compagnie d’entreprises CFE SA
y
Région de Bruxelles-Capitale,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. J.‑C. Bonichot, Presidente de Sala, y la Sra. C. Toader (Ponente) y los Sres. A. Rosas, L. Bay Larsen y M. Safjan, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sra. V. Giacobbo-Peyronnel, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de diciembre de 2018;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Compagnie d’entreprises CFE SA, por el Sr. J. van Ypersele de Strihou, avocat;
– en nombre de Région de Bruxelles-Capitale, por el Sr. J. Sambon, avocat;
– en nombre del Gobierno checo, por los Sres. M. Smolek y J. Vláčil y la Sra. L. Dvořáková, en calidad de agentes;
– [En su versión rectificada mediante auto de 4 de septiembre de 2019] en nombre de Irlanda, por las Sras. M. Browne y G. Hodge y por el Sr. A. Joyce, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. C. Toland y G. Simons, SC, y la Sra. M. Gray, BL;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. C. Hermes, F. Thiran y M. Noll-Ehlers, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 24 de enero de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartados 2, 4 y 5, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO 2001, L 197, p. 30; en lo sucesivo, «Directiva EEPP»).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio seguido entre Compagnie d’entreprises CFE SA (en lo sucesivo, «CFE») y Région de Bruxelles-Capitale (Región de Bruselas-Capital, Bélgica) en relación con la validez del arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant désignation du site Natura 2000 BE1000001 «La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe — complexe Forêt de Soignes — Vallée de la Woluwe» (Decreto del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital mediante el que se designa el lugar Natura 2000 BE1000001, «Bosque de Soignes, con sus lindes y zonas arboladas adyacentes, y Valle del Woluwe — Complejo del Bosque de Soignes — Valle del Woluwe»), de 14 de abril de 2016 (Moniteur belge de 13 de mayo de 2016, p. 31558; en lo sucesivo, «Decreto de 14 de abril de 2016»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva EEPP
3 A tenor del considerando 4 de la Directiva EEPP:
«La evaluación de impacto medioambiental constituye un instrumento importante para la integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de algunos planes y programas que puedan tener repercusiones significativas sobre [el] medio ambiente en los Estados miembros, pues así se garantiza que se tendrán en cuenta durante la preparación, y antes de su adopción, esas repercusiones al elaborarse tales planes y programas.»
4 El artículo 1 de la misma Directiva, titulado «Objetivos», establece lo siguiente:
«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»
5 El artículo 2 de la citada Directiva está redactado como sigue:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a) planes y programas: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la [Unión] Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
– cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
– que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas;
b) evaluación medioambiental: la preparación de un informe sobre el medio ambiente, la celebración de consultas, la consideración del informe sobre el medio ambiente y de los resultados de las consultas en la toma de decisiones, y el suministro de información sobre la decisión de conformidad con los artículos 4 a 9;
[…]».
6 A tenor del artículo 3 de la Directiva EEPP, titulado «Ámbito de aplicación»:
«1. Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 [a] 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
2. Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
a) que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE [del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 1985, L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), en la redacción que le dio la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011 (DO 2012, L 26, p. 1)], o
b) que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva 92/43/CEE [del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7)].
[…]
4. En relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.
5. Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.
[…]»
Directiva sobre los hábitats
7 A tenor del artículo 4 de la Directiva 92/43 (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»):
«1. Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares. Para las especies animales que requieran un territorio extenso, los mencionados lugares corresponderán a los lugares concretos, dentro de la zona de distribución natural de esas especies, que presenten los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción. Para las especies acuáticas que requieran territorios extensos, solo se propondrán lugares de estas características en caso de que exista una zona claramente delimitada que albergue los elementos físicos y biológicos esenciales para su vida y reproducción. Los Estados miembros propondrán, llegado el caso, la adaptación de dicha lista con arreglo a los resultados de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.
La lista se remitirá a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la presente Directiva, junto con la información relativa a cada lugar. Dicha información incluirá un mapa del lugar, su denominación, su ubicación, su extensión, así como los datos resultantes de la aplicación de los criterios que se especifican en el Anexo III (etapa 1) y se proporcionará de acuerdo con un formulario que elaborará la Comisión con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 21.
2. Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 2) y en el marco de cada una de las cinco regiones biogeográficas que se mencionan en el inciso iii) de la letra c) del artículo 1 y del conjunto del territorio a que se refiere el apartado 1 del artículo 2, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria, basándose en las listas de los Estados miembros, que incluya los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias.
Aquellos [Estados miembros] en los que los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios y una o varias especies prioritarias representen más del 5 % del territorio nacional podrán solicitar, con el acuerdo de la Comisión, que los criterios enumerados en el Anexo III (etapa 2) se apliquen de un modo más flexible con vistas a la selección del conjunto de los lugares de importancia comunitaria de su territorio.
La lista de lugares seleccionados como lugares de importancia comunitaria, en la que se harán constar los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias, será aprobada por la Comisión mediante el procedimiento mencionado en el artículo 21.
3. La lista que se menciona en el apartado 2 se elaborará en un plazo de seis años a partir de la notificación de la presente Directiva.
4. Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares [para] el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.
5. Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»
8 El artículo 6, apartado 3, de la misma Directiva dispone lo siguiente:
«Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.»
Directiva sobre los nitratos
9 El artículo 1 de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (DO 1991, L 375, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva sobre los nitratos»), establece lo siguiente:
«El objetivo de la presente Directiva es:
– reducir la contaminación causada o provocada por los nitratos de origen agrario, y
– actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de dicha clase.»
10 A tenor del artículo 5 de la misma Directiva:
«1. En un plazo de dos años a partir de la designación inicial a que se refiere el apartado 2 del artículo 3, o de un año a partir de cada designación complementaria con arreglo al apartado 4 del artículo 3, y con objeto de cumplir los objetivos especificados en el artículo 1, los Estados miembros establecerán programas de acción respecto de las zonas vulnerables designadas.
2. Los programas de acción podrán referirse a todas las zonas vulnerables del territorio de un Estado miembro o, si dicho Estado miembro lo considerare oportuno, podrán establecerse programas diferentes para distintas zonas vulnerables o partes de dichas zonas.
3. Los programas de acción tendrán en cuenta:
a) los datos científicos y técnicos de que se disponga, [principalmente] con referencia a las respectivas aportaciones de nitrógeno procedentes de fuentes agrarias o de otro tipo;
b) las condiciones medioambientales en las regiones afectadas del Estado miembro de que se trate.
4. Los programas de acción se pondrán en aplicación en el plazo de cuatro años desde su elaboración y consistirán en las siguientes medidas obligatorias:
a) las medidas del Anexo III;
b) las medidas dispuestas por los Estados miembros en el o los códigos de buenas prácticas agrarias establecidos con arreglo al artículo 4, excepto aquellas que hayan sido sustituidas por las medidas del Anexo III.
5. Por otra parte, y en el contexto de los programas de acción, los Estados miembros tomarán todas aquellas medidas adicionales o acciones reforzadas que consideren necesarias si, al inicio o a raíz de la experiencia adquirida al aplicar los programas de acción, se observare que las medidas mencionadas en el apartado 4 no son suficientes para alcanzar los objetivos especificados en el artículo 1. Al seleccionar estas medidas o acciones, los Estados miembros tendrán en cuenta su eficacia y su coste en comparación con otras posibles medidas de prevención.
[…]»
Derecho belga
11 La ordonnance relative à la conservation de la nature (Ley Regional sobre la Conservación de la Naturaleza), de 1 de marzo de 2012 (Moniteur belge de 16 de marzo de 2012, p. 16017), constituye la base jurídica del Decreto de 14 de abril de 2016.
12 Los artículos 40 a 56 de la Ley regional pertenecen a su capítulo 4, titulado «De los lugares Natura 2000». El artículo 44 dispone, en particular, lo siguiente:
«Los lugares de importancia comunitaria recibirán la designación de lugar Natura 2000, mediante decretos del Gobierno, en los seis años siguientes a la elaboración o modificación por la Comisión de la lista de lugares de importancia comunitaria de la Región, teniendo en cuenta las prioridades resultantes de la importancia de los lugares para el mantenimiento o restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de interés comunitario o una especie de interés comunitario y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro o destrucción que pesen sobre ellos.»
13 Según el artículo 47 de la Ley regional, que se refiere a las «Medidas de prevención»:
«1. Sin perjuicio de la aplicación del artículo 64, en los lugares Natura 2000 quedará prohibido deteriorar los hábitats naturales y los hábitats de especies y alterar las poblaciones de especies que estén cubiertos por los objetivos de conservación de esos lugares Natura 2000.
2. El Gobierno establecerá las prohibiciones generales y cualesquiera otras medidas de prevención en favor de los lugares Natura 2000 o de algunos de ellos, que serán de aplicación bien a los proyectos que no estén sujetos a permisos de obras, urbanísticos o medioambientales, bien a cualquiera de los actos contemplados en el artículo 62, apartado 1, salvo exención estipulada en el plan de gestión que se adopte con arreglo al artículo 50 o excepción acordada con arreglo a los artículos 64 o 85, ya sea dentro o fuera del perímetro de los lugares Natura 2000 de que se trate, incluida la adopción de normas de calidad ecológica para evitar el deterioro de los hábitats naturales y las alteraciones apreciables que repercutan en las especies para las que se hayan designado los lugares Natura 2000.»
14 El Decreto de 14 de abril de 2016 establece, en su artículo 2, que por «Ley regional» debe entenderse la Ley Regional sobre la Conservación de la Naturaleza, de 1 de marzo de 2012.
15 Los artículos 3 y 4 del Decreto de 14 de abril de 2016 dan a parte del territorio de la Región de Bruselas-Capital la designación de «lugar Natura 2000»:
«Artículo 3
Se designa lugar Natura 2000, como BE1000001, la “ZEC I: Bosque de Soignes, con sus lindes y zonas arboladas adyacentes, y Valle del Woluwe — Complejo del Bosque de Soignes — Valle del Woluwe”.
El lugar se subdivide en 28 estaciones Natura 2000, identificadas del modo siguiente:
[…]
5.o IA.5 Plateau de la Foresterie (Alto de la Silvicultura);
[…]
Artículo 4
El sitio designado ocupa una superficie total de 2 066 ha. Su perímetro queda delimitado geográficamente en los planos que se han elaborado y adjuntan como anexo 1.1.
Comprende todas las parcelas catastrales y partes de parcelas catastrales a que se refiere el anexo 2 del presente Decreto y que se sitúan en los términos municipales de Uccle, Watermael-Boitsfort, Ville de Bruxelles (Ciudad de Bruselas), Auderghem, Woluwe-Saint-Pierre y Woluwe-Saint-Lambert.
Las diferentes estaciones identificadas en el artículo 3 constituyen las unidades de gestión del lugar y se delimitan geográficamente en los planos que se adjuntan como anexo 1.1.»
16 El artículo 15 del Decreto de 14 de abril de 2016 dispone lo siguiente:
«1. De conformidad con el artículo 47, apartado 2, de la Ley regional, el presente artículo fija prohibiciones generales en beneficio del lugar Natura 2000 designado en el presente Decreto.
2. Sin perjuicio de disposiciones específicas que permitan exenciones o excepciones, en los proyectos que no estén sujetos a permisos ni autorizaciones con arreglo al artículo 47, apartado 2, de la Ley regional quedará prohibido:
1.o Extraer, arrancar, dañar o destruir especies vegetales autóctonas, en particular briófitas, hongos y líquenes, y destruir, deteriorar o modificar la vegetación.
2.o Cortar, retirar y desplazar árboles muertos o de tronco hueco, estén o no en pie, salvo en caso de riesgo efectivo y urgente para la seguridad, en bosques y bosquecillos sometidos al régimen forestal.
3.o Retirar tocones de especies autóctonas no invasoras en hábitats forestales de interés comunitario cubiertos por objetivos de conservación.
4.o Plantar árboles o arbustos de especies no autóctonas, salvo en el marco de operaciones de restauración de bienes clasificados o incluidos en la lista de salvaguardia, en hábitats naturales de interés comunitario. La presente prohibición no será de aplicación a las variedades antiguas de frutales, incluidas las exóticas.
5.o Destruir las lindes naturales y el alineamiento de árboles y arrancar setos.
6.o Trasformar permanentemente praderas mediante especies de productividad alta, salvo en casos de intervenciones concretas en el contexto de la restauración del estrato herbáceo.
7.o Arrojar semillas o alimentos que atraigan a animales vagabundos o invasores.
8.o Poblar estanques, salvo los dedicados exclusivamente a la pesca: con especies exóticas invasoras; con las especies de peces excavadores siguientes: carpa común (Cyprinus carpio), plática (Abramis brama), rutilo (Rutilus rutilus) y carpín (Carassius carassius); o con más de cincuenta kilos por hectárea de peces no excavadores.
9.o Modificar el relieve del suelo en hábitats naturales de interés comunitario e interés regional.
10.o Circular en aparatos motorizados o estacionarlos en hábitats naturales de interés comunitario e interés regional, salvo en el caso de vehículos de servicios o de mantenimiento, y sin perjuicio de los aparcamientos acondicionados para acoger al público.
11.o Labrar el suelo y esparcir abono químico o plaguicidas en hábitats naturales de interés comunitario e interés regional.
12.o Modificar deliberadamente el régimen hídrico de las aguas superficiales o subterráneas o modificar permanentemente la estructura de acequias y cursos de agua.
13.o Desechar productos químicos y deshacerse del contenido de fosas sépticas.
14.o Abandonar o depositar residuos fuera de los lugares previstos al efecto.
15.o Difundir música con amplificadores por encima de los 65db.
16.o Subirse a los árboles en bosques y bosquecillos sometidos al régimen forestal y en espacios verdes públicos.
3. El presente artículo no será de aplicación a las actuaciones que tengan relación directa con la gestión del lugar y el mantenimiento del patrimonio o que sean necesarios para dichos gestión y mantenimiento.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
17 El grupo industrial belga CFE tiene desde 1983 la propiedad de un terreno (parcela F64 L4) que ocupa la mayor parte del Plateau de la Foresterie (Alto de la Silvicultura) del municipio de Watermael-Boitsfort (Bélgica).
18 En el contexto de la creación de la Red Natura 2000, el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital (Bélgica) elaboró durante 2003 una lista de lugares propuestos como zonas especiales de conservación (ZEC) (Moniteur belge de 27 de marzo de 2003, p. 14886).
19 El 29 de agosto de 2003, CFE interpuso recurso de anulación contra dicho acto ante el Conseil d’État. El recurso fue desestimado mediante sentencia de 14 de marzo de 2011, en la que se declaraba que CFE había perdido el interés en lograr la anulación, ya que entretanto la Comisión Europea se había pronunciado sobre el mismo objeto.
20 El 7 de diciembre de 2004, la Comisión adoptó la Decisión 2004/813/CE, de 7 de diciembre de 2004, por la que se aprueba, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de lugares de importancia comunitaria (LIC) de la región biogeográfica atlántica (DO 2004, L 387, p. 1), que fue derogada posteriormente. Actualmente, la Decisión por la que se convierte el lugar controvertido (Forêt de Soignes [Bosque de Soignes]) en LIC es la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2335 de la Comisión, de 9 de diciembre de 2016, por la que se adopta la décima lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica (DO 2016, L 353, p. 533).
21 Mediante demanda de 21 de febrero de 2005, CFE interpuso recurso de anulación contra la Decisión 2004/813 ante el Tribunal General de la Unión Europea. Por auto de 19 de septiembre de 2006, CFE/Comisión (T‑100/05, no publicado, EU:T:2006:260), el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso al entender que dicha Decisión no afectaba directamente a CFE, habida cuenta del margen de apreciación que se concede a los Estados miembros a la hora de elegir entre las medidas posibles respecto de los lugares que reciben la designación de LIC. Dicho auto ha adquirido fuerza de cosa juzgada.
22 El tribunal remitente señala que, desde el 27 de marzo de 2015, el Reino de Bélgica está siendo objeto de un requerimiento por su incumplimiento de la obligación de dar a los LIC la designación de ZEC y fijar prioridades para su conservación y de la obligación de adoptar las medidas de conservación necesarias.
23 El 9 de julio de 2015, el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital aprobó en primera lectura el anteproyecto de Decreto de designación del lugar Natura 2000 BE1000001, «Bosque de Soignes, con sus lindes y zonas arboladas adyacentes, y Valle del Woluwe — Complejo del Bosque de Soignes — Valle del Woluwe». Entre el 24 de septiembre y el 7 de noviembre de 2015, se realizó una consulta pública sobre dicho anteproyecto, en la que se recibieron 202 reclamaciones, incluyendo una de CFE.
24 El 14 de abril de 2016, el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital aprobó el Decreto de designación del lugar Natura 2000 BE1000001, «Bosque de Soignes, con sus lindes y zonas arboladas adyacentes, y Valle del Woluwe — Complejo del Bosque de Soignes — Valle del Woluwe», que incluye la parcela controvertida (F64 L4).
25 El 12 de julio de 2016, CFE presentó ante el Conseil d’État recurso de anulación contra el Decreto de 14 de abril de 2016.
26 CFE expone que una parte sustancial de la parcela fue utilizada entre 1937 y 1987 como vertedero ilegal por el municipio de Watermael-Boitsfort y que no tuvo conocimiento de ello hasta que, el 9 de octubre de 2007, el Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (Instituto de Gestión Medioambiental de Bruselas) la advirtió de que, a tenor del estudio medioambiental efectuado durante 2006 por una empresa autorizada, la contaminación constatada en dicho terreno suponía un riesgo para la salud humana, el medio ambiente y los ecosistemas y que los residuos en él observados tenían incidencia en el suelo, las aguas superficiales, las aguas subterráneas y el aire, instándola al mismo tiempo a presentar un proyecto de saneamiento del lugar.
27 En apoyo de su recurso la demandante invoca en particular la infracción del artículo 3 de la Directiva EEPP, al entender que el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital debería haber llevado a cabo una evaluación medioambiental, puesto que el Derecho de 14 de abril de 2016 podía tener efectos medioambientales significativos en el medio ambiente o que cuanto menos debería haber dilucidado si dicho acto podía tener tales efectos, pero que no lo hizo.
28 El Gobierno de la Región de Bruselas-Capital replica en esencia que, a los efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, el acto en cuestión es una medida que tiene relación directa con la «gestión del lugar» o es necesaria para la misma y queda exento de evaluación medioambiental con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP.
29 Además, el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital precisa, por un lado, que las prohibiciones establecidas en el artículo 15 del Decreto de 14 de abril de 2016 no son incompatibles con la posibilidad de tratar la contaminación que afecta a la parcela controvertida, ya que, como las operaciones de saneamiento de suelos contaminados están sujetas a la obtención de permiso medioambiental, las prohibiciones específicas que preceptúa el acto impugnado no le son de aplicación, como, a su juicio, confirma el propio artículo 15. Por otro, afirma que también pueden otorgarse excepciones a dichas prohibiciones. Concluye que, por tanto, es imposible que el acto tenga efectos medioambientales significativos.
30 Así las cosas, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Constituye un plan o programa, en el sentido de la [Directiva EEPP], el decreto mediante el que un organismo de un Estado miembro designa una [ZEC] de conformidad con la [Directiva sobre los hábitats], el cual establece objetivos de conservación y medidas de prevención generales de rango reglamentario?
2) Más concretamente, ¿está comprendido un decreto de tales características en el ámbito de aplicación del artículo 3, [apartado] 4, [de la Directiva EEPP] como plan o programa que establece un marco para la autorización en el futuro de proyectos, de forma que los Estados miembros deben determinar si puede tener efectos medioambientales significativos de conformidad con lo dispuesto en el [apartado] 5 [de dicho artículo]?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 3, [apartado] 2, letra b), de la [Directiva EEPP] en el sentido de que ese decreto de designación está excluido del ámbito de aplicación de su artículo 3, [apartado] 4?»
Acerca de las cuestiones prejudiciales
31 De entrada, ha de destacarse que las cuestiones planteadas por el tribunal remitente se refieren a la vez a los apartados 2, 4 y 5 del artículo 3 de la Directiva EEPP.
32 A tenor del artículo 3, apartado 5, primera frase, de la Directiva EEPP, los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso, ya sea especificando tipos de planes y programas, ya sea combinando ambos métodos.
33 Dado que el artículo 3, apartado 5, de la Directiva remite a su apartado 4, ha de contestarse a las cuestiones planteadas por el tribunal remitente a la luz de sus apartados 2 y 4.
34 Mediante sus cuestiones, que resulta oportuno examinar conjuntamente, el tribunal remitente está preguntando en esencia si el artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva EEPP debe interpretarse en el sentido de que los decretos mediante los que, como hace el controvertido en el litigio principal, los Estados miembros designan ZEC y fijan objetivos de conservación y determinadas medidas de prevención están entre los «planes y programas» respecto de los que es obligatorio proceder a evaluación medioambiental.
35 Procede recordar con carácter preliminar que, por un lado, según el considerando 4 de la Directiva EEPP, la evaluación de impacto medioambiental constituye un instrumento importante para la integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de algunos planes y programas. A tal respecto, y a tenor del artículo 1 de la Directiva, esta tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
36 Por otro, habida cuenta de la finalidad de la Directiva EEPP de garantizar un elevado nivel de protección para el medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos a los que se refiere, deben interpretarse en sentido amplio (sentencias de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑671/16, EU:C:2018:403, apartados 32 a 34 y jurisprudencia citada, y Thybaut y otros, C‑160/17, EU:C:2018:401, apartados 38 a 40 y jurisprudencia citada).
37 Por último, es preciso señalar que el proceso de designación de ZEC pasa por tres etapas que enumera el artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats. En primer lugar, según su apartado 1, cada Estado miembro propone una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales y de las especies autóctonas existentes en dichos lugares y dicha lista se remite a la Comisión. En segundo lugar, de conformidad con su apartado 2, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redacta un proyecto de lista de LIC, basándose en las listas de los Estados miembros. Partiendo de dicho proyecto de lista, la Comisión aprueba la lista de lugares seleccionados. En tercer lugar, con arreglo a su apartado 4, una vez elegido un LIC, el Estado miembro de que se trate le da la designación de ZEC lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural o de una especie y para la coherencia de Natura 2000.
38 Son las consideraciones anteriores las que deben guiar la contestación a las cuestiones planteadas.
39 Antes de nada, procede desestimar el argumento de que las disposiciones del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP y el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats excluyan en cualquier caso a la obligación de evaluar las repercusiones en el medio ambiente en supuestos como el controvertido en el litigio principal.
40 A ese respecto, por un lado, en sus observaciones escritas la Región de Bruselas-Capital e Irlanda consideran que, dado que el Decreto de 14 de abril de 2016 define objetivos de conservación, solo tiene efectos beneficiosos y, por consiguiente, no requiere una evaluación medioambiental de sus repercusiones.
41 Sin embargo, es preciso recordar que, por lo que respecta a la Directiva 85/337, el Tribunal de Justicia ya tiene declarado que la circunstancia de que un proyecto vaya a producir efectos beneficiosos para el medio ambiente no es pertinente cuando se trata de analizar la necesidad de someter tal proyecto a evaluación de impacto ambiental (sentencia de 25 de julio de 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, apartado 41).
42 Además, según el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital, el Gobierno checo y la Comisión, en el marco de la Directiva EEPP la evaluación estratégica de las repercusiones en el medio ambiente se circunscribe, en lo que atañe a los lugares Natura 2000, a la evaluación de planes y proyectos que conforme a la Directiva sobre los hábitats también estén sujetos a la evaluación de las repercusiones en el lugar, tal y como se desprende del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP y de la excepción aplicable a las medidas de gestión del lugar que prevé el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Según ese análisis, las medidas de gestión de dichos lugares no están nunca sujetas a evaluación medioambiental.
43 En el caso de autos el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital decidió no someter el Decreto de 14 de abril de 2016 a la evaluación de las repercusiones en el lugar que prevé el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats ni a evaluación medioambiental conforme al artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP.
44 Por lo que se refiere a la remisión por el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP a los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats, resulta oportuno recordar que, según el artículo 4, apartado 5, de esta segunda Directiva, las medidas de protección previstas en su artículo 6, apartados 2 a 4, son obligatorias para lugares que, conforme a su artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, estén incluidos en la lista de lugares seleccionados como LIC que haya aprobado la Comisión (sentencia de 14 de enero de 2016, Grüne Liga Sachsen y otros, C‑399/14, EU:C:2016:10, apartado 32 y jurisprudencia citada).
45 En el caso de autos la resolución de remisión indica que así sucedía en el caso de la parcela perteneciente a la demandante del litigio principal.
46 De ello se deduce que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats es aplicable a asuntos como el del procedimiento principal.
47 A tenor de la disposición citada, cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable al citado lugar, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar.
48 El Tribunal de Justicia ya ha declarado al respecto que la existencia de un plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión de un lugar protegido o no sea necesario para ella depende fundamentalmente de la naturaleza de la intervención de que se trate [véase, en ese sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 125].
49 Pues bien, los actos mediante los que los Estados miembros dan a los lugares la designación de zona especial de conservación de conformidad con la Directiva sobre los hábitats tienen, por su propia naturaleza, relación directa con la gestión del lugar o son necesarios para dicha gestión, puesto que, para su aplicación, el artículo 4, apartado 4, de la Directiva exige tal designación.
50 Por consiguiente, a los efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, actos como el Decreto de 14 de abril de 2016 sí podrán ser eximidos de una «adecuada evaluación» y, con ello, a los efectos del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP, también de la «evaluación medioambiental». Por lo demás, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats establece que, a efectos de la disposición, esa adecuada evaluación se realizará tomando como referencia «los objetivos de conservación de dicho lugar». Ahora bien, por pura lógica, los actos que especifican objetivos no pueden evaluarse en relación con esos mismos objetivos.
51 Ello no obstante, que actos como el controvertido en el litigio principal no deban ir precedidos obligatoriamente de evaluación medioambiental basándose en lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP no significa que estén excluidos de cualquier obligación vigente en la materia, puesto que no cabe descartar que establezcan normas que lleven a asimilarlos, a efectos de la propia Directiva EEPP, a planes o programas, para los que sí puede resultar obligatoria la evaluación de repercusiones medioambientales.
52 A ese respecto, tal como ha señalado la Abogado General en los puntos 64 y 65 de sus conclusiones, si en relación con la Directiva sobre los hábitats el legislador de la Unión no consideró necesario incluir disposiciones sobre la evaluación medioambiental de las medidas de gestión de los lugares Natura 2000 y la participación del público, ello no significa que en la posterior adopción de normas generales relativas a la evaluación medioambiental quisiera excluir dicha gestión: las evaluaciones previstas en otros instrumentos de protección medioambiental conviven con la Directiva sobre los hábitats y pueden constituir un adecuado complemento a las disposiciones de esta que se refieren a la evaluación de posibles repercusiones en el medio ambiente y a la participación del público.
53 Por lo que se refiere, en primer lugar, a la asimilación del Decreto de 14 de abril de 2016 a un plan o programa, resulta oportuno recordar que, según reza el artículo 2, letra a), de la Directiva EEPP, constituirán planes o programas a los efectos de la Directiva EEPP aquellos que cumplan dos requisitos acumulativos: por un lado, haber sido elaborados o adoptados, o ambas cosas, por una autoridad nacional, regional o local, o elaborados por una autoridad para su adopción, a través del procedimiento legislativo, por parte de un parlamento o gobierno, y, por otro, ser exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
54 El Tribunal de Justicia ha interpretado la disposición citada en el sentido de que deben considerarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva EEPP y, por tanto, sometidos a la evaluación de sus efectos en el medio ambiente en las condiciones que esta determina, los planes y programas cuya adopción se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán cuáles sean las autoridades competentes para adoptarlos y el procedimiento de su elaboración (sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, EU:C:2012:159, apartado 31, y de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros, C‑160/17, EU:C:2018:401, apartado 43).
55 En el caso de autos el Decreto de 14 de abril de 2016 fue elaborado y adoptado por una autoridad regional (el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital), según exigía el artículo 44 de la Ley regional.
56 Por lo que se refiere, en segundo lugar, a si un plan o programa debe ir o no precedido de evaluación medioambiental, procede recordar que los que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 2, letra a), de la Directiva EEPP podrán someterse a evaluación medioambiental siempre que estén entre los contemplados en el artículo 3 de esa Directiva, puesto que el artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva establece que se llevará a cabo una evaluación medioambiental en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 a 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
57 Según el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EEPP, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92.
58 Sobre ese particular, la Región de Bruselas-Capital, el Gobierno checo y la Comisión han expresado dudas acerca de si decretos mediante los que, como hace el controvertido en el litigio principal, los Estados miembros, de conformidad con el artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats, designan ZEC y definen los objetivos de conservación y determinadas medidas de prevención pueden quedar comprendidos en alguno de los sectores mencionados.
59 Tal como ha señalado la Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, dado que, con arreglo al artículo 3, apartado 4, de la Directiva EEPP, los Estados miembros determinarán si planes y programas no mencionados en el apartado 2 que establezcan un marco para la autorización en el futuro de otros proyectos pueden tener efectos medioambientales significativos, es preciso determinar si actos como el controvertido en el litigio principal establecen dicho marco.
60 Como ha señalado la Abogado General en el punto 69 de sus conclusiones, la obligación que se prevé en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva EEPP de llevar a cabo la evaluación medioambiental, al igual que la obligación de evaluación que se prevé en el artículo 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva, depende de si el plan o programa en cuestión define un marco para la autorización en el futuro de la ejecución de proyectos.
61 El Tribunal de Justicia tiene declarado a ese respecto que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente [sentencias de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, EU:C:2016:816, apartado 49 y jurisprudencia citada, y de 8 de mayo de 2019, «Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus» y otros, C‑305/18, EU:C:2019:384, apartado 50 y jurisprudencia citada].
62 En el caso de autos la resolución de remisión indica que el Decreto de 14 de abril de 2016 designa una zona Natura 2000 y establece, para alcanzar los objetivos de conservación y protección que define, medidas de prevención y prohibiciones generales y específicas. Para ello, concreta decisiones y se sitúa dentro de una jerarquía de medidas destinadas a la protección del medio ambiente, lo cual incluye a los planes de gestión que se adoptarán.
63 El tribunal remitente señala al respecto que la designación de un lugar surte efectos jurídicos sobre la adopción de planes y sobre el examen de solicitudes de permiso que afecten a dicho lugar, tanto en materia de procedimiento como de criterio decisorio. Así pues, según dicho tribunal, la designación contribuye a definir el marco para las acciones que en principio se admitirán, incitarán o prohibirán, por lo que no resulta ajena al concepto de «plan o programa».
64 Las sentencias de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros (C‑671/16, EU:C:2018:403), apartado 55, y Thybaut y otros (C‑160/17, EU:C:2018:401), apartado 55, indican que es preciso dar un valor cuantitativo al concepto de «conjunto significativo de criterios y condiciones».
65 Si bien, como ha señalado la Abogado General en el punto 91 de sus conclusiones, el Decreto de 14 de abril de 2016 contiene en particular en su artículo 15 una serie de prohibiciones, corresponde al tribunal remitente comprobar si estas recaen únicamente sobre proyectos que no requieren autorización.
66 En el supuesto de que el tribunal remitente llegara a tal conclusión, las características y propiedades normativas de actos como el Decreto de 14 de abril de 2016 no estarían estableciendo un marco para la autorización en el futuro de otros proyectos.
67 De ese modo, en la medida en que tal acto no cumpliera los requisitos que se han recordado en los apartados 61 a 64 anteriores, no sería uno de los planes o programas que deben someterse a la evaluación medioambiental de repercusiones a los efectos del artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva EEPP.
68 Ese razonamiento no contraviene la doctrina derivada de la sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 y C‑110/09, EU:C:2010:355), en la que el Tribunal de Justicia declaró que los programas de acción adoptados con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la Directiva sobre los nitratos son, en principio, planes o programas que con arreglo al artículo 3 de la Directiva EEPP requieren la evaluación de sus repercusiones medioambientales.
69 En el contexto en que se dictó la sentencia que se acaba de citar, resultaba de un análisis de conjunto, por un lado, que el carácter específico de los programas de acción de que se trataba consistía en que debían obedecer a un enfoque global y coherente, que revestía el carácter de una planificación concreta y articulada. Por otro, respecto al contenido de dichos programas de acción, en particular del artículo 5 de la Directiva sobre los nitratos resulta que tales programas contenían medidas concretas y obligatorias (véase, en ese sentido, la sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 y C‑110/09, EU:C:2010:355, apartados 47 y 48).
70 Además, resulta oportuno destacar que, como ha señalado la Abogado General en los puntos 76 y 77 de sus conclusiones, actos como el Decreto de 14 de abril de 2016 se ubican generalmente en el contexto de una jerarquía de medidas que los preceden, de modo que no cabe descartar que sean modificación de un plan o programa y, también por este motivo, deban ir precedidos obligatoriamente de evaluación medioambiental.
71 Sobre ese particular, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el concepto de «planes y programas» incluye no solo su elaboración, sino también su modificación, y tiene por objeto, así pues, garantizar la evaluación medioambiental de aquellas especificaciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente [sentencia de 8 de mayo de 2019, «Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus» y otros, C‑305/18, EU:C:2019:384, apartado 52 y jurisprudencia citada].
72 Sin embargo, conviene evitar que un mismo plan haya de someterse a varias evaluaciones medioambientales que cumplan todas las exigencias de la Directiva (véase en ese sentido la sentencia de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis, C‑473/14, EU:C:2015:582, apartado 55).
73 A tal efecto, y siempre que se haya realizado previamente la evaluación de sus efectos, quedará excluido del concepto de «planes y programas» el acto que se incardine en una jerarquía de actos que hayan sido objeto a su vez de una evaluación de efectos en el medio ambiente y respecto de los que pueda considerarse razonablemente que los intereses que la Directiva se propone proteger han sido debidamente tenidos en cuenta (véase, en ese sentido, la sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, EU:C:2012:159, apartado 42 y jurisprudencia citada).
74 Habida cuenta del conjunto de razonamientos anteriores ha de contestarse a las cuestiones planteadas que el artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva EEPP debe interpretarse en el sentido de que, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al tribunal remitente, los decretos mediante los que, como hace el controvertido en el litigio principal, los Estados miembros designan ZEC y fijan objetivos de conservación y determinadas medidas de prevención no están entre los «planes y programas» respecto de los que es obligatorio proceder a evaluación medioambiental.
Costas
75 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al tribunal remitente, los decretos mediante los que, como hace el controvertido en el litigio principal, los Estados miembros designan zonas especiales de conservación (ZEC) y fijan objetivos de conservación y determinadas medidas de prevención no están entre los «planes y programas» respecto de los que es obligatorio proceder a evaluación medioambiental.
Firmas